Puede decirse, en términos generales, que prestaciones sociales son todas aquéllas prebendas que contribuyan a mejorar las condiciones de vida del trabajador y que lo benefician a él directamente y a su familia o causahabientes. Las sumas que contempla el decreto acusado, con el nombre de "auxilios", por concepto de incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, incapacidad permanente total, por invalidez, por muerte, son beneficios, que no escapan de la órbita de lo que se concibe como prestación social. Tanto a la luz de la Constitución Política vigente para la fecha en que se expidió el acto acusado, como de la actual, la aptitud legal para regular lo relativo a las prestaciones sociales de los empleados públicos del orden nacional y seccional fue otorgada, a una autoridad distinta del alcalde o del Jefe de la Administración local. El Alcalde Mayor desbordó la órbita de su competencia, razón por la cual el acto acusado debe ser anulado.

NOTA DE RELATORIA CE: Cita los fallos para sustentar la tesis según la cual quien puede regular las prestaciones sociales de los empleados públicos es el congreso. - pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 25 de Septiembre de 1995, Radicación Número 722 Consejero Ponente Dr. Cesar Hoyos Salazar. - Fallo del 17 de Octubre de 1995, Expediente número 10292, Actor Juan Carlos Cuesta Quintero, Consejero Ponente Dr. Carlos Orjuela Góngora

Ver el Concepto del Consejo de Estado 1393 de 2002

Actor: MYRIAM GARAVITO GARAVITO

Referencia: ASUNTOS MUNICIPALES

Se decide el recurso de apelación interpuesto por los terceros coadyuvantes de la parte demandada señores Carlos Rodríguez Villamarín, Juan Crisóstomo Otálora y Luis Carlos Riaño Cerquera contra la sentencia de 27 de octubre de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió a las súplicas de la demanda.

Myriam Garavito Garavito actuando a nombre propio promovió la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., en la que solicitó se declarara la nulidad del Decreto 1039 del 31 de mayo de 1982, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, por el cual se autorizó el reconocimiento y pago de unos auxilios al personal del Cuerpo de Bomberos de la misma ciudad.

Como argumentos sustentatorios de las súplicas se relata que el Alcalde carecía de competencia para proferir el acto acusado.

Como tales señala los artículos 355, 121, 150 literal e) de la Constitución Política; y 31 a 45 del Decreto Ley 1421 del 21 de julio de 1993, Capítulo III.

Dentro del desarrollo del concepto de la violación, se plantea que el Alcalde Mayor de Bogotá, carecía de facultades para expedir el Decreto acusado, porque ni el Decreto Ley 3133 de 1968, Capítulo III, ni la Constitución Política de "1986" lo facultaron para ello.

Agrega la demandante que la Constitución Política de 1991 hubiera podido subsanar el vicio de nulidad de que adolece el decreto impugnado, pero al contrario es muy claro y preciso el artículo 355, cuando establece que ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, encontrándose así la violación de esta norma.

Plantea, además, que conforme al artículo 121 de la Constitución Política, ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la constitución y la ley y el funcionario que expidió el decreto en cuestión, no tiene facultad constitucional ni legal para proferirlo, ya que esta atribución le corresponde, por mandato del literal e) del artículo 150 ibídem, al legislador, norma ésta que se violó igualmente.

Expone que lo propio ocurre respecto del Decreto Ley 1421 del 21 de julio de 1993, Capítulo III, artículos 35 a 41, que tampoco le confieren la competencia ejercida por el Alcalde, quebrantándose la norma, en concordancia con el artículo 121 de la misma Constitución.

Afirma que las normas vigentes cuando se expidió el acto acusado, la Constitución Política de "1986" y el Decreto Ley 3133 de 1968, en ningún momento facultaban al Alcalde para crear auxilios por incapacidades por enfermedades, ni menos otorgar reconocimientos por retirarse un empleado de una entidad de derecho público.

En la contestación de la demanda, el Distrito Capital, se opuso a la prosperidad de la pretensión de la parte actora, por considerar que el decreto acusado se expidió en ejercicio de una potestad administrativa encaminada a dirigir la acción de la administración distrital y constituye la ejecución de preceptos legales de orden laboral, como la Ley 6ª de 1945, Decreto 3135 de 1968, Decreto 1042 de 1978 "y normas laborales correspondientes."

Expone, además, que los auxilios a que se refiere el acto enjuiciado "son simplemente bondades laborales emanadas de los accidentes de trabajo" y constituyen un justo reconocimiento a los servicios que prestan los servidores del Distrito.

El Tribunal de instancia, accedió a las súplicas del libelo demandatorio.

Después de transcribir el Decreto acusado, concluyó que los auxilios allí establecidos por incapacidad temporal, permanente parcial, permanente total, por invalidez y por muerte y la retribución económica por retiro, no tienen carácter salarial y su alcance es de orden prestacional, cuyo régimen corresponde regularlo al legislador, tanto por mandato de la Constitución Política de 1886, como por la actual. Agregó que se infringió, además, el Decreto 3133 de 1968, porque dicho estatuto tampoco le confería competencia al Alcalde de Bogotá para regular esas materias prestacionales.

En la sustentación del recurso de apelación los terceros coadyuvantes del Distrito demandado, a través de mandatario judicial manifiestan, en síntesis, que los incentivos establecidos en el Decreto demandado no afectan el presupuesto del Distrito, se pagan por una sola vez, no tienen nada que ver con las prestaciones establecidas en la ley y se pagan con ingresos provenientes de eventuales contraprestaciones a determinados servicios prestados por el Cuerpo de Bomberos de Bogotá, razón por la cual el Alcalde es el competente y no el legislador.

Agregan que el Decreto 1039 se fundamenta en el Decreto 1561 de 1979, relativo a los ingresos eventuales ya mencionados, con los cuales se creó el FONDO DE BOMBEROS DE BOGOTA D.E..

Insisten en que el contenido del acto acusado no es de carácter prestacional sino que se trata de unos incentivos para los funcionarios del Cuerpo de Bomberos de Bogotá.

Además, exponen las razones por las cuales considera que el Alcalde de Bogotá "fija salarios y prestaciones sociales en cuanto se trate de funcionarios y empleados que correspondan a todas las dependencias de su Despacho salvo las excepciones hechas por la ley." Y afirman que los trabajadores del Cuerpo de Bomberos corresponden a la administración central del Distrito.

Finalmente, alegan que las normas de la actual Constitución Política y del Decreto Ley 1421 de 1993, son perfectamente compatibles con las del Decreto 1039 acusado, razones todas por las cuales, solicitan se revoque la sentencia apelada.

Cabe advertir que la apoderada del Distrito Capital también interpuso recurso de apelación (folio 149). Sin embargo, por no haber sido sustentado se declaró desierto mediante providencia del 12 de julio de 1996 (folio 193).

Dentro del momento oportuno para alegar de conclusión los terceros coadyuvantes de la parte demandada, mediante apoderado judicial, en el memorial que corre a folios 202 a 205, reiteran sus puntos de vista expuestos en el extenso memorial mediante el cual sustentaron el recurso de apelación.

La esencia del asunto consiste en dilucidar si el Decreto 1039 del 31 de mayo de 1982, proferido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, por medio del cual se autorizó el reconocimiento y pago de unos auxilios al Personal del Cuerpo de Bomberos de esta Capital, se ajusta a derecho.

El acto acusado es del siguiente tenor:

"DECRETO NUMERO 1039 de 1982

(Mayo 31)

‘Por el cual se autoriza el reconocimiento y pago de unos auxilios al Personal del Cuerpo de Bomberos de Bogotá, Distrito Especial.’

El Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá,

en ejercicio de sus facultades legales, y

CONSIDERANDO:

Que el Cuerpo de Bomberos del Distrito Especial de Bogotá, es una Institución netamente técnica con régimen y disciplina especiales, para asegurar un riguroso cumplimiento de sus funciones.

Que los funcionarios adscritos al Cuerpo de Bomberos, están permanentemente expuestos a diversas clases de riesgos y al detrimento de sus capacidades sicofísicas.

Que el Decreto 1561 del 29 de agosto de 1979 reorganiza el Fondo de bomberos de Bogotá D.E.,

Que la Resolución Orgánica No. 047 del 28 de septiembre de 1979, de la Contraloría Distrital, fija el plan de cuentas y el manejo del Fondo de Bomberos de Bogotá, D.E.

Que es deber de la Administración Distrital, estimular a los integrantes del Cuerpo de bomberos y amparar los riesgos a que se hallan expuestos en desarrollo de su labor.

DECRETA:

Artículo 1° Para efectos del presente Decreto, se entiende por accidente de trabajo, todo suceso imprevisto y repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca al empleado una lesión orgánica o pasajera que no haya sido provocado deliberadamente o por culpa grave de la víctima.

Entiéndese por enfermedad profesional todo estado patológico que sobrevenga como consecuencia obligada de la clase de trabajo que desempeña el empleado o del medio en que se ha visto obligado a trabajar, ya sea determinado por agentes físico, químicos o biológicos.

Artículo 2° Autorízase el reconocimiento y pago con cargo al Fondo de bomberos de Bogotá D.E., a todos los funcionarios del Cuerpo de Bomberos de Bogotá adscritos a la Planta de personal de la Administración Central, que participe en la prevención o extinción de incendios y demás desastres, incluyendo al Comandante General, de unos auxilios de conformidad con los términos que a continuación se definen, sin perjuicio de las prestaciones sociales a que tengan derecho por cuenta de la Caja de Previsión Social del Distrito.

1. Por Incapacidad Temporal:

Cuando el empleado sufra una disminución temporal pero apenas parcial en sus facultades el equivalente a un (1) dia de asignación básica por cada dia de incapacidad, sin sobrepasar los ciento ochenta (180) dias.

2. Por Incapacidad Permanente Parcial:

Cuando el empleado sufra una disminución definitiva pero apenas parcial en sus facultades, el equivalente a seis (6) asignaciones básicas mensuales.

c) Por Incapacidad Permanente Total:

Cuando el empleado quede inhabilitado para desempeñar cualquier clase de trabajo remunerativo, el equivalente a doce (12) asignaciones básicas mensuales.

4. Por Invalidez

Cuando el empleado no solamente quede incapacitado para desempeñar cualquier clase de labor sino que tiene que ser válido por otra persona para realizar las funciones esenciales de la vida, el equivalente a veinticuatro (24) asignaciones básicas mensuales.

5. Por Muerte:

En actos del servicio o con ocasión del mismo el equivalente a treinta y seis (36) asignaciones mensuales pagadero a los beneficiarios que previamente haya designado el causante.

Cuando el accidente o enfermedad no se produzca en actos o con ocasión del servicio, e implique para el empleado alguna de las consecuencias establecidas en los literales c, d y e, se reconocerá una tercera parte de cada uno de los auxilios estipulados.

Parágrafo. Las incapacidades aquí previstas, serán diagnosticadas y clasificadas por la Caja de Previsión Social del Distrito, en los términos del presente Decreto.

Artículo 3° Cuando haya lugar al reconocimiento y pago al Comandante General del Cuerpo de bomberos de cualquiera de los auxilios establecidos en el Artículo anterior, el valor del auxilio se liquidará de acuerdo con la asignación básica mensual correspondiente al cargo de Asesor III, Grado 22 en la Planta de Personal de la Administración Central o a un cargo equivalente.

Artículo 4° El personal definido en el Artículo 2° del presente decreto, que al retirarse definitivamente del Cuerpo de bomberos D.E., haya cumplido veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos al servicio de la Institución, recibirá el equivalente a treinta y seis (36) asignaciones básicas mensuales por una sola vez.

Parágrafo. El auxilio consagrado en este artículo no es extensivo al Comandante General del Cuerpo de Bomberos de Bogotá D.E., a menos que pertenezca al Cuerpo de Bomberos de Bogotá D.E..

Artículo 5°. La reglamentación para el pago de los presentes auxilios se hará por medio de Resolución dictada por el Comandante General del Cuerpo de Bomberos de Bogotá D.E..

Artículo 6°. Los auxilios establecidos en el presente Decreto no constituyen salario ni factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales.

Artículo 7° El ordenador de gastos de la cuenta del fondo de Bomberos de Bogotá D.E., efectuará las reservas necesarias para atender el pago de los presentes auxilios.

Artículo 8° El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición y surte efectos a partir del 25 de diciembre de 1981.

Comuníquese y cúmplase.

Dado en Bogotá D.E., a los treinta y un (31) dias del mes de mayo de mil novecientos ochenta y dos (1982)." (Folio 29).

Tal y como lo precisó la Sala de Consulta y Servicio de esta Corporación en pronunciamiento del 25 de septiembre de 1995, radicación No. 722, Consejero Ponente doctor Cesar Hoyos Salazar "El decreto 063 de 1963 de la Alcaldía Mayor del Distrito Especial de Bogotá reglamenta lo concerniente a la naturaleza y funcionamiento del Cuerpo de Bomberos. Este decreto dispone que el Cuerpo de Bomberos depende de la Alcaldía Mayor y que el Alcalde, como suprema autoridad administrativa del Distrito, será el jefe del Cuerpo de bomberos (artículos 3 y 17)."

Allí, además se señaló:

"De las demás normas del mencionado decreto se deduce que el Cuerpo de bomberos del Distrito no tiene personería jurídica, ni patrimonio autónomo, aunque el artículo 13 afirme que ‘es una institución de servicio público, con característica netamente técnicas, con régimen y disciplina especiales,…’. Así mismo, que las personas que ejercen las funciones de bomberos son empleados públicos del Distrito Especial de Bogotá, hoy Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

El Fondo del Cuerpo de Bomberos, creado mediante decreto 1651 de 1979, es una ‘cuenta’ del tesoro del Distrito de Bogotá a la cual ingresan los dineros por concepto de contraprestaciones por servicios técnicos y especiales efectuados por el Cuerpo de Bomberos, y la destinación de estos dineros está específicamente orientada a proveer lo necesario para la buena marcha de la institución."

De otro lado, puede decirse, en términos generales, que prestaciones sociales son todas aquéllas prebendas que contribuyan a mejorar las condiciones de vida del trabajador y que lo benefician a él directamente y a su familia o causahabientes.

Las sumas que contempla el Decreto acusado, con el nombre de "auxilios", por concepto de incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, incapacidad permanente total, por invalidez, por muerte, son beneficios, que no escapan de la órbita de lo que se concibe como prestación social.

Tanto a la luz de la Constitución Política vigente para la fecha en que se expidió el acto acusado, como de la actual, la aptitud legal para regular lo relativo a las prestaciones sociales de los empleados públicos del orden nacional y seccional fue otorgada, a una autoridad distinta del Alcalde o del Jefe de la administración local. En este sentido, la Sección Segunda de esta Corporación, en fallo del 17 de octubre de 1995, recaído en el expediente No. 10292, actor Juan Carlos Cuesta Quintero, en el que actuó como ponente el doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, sostuvo:

"Toda vez que el Acuerdo 3 determina el régimen pensional de los servidores de una entidad oficial que ostenta la calidad de empleados públicos, la Sala encuentra que el Concejo de Bogotá no podía válidamente crear prestaciones, porque ésta es una facultad exclusiva y excluyente del Congreso de la República, o del Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, según el texto de la Constitución de 1886.

Ello tiene su razón de ser por mandato del artículo 76, numeral 9, de la Constitución de 1886 y del literal e) del artículo 150 de la Constitución Política vigente, pues la determinación del régimen prestacional de las distintas categorías de empleos públicos es potestad exclusiva del Congreso; de modo que el Acuerdo 3 de 29 de abril de 1988 resulta contrario a lo previsto en tales preceptos constitucionales.

Por lo anterior no podía la administración establecer un régimen especial de pensional para el personal del Cuerpo de Bomberos D.E., porque además, los Concejos en todos los casos debían someterse a los parámetros que el legislador hubiera señalado para esas materias, porque éstos solo podían abarcar lo relacionado con las escalas de remuneración (artículo 197-3 de la Constitución Nacional de 1886), pero siempre conforme a la ley.

Siendo ello así, la Sala comparte lo anotado por el a-quo cuando afirma que ’El Acuerdo enjuiciado No. 3 de 1988, expedido por el Concejo Municipal de Bogotá, Distrito Especial, viola flagrantemente los artículos 62, 76-9 de la Constitución Política de 1886; 13-3 del Decreto-Ley 3133 de 1968, 27 del Decreto Ley 3135 de 1968; y 92-3 del Decreto Ley 1333 de 1986, en la medida en que se ocupa de una materia cuya regulación le corresponde privativamente al legislador (ordinario o extraordinario)".

Ya la Sección Segunda, en providencia del 5 de junio de 1991, al confirmar el auto del Tribunal que decretó la suspensión provisional del Acuerdo No. 3 del 29 de abril de 1988 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá había dicho:

"Ciertamente las facultades de los Concejos tienen que ver con la estructura de la administración, las funciones de las dependencias o las escalas de remuneración conforme al artículo 197, numeral 3° de la Constitución, pero no en lo que concierne a las prestaciones sociales de los funcionarios. Conviene señalar que, si bien, como lo apunta el recurrente, las labores del Cuerpo de bomberos pueden entrañar determinados riesgos, la ley no ha previsto condiciones especiales para el reconocimiento de sus prestaciones sociales, como sí lo tiene establecido expresamente para los casos que destaca el apelante." (Expediente No. 5776, actor Juan Carlos Cuesta Quintero, Consejero ponente doctor Reynaldo Arciniegas Baedecker)

Ahora bien, señala el apoderado de los recurrentes que los beneficios reconocidos por el señor Alcalde Mayor de Bogotá D.E., no se hallan dentro del rango de régimen prestacional; que el pago de los mismos no hace parte de ninguno de los rubros que conforman el presupuesto Distrital, sino que se hace con base "…en ingresos provenientes de eventuales contraprestaciones a determinados servicios prestados por el Cuerpo de Bomberos de Bogotá D.C." (fl. 154). Sobre el particular la Subsección hace suyas las consideraciones expuestas por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en el pronunciamiento atrás citado, en cuanto se dijo:

"Los pagos que ordena el Decreto 1039 de 1982 de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en favor de los empleados que desempeñan funciones en el Cuerpo de Bomberos, son decretados por un acto administrativo y se hacen con dineros provenientes del tesoro público. Esos pagos se hacen a servidores públicos que se encuentran vinculados al Distrito Capital por una relación legal y reglamentaria. La causa del pago no es la mera liberalidad o beneficencia sino, como lo dice el mencionado decreto en su último considerando, el deber de la Administración Distrital de estimular a los integrantes del Cuerpo de Bomberos y amparar los riesgos a que se hallan expuestos en desarrollo de su labor, los cuales enuncia como ‘…una disminución temporal pero apenas parcial en sus facultades…una disminución definitiva pero apenas parcial en sus facultades…inhabilidad para desempeñar cualquier clase de trabajo remunerativo…’ cuando el empleado no solamente quede incapacitado para desempeñar cualquier clase de labor, sino que tiene que ser valido por otra persona para realizar las funciones esenciales de la vida…por muerte en actos del servicio o con ocasión del mismo ‘…’ cuando al retirarse definitivamente del Cuerpo de Bomberos del D.E., haya cumplido veinte (20) años de servicio continuo o discontinuos al servicio (sic) de la institución…’

Los riesgos mencionados son los mismos que como consecuencia de un accidente de trabajo define el artículo 20 del decreto 1848 de 1969, al reglamentar las prestaciones sociales aplicables a los empleados públicos nacionales de la rama administrativo del poder público (arts. 7, 19 a 25).

(…)

El artículo 2° del mismo decreto dispone que esos auxilios se otorgan sin perjuicio de las prestaciones sociales a que tengan derecho los bomberos por cuenta de la Caja de Previsión Social del Distrito. De aquí se infiere que los llamados auxilios establecidos por el Decreto 1039 de 1982 son un complemento de las prestaciones sociales dispuestas para los empleados del Distrito Especial de Bogotá (hoy distrito Capital de Santafé de Bogotá)y no tiene, en sentido estricto, la naturaleza jurídica de los auxilios o donaciones que prohibe el artículo 355 de la Constitución Nacional.

Al respecto, esta Sala, se pronunció sobre el régimen jurídico de las prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Distrito Capital, haciendo una interpretación armónica de los decretos 1133 y 1808 de 1994. En dicho pronunciamiento, se afirma:

‘La Sala agrega que mediante actos locales, ordenanzas, acuerdos o decretos, jurídicamente no es posible regular las prestaciones sociales porque, de conformidad con los artículos 150, ordinal 19, letras e) y f), de la Constitución y 12 de la ley 4ª de 1992, esta materia es de la exclusiva competencia del gobierno nacional, con fundamento en la correspondiente ley marco.’ (Radicación 675 de marzo 17 de 1995).

Finalmente, la Sala considera que la presunción de legalidad ampara el Decreto 1039 de 1982. Sin embargo, su impugnación procede ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no solo por una eventual incompatibilidad con el artículo 355 sino también por la cuestionable competencia del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá para dictar normas sobre prestaciones sociales o pagos semejantes o complementarios a las mismas, pues tanto la Constitución de 1886, vigente en la época en que el Alcalde Mayor de Bogotá expidió el Decreto 1039 de 1982, como la Constitución de 1991, asignan esa función al Congreso, para que la ejerza por medio de ley. Así se lograría una definición con fuerza de cosa juzgada."

En estas condiciones, no se requiere abundar en razonamientos adicionales para llegar a establecer que el Alcalde Mayor desbordó la órbita de su competencia, razón por la cual el acto acusado debe ser anulado, como en efecto lo dispuso el Tribunal en la sentencia apelada que amerita ser confirmada.

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Confírmase la sentencia proferida el día 27 de octubre de 1995 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "C", mediante la cual se declaró la nulidad del Decreto No. 1039 del 31 de mayo de 1982, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 28 de enero de 1999.