REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

 

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN “A”

 

Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veintidós (2022).

 

PROCESO No.: 11001333400520220006601

ACCIÓN: NULIDAD SIMPLE

DEMANDANTE: MIGUEL URIBE TURBAY

DEMANDADO  BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL – ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. - SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN

ASUNTO: RESUELVE APELACIÓN DE MEDIDA CAUTELAR

 

Magistrado Ponente:

 

FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA

 

Procede la Sala a pronunciarse del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra el auto de catorce (14) de junio de dos mil veintidós (2022), que ordenó suspender provisionalmente los efectos del Decreto Distrital 555 de 2021 “por el cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”, proferido por la señora Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C. y la Secretaría Distrital de Planeación. 

 

De igual forma, la Sala hará referencia a la solicitud de coadyuvancia formulada por el señor Francisco Javier Becerra Corredor en esta instancia.

 

1.       ANTECEDENTES.

 

1.1. La demanda 

 

El señor Miguel Uribe Turbay, en ejercicio de la acción de nulidad simple a que hace referencia el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 solicita la declaratoria de nulidad del Decreto Distrital 555 de 29 de diciembre de 2021 “por el cual se adopta la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”, expedido por la señora Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C. y por la Secretaría Distrital de Planeación, representada por María Mercedes Jaramillo.

 

El señor Miguel Uribe Turbay, en ejercicio de la acción de nulidad simple a que hace referencia el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 solicita lo siguiente:  

  

“(…) a) Declarar probada la causal de nulidad de falta de competencia prevista en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.   

  

b) Declarar la nulidad del Decreto Distrital 555 del 29 diciembre de 2021 “por el cual se adopta la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.” (…)”  

 

De igual forma, con el escrito de demanda el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.

 

El acto administrativo fue demandado por desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, el inciso final del artículo 118 del Acuerdo 741 de 2019, el numeral 1º del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia al no haber completado el término de 90 días calendario de que disponía el Concejo, la Alcaldesa y la Secretaría Distrital de Planeación para aprobar el proyecto por decreto, en tanto la actuación administrativa fue suspendida para resolver los impedimentos y recusaciones formulados en dicha oportunidad, así como por la falta de convocatoria de la Alcaldesa a sesiones extraordinarias para continuar con el debate después del 10 de diciembre

de 2021. 

 

1.2. La solicitud de suspensión provisional

 

Se ha solicitado la suspensión provisional del Decreto Distrital No. 555 de 2021, expedido por la Alcaldesa Mayor de Bogotá, cuya fundamentación normativa es la siguiente:

 

“En el caso que nos ocupa las disposiciones invocadas como objeto de violación por la expedición del Decreto Distrital 555 de 2021 son: 

 

a)           Artículo 12 de la Ley 810 de 2003:

 

“ARTÍCULO 12. Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados por las entidades territoriales y por iniciativa del alcalde.   

Si el concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa, lo podrá hacer por decreto el alcalde.” (Subrayado y negrilla fuera de texto)

 

b)           Inciso final del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011:

“ARTÍCULO 12. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES. 

(…)

La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo.” (Subrayado y negrilla fuera de texto)

 

c)            Artículo 118 del Acuerdo 741 de 2019: 

 

ARTÍCULO  118.- TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS Y DE LAS RECUSACIONES.

 

(…) 

 

La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo.” (Subrayado y negrilla fuera de texto)

 

De acuerdo con las normas indicadas, el Concejo de Bogotá contaba con un término de 90 días calendario para pronunciarse sobre el proyecto de acuerdo 413 de 2021 contentivo de la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá.

 

Al revisar los considerandos del Decreto Distrital 555 de 2021 encontramos que allí dice que transcurrieron los 90 días calendarios indicados en el artículo 12 de la Ley 810 de 2021 sin que el Concejo lo haya aprobado, y por tal razón procede la expedición del Decreto. Es así como en la página 17 se dice: 

 

“(…) Que de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 "Si el concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa, lo podrá hacer por decreto el alcalde "; en igual sentido el artículo 2.2.2.1.2.3.5 del Decreto 1077 de 2015, establece que "( ... ) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 transcurridos noventa (90) días calendario desde la presentación del proyecto de revisión o modificación del Plan de Ordenamiento Territorial - POT de alguno de sus contenidos al concejo municipal o distrital sin que este apruebe, el alcalde podrá adoptarlo por decreto.

 

Que, en tal sentido, como quiera que el proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá fue radicado ante el Concejo Distrital el 10 de septiembre de 2021 mediante radicado de la Alcaldía Mayor de Bogotá 2-2021-28838 y radicado Concejo 2021ER14493, a la fecha han transcurrido más de los noventa (90) días calendario a los que se refiere el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, razón por la cual es procedente su adopción mediante Decreto. Para el efecto, el proyecto fue presentado ante el Consejo de Gobierno, quien avalo que el mismo fuera expedido por decreto.” (Subrayado y negrilla fuera del texto)

 

En relación con lo anterior, es preciso señalar que no es cierto lo afirmado en la parte considerativa del Decreto Distrital 555 de 2021 pues la Alcaldesa Mayor de Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación no tuvieron en cuenta que para la contabilización de los 90 días era necesario descontar los días en que estuvo suspendida la actuación administrativa en el Concejo de Bogotá a causa del trámite de los impedimentos y las recusaciones que se presentaron, tal y como lo disponen expresamente los incisos finales del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 y del artículo 118 del Acuerdo 741 de 2009 del Concejo de Bogotá. 

 

Según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo procede, entre otras, cuando la violación de la norma surja del análisis del acto demandado, en este caso, el Decreto Distrital 555 de 2021 frente al estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 

 

En este caso como ya se dijo, el Decreto Distrital 555 de 2021 afirma que se cumplió el plazo de 90 días con que contaba el Concejo de Bogotá para adoptar su decisión, lo cual no ocurrió conforme consta en el Memorando No. 2022IE1031 del 27-01-2022 suscrito por el Secretario General del Concejo de Bogotá en respuesta a la solicitud de certificación presentada por el concejal JAVIER ALEJANDRO OSPINA RODRÍGUEZ. El proyecto de Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá se radicó en el Concejo de Bogotá el día 10 de septiembre de 2021 y según se desprende del cuadro de Excel anexo al cita memorando, durante los 90 días calendario comprendidos entre el 10 de septiembre y el 8 de diciembre de 2021 se presentaron 92 impedimentos y 66 recusaciones y 1 desistimiento. 

 

Como ya se dijo, el inciso final del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 y el inciso final del artículo 118 del Acuerdo 741 de 2019 del Concejo de Bogotá, señalan que “La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Por lo tanto, desde que se presentó cada impedimento o recusación hasta tanto fueron resueltos en sesión plenaria de la Corporación, el trámite de la actuación administrativa que se debía adelantar en el Concejo de Bogotá para aprobar o negar el proyecto 413 de 2021 estuvo suspendida entre las siguientes fechas: 

 

(…) 

 

Días de suspensión de la actuación administrativa: 

 

Septiembre de 2021: 15

Octubre de 2021:        5

Noviembre de 2021:  21

Diciembre de 2021:    7

 

Total días de suspensión: 48

 

De acuerdo con lo anterior, y según las pruebas que se aportan se evidencia que la Alcaldesa Mayor de Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación, no tenían competencia para expedir el Decreto Distrital 555 de 2021 que adoptó la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, pues no se había completado el plazo de 90 días previsto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, ya que solo transcurrieron 42 días del trámite en razón a que hubo 48 días de suspensión de la actuación administrativa. (…)”

 

1.3.  Oposición a la práctica de la medida cautelar por parte de la autoridad demandada:

 

La parte demandada se opuso al decreto de la medida cautelar, afirmando que la ley no habla de suspensión del plazo, sino de un plazo que fue incumplido.  Dijo la Alcaldía:

 

“(…) 1.2.1.3. Incumplimiento de las formalidades exigidas para la solicitud de medida cautelar y ausencia de los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional del Decreto Distrital 555 de 2021.

 

1.2.1.3.1. El demandante en su escrito de pedimento de medida cautelar no remite expresamente a los argumentos y justificaciones expuestos en su demanda, por lo cual, entonces, es únicamente, con respecto al contenido del acápite V del documento conjunto, que procede el pronunciamiento de la parte demandada y que solo lo referenciado en dicho apartado, debe ser lo que guíe el análisis de la solicitud de cautela.

 

1.2.1.3.2. Si bien el accionante entre las páginas 21 y 27 de su escrito conjunto, pareciera presentar las razones que, en su opinión, estima como suficientes para entender la violación normativa alegada, lo cierto es que no se cumple con su carga argumentativa que debe dirigirse a explicar con suficiencia el concepto y las razones de tal violación, omitiendo un aspecto fundamental, por qué las normas del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 y del artículo 118 del Acuerdo 741 de 2019, debían ser atendidas por la Alcaldía Distrital al momento de expedir el decreto demandado, toda vez que no expuso los fundamentos para determinar que son aplicables las normas en mención para la expedición y/ o modificación de los planes de desarrollo territorial. 

 

1.2.1.3.3. Previo a asumir que hubo violación normativa alguna, es deber del accionante realizar el debido cotejo normativo, lo cual conlleva dos actividades discursivas fundamentales: primero, justificar que la norma que se estima violada resulta aplicable y por ende, debía ser atendida por la autoridad al momento de expedir el decreto acusado; segundo, el accionante debe presentar los argumentos necesarios para entender que las normas que estima vulneradas cuentan con una jerarquía superior a la acusada, lo que en el presente caso no fue planteado con respecto a la relación entre el Decreto 555 de 2021 y el Acuerdo Distrital 741 de 2019, siendo ambos, valga decir, actos administrativos de carácter general, es decir que, en principio, contarían con la misma jerarquía.

 

1.2.1.3.4. En lo que respecto a los elementos de prueba que el peticionario de la medida cautelar pretende hacer valer, el accionante hace referencia, únicamente, al memorando No. 2022IE1031 del 27 de enero de 2022 suscrito por el Secretario General del Concejo de Bogotá y debe tenerse en cuenta que en ninguna parte del escrito de pedimento de medida cautelar se solicita expresamente que los anexos del libelo sean tenidos en cuenta por la parte afectada y por el juez, por lo que, concluye que tal documento no hace parte del acervo con vocación probatoria concerniente al requerimiento de medidas cautelares, sino por el contrario, dicho elemento pertenece a la demanda de nulidad simple, presentada de manera conjunta.

 

1.2.1.3.5.  Manifiesta que sin perjuicio de lo dicho y en gracia de discusión, la Alcaldesa Mayor de Bogotá si era competente para expedir vía decreto, la revisión general del POT de la ciudad de Bogotá, por las siguientes razones:

 

i) la administración distrital, incluyendo al Concejo, se encontraba compelida a  realizar a la revisión del POT; y, ii) los requisitos exigidos por el artículo 12 de  la Ley 810 de 2003 para que la alcaldesa pueda expedir el POT por medio de un decreto se cumplieron en el presente caso, dado que las normas generales sobre suspensión de actuaciones administrativas que alega el demandante, no resultan aplicables al procedimiento especial a través del cual se expiden las revisiones de los POT.

 

1.2.1.3.6. Se debe tener en cuenta que el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá fue expedido a través del Decreto 619 de 2000 que a su turno resultó revisado por los Decretos Distritales 1110 de 2000 y 469 de 2003, y compilado en el Decreto 190 de 2004. Atendiendo a que la vigencia máxima que tiene el componente estructural del POT es de 3 periodos constitucionales de las administraciones   municipales, es decir, 12 años, habría fenecido en el año 2015, haciéndose necesaria y obligatoria su revisión por parte de la administración, tal y como   fue realizado por la Alcaldía de Bogotá, surtiendo, cabalmente, las etapas de concertación y formulación, para luego presentar el respectivo proyecto ante el Concejo Distrital, esperar que se cumpliera el término máximo para que éste se manifestara y al no realizarlo, procedió a la expedición vía decreto.

 

1.2.1.3.7. El artículo 12 de la Ley 810 de 2003, solo establece dos requisitos concurrentes que, una vez cumplidos, autorizan al alcalde municipal o distrital para expedir el POT por decreto, a saber: i) que el concejo «no apruebe» el proyecto de acuerdo y ii) en el término de 90 días calendario.

 

1.2.1.3.8. Se evidencia que en este caso no se declaró cerrada la deliberación y el proyecto de Acuerdo No. 413 de 2021 no fue votado ni negativa ni positivamente por parte del Concejo Distrital, por lo cual, entonces, se encuentra cumplido el primer requisito que la norma del artículo 12 de la Ley 810 de 2003 establece para comprender como competente a la alcaldía distrital para expedir el POT a través de un decreto, a saber, que el respectivo concejo no se haya manifestado en uno u otro sentido.

 

1.2.1.3.9. Lo anterior, en razón que, contando desde la fecha de radicación del proyecto de Acuerdo, esto es, el 10 de septiembre de 2021, los 90 días calendario que otorga la Ley 810 de 2007 se habrían vencido el día 8 de diciembre del 2021, quedando absolutamente facultada, la señora Alcaldesa del Distrito, a partir del 9 de diciembre de 2021, para expedir el POT vía decreto, como en efecto lo hizo el día 29 de diciembre de la misma anualidad.

 

1.2.1.3.10. Tanto la interpretación gramatical como la histórica acreditan que el plazo para que el concejo revise y haga ajustes al POT es perentorio y no se suspende en atención a los objetivos y principios de la materia.

 

1.2.1.3.11. Dada la especialidad con la que cuentan las normas de elaboración y expedición del POT, hay que decir que el propio C.P.A.C.A., en sus artículos 2 y 34, determina que las autoridades sujetarán sus actuaciones al procedimiento general y común previsto en dicho código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales, por lo cual, entonces, siempre será necesario, primero, establecer si en la materia que se analice, existe una norma especial en cuyo caso, su aplicación se preferirá respecto de la norma de carácter general.

 

1.2.1.3.12.   Afirma que si bien el mismo C.P.A.C.A. establece que se aplicarán las disposiciones del procedimiento común y general en él consagradas, en lo no previsto en los trámites administrativos especiales, esta expresión debe ser comprendida en el sentido de que solo se aplicarán de manera supletiva las normas de la Ley 1437 de 2011, cuando estas no resulten incompatibles con la naturaleza, estructura, objetivo y particularidades del procedimiento administrativo especial.

 

1.2.1.3.13. El trámite y los efectos ante la presentación de impedimentos y recusaciones de servidores pertenecientes a corporaciones de elección popular colegiadas, cuenta con una regulación especial y superior a la que el C.P.A.C.A.

 

1.2.1.3.14. En ese sentido, es claro que, frente a impedimentos y recusaciones presentadas en corporaciones públicas de elección popular, el tratamiento es muy distinto al traído por el C.P.A.C.A., por cuanto al tratarse de órganos colegiados, la presentación de impedimentos y recusaciones no impide que se siga discutiendo y deliberando, así como tampoco impide que se decida. Por el contrario, el quórum debe recomponerse y ajustarse a los nuevos números después de excluir, para el caso en específico, a los miembros a quienes se les aceptó el impedimento o la recusación.

 

1.2.1.3.15. El Acto Legislativo 2 de 2015, extendió la regla de recomposición del quórum para los eventos en que se presenten y admitan impedimentos y/o recusaciones con respecto a servidores de corporaciones públicas de elección popular.

 

1.2.1.3.16. En suma, la presentación de impedimentos y recusaciones en el seno del Concejo Distrital de Bogotá no produce la suspensión de la actuación administrativa, como parecería comprenderlo el libelista, sino que simplemente afecta el quórum, y en tales casos, bien sea recomponiéndolo o buscando los reemplazos, la deliberación de los proyectos de acuerdos deberá continuar de manera ininterrumpida hasta que se logre la decisión de aprobación o reprobación de estos.

 

1.2.1.3.17. De acuerdo con el análisis realizado, el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 tendría aplicación prevalente respecto del artículo 12 del C.P.A.C.A., en tanto que aquel es especial, puesto que se encamina a definir el plazo con el cual cuenta el Concejo Distrital para la revisión y realización de ajustes al POT, sin que de forma alguna prevea suspensiones respecto del trámite correspondiente, mientras que el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 es general en torno a la suspensión de las actuaciones por la presentación de impedimentos o recusaciones, el cual podrá tener aplicación en actuaciones diferentes a las comprendidas en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003.

 

1.2.1.3.18. Dentro del contexto normativo y jurisprudencial antes expuesto, es que debe ser interpretado el artículo 118 del Acuerdo 141 de 2019 o reglamento del Concejo Distrital. La única hermenéutica que se estima como válida a la luz de las normas superiores, es que cuando dicho artículo determina la «suspensión de la actuación», en realidad hace referencia a que la actuación se suspende con respecto al concejal que presenta el impedimento o contra quien se radica la recusación, pero de manera alguna con respecto a la actuación democrática y deliberativa de la totalidad de la corporación de elección popular.

 

1.2.1.3.19. Siendo así, entonces, es factible y comprensible que el respectivo concejal, al presentarse el impedimento o recusación, se  aparte temporalmente del debate del respectivo acuerdo hasta tanto aquellos sean resueltos en uno u otro sentido, pero tal cosa no puede implicar que, so pretexto de dicha presentación, se detenga absolutamente la actividad del Concejo Distrital.

 

1.2.1.3.20. A partir de la máxima según la cual la norma especial deroga a la general, habida cuenta de que el plazo de los noventa (90) días calendario contenido en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 es especial para el trámite del POT en su condición de término improrrogable dentro del cual el Concejo Distrital debe revisar y hacer ajustes, no hay lugar a que la norma general del artículo 12 del C.P.A.C.A., lo suspenda durante el trámite de los impedimentos y recusaciones, puesto que una vez expirado el plazo indicado la norma atribuye a la Alcaldesa Mayor la competencia para aprobarlo por decreto. En ese orden de ideas, una interpretación que privilegiara la suspensión y, es más, la suspensión indefinida del término iría en contra de los mandatos de hermenéutica legal dispuestos en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887 y en la jurisprudencia constitucional.

 

1.2.1.3.21. El carácter especial de las normas que regulan todo el trámite de elaboración, concertación, presentación y expedición del POT, conlleva el reconocimiento de términos perentorios, preclusivos e improrrogables, que, precisamente, no podrían resultar soslayados por el Concejo Distrital al momento de debatir un proyecto de acuerdo de POT.

 

1.2.1.3.22. Lo que en realidad ha dispuesto el legislador es el otorgamiento de una competencia temporal al Concejo Distrital que precluye o se extingue una vez se han cumplido los 90 días calendario contados a partir de la presentación del acuerdo de POT, sin que la corporación se hubiese manifestado en uno u otro sentido. A partir de ese momento, entonces, quien pierde competencia para expedir el POT es el Concejo y consecuentemente la adquiere la Alcaldía Distrital.

 

1.2.1.3.23. La suspensión del POT no retiraría el Decreto 555 del mundo jurídico, pero sí lo haría ineficaz, poniendo a la Administración Distrital en situación de desacato frente a la sentencia del Río Bogotá –que ordenó al Distrito Capital realizar la revisión general de POT para ajustarla a la nueva realidad establecida en el POMCA del Río Bogotá, sin posibilidad, por lo demás, de adoptar acciones reales frente a las ordenes emitidas por el Consejo de Estado en la sentencia del veintiocho (28) de marzo de dos mil catorce (2014), número de radicado 2001-90479-01.

 

1.2.1.3.24. La declaratoria de ineficacia del POT derivada de su suspensión, impediría el aumento de la gestión y recaudo de los instrumentos de financiación del desarrollo territorial, y por lo tanto implicaría la disminución de la capacidad de financiación del Distrito, sin que se disminuya la necesidad de inversión. Por ejemplo, el Conpes de Movilidad compromete el presupuesto distrital para la cofinanciación de obras de infraestructura para la movilidad y el transporte público regional, pero no suspende el compromiso de financiación adquirido por el Distrito.

 

1.2.1.3.25. Afirma que suspender el POT implicaría retrasar el desarrollo urbano en un momento en el que se requiere justo lo contrario, como medida contra cíclica para aumentar la inversión y hacer posible el crecimiento económico y la productividad.

 

1.2.1.3.26. En realidad, no se trata simplemente, de contar con un POT vigente, como podría ser sugerido al considerar que en caso que dicho decreto sea suspendido se aplicaría el POT anterior, sino de la gravedad que tendría, de cara al desarrollo urbanístico, ambiental, tanto urbano como rural, a la gestión de riesgos, atención de poblaciones vulnerables, etc. del Distrito Capital, si durante el tiempo que tarde la justicia contencioso administrativa para resolver este asunto, todas las actividades administrativas de la ciudad se regirían por un POT antiguo y absolutamente desactualizado, yendo en contra de las finalidades perseguidas por la administración distrital al haber propuesto su necesaria revisión, lo cual de manera alguna se trató de una decisión caprichosa, sino que atendió al simple hecho que pese a la evolución incesante del Distrito, su actividad urbanística y de planificación territorial estaba supeditada a un anacrónico POT de casi 20 años de antigüedad.(…)”

 

1.4. Decisión de primera instancia

 

El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá mediante providencia de catorce (14) de junio de dos mil veintidós (2022) decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto Distrital 555 de 2021, acto demandado, bajo los siguientes argumentos: 

 

Luego de hacer referencia a la aplicación del artículo 12 de la Ley 810 de 2003, reglamentado por el Decreto 2079 de 2003; el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 118 del Acuerdo 741 de 2019 en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 388 de 1997 y jurisprudencia sobre el tema, considera que debe entenderse suspendido el término de los 90 días con que cuenta el Concejo Distrital para hacer las revisiones y ajustes del caso al POT hasta tanto sean resueltos los impedimentos y recusaciones que hayan sido formulados, por encontrarse así previsto en la Ley.   

 

En tanto que el trámite de impedimentos y recusaciones se encuentra debidamente reglado, para lo cual hace referencia al procedimiento señalado en la Ley y en el Acuerdo 741 de 2019, y que le corresponde a la autoridad competente la facultad de rechazar de plano las recusaciones que no acrediten sus requisitos de procedibilidad, en armonización con los principios de imparcialidad, eficacia, economía y celeridad de la función pública, acreditando el respeto de los términos de trámite y decisión y en ejercicio de facultades de rechazo de la recusación, y no, en el desconocimiento de la consecuencia jurídica de la suspensión de la actuación administrativa mientras se resuelve el impedimento o recusación, bajo el pretexto de garantizar una pronta implementación del Plan de Ordenamiento Territorial. 

 

Frente al análisis de la adopción de la medida cautelar del caso en particular, desestimó el A quo el argumento de la demandada según el cual el Juez solo debe pronunciarse respecto de lo sustentado en el escrito de medida cautelar y las pruebas que soportan la solicitud, sin tener en cuenta lo argumentado en la demanda, pues el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 que faculta al funcionario judicial a verificar las normas violadas invocadas en la demanda a efectos de decidir la concesión o no de la medida cautelar. 

 

Luego de hacer referencia a las pruebas mencionadas por el solicitante, así como las allegadas con el escrito de medida cautelar, pone de presente que ninguna de las partes refutó que se hubieran tramitado los impedimentos y recusaciones por parte del Concejo de Bogotá, por lo que, si se surtieron en el Concejo sesiones para que están fueran resueltas, estando acreditado en esta etapa procesal que se resolvieron un total de 92 impedimentos y 66 recusaciones, quedando pendientes 4 que no fueron discutidas en plenaria, trámite que se surtió en sesiones de plenaria del 17, 20 y 27 de septiembre, 23 de octubre; 11, 18, 20, 21, 22, 24, 26 y 29 de noviembre de 2021. 

 

De conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 118 del Acuerdo 741 de 2019 y en garantía del principio de imparcialidad que rige la función pública conforme al artículo 209 Constitucional, así como también del debido proceso previsto para toda clase de actuaciones administrativas y judiciales (artículo 29 Constitucional), y al principio de igualdad ante la Ley (artículo 13 Constitucional), se evidencia que el término de los 90 días al que se refiere el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 estaba suspendido en virtud del trámite que debía adelantarse respecto de los impedimentos y recusaciones, el cual debía ser reanudado una vez estos fueran decididos. 

 

Que entre el 10 de septiembre de 2021, fecha de radicación del proyecto de Acuerdo Distrital 413 de 2021 y el 29 de diciembre de 2021, fecha de expedición del Decreto Distrital 555 de 2021 transcurrieron 110 días calendario, lo que en primera medida estaría conforme con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003; sin embargo, no se tuvo en cuenta en el acto administrativo las suspensiones del proceso administrativo de conocimiento del Concejo de Bogotá, mientras se tramitaban y decidían los impedimentos, que en efecto fueron resueltos entre los meses de septiembre y noviembre de 2021. Además, tampoco se tuvo en consideración para el conteo de los términos en el acto impugnado, que para la fecha en que se expidió el Decreto Disttital, aun existían 4 recusaciones pendientes de resolver, luego el término ni siquiera había sido reanudado cuando el Distrito Capital se arrogó la facultad de adptar los ajustes y revisiones del POT mediante Decreto Distrital. 

 

Tampoco obra constancia en el expediente que la totalidad de las recusaciones fueran rechazadas de plano, como para entender que no se causó la suspensión de los términos para resolver los ajustes y revisiones del Plan de Ordenamiento Territorial. 

 

Con fundamento en lo anterior y en aplicación del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, consideró el A quo que se evidencia una violación de las disposiciones invocadas en la demanda que soportan el escrito de medida cautelar, dando lugar en esta etapa del proceso a la configuración de una apariencia de ilegalidad consistente en el hecho que aparentemente la señora Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C., en virtud de la facultad extraordinaria que le atribuía el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, en tanto que aun no había culminado el término de los 90 días calendario para que cesara el conocimiento del asunto por parte del Concejo de Bogotá, competencia atribuida en la misma normativa, en desarrollo de la facultad prevista en el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución Política. 

 

Desestimó el A quo el argumento  de la demandada referente a la presunta gravedad de la adopción de la medida cautelar en comparación con el hecho de no adoptarla, en consideración a que se acreditó la apariencia de ilegalidad respecto de la vulneración de las normas superiores que le debían servir de fundamento al acto demandado.

 

1.5.  El recurso de apelación 

 

1.5.1. Secretaría Distrital de Planeación 

 

En criterio de la demandada, la providencia de primera instancia debe revocarse y, en su lugar, negar la solicitud de medida cautelar elevado por el actor, bajo los siguientes argumentos: 

 

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 229 y 231 de la Ley 1437 de 2011, así como apartes de providencias del Consejo de Estado que se han pronunciado sobre el tema, señala que existe un deber o carga de presentación, sustentación y comprobación de los elementos que configuran la respectiva cautela y que corresponde al sujeto que solicita el decreto de la misma.  Es al peticionario al que le corresponde realizar no solo la enunciación de las normas que considera violadas sino que proporcione el concepto de violación. 

 

Asimismo, le corresponde al juez que decide la medida cautelar en dirigir su análisis, exclusivamente, hacia la proposición del solicitante, lo cual implica que la justificación o motivación que haga su decisión se enmarque dentro del marco alegado por el solicitante y la sujeción a los mismos argumentos por parte de quien pretenda oponerse a la solicitud presentada. 

 

Que la carga argumentativa no se suple con el texto contenido en la demanda por cuanto esta resulta ser un acto procesal distinto a la solicitud de medida cautelar y con disímiles elementos formales y finalidades, sin que pueda el juez trasladar las argumentaciones descritas en el líbelo de la demanda a la solicitud de cautela, menos aun cuando el peticionario no se ha remitido, de manera clara y expresa, hacia el contenido de aquella. 

 

Tampoco es permitido que la carga argumentativa incumplida sea subsanada por parte del solicitante de la medida a través de un escrito posterior al pedimento formal.

 

Que la carga/ deber en cabeza de quien solicita la medida cautelar y la correlativa limitación a la potestad interpretativa del juez al momento de decidirla, son aspectos que se constituyeron como ratio decidendi en diversas providencias proferidas por el Consejo de Estado. 

 

Luego de hacer referencia a los requisitos para decretar la medida cautelar, reitera los cuestionamientos inicialmente señalados frente a la providencia impugnada, por lo siguiente: 

 

1º. El Juzgado 5º del Circuito Administrativo suplió la carga argumentativa del solicitante en la medida cautelar y exorbitó los límites de sus facultades al momento de decidir sobre la suspensión provisional del acto demandado.  Ello, en tanto a pesar que el texto de la solicitud de medida cautelar conformó un documento conjunto con la demanda, la carga argumentativa en cabeza de quien solicita la medida cautelar no se entiende suplida ni cumplida con la inclusión del memorial en el mismo documento junto al escrito de la demanda, hecho por el cual no se puede comprender que los argumentos esgrimidos en el líbelo para fundamentar la pretensión de nulidad se transpongan automáticamente y se entiendan como conformantes de la petición de medida cautelar, toda vez que se trata de actos procesales distintos y de los cuales se derivan exigencias adjetivas y sustanciales diferentes. 

 

Pese a haberse solicitado al señor Juez que, dado que el demandante en su escrito de pedimento de medida cautelar, no remitía expresamente a los argumentos y justificaciones expuestos en su demanda, tuviera en cuenta únicamente el acápite V del documento conjunto al escrito de la demanda, y que por ese simple hecho no se puede comprender que los argumentos esgrimidos en el líbelo para fundamentar la pretensión de nulidad se extrapole automáticamente a la solicitud de medida. 

 

No obstante, dicho argumento fue desestimado de plano en la providencia apelada, sin motivación alguna más allá de la referencia exegética al artículo 231 del CPACA.

 

Dicha decisión resulta contraria a la noción y naturaleza rogada y especial de la solicitud de medidas cautelares y contraviene el precedente jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado.  No era dable para el A quo proceder a analizar argumentos, cargos, normas y documentos distintos a los que el solicitante de la medida cautelar incluyó y sustentó en su pedimento, sin importar que el texto de éste último estuviera contenido en un documento conjuntamente con la demanda. 

 

Que la solicitud de la medida cautelar que propuso el demandante tampoco cumple con su carga argumentativa que debe dirigirse a explicar con suficiencia el concepto y las razones de tal violación, omitiendo el por qué las normas del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 y del artículo 118 del Acuerdo 741 de 2019 debían ser atendidas por la Alcaldía Distrital al momento de expedir el decreto demandado. Dio a entender de manera errada que toda norma de la Ley 1437 de 2011 y del Reglamento del Concejo son aplicables sin mas para la expedición y/o modificación de los POT, sin entrar a analizar la existencia de un procedimiento regulado en normas especiales para su expedición y sus revisiones. 

 

Dado que es a partir de la aplicación de dichas normas que el actor deriva el supuesto incumplimiento del término previsto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, la violación de este último se muestra como dependiente o consecuente de la injustificada e inexplicada violación con respecto a la norma de la Ley 1437 y del Acuerdo 741, lo que de contera conlleva la injustificada alegación de la violación del artículo 12 de la Ley 810. 

 

Previo a asumir que hubo violación normativa, es deber del accionante realizar el debido cotejo normativo, sin que en el caso en particular se hubiese presentado por el accionante los argumentos necesarios para entender que las normas que estima vulneradas cuentan con una jerarquía superior a la acusada, lo que en el presente caso no fue planteado con respecto a la relación entre el Decreto 555 de 2021 y el Acuerdo Distrital 741 de 2019, siendo ambos actos administrativos de carácter general.

 

Más adelante, manifiesta que las consideraciones contenidas en la decisión impugnada denotan que el A quo se extralimitó en sus facultades interpretativas al momento de decidir sobre la medida cautelar y de manera flagrante suplió la carga argumentativa incumplida por el demandante con un evidente desequilibro de la igualdad de las partes en el proceso y un desconocimiento del derecho de defensa de la demandada que expidió el acto, dado que al correr el traslado de la medida y no ser el momento procesal para la contestación de la demanda, no pudo avizorar y se le sorprendió con argumentos que el juez tomó en su criterio de la demanda para sustentar (en apariencia) la adopción de su decisión de decretar la medida cautelar de suspensión provisional. 

 

Al hacer referencia al numeral 2.2. de la decisión de primera instancia, en la que el Aquo realiza una disertación en el marco general de los impedimentos y recusaciones haciendo referencia a la naturaleza jurídica, finalidades e importancia de tales instituciones, para concluir que ellas garantizan la independencia e imparcialidad de las autoridades del Estado en la toma de decisiones que los afectan y, a su vez, es un derecho subjetivo de velar por el recto, probo y transparente del ejercicio de la función pública a la que se refiere el artículo 209 Constitucional; así como el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, relativa a la garantía de imparcialidad e independencia de la autoridad judicial, propone una contradicción aparente entre los principios de la función administrativa de imparcialidad, debido proceso, igualdad ante la ley y los de eficiencia, economía y celeridad, argumentos que no fue tocado y mucho menos justificado por el actor en su solicitud de medidas cautelares.  Ello, para señalar que fue el juez de oficio quien involucró otras normas violadas y argumentó el concepto de violación, en desmedro de las normas que regulan las medidas cautelares (arts. 229 y ss de la Ley 1437 de 2011) y del debido proceso de la parte demandada que expidió el acto acusado, quien hasta ahora conoce y se entera de dichas normas como violadas y el concepto de violación que estimó el Aquo.

 

De lo anterior, se evidencia una extralimitación en el ejercicio de las facultades que le corresponde a la autoridad judicial al momento de decidir sobre la petición de medida cautelar de suspensión provisional, reiterando que se adujo normas que no fueron estimadas como violadas por parte del peticionario y al realizar una comparación normativa que tampoco fue propuesta en la solicitud de cautela.  

 

Igualmente, cuestiona la consideración del Aquo al indicar que el incumplimiento de la carga argumentativa en cabeza del solicitante es una cuestión reprobable más bien a quien expidió el acto acusado y se opone a la medida, en este caso, al demandado, para lo cual cita el párrafo segundo de la página 24 del escrito de medida.

 

Cuestiona el argumento según el cual el “rechazo” de las recusaciones es un elemento a tener en cuenta al momento de definir si se venció o no el plazo de 90 días calendario establecido en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, no es un argumento propuesto por el demandante en su solicitud ni se señaló por la demandada.  Se trata de un argumento traído de manera autónoma por el Aquo, por lo que no resulta exigible ni esperable que quien en su momento se opuso al decreto de medida cautelar atendiera dichas consideraciones. 

 

Cuestiona, entonces, por qué el A quo asumió que en el escrito de oposición a la medida cautelar la entidad demandada debía aportar algún tipo de constancia en la que obrara el rechazo o la admisión de las recusaciones presentadas, insistiendo en que dicho argumento no fue planteado en la solicitud de medidas. 

 

2º. El A quo no sustentó en debida y fundadamente las razones para decretar la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 555 de 2021 y omitió valorar interpretaciones razonables propuestas en pro de la legalidad del acto demandado. 

 

En su criterio, el A quo no justificó, siquiera sumariamente, el por qué las normas de la Ley 1437 de 2011 y del Reglamento del Concejo Distrital de Bogotá resultaban aplicables y, por ende, exigibles, con respecto al trámite para la expedición del Decreto 555 de 2021. Contrario a ello, en la providencia impugnada el A quo se limita a concluir sin justificación alguna que dichas normas si eran aplicables y que, por tanto, el término previsto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 se habría suspendido. 

 

Si bien, aduce argumentaciones relacionadas con la imparcialidad y la importancia de los institutos de los impedimentos y recusaciones, se advierte que, además, de tales aspectos no fueron planteados por el solicitante de la medida cautelar, de dichas argumentaciones tampoco es posible comprender por qué las normas sobre suspensión de términos de la actuación administrativa son aplicables al trámite para la expedición del POT. 

 

Que el  A quo parte de varios prejuicios interpretativos al estimar que el trámite surtido ante el Concejo Distrital de Bogotá previo a la expedición del Decreto 555 de 2021 es una de las actuaciones a las que se refiere el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 y que, además no existe norma especial que regule el trámite de impedimentos y recusaciones en los debates sobre acuerdos para expedir revisiones generales del POT, como si la única manera de regulación posible fuera la existencia de una norma que expresamente indique que en dichos trámites también se suspenderá la actuación y, además, los términos de la misma, sin adentrarse al estudio del procedimiento para la revisión general del POT, previsto en las normas legales citadas en el escrito de oposición de la medida, con fundamento en jurisprudencia de la Corte Constitucional y en los pronunciamientos judiciales y consultivos del Consejo de Estado. 

 

Luego de hacer mención a lo señalado en el párrafo 4 de la página 17 de la decisión de primera instancia, señala que el Juzgador de primera instancia se limita a asumir como ciertos los argumentos propuestos por el demandante, huérfanos de prueba en el proceso, al considerar como absoluta y automática la aplicación de la norma del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 a todo tipo de actuación, incluida aquella que se realizan en el Concejo Distrital de Bogotá. 

 

Tampoco se ofrecen las razones por las cuales se considera que la no mención expresa a la suspensión del término previsto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, es motivo suficiente para entender que existe una laguna que, además debe ser llenada con las normas del CPACA. 

 

Desconoce el A quo que fue el propio Concejo Distrital la que archivó el proyecto de acuerdo de revisión del POT ante la falta de pronunciamiento, aprobando o improbando la iniciativa en el término a ella concedido por la Ley, tal como da cuenta de ello los considerandos del acto administrativo suspendido y las pruebas allegadas.  Dicha afirmación realizada en la providencia impugnada desconoce las etapas y el trámite que establecen las normas legales que regulan el procedimiento administrativo especial del POT (Ley 388 de 1997, Ley 810 de 2003 y demás normas aplicables), pues no es dable aseverar que la Alcaldesa Mayor de Bogotá pueda desconocer las normas de un trámite que estaba a cargo del Concejo Distrital y no de ella.  

 

Después de hacer mención a los considerandos 2.3.1.8.1.1. del Auto apelado, manifiesta que el A quo ha desviado la discusión propuesta por el demandante en su solicitud de medidas cautelares y en el escrito de oposición, ofreciendo argumentos que no guardan relación alguna con el problema jurídico planteado en esta etapa preliminar del proceso, ya que su disertación se dirige a sostener que el principio de imparcialidad y el debido proceso se notarían conculcados si se asumiera la posición según la cual el término de la actuación surtida por el Concejo Distrital al debatir el proyecto de acuerdo de revisión del POT, no se viera suspendida con la presentación de impedimentos y recusaciones. 

 

Que el A quo al explicar en el numeral 2.1. de su decisión la naturaleza de los impedimentos y recusaciones, así como a sus finalidades y relevancia frente a la imparcialidad y debido proceso, omitiendo cualquier tipo de argumentación en torno a por qué la suspensión del término de 90 días calendario establecido en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 se vulnera la imparcialidad, el debido proceso y la igualdad material que aduce. 

 

Señala carencia de motivación de la decisión proferida por el Aquo, en tanto no señala en que forma se vulneró el principio de imparcialidad por el actor, por el contrario, se permitió la presentación libre de impedimentos y recusaciones en el trámite ante el Concejo Distrital de Bogotá; que con la presentación de un impedimento o recusación, es apartado transitoriamente de la discusión o votación hasta tanto se decida la proposición el concejal afectado; y, que se permite que el término de 90 días establecido en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 siga su curso sin ser suspendido.

 

Del numeral 2.3.1.8.2.6. de la decisión de primera instancia, cuestiona que obedece a una mera elucubración subjetiva, en tanto el efecto disuasorio alegado no resulta justificado ni comprobado con elemento de prueba alguno allegado hasta este momento. 

 

Tampoco contrastó el A quo su posición en torno al efecto disuasorio y el supuesto castigo que implicaría la no suspensión del término previsto en la ley respecto al concejal recusado con los argumentos propuestos en el escrito de oposición a la medida cautelar y que hacía referencia a que en virtud del principio democrático, la continuidad en el ejercicio de las funciones a cargo de las Corporaciones Públicas de elección popular, de lo cual se deriva que la deliberación que se surte en su seno no se vea afectada ni suspendida por la presentación de impedimentos y recusaciones, prefiriéndose la recomposición de las distintas clases de quorum. Asumir una posición contraria implicaría desconocer los derechos políticos de los miembros de la corporación que no están impedidos o recusados. 

 

Cuestiona la sentencia a que se ha citado en el numeral 2.3.1.8.3. de la providencia impugnada, ya que la misma atañe a cuestionamientos presentados en torno a un acto administrativo de elección de un funcionario de una Corporación Autónoma Regional, lo que es distinto al caso en particular, por lo que no es dable comparar las actividades que desarrolla dicha entidad con las de un Concejo Distrital o Municipal.  Tampoco es equiparable el trámite de un acto de elección al de producción de un acto reglamentario, así como que las funciones, naturaleza y composición de tales entidades y trámites difieren. 

 

No es valorado por el A quo los argumentos señalados en el escrito de oposición a la medida cautelar relativos a la naturaleza especial y los intereses particulares relevantes que se ventilan en las corporaciones de elección popular como los concejos distritales, de donde se derivan normas relativas al trámite de impedimentos y recusaciones. 

 

Se omite valorar las razones para no suspender el término de 90 días calendario que establece el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 con respecto a la revisión del POT debido a la presentación de impedimentos y recusaciones, tienen un sustrato distinto a las que podrían presentarse en torno a la suspensión del plazo para escoger al Director de una Corporación Autónoma Regional.   Es por ello que, en la sentencia citada por el A quo el Consejo de Estado ha aceptado reiteradamente que por falta de norma especial que lo regule, se aplica lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 al trámite de impedimentos y recusaciones en la actividad que llevan a cabo los consejos directivos de las CAR. 

 

Cuestiona que, ante la duda o falta de certidumbre, el Juez decidió sin sustento probatorio alguno asumir que la totalidad de las recusaciones presentadas cumplieron con todos los requisitos formales que ha establecido por la jurisprudencia en torno a las presentadas ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, para de ello derivar el efecto que le atribuye a las mismas, esto es, la suspensión de la actuación del Concejo Distrital de Bogotá y la suspensión del plazo de 90 días establecido en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003. 

 

También suple el juez la carga argumentativa y probatoria del demandante, al señalar que aun existían 4 recusaciones pendientes de resolver, siendo así señalado en el numeral 2.3.2.8. del Auto apelado, al fundar su apreciación en el único documento aportado por el demandante en su petición de medida cautelar. 

 

Que se tiene conocimiento de algunos ejemplos en los que se evidencia que ciertos escritos de recusación presentados durante el trámite del Proyecto de Acuerdo 413 de 2012 no cumplían con las exigencias formales establecidas por la jurisprudencia y, por lo tanto, no habrían podido surtir los efectos que les atribuye el A quo, como es el caso de la recusación contra Germán David Cañón y Samir José Abisambra.

 

Resulta grave lo expuesto por el Aquo en el numeral 2.3.2.9. del Auto apelado, al indicarse que es procedente el rechazo de plano de impedimentos y recusaciones,  reiterando la ausencia de certeza.

 

Luego de hacer referencia a los plazos señalados por el artículo 10 Decreto Ley 1421 y el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, pone de presente que en ninguna de dichas normas que establecen los plazos para surtir las sesiones ordinarias y extraordinarias se suspenden con la presentación de impedimentos y recusaciones. 

 

En relación con las sesiones extraordinarias, el Decreto Ley permite que sea la  Alcaldía Distrital la que establezca el plazo durante el cual sesionará el Concejo, pero tampoco prevé que dicho lapso se suspenderá con la presentación de impedimentos y recusaciones durante la respectiva sesión extraordinaria. 

 

Se pregunta la demandada que, si atendiendo la posición de la demandada y el Quo resultaría aplicable la norma del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 con respecto al conteo del plazo de las sesiones ordinarias y extraordinarias o aplicable lo prescrito en el artículo 118 del Reglamento del Concejo Distrital de Bogotá para efectos de contar el plazo de las sesiones ordinarias y extraordinarias, interrogantes que no fueron justificados en el Auto apelado. 

 

En atención a dicha interpretación, considera que el Aquo debió también predicar la suspensión de los plazos relativos a la duración de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Concejo Distrital, sin embargo, no se pronuncia sobre ello. 

 

Afirma que, ni el plazo de la Ley 810 de 2003 ni los plazos establecidos con respecto a las sesiones ordinarias o extraordinarias se suspendieron por la simple presentación de impedimentos y recusaciones en el trámite del Proyecto de Acuerdo 413 de 2021, cuestionando la carencia argumentativa de la decisión del A quo. 

 

Que el Aquo omite hacer referencia a los argumentos presentados por la demandada en lo que respecta al incumplimiento de los aspectos formales de la solicitud de medida cautelar presentada por el demandante, ya que solo se limitó al punto relativo a la carga argumentativa de quien solicita la medida cautelar y la diferenciación entre la solicitud y la demanda y la aplicación del requisito contenido en el numeral 3º del artículo 231 del CPACA para la procedencia de la suspensión provisional. 

 

3º.  Desconocimiento del precedente jurisprudencial tanto horizontal como vertical al decidir sobre la medida de suspensión provisional de decreto demandado

 

Dicho cuestionamiento, se funda en que el A quo omitió aplicar el precedente que el Consejo de Estado ha utilizado al resolver casos similares en relación con la carga argumentativa atribuida a quien solicita la medida cautelar, así como los límites y exigencias de motivación a las que está sujeto el juzgador que la decide, por cuanto, suplió la carencia argumentativa del pedimento y extralimitó sus facultades interpretativas en torno al mismo. 

 

Al mencionar lo dispuesto en el párrafo 2.3.2.11. y siguientes de la decisión apelada, considera la demandada que el A quo realizó una interpretación meramente gramatical de la norma y otorgándole preponderancia a la expresión “en los demás casos” contenida en su inciso segundo, sin que haya tenido en consideración el requisito consistente en el juicio de ponderación a que hace referencia el numeral 3º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. 

 

Que no se realiza por el A quo ningún tipo de argumentación o valoración frente a los argumentos expuestos en el acápite 2.3.2.2. del escrito de oposición a la medida cautelar presentado por la demandada, el que tenía como objetivo justificar y acreditar, luego de un juicio de ponderación y proporcionalidad, que resultaría más gravoso para el interés general el decretar la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 555 de 2021 que negarla. 

 

Que el demandante tampoco ofrece ningún documento, información, argumento o justificación que permita guiar la realización del juicio de ponderación consagrado en el numeral 3º del artículo 231 del CPACA. La única argumentación y documentación que se ha aportado es la oposición realizada por la demanda y el documento técnico emitido por la Secretaría Distrital de Planeación, referido al impacto del POT expedido mediante el Decreto Distrital 555 de 2021 “por el cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”, proferido por la señora Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C. y la Secretaría Distrital de Planeación., documentos sobre los cuales no se pronunció el Aquo. 

 

Se refiere el apoderado a diversas decisiones adoptadas por el A quo previamente emitidas con respecto a suspensiones provisionales de actos administrativos, que se oponen a lo expuesto en la providencia impugnada, para fundar el desconocimiento del precedente horizontal, por cuanto en las mismas niega la solicitud de medidas cautelares consistente en la suspensión provisional de actos administrativos, y entre las razones para fundamentar tales decisiones ha acudido a la aplicación de los numerales 3 y 4 del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 que hacen referencia a la ponderación de intereses en aras del interés general y el periculum in mora.

 

Que el precedente horizontal fue desconocido por el Aquo por cuanto mientras en algunos casos citados por el apelante las negó debido a la no acreditación, entre otros, del requisito del numeral 3º del artículo 231 del CPACA, en la decisión impugnada consideró todo lo contrario al optar por descartar las argumentaciones presentadas al respecto y obviar la carencia argumentativa de la que adolece la solicitud de medida cautelar en relación con dicho requisito, variando ostensiblemente las reglas interpretativas planteadas por la misma autoridad procedentemente y sin justificación alguna. 

 

4º. El A quo omitió la valoración de pruebas documentales aportadas con la oposición a la solicitud de medida cautelar. 

 

Pese a haber sido aportado con el escrito de oposición pruebas y observar en los numerales 2.3.2.4.1. y 2.3.4.2. de la decisión apelada, que el A quo mencionó los documentos aportados y transcribió parcialmente su contenido, lo cierto es que no realizó valoración o análisis alguno que haya quedado plasmado en la providencia impugnada.  Incluso concluyó en contrario a lo demostrado en tales pruebas. 

 

Si el A quo consideraba que en el asunto en cuestión resultaron suspendidos los términos para la expedición de la revisión del POT por decreto, ha debido cotejar y contrastar tal posición con la realidad fáctica y la información suministrada, tal y como lo prevé el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, y no dar por sentado que tal cosa ocurrió, entre otras obviando que el propio Reglamento del Concejo Distrital de Bogotá dispone, en particular, lo dispuesto en los artículos 118 y 120, de tal forma que de la aplicación de la misma, en diversas ocasiones en los que se ha tramitado proyectos de acuerdo para revisión del POT, así como en procedimientos para la aprobación del presupuesto distrital, tampoco habría operado la suspensión de términos, pese a que también se presentaron impedimentos y recusaciones. 

 

5º. La interpretación del A quo en un ejercicio hermenéutico de reducción al absurdo (reductio ad absurdum) no resulta razonable, racional, armónica ni sistemática. 

 

La interpretación consistente en que el periodo de 90 días no se suspende con ocasión de la presentación y trámite de impedimentos y recusaciones, encuentra sustento en el criterio de prevalencia de la norma especial – artículo 12 de la Ley 810 – sobre la norma general – artículo 12 del CPACA -, y en otros que lo complementan, como es el caso de la interpretación ad absurdum, también denominada argumento apagógico, que ha sido objeto de múltiples aplicaciones por parte de la Corte Constitucional, remitiéndose para ello a diferentes sentencias de constitucionalidad. 

 

Para la demandada, es razonable y racional que no se suspenda el plazo perentorio de 90 días dispuesto en el artículo 12 de la Ley 810 con ocasión del planteamiento y trámite de impedimentos y recusaciones, en la medida en que, la interpretación en otro sentido, conduciría al absurdo de extender y prolongar ad infinitum, sin posibilidad de conclusión, el procedimiento para la discusión de la revisión del proyecto del POT, en desmedro del interés público que se encuentra involucrado en el ordenamiento territorial y en desconocimiento de la naturaleza, valores, principios, fines y eficacia en asuntos de especial trascendencia constitucional. 

 

Aceptar el planteamiento dado por el Aquo para decretar la suspensión provisional del Decreto Distrital 555 de 2021 “por el cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”, proferido por la señora Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C. y la Secretaría Distrital de Planeación, conduciría a un escenario irrazonable, irracional y absurdo, con el consecuente sacrificio de los principios constitucionales de la buena fe (art.83 CP), eficiencia, eficacia, celeridad, (art. 209 CP); prevalencia del interés general (art. 2 y 209 CP) y las leyes que regulan el trámite del POT (Ley 388 de 1997 y 810 de 2003), entre otras normas. 

 

No es sistemático, armónico, coherente, razonable ni racional, aplicar el artículo 12 del CPACA y el artículo 118 del Acuerdo 741 de 2019 para suspender, en razón a la presentación de impedimentos y recusaciones, el plazo perentorio de 90 días calendario dispuesto por el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, para que el Concejo Distrital se pronuncie en torno al proyecto de revisión del POT. 

 

Mas adelante, al reiterar las consideraciones por las cuales considera que la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 555 de 2021 debe ser revocada por el ad quem,  manifiesta lo siguiente: 

 

1º. No existe violación de normas superiores por parte del Decreto 555 de 2021, por cuanto la Alcaldía Mayor de Bogotá sí tenía competencia legal para expedir las revisiones al POT mediante decreto, a lo que se encuentra facultada de conformidad con lo preceptuado por el artículo 2.2.2.1.2.3.5. del Decreto 1077 de 2015  y el Decreto 1032 de 2020, refiriéndose igualmente al procedimiento para tal efecto y la normativa que lo regula;  que la Alcaldesa Mayor de Bogotá es competente para expedir las revisiones del POT a través de decreto, lo que funda en lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la sentencia C 051 de 2001 y el artículo 26 de la Ley 388 de 1997;  que del artículo 12 de la Ley 810 antes mencionado, así como los artículos 72, 75 y 79 del Acuerdo 741 de 2019 y el artículo 22 del Decreto Ley 1421 de 1993,  el archivo de un proyecto procede en principio en 3 eventos: i) cuando no se discuta; ii) cuando se aprueba ponencia negativa y, iii) cuando no se apruebe ninguna de las ponencias presentadas, sean estas negativas o positivas. 

 

Luego de hacer referencia a las fechas y periodos para la realización de las respectivas sesiones ordinarias y extraordinarias del Concejo Distrital, en el que resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto Ley 1421, reiterado por los artículos 40 a 42 del Reglamento de la Corporación, indica que los 90 días que se mencionan en el artículo 12 de la Ley 810 para la aprobación del proyecto de acuerdo,  manifiesta que dicho término empieza a correr a partir del momento en que el alcalde distrital presente el proyecto de acuerdo ante el Concejo, lo que se reitera de lo señalado en el artículo

2.2.2.1.2.3.5. del Decreto 1077 de 2015 y el artículo 8º del Decreto 4002 de 2004.

 

En el caso en particular, la señora Alcaldesa de Bogotá, haciendo uso de la facultad otorgada por el artículo 25 de la Ley 388, mediante el Decreto Distrital 329 de 6 de septiembre de 2021, mediante Decreto Distrital 329 de 6 de septiembre de 2021, convocó al Concejo a sesiones extraordinarias que tendrían lugar entre el 10 de septiembre y el 31 de octubre de 2021, con la finalidad que fuera discutido el proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial. 

 

Luego que fuera emitido el concepto por parte del Consejo Territorial de Planeación el 25 de agosto de 2021, el Proyecto de Acuerdo fue presentado por la señora Alcaldesa Mayor de Bogotá ante el Concejo Distrital el 10 de septiembre del mismo año.  Resalta que la radicación de proyecto fue realizada dentro del plazo de 30 días que otorga el artículo 25 de la Ley 388 de 1997. 

 

Que al agotar las sesiones extraordinarias, el Concejo continuó con las ordinarias que empezarían, según la Ley 1421 y el Reglamento de esa Corporación, el primer día del mes de noviembre de 2021 y que se extenderían durante 30 días calendario (30 de noviembre de 2021) prorrogables hasta por 10 días más (10 de diciembre de 2021), por decisión del propio Concejo. 

 

Contando desde la fecha de radicación del proyecto de Acuerdo, esto es, el 10 de septiembre de 2021, los 90 días calendario que otorga la Ley 810 de 2003 se vencieron el 8 de diciembre de 2021. 

 

Para el momento en que se expidió e Decreto 555 de 2021, esto es, el 29 de diciembre de 2021, se habría superado el término previsto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 y, por ende, se verifica el cumplimiento del requisito temporal exigido por dicha norma.

 

En lo que tiene que ver con el requisito consistente en que el Concejo no haya aprobado el POT, hace referencia a lo señalado en la certificación de 20 de diciembre de 2021 proferida por la Subsecretaría de la Comisión Permanente del Plan, para indicar que en este caso no se declaró cerrada la deliberación y el proyecto de Acuerdo 413 de

2021, ya que no fue votado ni negativa ni positivamente por parte del Concejo Distrital.   Durante su trámite en el Concejo de Bogotá, el POT tuvo 3 ponencias positivas y un pliego de modificaciones, avalado casi en su totalidad por la administración. 

 

Además de la certificación antes mencionada, las actas de las respectivas sesiones emitidas por el propio Concejo Distrital demuestran que las ponencias positivas del Proyecto de Acuerdo 413 de 2021 no fueron votadas ni negativa ni positivamente por parte de la Comisión Permanente que las había debatido y conocido. 

 

Luego de hacer referencia a la certificación emitida por el Secretario General del Concejo Distrital el 20 de abril de 2022, indica que el debate sobre el proyecto de acuerdo 413 de 2021 no fue clausurado y que dicho proyecto tampoco fue votado en ningún momento durante el trámite surtido, por lo que se entiende cumplido el requisito exigido por el artículo 12 de la Ley 810 de 2003. 

 

En síntesis, la parte demandada se opone al decreto de la medida cautelar, por razones de fondo y por razones de forma, que serán resueltas en la presente etapa procesal.

  

1.5.2.  Coadyuvancia Secretaría de Gobierno  

  

Luego de hacer referencia al principio de supremacía constitucional, los principios constitucionales que orientan la administración y gestión pública y la jerarquía normativa, considera que el A quo incurre en yerro normativo por cuanto resulta improcedente la aplicación del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, desconociendo la existencia de norma especial que regula la materia objeto de la litis y que corresponde al artículo 12 de la Ley 810 de 2003, así como lo dispuesto en el artículo 118 del Acuerdo 741 de 2019 aplicable para el trámite de impedimentos y recusaciones.   

  

En caso que el Concejo no adopte decisión alguna en la aprobación del POT, podría aprobarlo mediante decreto el alcalde, con el objetivo de lograr el desarrollo del municipio ni perjudicar a la comunidad por el trámite, pues tiene relevancia constitucional por la trascendencia que tiene en la vida comunitaria.   

En virtud del criterio de especialidad, en tratándose del trámite de los proyectos de acuerdo sobre revisión, modificación o aprobación del POT, debe preferirse la aplicación de normas especiales, esto es, la Ley 388 de 1997 y la Ley 810 de 2003 frente a las normas que consagran el trámite de los acuerdos o de las actuaciones administrativas que se surten ante el Concejo Distrital, que para este caso son el Decreto Ley 1421 de 1993 y el Reglamento Interno del Concejo de Bogotá.   

  

Que resulta inapropiado aplicar de manera autónoma e independiente el contenido del artículo 118 del Acuerdo 741 de 2019 y menos el artículo 12 del CPACA, pues no es válido prolongar un trámite político administrativo – POT – por la ocurrencia de acciones dilatorias en perjuicio del interés general y público, toda vez que la Ley 810 de 2003 en relación con la aprobación del POT si bien determinó el procedimiento a seguir frente a la inoperancia del Concejo Distrital pasados los 90 días calendario para la aprobación de la iniciativa, nada dijo frente a la presentación de impedimentos y recusaciones durante el citado trámite, reiterando que no era del caso dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 12 del CPACA.   

  

Agrega que, el Juzgador de primera instancia, al momento de efectuar el análisis del asunto sobrepone las formalidades de la norma omitiendo aplicar los principios constitucionales que orientan la administración y gestión pública en pro del interés general y fines esenciales del Estado – celeridad, economía y eficacia -, reiterando que la norma especial que rige la materia es la Ley 810 de 2003, norma que permite que sea a través de decreto que se pueda entrar a operar el POT, al darse los presupuestos definidos por ella, es decir, el transcurso de los 90 días calendario sin que el Concejo de Bogotá hubiera aprobado el proyecto.   

  

No resulta procedente la suspensión del Decreto 555 de 2021, pues contrario a ser una medida que evite la conculcación de perjuicios irremediables, deviene del desconocimiento de términos perentorios, preclusivos e improrrogables al momento de debatir el proyecto de acuerdo del POT y se convierte en una medida lesiva para el interés general y público, toda vez que se impediría el aumento de la gestión y recaudo de los instrumentos de financiación del desarrollo territorial, generando la disminución de la capacidad de financiación del Distrito e implicaría el retraso del desarrollo urbano, ambiental y rural en un momento en el que se requiere aumentar la inversión y hacer posible el crecimiento económico y la productividad.

 

1.6. Sobre la intervención de terceros en el trámite de las medidas cautelares en segunda instancia:

 

La intervención de terceros en las acciones de nulidad simple, se encuentra reservada al trámite de la primera instancia.

Dispone el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo en su versión modificada art. 48 de la Ley 446 de 1998:

 

"Art. 146. En los procesos de simple nulidad cualquier persona podrá pedir que se lo tenga como parte coadyuvante o impugnadora, hasta el vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única instancia.

"…"

 

Como se observa, la norma establece una oportunidad para que en los procesos de simple nulidad cualquier persona pueda pedir que se le tenga como parte coadyuvante o impugnadora, señalando, que ella puede intervenir en tal calidad "hasta el vencimiento del término de traslado para alegar en primera o única instancia". Implica entonces que tal como se dijo en el auto objeto del recurso, quien tendría legitimidad para impugnar en súplica extraordinaria es el titular de la acción, y que los terceros que actuarán como coadyuvantes en la oportunidad procesal referida, solo podrían volver a hacerlo en el desarrollo del recurso para insistir en las pretensiones de la demanda inicial.

 

Ahora bien, en cuanto que la remisión al artículo 52 del Código de Procedimiento Civil no conviene al derecho tratándose de una acción pública de nulidad, se advierte que según la citada disposición la coadyuvancia o la impugnación podrá hacerse mientras no se haya dictado sentencia de única o segunda instancia, disposición que estaría acorde con la norma especial, que regula en los procesos contenciosos la intervención de terceros (art. 146 C.C.A.), y por tanto, sigue siendo válido el criterio expuesto por la Sala Plena de la Corporación, según el cual se acepta la aplicación de la mencionada norma en el contencioso de simple nulidad tal como quedó expuesto en la Sentencia S-136 de Febrero 7 de 1991; Consejero Ponente: Dr. Diego Younes Moreno., según el cual tratándose del recurso Extraordinario de Súplica no puede interpretarse "que si la acción de nulidad es una acción pública, los medios de impugnación que se deben hacer valer en el procedimiento ordinario no pueden interpretarse como la acción pública, pues ellos están reservados para quienes hayan acudido dentro de la oportunidad legal, a hacerse parte en el proceso, como demandante, demandado o interviniente y tal calidad interponer oportunamente los recursos".

 

En la misma providencia se advirtió que quedaba modificada la Jurisprudencia de la Sala Plena contenida en la providencia de 17 de julio de 1990 Consejero Carmelo Martínez Conn, Exp. S-030, según la cual se sostenía que por estar instituida la acción de simple nulidad en defensa del orden jurídico cualquier ciudadano podía intervenir hasta cuando los recursos ordinarios o extraordinarios se hubieran agotado y terminado definitivamente el proceso.

 

De acuerdo con el criterio antes expuesto, que se reitera en esta oportunidad, debe precisarse, que una cosa es que la acción de simple nulidad tenga el carácter de pública y como consecuencia de ello se autorice a cualquier ciudadano para ejercerla o intervenir como coadyuvante; y otra, que los medios de impugnación de la sentencias que deciden sobre la legalidad o ilegalidad de una norma, sean iniciativa del coadyuvante, pues se reitera, su actuación que está limitada a apoyar la causa del actor, luego si éste actúa como impugnante en el recurso extraordinario de súplica no puede sustituirlo el coadyuvante en tal actuación, ya que sobre las situaciones consumadas o etapas concluidas, esto es las sentencias ya ejecutoriadas, no es posible que por causas no alegadas por el actor se retrotraigan las actuaciones ya cumplidas, como ocurría de admitirse su impugnación por parte del coadyuvante.

 

De acuerdo con lo anterior, no encuentra la Sala que las razones aducidas por el recurrente conlleven a revocar la providencia del recurso de reposición por lo que ésta habrá de ser confirmada.

 

Dicha regla del CCA fue modificada por la ley 1437 del 2011, manteniendo la tesis, pero modificando la oportunidad.

 

De conformidad con el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011, en los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona puede pedir que se le tenga como coadyuvante del demandante o del demandado y puede efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte que ayuda en cuanto no esté en oposición con ésta. (…) que en el medio de control de nulidad cualquier persona puede intervenir como parte coadyuvante o impugnadora, sin que se exija acreditar un interés directo en los resultados del proceso, basta únicamente que manifieste su voluntad en el término allí previsto, y sin que tampoco sea menester que aporte elemento nuevo de convicción al juez.

 

El artículo 223 de la ley 1437 del 2011 dispone:

ARTÍCULO 223. Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado.

El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.

Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal.

 

La Sala se abstiene de pronunciarse sobre la participación de terceros en las resultas del proceso, en segunda instancia, por cuanto dicha intervención se encuentra regulada por la ley, correspondiendo al juez de primera instancia realizar el reconocimiento procesal correspondiente.

 

2.           CONSIDERACIONES:

 

2.1.  Actos administrativos demandados.

 

Decreto Distrital 555 de 2021 “por el cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”, proferido por la señora Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C. y la Secretaría Distrital de Planeación.

2.2.  Suspensión provisional en la Ley 1437 de 2011.  

Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, la adopción de la medida cautelar de suspensión provisional ha variado. Durante la vigencia del Decreto 01 de 1984, el artículo 152 disponía que para declarar la suspensión provisional de un acto administrativo era necesario acreditar los tres requisitos allí citados, esto es, i) que la medida se solicite y se sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que se admitiera; ii) la existencia de manifiesta infracción de una de las normas invocadas como fundamento de la misma por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud y, iii) la prueba sumaria de perjuicio irremediable, cuando se pretendiera, además, un restablecimiento del derecho.

 

Dispone la ley 1437 del 2011 en relación con la medida de suspensión provisional, lo siguiente:

 

“(…) CAPÍTULO XI

 

Medidas cautelares

 

Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.

Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:

1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

Parágrafo. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.

 

(…) 

Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. (…)” (Subrayado fuera de texto)

 

Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, para que proceda la solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo es necesario acreditar:

 

1.           Que la solicitud se efectúe en la demanda o en escrito separado.

 

2.          Que la violación surja del análisis del acto administrativo y su confrontación con normas superiores invocadas como violadas, o que tal violación se evidencie del estudio de las pruebas allegadas con la petición.

 

3.        Se deberá probar la existencia de perjuicios, si llegase a pretenderse el restablecimiento del derecho y/o la indemnización de perjuicios.

 

2.3     Caso concreto.

 

Procederá la Sala a analizar la solicitud de suspensión provisional a partir de los requisitos señalados en la Ley 1437 de 2011, por lo cual, se requiere la concurrencia y ocurrencia de los tres (3) requisitos ya citados, de los cuales, en cuanto tiene que ver con el presente asunto, se observa lo siguiente: 

 

a. La medida fue solicitada en la demanda.

 

El juez y la Sala considera que se han cumplido los requisitos de forma señalados por la ley para su estudio, y decisión de fondo, de manera que no prospera la alegación señalada por la parte demandada al señalar que la petición de la medida cautelar no cumple los requisitos de forma.

 

Reclama la parte demandada que:

 

1º. La petición de la medida cautelar decretada, no es suficiente para decretarla, correspondiendo al juez, acudir a la demanda y anexos de la demanda para resolverla.

 

La Sala comparte la afirmación del señor apoderado de la parte demandante, en cuanto al contenido formal de la norma que regula la materia, al señalar lo siguiente: 

 

“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

 

Ahora bien, sobre el segundo de tales requisitos, esto es, el referente a la violación de normas superiores, cuyo análisis debe surgir de la confrontación de ellas con los actos administrativos, o que tal violación se evidencia del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sobre lo cual, se tiene que:

 

La Sala considera que no había lugar a decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo proferido por la señora Alcaldesa Distrital de Bogotá, en consideración a que no está probada la suspensión del plazo por el trámite de impedimentos y recusaciones.

 

Así las cosas, resulta evidente que en el presente caso no se reúnen los requisitos exigidos por el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para decretar la suspensión provisional de los actos demandados y, por ende, se revoca la medida cautelar, por las siguientes razones:

 

1º.  Sobre el trámite del proyecto de Acuerdo 431 del 2021

 

En el archivo del proceso electrónico 09AnexosContestación.pdf aparece lo siguiente:

 

                      “(…)

 

 

 

 

Doctora

MARIA MERCEDES JARAMILLO GARCÉS

Secretaria Distrital de Planeación E.S.D.

 

Asunto: Respuesta Radicado No. 2021ER 22185 del 17 diciembre de 2021

Respetada Doctora María Mercedes

Atentamente me permito informar que el escrito de la referencia dirigido a la Presidencia del Concejo fue trasladado a este Comisión para dar respuesta en lo que corresponda, relacionado con la expedición de una certificación al tramite surtido al proyecto de acuerdo “Por el cual se adopta la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D, C,” al respecto me permito Certificarle:

 

1- El tramite surtido al interior del Concejo Distrital en relación con el proyecto de acuerdo “Por el cual se adopta la Revisión General del Plan de

Ordenamiento Territorial de Bogotá D, C,”

 

Respecto de este punto   me permito informar con fundamento en lo señalado en el artículo 25 del Reglamento interno del Concejo acuerdo 741 de 20191, las actuaciones adelantadas por esta Comisión desde la asignación del Proyecto 413 de 2021 por parte de la Secretaria General así:

 

 

 

Con relación al cumplimiento del termino de que trata el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 para que el concejo distrital apruebe el proyecto de acuerdo “Por el cual se adopta la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D. C.”.

 

Es preciso indicar que desde la radicación del proyecto a esta comisión, se estuvo atenta al acatamiento para efectos del cumplimiento del  término establecido en el artículo 12 de la ley 810 de 2003 de los 90 días para su trámite; fue así como atendiendo las agendas aprobadas por la junta de voceros, se citó a todas sesiones que allí acordaron como quedó demostrado en el cuadro anterior, donde se especifica cada una de las sesiones convocadas y que fueron aplazadas o canceladas por razones ajenas a la voluntad de los integrantes de la Comisión del Plan y su Mesa Directiva que siempre estuvo dispuestas para el estudio pertinente, dentro de los términos fijados en la LEY.

 

El estado actual del proyecto de acuerdo “Por el cual se adopta la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D, C,”

 

Respecto de este punto, en consideración a que el proyecto 413 acuerdo “Por el cual se adopta la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D, C,”. continuo su debate en las sesiones ordinarias del mes de noviembre culminadas las sesiones extraordinarias convocadas por la Alcaldía Mayor el 6 septiembre de 2021, sin que se hubiera culminado su discusión al término de las sesiones clausuradas el 10 de diciembre de 2021, por las razones anteriormente citadas, se atiende lo dispuesto en el reglamento interno, así;

“…

ARTÍCULO 79.- ARCHIVO². Serán archivados los proyectos de acuerdo que no fueron discutidos al término de las sesiones en que fueron presentados.

…” Cordialmente,

  

RUTH YANED VARGAS RICO

Subsecretaria

Comisión del plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial

Vo.Bo H.C. Celio Nieves Herrera – Presidente de la Comisión

1. ARTÍCULO 25.- CERTIFICACIONES DE LOS SECRETARIOS. Cuando los Secretarios expidan alguna certificación lo harán sólo sobre aquello que aparezca registrado en los documentos oficiales existentes en la Secretaría respectiva, refiriéndose expresamente a ellos.

2. Acuerdo 741 de 2019 Reglamento Interno del Concejo.

 

El documento que revisa la Sala, da muestra acerca del trámite del proyecto.  Sin embargo, en su contenido se deja constancia de la formulación de impedimentos, pero no de la fecha en la que fueron resueltos por la Sala Plena del Concejo, de manera que no sirve como medio de prueba para mostrar la existencia de suspensiones en el trámite del proyecto de Acuerdo.

 

2º.     Sobre la acreditación de la suspensión de términos

 

En el archivo del proceso electrónico 10AnexosContestación2.pdf aparece la constancia del Secretario del Concejo del 7 de abril de 2022, según la cual nunca existió suspensión del trámite de expedición del proyecto de Acuerdo.

 

Por su parte, el Juez, en el auto impugnado, afirma

 

2.3.2.9. De otra parte, no obra constancia en el expediente que la totalidad de las recusaciones fueran rechazadas de plano, como para entender que no se causó la suspensión de los términos para resolver los ajustes y revisiones del Plan de Ordenamiento Territorial.

 

Dicha afirmación hubiese dado lugar a negar la medida cautelar.

 

Continúa el Juez.

2.3.1.8.2.3. No sería aceptable entonces entender que el término de los 90 días de que trata el artículo 12 de la Ley 810 de 2003  no se suspenda con la formulación de impedimentos y recusaciones hacia los concejeros (sic) del Distrito, en tanto que en esos casos existe un manto de duda sobre la imparcialidad de quienes en ejercicio de sus funciones van a revisar y ajustar el POT de su conocimiento, y mientras este cuestionamiento subsista no es posible que se sigan adelantando los debates o peor aún, que se adopten decisiones de fondo sobre el particular

 

De acuerdo con lo anterior, los impedimentos suspenden el trámite, pero será en la sentencia en donde se resuelva de manera definitiva el alcance del plazo legal para su adopción y si el mismo se suspende por el trámite de impedimentos.

El apoderado de la parte demandada en la página 61 de su recurso afirma.

Por su parte, la certificación emitida por la Secretaría General del Concejo Distrital de Bogotá el 07 de abril de 2022^[1], apunta a constatar un aspecto capital para este asunto: la realidad sobre la aplicación práctica de lo que sucedió en el trámite del Proyecto de Acuerdo 413 de 2021 y, especialmente, si existió o no suspensión alguna del término previsto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003. 

 

En efecto, en dicha certificación se dijo contundentemente que «[…] en el marco del trámite de los anteriores impedimentos y recusaciones, no se presentó suspensión de términos respecto del debate y discusión del proyecto de Acuerdo Distrital 413 de 2021». Dicha certificación tiene el mérito probatorio que el Código General del Proceso le atribuye a los documentos públicos en cuanto «hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza» (art. 257 CGP). 

 

Tal y como se advirtió en la oposición a la medida cautelar, la certificación mencionada se fundamenta en los documentos oficiales expedidos por el Concejo Distrital, entre ellos las respectivas actas de las sesiones realizadas. Así se deriva del numeral 9 del artículo 24 del Acuerdo 741 de 2019 - Reglamento del Concejo de Bogotá- , según el cual el Secretario General cuenta con la función de «certificar sobre los asuntos de su competencia»; a su turno, el artículo 25 del mismo reglamento establece que «cuando los Secretarios expidan alguna certificación lo harán sólo sobre aquello que aparezca registrado en los documentos oficiales existentes en la Secretaría respectiva, refirie´ndose expresamente a ellos», y así consta en la certificación emitida por el Secretario General del Concejo al indicar que todo lo en obrante en ella está conforme a «la información que reposa en los archivos de la Secretaría General». Esto quiere decir que la certificación emitida por el Secretario se fundamentó en las actas de las sesiones y debates correspondientes. 

 

Así las cosas, la certificación aducida y desestimada sin argumento alguno o valoración de la misma por el a quo, contenía una aseveración que es prueba fiel de lo verdaderamente ocurrido en el seno del Concejo Distrital durante el trámite del Proyecto de Acuerdo nro. 413 de 2021, convirtiéndose, entonces, no solo en una manifestación de la interpretación auténtica realizada por la Corporación sobre las normas de su propio reglamento, sino que, más allá de eso, se constituye como una constancia sobre el verdadero efecto que tuvo la presentación de impedimentos y recusaciones con respecto al término de 90 días calendario establecido en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003.2 (subrayado y negrilla de la Sala)

 

 

De manera que en el caso sometido a examen, la primera certificación de la Subsecretaría de la Comisión del Plan no era suficiente como para tener por acreditada la suspensión de los plazos.

 

De otro lado, se ha expedido documento en cual se pone en conocimiento, la forma como se tramitaron y decidieron los impedimentos, concluyendo que no hubo suspensión alguna.

 

Veamos:

 

“(…) 

 

EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO DE

BOGOTÁ D.C. (E)

 

En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 25 del Acuerdo 741 de 2019, (Reglamento Interno del Concejo de Bogotá, D.C.), en concordancia con la Resolución No. 320 del 2 de julio de 2002, expedida por la Mesa Directiva de la Corporación.

 

CERTIFICA

 

Que el proyecto de Acuerdo Distrital 413 de 2021, “Por el cual se adopta la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D, C,” fue radicado el día 10 de septiembre de 2021, conforme con el oficio de radicación que se anexa a esta certificación (Anexo 1).

 

Que de conformidad con la información que reposa en los archivos de la Secretaría General, en la red interna de la Corporación,  se relacionan cada uno de los impedimentos y recusaciones que se formularon en el trámite del proyecto de Acuerdo Distrital 413 de 2021 (Anexo 2), identificando en cada caso lo siguiente:

 

1. Fecha de presentación

2. Razón sucinta de la recusación o impedimento

3.  Instancia ante la cual se presentó la recusación o el impedimento.

4.  Identificación de quien presentó la solicitud y partido político.

5.  Comisión a la que pertenece el Concejal recusado o que manifestó impedimento.

6. Fecha en que se resolvió la respectiva recusación o impedimento en plenaria

7. Resultado del proceso (negación, aceptación o desistimiento de la solicitud)

 

Que los impedimentos y recusaciones que se formularon en el trámite del proyecto de

Acuerdo Distrital 413 de 2021 fueron resueltos en las siguientes sesiones plenarias:

 

1.    En el mes de septiembre se desarrollaron tres (3) sesiones plenarias: viernes 17, lunes 20 y lunes 27, en las cuales se dio trámite a la resolución de impedimentos y recusaciones.

2.    En el mes de octubre se desarrolló una (1) sesión plenaria el sábado 23 en la cual se dio trámite a la resolución de impedimentos y recusaciones.

3.    En el mes de noviembre se desarrollaron ocho (8) sesiones plenarias los días:

jueves 11, viernes 18, sábado 20, domingo 21, lunes 22, miércoles 24, viernes 26 y lunes 29, en las cuales se dio trámite a la resolución de impedimentos y recusaciones.

 

4.    En el mes de diciembre se desarrollaron tres (3) sesiones plenarias los días: jueves 02, domingo 05 y miércoles 07, en las cuales se dio trámite a la resolución de impedimentos y recusaciones.

 

Teniendo en cuenta el volumen de la información que está siendo solicitada, copia de estas actas serán remitidas una vez terminen el proceso de expedición.

 

Que con fundamento en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 “Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones”, donde señala: “Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados por las entidades territoriales y por iniciativa del alcalde. Si el Concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa, lo podrá hacer por decreto el alcalde.”

 

Que, de acuerdo con lo anterior, en el marco del trámite de los anteriores impedimentos y recusaciones, no se presentó suspensión de términos respecto del debate y discusión del proyecto de Acuerdo Distrital 413 de 2021.

 

La presente certificación se expide a los siete (7) días de abril de 2022.

 

CARLOS ARTURO DUARTE CUADROS

Secretario General Organismo de Control (E)

 

Anexo 1. Oficio de radicación del proyecto de Acuerdo Distrital 413 de 2021. Anexo 2.   Relación de Impedimentos y Recusaciones.

Proyecto: Laura Valentina Velandia Trujillo, abogada contratista “

(…) (Subrayado y negrilla fuera de texto)

 

En consecuencia, como durante el trámite del proyecto de Acuerdo de que se trata no hubo suspensión de términos, según las pruebas hasta ahora recaudadas; puede afirmarse que, en principio, la Alcaldesa Mayor de Bogotá expidió con competencia el Decreto 555 de 2021.  Por tanto, carece de fundamento probatorio la suspensión de dicho acto administrativo y hay lugar a revocar la medida cautelar decretada. 

 

Será la sentencia la oportunidad para verificar la aplicación de la norma que regula el trámite de la revisión del POT, la suspensión o no del plazo legal por el trámite de los impedimentos y la prueba completa del hecho, en la forma como ha sido determinada por el Tribunal.

 

CONCLUSIÓN:

 

La Sala revocará el auto impugnado, en consideración a que no se advirtió por parte de la primera instancia, la certificación del 7 de abril del 2022, en virtud de la cual el Señor Secretario General del Concejo Distrital de Bogotá certifica, en documento público, en forma clara, manifiesta y sin lugar a duda alguna, que el trámite de los impedimentos y recusaciones no dio lugar a la suspensión del debate del proyecto de Acuerdo de revisión del POT, documento que no ha sido tachado por ninguno de los sujetos procesales, y que por su importancia y claridad, se reproduce nuevamente:

 

Que, de acuerdo con lo anterior, en el marco del trámite de los anteriores impedimentos y recusaciones, no se presentó suspensión de términos respecto del debate y discusión del proyecto de Acuerdo Distrital 413 de 2021.

 

Dicha certificación, de haberse valorado adecuadamente por el Juzgado, hubiese dado lugar a negar la medida cautelar, razón por la cual prospera el recurso de apelación, y se procede a revocar la decisión.

 

Por lo demás, tal como se indica en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la presente decisión no constituye prejuzgamiento.  

 

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,

Subsección A,

RESUELVE:

 

PRIMERO.-  REVÓCASE el auto de catorce (14) de junio de dos mil veintidós (2022), que ordenó suspender provisionalmente los efectos del Decreto Distrital 555 de 2021 “por el cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”, proferido por la señora Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C. y la Secretaría Distrital de Planeación, por las razones expuestas.  

 

SEGUNDO.-  DENIÉGASE la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado, por las razones anotadas en la presente providencia.

 

TERCERO.-  ORDÉNASE AL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA para que se pronuncie sobre las peticiones de coadyuvancia, presentadas en el trámite de la segunda instancia de la presente medida cautelar.

 

CUARTO.- La presente decisión no constituye prejuzgamiento. 

 

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

  

Firmado electrónicamente

FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA

Magistrado

                          

Firmado electrónicamente

CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO

Magistrada

  

Firmado electrónicamente

LUIS MANUEL LASSO LOZANO

 

Magistrado

 

La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por la Magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, el Magistrado Luis Manuel Lasso Lozano y el Magistrado Felipe Alirio Solarte Maya. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.