SENTENCIA 0313 DE 2019

 

(Mayo 16)

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN PRIMERA

 

Bogotá D.C., 16 de mayo de 2019

 

REFERENCIA: ACCIÓN DE NULIDAD

 

EXPEDIENTE: 11001-03-24-000-2008-00313-00

 

ACTOR: QUEBRADA DE BECERRAS

 

 

DEMANDADOS: JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL DE LA VEREDA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ - CORPOBOYACÁ Y MUNICIPIO DE DUITAMA

 

TEMA: INEPTA DEMANDA - Se configura cuando no se acusa el acto administrativo definitivo / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Procedimiento de concertación interinstitucional para su estructuración CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL – Participación en los procesos de planificación

 

La Sala procede a dictar sentencia de única instancia en el proceso radicado bajo el número de la referencia, promovido por la Junta de Acción Comunal de la vereda Quebrada de Becerras, en contra de la Resolución 084 de 26 de enero de 2006, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ.

 

I. LA DEMANDA

 

La Junta de Acción Comunal de la Vereda de Becerras, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra de la Resolución No. 084 de 26 de enero de 2006[1], expedida por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, “por la cual se imparte aprobación en lo ambiental a la modificación efectuada al POT”, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas:

 

“[…] PRIMERO. DECRETAR LA NULIDAD DE LA RESOLUCION No 084 de fecha enero 26 de 2006, expedida por la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE BOYACA “CORPOBOYACA”, con la cual se dice realizar la concertación en lo ambiental con el alcalde de Duitama, a fin de modificar los artículos 41, 72 y 142 del ACUERDO No 010 DE 2002 contentivo del PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL P.O.T. DEL MUNICIPIO DE DUITAMA, incorporando las áreas de las veredas QUEBRADA DE BECERRAS Y SANTA ANA para el manejo y disposición final de basuras mediante el proyecto “PLAN GENERAL INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS P. G. I. R. S. ” bajo la modalidad de “RELLENO SANITARIO”, por cuanto es un ACTO ADMINISTRATIVO de carácter general de contenido ambiental que hasta la fecha no se ha cumplido con la PUBLICACION Y NOTIFICACIÓN determinada por la ley; además, infringe las normas en que debía fundarse; concertado irregularmente por funcionarios que adolecen de competencia omitiendo el derecho de la comunidad a participar en las audiencias ( de participación, consulta, socialización y concertación) afectándose con ello el derecho a la defensa de la comunidad; acogiendo falsas motivaciones y desviación de atribuciones con motivos y finalidades quebrantando el Ordenamiento Constitucional, legal y normativo vigente.

 

SEGUNDA Que una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción, se comunique a la “CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE BOYACA “CORPOBOYACA” y al MUNICIPIO DE DUITAMA, para los efectos legales pertinentes […]”.

 

1.1. Los fundamentos de derecho y el concepto de violación

 

El apoderado de la parte actora estimó que la resolución acusada desconoce los artículos 1, 2, 4, 6, 8, 11, 13, 20, 29, 44, 49, 58, 66, 67, 78, 79, 80, 81, 82, 90, 93, 209, 215, 226, 268 (numeral 7), 277 (numeral 4), 282 (numeral 5), 289, 294, 300 (numeral 2), 310, 313 (numeral 7 y 9), 317, 330 (numeral 5), 331, 332, 333, 334. 339, 340 y 366 de la Constitución Política; del Decreto 2811 de 1974, de la Ley 99 de 1993, de la Ley 165 de 1994, de la Ley 80 de 1994, del Decreto 1600 de 1994, del Decreto 1768 de 1994, del Decreto 1713 de 2002, del Decreto 838 de 2005 (artículo 6) y del Acuerdo 010 de 2002, como sustento de ello formuló los siguientes cargos:

 

“[…] A. Se infringen normas en las que debía fundarse.

 

B. Funcionarios que emitieron o extralimitaron competencias.

 

C. Es un ACTO ADMINISTRATIVO expedido en forma irregular

 

D. Desconoce el Derecho a la defensa y al debido proceso

 

E. Se ha emitido con falsa motivación.

 

F. Contiene desviación de atribuciones propias de funcionarios.

 

G. Las actuaciones cuyos motivos y finalidades indefectiblemente quebrantan el orden jurídico y la legalidad abstracta, parámetros del derecho objetivo al cual debe estar sometida toda administración […]”.

 

Como sustento de lo anterior, el apoderado judicial de la parte accionante manifestó que la Resolución No. 084 de 26 de enero de 2006, “por la cual se imparte aprobación en lo ambiental a la modificación efectuada al POT”, fue aprobada en un lapso de tres (3) días, tiempo insuficiente para garantizar un análisis riguroso de los posibles impactos ambientales que puede ocasionar la referida decisión.

 

Manifestó que el acto acusado a pesar de ser de carácter general, produce efectos particulares, pues vulnera derechos fundamentales y derechos e intereses colectivos de personas naturales y jurídicas, razón por la cual el mismo debió ser notificado conforme lo ordena el Código Contencioso Administrativo.

 

Por ello, advirtió que la inexistente publicación en el Diario Oficial del acto administrativo demandado, constituye una vulneración del derecho a la igualdad, a la información, al debido proceso, a la defensa y al principio de publicidad.

 

Con base en el referido argumento, agregó que: “[…] toda la actuación subsiguientemente surtida a partir de la Resolución 084 de enero 26 de 2006, utilizada como prueba en la modificación del Acuerdo no 010 de 2002 del “Plan de Ordenamiento Territorial P.O.T. del municipio de Duitama, hoy contenido en el Acuerdo 012 del 9 de junio de 2006, queda también incursa la susodicha actuación administrativa bajo la nulidad de pleno derecho por mandato supra legal del art. 29 […]”.

 

Para tal efecto, sostuvo que el acto acusado desconoce el debido proceso, pues fue concertado por funcionarios que no tenían competencia para adelantar dicha actuación. Sumado a ello, consideró que la Resolución acusada no fue resultado de un proceso de concertación, pues el Acta de Concertación de 25 de enero de 2006, contiene la firma de unos funcionarios de la Corporación Autónoma de Boyacá, pero no la firma de su Directora ni la del alcalde de Duitama o del gerente de EMPODUITAMA, sin que se le permitiera a la comunidad participar en el proceso de discusión.

 

Precisó que la documentación allegada por el municipio de Duitama, durante el proceso de concertación, entre esta, la Resolución 046 de 28 de enero de 2005[2], no contiene la información necesaria para adoptar aquella decisión, en tanto no se presentó la caracterización de los residuos sólidos y se contrató la realización de unos estudios técnicos sobre áreas distintas a las determinadas en el Acuerdo 10 de 2002, como previstas para la ubicación del sitio de disposición final.

 

Explicó que, de conformidad con el Plan General Integral de Residuos Sólidos, contenido en la Resolución 046 de 28 de enero de 2005, para la construcción y puesta en marcha del relleno sanitario municipal se seleccionaron los lugares de “EI Cajón”, “Cantera”, “Canteras de Quebrada de Becerras”, “Santa Ana” y “Los Cruces”. No obstante lo anterior, en la concertación de la modificación del POT, CORPOBOYACÁ solo tomó en cuenta dos de estos predios y, adicionalmente, desconoció que el lugar denominado “Cantera de CPR” obtuvo un mayor puntaje en la evaluación técnica, respecto de los demás predios.

 

Así mismo, consideró que la Resolución 046 de 28 de enero de 2005, debió ser publicada, omisión en virtud de la cual sobreviene la nulidad de todo lo actuado posteriormente, por ser una prueba irregular.

 

Estimó que, al adoptar la resolución cuestionada, la citada Corporación incumplió con su deber de revisar y evaluar la documentación allegada por el municipio de Duitama, pues se limitó a explicar en la parte considerativa del acto, bajo el presupuesto de la buena fe, que presumía la veracidad de la información allí contenida.

 

Finalmente, destacó que, en el Plan de Ordenamiento Territorial de 2002, se excluyó expresamente a la vereda Quebradas de Becerras como una zona apta para Ia prestación del componente de disposición final del servicio público domiciliario de aseo, en virtud de su topografía, alta densidad poblacional y por ser zona de recarga hídrica; sin embargo, de manera injustificada y sin ningún sustento técnico, a través del acto acusado esta zona pasó a convertirse en un relleno sanitario.

 

Al respecto, sostuvo que, de conformidad con el POT, contenido en el Acuerdo 010 de 2002, el lugar de “Quebradas de Becerras” comprende una zona de conservación y restauración, de desarrollo, expansión y alta actividad, destinada al ecoturismo.

 

II.- ACTUACIONES PROCESALES

 

Mediante auto de 18 de octubre de 2006[3], la Sala de Decisión 1° del Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda, dispuso su notificación al municipio de Duitama y a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado.

 

Al resolver el incidente de nulidad propuesto por el municipio de Duitama[4], por medio de auto de 11 de julio de 2008[5], el referido Tribunal declaró la nulidad de todo lo actuado tras advertir que la competencia para resolver la demanda objeto del presente litigio, le correspondía al Consejo de Estado, por tratarse de un acto de carácter nacional, de conformidad con lo previsto en el numeral 1° del artículo 128 del CCA.

 

A través de proveído de fecha 10 de diciembre de 2008[6], la Sección Primera dispuso admitir la demanda y libró los despachos comisorios, respectivamente, en aras de notificar al municipio de Duitama y a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá. Asimismo, negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado y solicitó a CORPOBOYACA, en el término de 8 días, remitir los antecedentes administrativos del acto acusado.

 

Dentro del término de ley, el municipio de Duitama contestó la demanda. Los argumentos de defensa se resumirán en el capítulo pertinente.

 

Por medio de auto de 1° de octubre de 2009[7], el Magistrado sustanciador denegó la solicitud de nulidad de la notificación del auto admisorio de la demanda, elevada por la apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá[8].

 

Posteriormente, mediante auto de 20 de julio de 2012, se abrió el periodo probatorio, en orden a practicar las pruebas admitidas por el Magistrado sustanciador.

 

Cerrada la etapa probatoria, a través de providencia de fecha 11 de septiembre de 2013[9], se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y, al Ministerio Púbico, para que emitiera su concepto.

 

Dentro del término de ley, presentó escrito de alegatos el municipio de Duitama.

 

Al advertir que el Ministerio Público no había retirado el proceso con miras a acatar la anterior orden, en proveído de 16 de diciembre de 2015, se remitió el expediente al actual Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa.

 

En el término legal, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa elevó concepto solicitando se denieguen las pretensiones de la demanda.

 

III.- CONTESTACIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS

 

3.1.- A través de oficio de 21 de mayo de 2009[10], el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá remitió los antecedentes administrativos de la Resolución N° 084 de 2006[11].

 

3.2.- Mediante oficio de 6 de noviembre de 2009[12], el apoderado judicial del municipio de Duitama contestó la demanda oponiéndose a la totalidad de las pretensiones propuestas por la parte accionante, con fundamento en las siguientes consideraciones:

 

Informó que, en atención a lo dispuesto en la Resolución No. 1045 de 2003 y en el Decreto 1713 de 2002, respecto de la metodología para la elaboración del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el municipio de Duitama celebró el contrato No. 009 de 2003, cuyo objeto fue la formulación del respectivo PGIRS, adoptado, posteriormente, a través de la Resolución 046 del 28 de enero de 2005.

 

Ahora bien, respecto del Acuerdo No. 012 de 2006, “por medio del cual se módica el Acuerdo 010 de 2002 Plan de Ordenamiento Territorial en sus artículos 41, 72 y 42”, señaló que el mismo se expidió con sujeción al trámite previsto en la Ley para tal efecto

 

En lo que se refiere a los antecedentes de aquel acto administrativo, explicó que, en el artículo 41 del Acuerdo 010 de 2002, se identificaron dos sectores como alternativa para la localización del relleno sanitario del municipio de Duitama, los cuales resultaron inviables para la realización de dicha obra y, en tal sentido, el municipio adelantó un estudio técnico con miras a definir un lugar idóneo para la construcción de esta obra.

 

Sumado a lo anterior, puso de presente que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá había ordenado la suspensión de la actividad de la planta de tratamiento de residuos sólidos ubicada en la Vereda Tocogua, lo cual conllevo a que, de manera temporal, se usara el relleno sanitario Pirgua. Todo ello en atención al deber de la administración municipal de garantizar la prestación del componente de recolección y disposición final del servicio público domiciliario de aseo, de forma eficiente, eficaz, permanente y oportuna.

 

Adujo que, mediante Resolución 46 de 2005, “por medio de la cual se adoptó el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos PGIRS”, se identificaron tres áreas potenciales para la disposición final de los residuos municipales, entre estas, la denominada Quebrada de Becerra. Ahora bien, este último sector obtuvo la calificación más alta, con un total de 608 puntos, respecto de las áreas potenciales para la ubicación del relleno, razón por la cual se hizo necesaria su incorporación en el Plan de Ordenamiento Territorial.

 

Así las cosas, la Corporación Autónoma de Boyacá - CORPOBOYACÁ, previa “Acta de concertación entre el alcalde municipal y los funcionarios de dicha corporación”, realizada el día 25 de enero de 2006, profirió la Resolución 0084 de 2006, por la cual se imparte aprobación en lo ambiental a la modificación efectuada al POT. Anotó que la anterior decisión se adoptó con base en las visitas de reconocimiento a los predios previstos por el PGIRS como viables para llevar a cabo la disposición final de residuos sólidos, así como en atención a los estudios técnicos efectuados a los mismos a fin de establecer su viabilidad.

 

Una vez impartida la aprobación en lo ambiental a la modificación del POT, realizado el proceso de concertación con la comunidad y emitido el concepto por parte del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial (Acta 004 06), así como el concepto emitido por el Consejo Territorial de Planeación, expuso que el Alcalde presentó el proyecto de acuerdo respectivo, que culminaría con la aprobación del Acuerdo 012 de 2006 «Por medio del cual se modifica el Acuerdo 010 de 2002 “Plan de Ordenamiento Territorial” en sus artículos 41, 72 y 142».

 

En este orden de ideas, concluyó que el acto cuestionado se publicó en la gaceta oficial del Concejo municipal de Duitama del año 2006 y dentro de los cinco (5) días siguientes se remitió el mismo al Gobernador del departamento de Boyacá para su revisión.

 

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

4.1. El apoderado del municipio de Duitama allegó escrito reproduciendo integralmente los argumentos de la contestación de la demanda, especialmente, lo relativo al procedimiento para la adopción del Acuerdo 012 de 2006. En tal sentido, concluyó lo siguiente:

 

“[…] De acuerdo al material probatorio que reposa en el expediente se puede concluir que no le asiste razón a los accionantes solicitar la nulidad de los actos administrativos mencionados, toda vez tanto el Alcalde como el Concejo Municipal han preferido la Resolución No. 046 de 28 de enero de 2005 y el Acuerdo No 012 de 9 de junio de 2006, respectivamente, en uso de sus atribuciones constitucionales y dando cabal cumplimiento al trámite previsto por la Ley para la expedición y posterior sanción […]”.

 

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

El Agente del Ministerio Público que actúa como delegado ante esta Corporación, solicitó se denieguen las pretensiones de la demanda en tanto el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución 0084 de 26 de enero de 2006.

 

En tal sentido, afirmó que el acto administrativo resulta legal, pues el mismo fue “[…] resultado de un proceso de deliberación y concertación, en cumplimiento de las exigencias previstas por la Ley 388 de 1997 […]”. Puso de presente que el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, al regular el trámite de aprobación del Acuerdo aprobatorio del Plan de Ordenamiento Territorial, no determinó en detalle el procedimiento específico para adelantar dicho proceso de concertación.

 

Por otra parte, recordó la abundante jurisprudencia de esta Sección, según la cual la falta de publicación de un acto administrativo, no es causal de nulidad sino de oponibilidad frente a terceros.

 

VI.- CONSIDERACIONES

 

6.1.- Competencia

 

Con base en lo expuesto en el numeral 1° del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

 

6.2.       Acto Administrativo cuestionado

 

A efectos de tener claridad sobre la Resolución 0084 de 2006, la Sala transcribirá su contenido:

 

“[…] CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ

 

RESOLUCION 0084 DEL 26 DE ENERO POR LA CUAL se IMPARTE APROBACION EN LO AMBIENTAL A LA MODIFICACION EFECTUADA AL POT

 

LA DIRECTORA DE LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE BOYACÁ - CORPOBOYACÁ

 

En ejercicio de sus facultades que le confiere el numeral 1° del artículo 29 de la Ley 99 de 1993 y el Artículo No 39 de los Estatutos de la Corporación

 

CONSIDERANDO

 

Que el artículo 24 de la ley 388 de 1997, establece los trámites que deben surtirse para la revisión y aprobación de los asuntos ambientales en los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial y de manera concordante en Parágrafo 6º del artículo 1º de la Ley 507 de 1999, faculta a las Corporaciones Autónomas Regionales para concretar y aprobar los Proyectos de Planes, Planes Básicos y Esquemas de Ordenamiento Territorial de los Municipio y Distritos de su jurisdicción.

 

Que por medio de la Resolución No. 582 del 6 de noviembre de 2001 CORPOBOYACA aprobó los asuntos ambientales del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Duitama.

 

Que el Municipio de Duitama mediante Resolución No. 046 del 28 de enero de 2005, adoptó el Plan Integral de Residuos Sólidos PGIRS, definiendo cuatro áreas potenciales para la disposición de Residuos Sólidos diferentes a las contempladas en su momento en el Plan de Ordenamiento Territorial de Duitama.

 

Que el numeral 3 del artículo 4 del Decreto 838 del 23 de marzo de 2005, estableció la obligatoriedad de incorporar en los Ordenamientos Territoriales, las áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos mediante la tecnología de relleno sanitario, la cual debe surtirse durante el proceso de adaptación o durante los procesos de revisión, modificación y ajustes de los mismos. ciñéndose para el efecto, al cumplimiento de las disposiciones legales y, particularmente, a la reglamentación establecida en el Decreto 4002 de! 30 de noviembre de 2004, o en las normas que lo adicionan, modifiquen o sustituyan.

 

Que el precitado Decreto 4002 de 2004 establece las causas y procedimiento. que deben surtir los municipios para desarrollar la modificación de los Planes de Ordenamiento Territorial, preceptuando explícitamente, que el desarrollo de los mismos queda sujeto a los trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la ley 388 de 1997.

 

Que el Municipio de Duitama, en atención a la recomendación estableada dentro del estudio de Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos PGIRS y en cumplimiento a lo preceptuado en el Decreto 4002 de 2004, presentó solicitud de modificación del Plan de Ordenamiento Territorial, la cual contiene los elementos objeto de la modificación para ser evaluados por la Corporación, en los aspectos atinentes a la modificación de los sitios alternativas para la disposición de residuos sólidos en el POT.

 

Que Corporboyacá, a fin de gestionar en forma expedita la solicitud requerida por el interesado, presume de buena fe, que la información y demás documentos suministrados en el documento de modificación del POT es correcta, completa y verdadera, de conformidad con el artículo 83 de la Constitución Nacional. De igual forma se aclara que la revisión, evaluación y aprobación de la modificación del POT, recae sobre los documentos allegados a Corpoboyacá como Autoridad ambiental competente para tal efecto.

 

Que CORPOBOYACÁ, una vez evaluados los documentos entregados por el municipio, mediante oficio número 000354 del 23 de enero de 2006. notificó al municipio la fecha y hora para la realización de la mesa de trabajo que se llevaría a cabo el día 25 de enero de 2006 con la finalidad de concertar los asuntos ambientales objeto de modificación.

 

Que el día 25 de enero de 2006 en las instalaciones de CORPOBOYACA se llevó a cabo la mesa de concertación, con la participación conjunta de las dos instituciones, en su desarrollo se deliberó y concertó en lo ambiental las modificaciones efectuadas al POT, suscribiéndose para el efecto la respectiva acta de concertación.

 

Que en mérito de lo anteriormente expuesto, la Directora General de la Corporación:

 

RESUELVE

 

ARTÍCULO PRIMERO. Declarar concertada y en consecuencia aprobada la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Duitama, en los aspectos concernientes a los sitios alternativos para la disposición de residuos sólidos bajo la tecnología de relleno sanitario, de acuerdo a lo normado en el Decreto 838 del 2005, y de conformidad con el acta de concertación de fecha 25 de enero de 2006, la cual forma parte integral de la presente Resolución.

 

ARTÍCULO SEGUNDO. Dados por concertados los asuntos ambientales de la modificación con CORPOBOYACA como autoridad ambiental competente, el municipio surtirá los trámites legales a fin de que dicha modificación sea adoptada formalmente por el Concejo municipal y remitirá a Corpoboyacá copia de la misma, dentro de los cinco (5) días siguientes a su aprobación.

 

Parágrafo. El municipio deberá garantizar que la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial que adopte el Concejo municipal mediante Acuerdo, contenga los mismos aspectos ambientales que fueron objeto de Concertación.

 

ARTÍCULO TERCERO. Que conforme lo establece el Decreto 4002 del 30 de noviembre de 2004, los procesos de concertación y consulta hacen parte integral del documento de modificación, por consiguiente, es indispensable que las actas suscritas durante el desarrollo de dichos procesos de participación, consulta y concertación, sean incorporadas de manera paulatina y constante al documento del POT como documentos soporte y parte integral de la respectiva modificación. Recae por ende en cabeza del Municipio la necesidad de promover y convocar la realización de dichas reuniones.

 

ARTÍCULO CUARTO. Contra la presente decisión procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo.

 

ARTÍCULO QUINTO. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición. […]”

 

6.3.       Análisis del asunto

 

De conformidad con el principio de congruencia y teniendo en cuenta el carácter rogado de la administración de justicia contencioso administrativa, las pretensiones de las demandas instauradas ante esta jurisdicción, delimitan el campo de acción de la autoridad judicial en el análisis de la controversia. Por ello, a la parte demandante le corresponde la carga procesal de individualizar las normas cuya nulidad pretende, so pena de que el juez de conocimiento no pueda estudiar la legalidad del acto, ni ordenar las medidas de restablecimiento necesarias[13].

 

Así, en las pretensiones de la demanda la parte debe señalar los actos sobre los cuales recae el control de legalidad; individualización que, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 138[14] del CCA y en el artículo 50 de la citada norma[15], versa sobre decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo^[16], o sobre actos de trámite^[17] que hacen imposible la continuación de esa actuación.

 

En este orden de ideas, la Sala advierte que, antes de efectuar un pronunciamiento sobre los cargos de nulidad propuestos por la parte demandante, resulta necesario determinar si, de conformidad con el procedimiento previsto en las Leyes 388 de 1997 y 507 de 1999, la Resolución 084 de 26 de enero de 2006, es susceptible de control de legalidad por parte de esta jurisdicción o, por el contrario, se encuentra excluida del mismo, al constituir un acto preparatorio o de trámite.

 

Para resolver la anterior problemática, la Sala se referirá (i) al procedimiento de concertación interinstitucional para la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial para, posteriormente, (ii) resolver el caso concreto.

 

6.3.1. El procedimiento de participación y concertación interinstitucional para la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial.

 

El artículo 5 de la Ley 388 de 1997[18], define el ordenamiento territorial como el conjunto de acciones político - administrativas y de planificación física, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

 

Para tal efecto, de conformidad con el artículo 9 de la norma ibidem, los municipios y distritos deben adoptar el Plan de Ordenamiento Territorial, entendido como el instrumento básico para el desarrollo del proceso de ordenamiento del territorio, el cual comprende el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar la utilización del suelo.

 

Ahora bien, teniendo en cuenta las dinámicas cambiantes del entorno municipal y la consecuente necesidad de adaptar este instrumento al contexto territorial, el artículo 12 de la Ley 810 de 2003[19], vigente para la época en que se expidió el acto acusado, dispone que los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territorial ya adoptados por las entidades territoriales.

 

Respecto del procedimiento que se debe adelantar para efectuar aquella actualización, el Decreto N° 2079 del 25 de julio de 2003[20], por medio del cual se reglamentó el citado artículo 12, dispone lo siguiente:

 

“[…] Artículo 1°: Procedimiento para aprobar las revisiones. Las revisiones y ajustes a los Planes de Ordenamiento Territorial a que hace referencia el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, se someterán a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997.

 

Parágrafo: En todo caso, la revisión y ajuste de los Planes de Ordenamiento o de alguno de sus contenidos procederá cuando se cumplan las condiciones y requisitos que para tal efecto se determinan en la ley 388 de 1997 y en sus decretos reglamentarios […]”.

 

En este orden de ideas, nótese que el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, prevé que, para el diseño del POT, es obligatorio agotar una instancia de concertación de los asuntos ambientales con la autoridad ambiental; así mismo, la norma en comento contempla un proceso de concertación ante la Junta Metropolitana en el caso de municipios que formen parte de áreas metropolitanas y, posteriormente, un trámite conceptual ante el Consejo Territorial de Planeación.

 

Aunado a lo anterior, mientras se surte el referido trámite de revisión del plan por parte de la Corporación Autónoma Regional, de la Junta Metropolitana y del Consejo territorial de Planeación, la administración municipal o distrital debe solicitar opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizar convocatorias públicas para la discusión del plan, fomentado diferentes mecanismos de participación comunal, tales como las audiencias con las juntas administradoras locales.

 

Precisamente, el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 es del siguiente tenor:

 

“[…] ARTÍCULO 24. INSTANCIAS DE CONCERTACIÓN Y CONSULTA. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno.

 

En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

 

1. El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.

 

2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.

 

3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

 

4. Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta ley.

 

Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.

 

PARAGRAFO. La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación.

 

ARTÍCULO 25. APROBACIÓN DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO. El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración […]”.

 

Respecto de la etapa de concertación con las Corporaciones Autónomas Regionales, la Ley 507 de 1999, “por la cual se modifica la Ley 388 de 1997”, estableció lo siguiente:

“[…] Artículo 1. Prorrógase el plazo máximo establecido en el artículo 23 de la Ley 388 de 1997, para que los municipios y distritos formulen y adopten los planes y esquemas de ordenamiento territorial (POT), hasta el 31 de diciembre de 1999.

 

(...)

 

Parágrafo 6. El proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente a efectos de que, conjuntamente con el municipio y/o distrito concreten lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con los dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán de treinta (30) días. Vencido el término anterior, se entiende concertado y aprobado el Proyecto del Plan de Ordenamiento por parte de las autoridades ambientales competentes y una vez surtida la consulta al Consejo territorial de Planeación como se indica en el numeral 3 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, se continuará con las instancia de aprobación prevista en el artículo 25 de la misma ley. Lo dispuesto en este parágrafo es aplicable a las disposiciones contenidas en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental.

 

En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de descuerdo para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días contados a partir del vencimiento del plazo anteriormente señalado en este parágrafo.

 

En todos los casos en que las autoridades ambientales no se pronuncien dentro de los términos fijados en el presente parágrafo, operará el silencio administrativo positivo a favor de los municipios y distritos […]”[21].

 

En este orden de ideas, el procedimiento hasta ahora visto, constituye la etapa previa de diseño participativo e interinstitucional, en cuyo marco se garantiza el diálogo multisectorial de saberes, así como un proceso de ponderación de intereses ambientales, culturales, económicos e institucionales, durante la definición conjunta de las estrategias de planeación y ordenamiento del territorio municipal o distrital que serán sometidas a la aprobación del Concejo.

 

En efecto, culminada la etapa de concertación y consulta, el artículo 25 de la Ley 388 de 1997 dispone que, el alcalde debe presentar el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial a consideración del respectivo Concejo, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación:

 

“[…] ARTICULO 25. APROBACION DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO. <Ver Notas del Editor> El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración […]”.

 

Finalmente, dado el caso que el concejo municipal o distrital, en el término de sesenta (60) días contados a partir de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial, no se pronuncie respecto del mismo, de conformidad con lo previsto en el artículo 26 de la citada norma, le corresponderá al alcalde su adopción mediante decreto.

 

Entonces, la etapa de concertación ante las Corporaciones Autónomas Regionales, si bien hace parte de una de instancia previa establecida con miras a garantizar un enfoque participativo e interisintitucional en la toma de dediciones, lo cierto es que no crea, modifica o extingue el modelo de ordenamiento del territorio, hasta tanto la autoridad municipal apruebe el acto administrativo respectivo, en las oportunidades señaladas por los artículos 25 o 26 ibídem.

 

Precisamente, en este mismo sentido y a través de providencia de 27 de marzo de 2014, esta Sección, al referirse al procedimiento impartido para la aprobación de la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, adoptado mediante Decreto Distrital 364 de 26 de agosto de 2013, señaló que aun cuando la etapa de concertación es un requisito previo para la culminación del trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, lo cierto es que le compete al Concejo de Bogotá la adopción del acto definitivo. En dicha oportunidad se precisó:

 

“[…] De lo anterior, forzoso es concluir que el Concejo de Bogotá se pronunció dentro del término legal previsto para el efecto, respecto del Proyecto de Acuerdo 118 de 2013, a través del cual se pretendía la modificación excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, de manera negativa, razón por la que el Alcalde Mayor de Bogotá no podía adoptarlo mediante Decreto, conforme lo hizo, por cuanto carecía de competencia para ello, toda vez que la regulación del uso del suelo, constitucional y legalmente, está asignada a los Concejos Municipales y Distritales.

 

Y si bien es cierto que dicha facultad se le otorga de manera excepcional a los Alcaldes, también lo es que ello solo es posible cuando el Concejo no toma ninguna decisión sobre el Proyecto de Acuerdo de revisión, en el sentido de aprobarlo o negarlo en un plazo de 90 días calendario[22], lo cual no aconteció en el sub lite, pues, como quedó visto, la Corporación Edilicea de Bogotá se pronunció de manera negativa respecto del Proyecto de Acuerdo 118 de 2013, por lo que, se repite, el Alcalde no podía adoptarlo por Decreto […]”[23].

 

Lo anterior, impone a la Sala concluir que el acto administrativo emitido en los términos de los artículos 25 o 26 de Ley 388 de 1997, es susceptible de control de legalidad por parte de esta jurisdicción, mientras que el examen judicial de los actos proferidos durante el trámite de dicha actuación administrativa dependerá si la decisión adoptada en dichos actos hace imposible la continuación de esa actuación.

 

6.3.2. De la declaratoria de oficio de inepta demanda

 

En el caso sub examine, advierte la Sala que la demanda de nulidad simple presentada por la Junta de Acción Comunal de la Vereda de Becerras, se circunscribe al control de legalidad de la Resolución No. 084 de 2006, a pesar de que el Acuerdo 12 de 9 de junio de 2006 fue el acto que concluyó el procedimiento administrativo cuestionado.

 

Lo anterior teniendo en cuenta que la parte accionante en el marco de sus pretensiones se limitó a cuestionar este primer acto de trámite, así:

 

“[…] PRIMERO. DECRETAR LA NULIDAD DE LA RESOLUCION No 084 de fecha enero 26 de 2006, expedida por la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE BOYACA “CORPOBOYACA”, con la cual se dice realizar la concertación en lo ambiental con el alcalde de Duitama, a fin de modificar los artículos 41, 72 y 142 del ACUERDO No 010 DE 2002 contentivo del PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL P.O.T. DEL MUNICIPIO DE DUITAMA, incorporando las áreas de las veredas QUEBRADA DE BECERRAS Y SANTA ANA para el manejo y disposición final de basuras mediante el proyecto “PLAN GENERAL INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS P. G. I. R. S. ” bajo la modalidad de “RELLENO SANITARIO”, por cuanto es un ACTO ADMINISTRATIVO de carácter general de contenido ambiental que hasta la fecha no se ha cumplido con la PUBLICACION Y NOTIFICACIÓN determinada por la ley; además, infringe las normas en que debía fundarse; concertado irregularmente por funcionarios que adolecen de competencia omitiendo el derecho de la comunidad a participar en las audiencias ( de participación, consulta, socialización y concertación) afectándose con ello el derecho a la defensa de la comunidad; acogiendo falsas motivaciones y desviación de atribuciones con motivos y finalidades quebrantando el Ordenamiento Constitucional, legal y normativo vigente.

 

SEGUNDA Que una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción, se comunique a la “CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE BOYACA “CORPOBOYACA” y al MUNICIPIO DE DUITAMA, para los efectos legales pertinentes […]”.

 

Cabe señalar que el apoderado judicial de la parte demandante tampoco cuestionó el alcance del auto admisorio del referido medio de control, contando con dos oportunidades para ello. Así, la Junta de Acción Comunal de la Vereda Quebrada de Becerras, guardó silencio respecto de las decisiones contenidas en los autos de 11 de julio de 2008[24] y de 10 de diciembre de 2008[25], en cuyo marco se definió la competencia para la resolución de la controversia según el objeto de la litis.

 

Tal incumplimiento de las cargas procesales, impide a la Sala efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto, pues en efecto, el único auto acusado tiene la naturaleza de un acto de trámite, resultando ilustrativo los artículos 1° y 2° de la parte resolutiva 2 de la Resolución 0084 de 2006[26], cuyo texto es el siguiente:

 

”[…] ARTÍCULO PRIMERO. Declarar concertada y en consecuencia aprobada la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Duitama, en los aspectos concernientes a los sitios alternativos para la disposición de residuos sólidos bajo la tecnología de relleno sanitario, de acuerdo a lo normado en el Decreto 838 del 2005, y de conformidad con el acta de concertación de fecha 25 de enero de 2006, la cual forma parte integral de la presente Resolución.

 

ARTÍCULO SEGUNDO. Dados por concertados los asuntos ambientales de la modificación con CORPOBOYACA como autoridad ambiental competente, el municipio surtirá los trámites legales a fin de que dicha modificación sea adoptada formalmente por el Concejo municipal y remitirá a Corpoboyacá copia de la misma, dentro de los cinco (5) días siguientes a su aprobación. […]”.

 

Siendo ello así, los numerales 12 y 13 del acápite considerativo del Acuerdo N° 012 de 9 de junio de 2006[27], reiteran la naturaleza preparatoria de la Resolución 0084 de 2006, en los siguientes términos:

 

”[…] 12. Que el Decreto 4002 de 2004 en su artículo 6. "Modificación excepcional de normas urbanísticas", establece que "... la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del POT, que tenga por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes General y Urbano del Plan de Ordenamiento Territorial, podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del Alcalde Municipal o Distrital, siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación."

 

13. Que siguiendo el trámite establecido en la ley, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá, mediante resolución 0084 de fecha 26 de enero de 2006, concertó y aprobó los asuntos ambientales relacionados con la modificación de los elementos referidos a las alternativas y sitios para la disposición final de residuos sólidos del municipio de Duitama […]”.

 

En el marco de las anteriores consideraciones, este último acto, excluido del objeto de la Litis, si creó una nueva situación jurídica, susceptible de control jurisdiccional, como pasa a observarse:

 

”[…] ARTÍCULO 1. Modifíquese el Artículo 41 del Acuerdo 010 de 2002, Plan de Ordenamiento Territorial, el cual quedará así:

 

ARTÍCULO 41.- DESTINACIÓN DE SUELOS: (…)

 

Artículo 2. Modifíquese el artículo 72 del Acuerdo 010 de 2002, el cual quedará así:

 

ARTÍCULO 72.- SISTEMA PRIMARIO DE ABASTECIMIENTO Y DISPOSICION FINAL DE SERVICIOS PUBLICOS BÁSICOS DOMICILIARIOS. (…)

 

ARTÍCULO 3. Modifíquese el artículo 142 del Acuerdo 010 de 2002, eliminando la fila de los cuadros "PROGRAMA: MACROPROYECTOS" que corresponde a planta de transformación de basuras. (…)

 

ARTÍCULO 4. Modifíquense los planos del Plan de Ordenamiento Territorial que sean afectados por el artículo 1 del presente acuerdo. La cartografía variará, es aquella de formulación del POT que se vea afectada por la modificación, especialmente la propuesta de uso (uso recomendado).

 

ARTÍCULO 5. Hacen parte integral del presente Acuerdo Municipal los siguientes Documentos y cartografía:

 

(…)

 

- Resolución 0084 del 26 de enero de 2006, por la cual se imparte aprobación en lo ambiental a la modificación efectuada al POT.

 

(…)

- Actas de concertación del 25 de enero de 2006

 

(…)

 

ARTÍCULO 6. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de sanción y publicación por parte del señor alcalde municipal y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. […]”. (Subraya la Sala)

 

Por todo lo dicho y siguiendo la jurisprudencia antes citada, la Sala observa que en el caso concreto no queda más camino que la inhibición del estudio de fondo, habida cuenta que en el escrito introductorio no se demandó el Acuerdo 12 de 9 de junio de 2006, tal como lo exige la naturaleza definitiva de la actuación antes descrita.

 

En este orden de ideas, y aunque la jurisprudencia constitucional[28] ha sostenido que las decisiones inhibitorias deben ser la última opción de la autoridad judicial, resulta claro que, al configurarse la excepción de inepta demanda por cuanto el acto bajo estudio no es susceptible de control de legalidad, le compete al juez contencioso administrativo, según lo preceptuado en el artículo 164 del C.C.A., declarar de oficio su acreditación y, por ende, inhibirse para fallar el fondo del asunto[29].

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

 

F A L L A:

 

PRIMERO: DECLARAR de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

 

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas anotaciones de rigor.

 

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

 

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

 

Presidente

 

Consejero de Estado

 

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

 

Consejera de Estado

 

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

 

Consejero de Estado

 

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

 

Consejero de Estado