SENTENCIA C-175/01
SERVIDOR PÚBLICO EN EL ESTADO DE DERECHO-Actividad
reglada
Las funciones que en un Estado de Derecho se
desempeñan por los servidores públicos, son una actividad que en manera alguna puede
ser arbitraria, ni dejarse librada al capricho del funcionario, sino que,
siempre se trata de una actividad reglada, cuyo desempeño exige el sometimiento
estricto a la Constitución, la ley o el reglamento.
SERVIDOR PUBLICO-Responsabilidad
PROCESO DISCIPLINARIO Y PROCESO PENAL-Distinción
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Garantía
en etapas/PROCESO DISCIPLINARIO-Recursos
En armonía con lo dispuesto por el artículo 29 de
la Carta Política, según el cual el debido proceso es una garantía que ha de
observarse en todos los procesos judiciales o administrativos, es claro para la
Corte que en el proceso disciplinario ha de garantizarse el derecho a la
defensa unitaria, continua y permanente, esto es, en todas sus etapas, sin que
ello signifique que en cada una de ellas los recursos que para impugnar las
providencias se establezcan por el legislador deban ser los mismos, ni tampoco,
que para decidir sobre la constitucionalidad de alguno de los artículos del
Código Disciplinario, pueda ser considerado aisladamente, pues de esa manera la
interpretación primero y el juicio de constitucionalidad después, pueden
resultar equivocados.
PROCESO DISCIPLINARIO-Etapas
INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Finalidad
PROCESO DISCIPLINARIO-Versión
voluntaria/PROCESO DISCIPLINARIO-Presentación de pruebas
INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Motivación
de negativa a presentación de pruebas/INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Motivación de negativa a versión voluntaria
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Negativa
arbitraria de versión voluntaria/DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Negativa
arbitraria de presentación de pruebas/PROCESO DISCIPLINARIO-Nulidad
Para satisfacer a plenitud el derecho de defensa,
resulta claro que si en forma arbitraria se deniega la solicitud de comparecer
desde el comienzo a la indagación preliminar a quien solicitó ser oído en
versión libre, o se le priva en absoluto del derecho a presentar pruebas que
puedan serle favorables a la indagación de los hechos en esta etapa, se
vulneraría el derecho al debido proceso, razón esta
por la cual el afectado con ese proceder autoritario tendría a su disposición
la posibilidad de alegar la existencia de una nulidad en el proceso
disciplinario, nulidades que, aún no alegadas, deben ser declaradas de oficio,
en cualquier etapa del proceso en que se adviertan por el funcionario encargado
de la tramitación del mismo.
INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Recurso
contra negativa a presentación de pruebas/INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Recurso contra negativa a versión voluntaria
PROCESO DISCIPLINARIO-Tratamiento
diferente en etapas
PROCESO DISCIPLINARIO-Terminación
SALA PLENA
Referencia: Expediente D-3240
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 74, parcial, de la ley 200 de 1995 "por la cual se adopta el
código disciplinario único".
Demandante:
LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN
Magistrado Ponente: DR. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., febrero catorce (14) de dos mil uno
(2001).
LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL,
En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política, el ciudadano Luis
Carlos Marín Pulgarín, demandó el artículo 74,
parcial, de la Ley 200 de 1995 "Por
la cual se adopta el Código Disciplinario Unico".
Por auto de 20 de octubre del año 2000, el
magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, en consecuencia ordenó
fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente
del Congreso de la República y al señor Ministro de Justicia y del Derecho, con
el objeto que si lo
Estimaban oportuno conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
II. NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma demandada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41946 de 31 de julio de
1995. Se subraya la parte acusada.
Ley 200
de 1995
(Julio
18)
"Por la cual se adopta el Código
Disciplinario único"
DECRETA:
"Artículo 74.- Vigencia y Oportunidad del
Nombramiento de Apoderado. El defensor puede presentar pruebas en la indagación
preliminar y solicitar versión voluntaria sobre los hechos. La negativa se resolverá mediante
providencia interlocutoria contra la cual solo cabe el recurso de
reposición":
III. DEMANDA
El ciudadano demandante considera vulnerados los
principios del debido proceso y el derecho a la defensa, consagrados en el
artículo 29 de la Constitución Política.
Para el demandante resulta indiscutible que el
defensor como representante del presunto inculpado está facultado para
presentar las pruebas tendientes al esclarecimiento de los hechos que se
investigan, pudiéndolo hacer en cualquier etapa del proceso, sólo de esa manera
se garantiza el derecho al debido proceso, situación que está siendo conculcada
por el aparte del artículo 74 de la Ley 200 de 1995 demandada, pues se niega la
posibilidad de aportar las pruebas por intermedio de su apoderado,
circunstancia que según el actor se desprende de una interpretación completa
del artículo 74 ídem.
Aduce así mismo, que la norma demandada se
encuentra en contradicción con lo preceptuado por el artículo 80 del Código
Disciplinario Unico, pues esa norma garantiza en
forma permanente el derecho de contradicción probatoria.
Considera que la norma acusada da la posibilidad
de que la recepción de la versión espontánea sea discrecional del investigador,
pues se otorga total autonomía al funcionario indagador para que a su arbitrio
decida si toma o no la versión que se solicita por el apoderado del presunto
inculpado, con lo cual se restringe notablemente el derecho de defensa, pues la
exposición voluntaria en sí misma es un acto de defensa "al poderse en ella,
presentar pruebas, solicitar la práctica de las mismas y controvertir las que
se alleguen en contra del disciplinado".
Finalmente, luego de citar algunas sentencias
proferidas por esta Corporación, en relación con la declaratoria de inexequibilidad de algunas normas del Código Disciplinario Unico y, que a su juicio, tienen conexión con el artículo
74 ahora demandado, solicita el actor que en aras de la seguridad jurídica se
realice la estructuración de la unidad normativa y consecuencialmente se ajuste
a la Constitución la norma acusada de inexequibilidad.
IV. INTERVENCIONES
El Ministerio de la Justicia y del Derecho y el
Ministerio del Interior, intervienen a través de sus apoderados para solicitar
la constitucionalidad de la norma acusada.
Consideran en síntesis que con lo establecido por
el artículo 74 del Código Disciplinario Unico no se
evidencia ninguna vulneración como lo sostiene el actor, pues de la simple
lectura del artículo en su contexto global se deduce la posibilidad de que el
apoderado del presunto inculpado solicite o aporte pruebas, así como la
posibilidad de solicitar la versión libre del investigado; también se deduce,
dicen los intervinientes, la posibilidad de que el apoderado pueda recurrir la
negativa a dicha solicitud o aporte de pruebas, decisión que por lo demás debe
ser motivada.
Manifiestan que el artículo demandado en ningún
momento restringe las garantías que consagra el artículo 29 de la Constitución
Política, pues al contrario de lo que se aduce en la demanda, permite rendir
exposición en la etapa de la indagación preliminar, así como la posibilidad de
recurrir la decisión en caso de que sea negativa.
Finalmente aducen que la acusación en contra del
aparte del artículo 74 de la Ley 200 de 1995, denota una errónea interpretación
por parte del actor, al considerar que el funcionario que instruye el proceso
no se puede negar a recibir o a practicar las pruebas presentadas por el
defensor, como quiera que esas pruebas deben ser pertinentes, conducentes y
útiles para la investigación, con lo cual se garantiza el debido proceso y el
derecho de defensa del investigado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la Nación solicita la
declaratoria de inexequibilidad de la disposición
acusada, pues considera que con relación a la presentación de las pruebas "el artículo demandado
es claro en cuanto a que el apoderado puede presentarlas en la indagación
preliminar, sin que sea viable afirmar que ¿la
negativa¿ a la que alude el citado precepto se refiere a la recepción de las
mismas por parte del funcionario investigador. Tal afirmación la sustenta el
artículo 102 del Código Disciplinario Único cuando consagra que ¿el recurso de apelación es procedente contra el auto que
niega pruebas en la investigación disciplinaria y contra el fallo de primera
instancia".
Así las cosas, para el Ministerio Público se
puede afirmar que en la parte referente a la presentación de las pruebas, el
defensor puede ejercer el derecho supra legal de defensa.
En relación con la posibilidad que tiene el
investigado de rendir versión voluntaria, manifiesta el Procurador General que
la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre el
mismo tema, y ha expresado que el funcionario investigador tiene la obligación
procesal de escuchar al disciplinado, por lo tanto, dejar esa decisión a su
arbitrio violaría el derecho de defensa y el debido proceso del investigado, de
tal suerte que la posibilidad que tiene éste de ser escuchado no es una
facultad discrecional del investigador, sino un derecho con que cuenta el
investigado.
Así las cosas, señala que no es viable que se
presente la negativa en el caso de la presentación de pruebas ni en la
recepción de la versión voluntaria, de donde concluye diciendo que para esa
entidad le asiste razón al demandante cuando solicita que el precepto acusado
sea declarado inconstitucional.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4
la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad
contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se
estudia.
2. El problema jurídico
2.1. Compete a la Corte dilucidar si, como lo
afirma el demandante se conculca el derecho al debido proceso y a la defensa
que consagra el artículo 29 de la Constitución Política, con el aparte acusado
del artículo 74 de la Ley 200 de 1995, que prevé la posibilidad de que se
profiera una providencia negando la presentación de pruebas y la solicitud de
versión voluntaria, por parte del defensor del servidor público en la
indagación preliminar, providencia contra la cual cabe el recurso de
reposición.
2.2. Las funciones que en un Estado de Derecho se
desempeñan por los servidores públicos, son una actividad que en manera alguna
puede ser arbitraria, ni dejarse librada al capricho del funcionario, sino que,
siempre se trata de una actividad reglada, cuyo desempeño exige el sometimiento
estricto a la Constitución, la ley o el reglamento.
Sobre el particular, esta Corporación en
sentencia C-725 de 21 de junio de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, expresó que : "3.3.3.
Precisamente por ello, el artículo 6 de la Carta preceptúa que los servidores
públicos son responsables ante las autoridades cuando infrinjan la Constitución
o las leyes, o cuando incurran en omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones, norma esta que guarda estrecha armonía con el artículo 124 de la
misma, en cuanto este último ordena que "la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva".
3.3.4. Como tal responsabilidad puede ser de
índole civil, penal o disciplinaria, ha de recordarse ahora que las modalidades
de la misma son de naturaleza jurídica diferente, son independientes la una de
la otra y, en virtud de ello, un mismo hecho puede generar distintas
consecuencias respecto de cada uno de los tipos de responsabilidad aquí
mencionados.
3.3.5. El derecho disciplinario, entendido como
un conjunto de principios y de normas conforme a las cuales se ejerce la
potestad sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos por
infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento en orden a hacer
efectivos los mandatos que regulan el ejercicio de la función pública, en el
Derecho Moderno ha venido adquiriendo, cada vez más, una trascendental
importancia, al punto que se erige como un ramo específico de la legislación
que, sin perder sus propias características ni tampoco su objeto singular,
guarda sin embargo relación en algunos aspectos con el Derecho Penal, con el
Procedimiento Penal y con el Derecho Administrativo, como quiera que forma
parte de un mismo sistema jurídico".
Y, de la misma manera, para precisar la
distinción existente entre el proceso disciplinario y el proceso penal, la
Corte, en sentencia C-244 de 30 de mayo de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz,
señaló que "Cuando se
adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por
unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de
objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos
es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al
igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos
procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido
y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se
juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter
ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración
pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más
amplios".
En la misma dirección, cabe recordar que en
sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, para explicar la
razón de ser del derecho disciplinario, esta Corte, examinados los antecedentes
de la Ley 200 de 1995, transcribió apartes de la exposición de motivos, en la
cual se expresó entonces que "Es
incuestionable que el Estado Colombiano debe tener un código o estatuto
unificado para la realización del control disciplinario tanto interno como
externo a fin de que la función constitucional se cumpla de manera eficaz y
además, se convierta en herramienta eficiente en la lucha contra la corrupción
administrativa" (Gaceta
del Congreso, año IV, número 73, citada en la sentencia aludida).
2.3. Acorde con lo anterior, y en armonía con lo
dispuesto por el artículo 29 de la Carta Política, según el cual el debido
proceso es una garantía que ha de observarse en todos los procesos judiciales o
administrativos, es claro para la Corte que en el proceso disciplinario ha de
garantizarse el derecho a la defensa unitaria, continua y permanente, esto es,
en todas sus etapas, sin que ello signifique que en cada una de ellas los
recursos que para impugnar las providencias se establezcan por el legislador
deban ser los mismos, ni tampoco, que para decidir sobre la constitucionalidad
de alguno de los artículos del Código Disciplinario, pueda ser considerado
aisladamente, pues, como es obvio, de esa manera la interpretación primero y el
juicio de constitucionalidad después, pueden resultar equivocados.
2.4. Como es suficientemente conocido, en el
proceso disciplinario existen tres etapas claramente diferenciadas, a saber, la
de la indagación preliminar, la de la investigación disciplinaria y la de la
decisión.
En la primera, es decir, en la indagación
preliminar, no existe ni siquiera certeza sobre la procedencia de adelantar la
investigación, sino una duda sobre la existencia misma de la presunta falta, e
igualmente, sobre la autoría y responsabilidad de la misma, razones estas que
el legislador tuvo en cuenta para que, en tal estado de perplejidad inicial, en
lugar de proferir un auto ordenando la apertura directa de una investigación
disciplinaria, se opte más bien por realizar una "indagación preliminar" (art. 138 Ley 200 de 1995), cuyos
fines específicos serán "...verificar
la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta
disciplinaria e identificar o individualizar al servidor público que haya
intervenido en ella" (art.
139 ibidem).
Del mismo modo, si de la indagación preliminar,
de la queja o del informe respectivo sobre la presunta falta quien tiene a su
cargo la investigación encuentra objetivamente demostrada "la existencia de una falta
disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma ordenará la
investigación disciplinaria", según el mandato contenido en el
artículo 144 del Código Disciplinario, mediante auto de trámite.
2.5. En desarrollo de principios fundamentales al
debido proceso, cuales son los de la publicidad, la imparcialidad y la
contradicción, se dispuso por la ley que, desde el comienzo y para garantía del
derecho de defensa el investigado "tendrá
derecho a conocer las diligencias tanto en la indagación preliminar como en la
investigación disciplinaria" (art.
80 Ley 200/95), así como a ser oído en esta etapa para "presentar pruebas" y "solicitar
versión voluntaria sobre los hechos" (art.
74 ibidem).
2.6. Desde luego, quien inicialmente asume el
conocimiento de una posible irregularidad constitutiva de una presunta falta
disciplinaria, si en esa etapa de averiguación administrativa, lo considera
pertinente para los fines de la misma señalados por el artículo 139 del Código
Disciplinario a que ya se hizo alusión, es quien tiene los elementos de juicio
suficientes para decidir si accede a la petición que se le formula por alguien
para que se le reciba versión voluntaria sobre los hechos, así como para
examinar si la presentación de pruebas en esa etapa de la investigación
preliminar es pertinente o conducente.
No obstante, para evitar la arbitrariedad o el
capricho en la decisión, si se deniega la solicitud de recibir versión
voluntaria, o la de presentar algunas pruebas, el legislador le impone al
funcionario que adelanta la indagación preliminar, el deber jurídico de decidir
sobre cualquiera de las peticiones anteriormente mencionadas, "mediante providencia
interlocutoria". Ello
significa, entonces que por ministerio de la ley, le corresponde motivar su
decisión, esto es expresar las razones y los fundamentos de carácter fáctico y
jurídico en que apoya su decisión, para que respecto de las mismas, cumplida
así la publicidad, pueda entonces abrirse paso a la contradicción, haciendo uso
de los medios de impugnación que al respecto se consagran por la ley.
2.7. En ese orden de ideas, y para satisfacer a
plenitud el derecho de defensa, resulta claro que si en forma arbitraria se
deniega la solicitud de comparecer desde el comienzo a la indagación preliminar
a quien solicitó ser oído en versión libre, o se le priva en absoluto del
derecho a presentar pruebas que puedan serle favorables a la indagación de los
hechos en esta etapa, se vulneraría el derecho al debido proceso, razón está
por la cual el afectado con ese proceder autoritario tendría a su disposición
la posibilidad de alegar la existencia de una nulidad en el proceso
disciplinario, como quiera que el artículo 131 del Código Disciplinario Único
establece que son, entre otras, causales de nulidad "la violación del derecho de
defensa", así como "la
comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido
proceso" (art. 131 Ley
200/95), nulidades que, aún no alegadas, deben ser declaradas de oficio, en
cualquier etapa del proceso en que se adviertan por el funcionario encargado de
la tramitación del mismo (art. 132 ejusdem), lo cual
guarda armonía con lo dicho por la Corte en sentencia C-892 de 10 de noviembre
de 1999, en la que actúo como ponente el magistrado que ahora lo es en este
proceso, en la que, al analizar la constitucionalidad del artículo 119 del
Código Disciplinario Único expresó que : "Tanto
en la etapa de indagación preliminar antes de que se le formulen cargos y
durante el término de los descargos, el investigado podrá solicitar, en aras
del ejercicio del derecho de defensa, la práctica de las pruebas que considere
pertinentes, es decir, las que tengan relación con el tema y que permitan
esclarecer los supuestos fácticos que dan origen al inicio de la investigación".
Igualmente ha de insistirse ahora que en la
sentencia C-013 de 17 de enero de 2001, reitero la Corte su doctrina en el
sentido de que no es "razonable
ni proporcionada" la
restricción normativa que deje "a
la voluntad del funcionario investigador recibir o no la exposición espontánea
que solicita el investigado", pues éste si así lo solicita “deberá
ser oído en versión espontánea, tanto durante la indagación preliminar como en
la investigación".
De esta suerte, si la providencia interlocutoria
a que se refiere el aparte final del artículo 74 acusado, resulta caprichosa o
arbitraria, éste no se encuentra desprovisto de medio de impugnación adecuado
para el ejercicio del derecho de defensa, pues, leído en conjunto y no en forma
aislada el Código Disciplinario, puede solicitar la nulidad de lo actuado, o,
más aún, en la hipótesis de que no lo solicite, tal nulidad puede ser declarada
de oficio.
2.8. El legislador, para salirle al paso a una
posible arbitrariedad del funcionario que adelante la investigación preliminar,
contra la providencia que deniegue la recepción de la versión libre o la
presentación de pruebas en esa etapa procesal, en el artículo 74 del Código
Disciplinario estableció que contra la providencia interlocutoria que las
deniegue, cabe el recurso de reposición. Ello por sí mismo, como salta a la
vista, no hace inconstitucional el artículo 74 del Código Disciplinario.
A juicio del censor, lo que resulta vulneratorio del artículo 29 de la Carta, es que la norma
deja al capricho del funcionario recibir o abstenerse de hacerlo la versión
voluntaria en la indagación preliminar, lo que no es cierto, por las razones
que ya se explicaron. Además, a su juicio, también es violatorio de la garantía
constitucional al debido proceso que ante esa posibilidad del proceder
arbitrario de quien adelanta la investigación preliminar sólo sea procedente el
recurso de reposición.
Con todo, ello no es así, por cuanto, como ya se
dijo, la providencia en cuestión ha de ser motivada, como quiera que es
interlocutoria por ministerio de la ley, por una parte; y, por otra, en esa
etapa del proceso, en que todavía no existe ni siquiera certeza sobre la
existencia de la irregularidad que presuntamente configuraría una falta, ni
mucho menos sobre la autoría y responsabilidad de la misma, conserva el
legislador, a plenitud, la libertad de configuración para establecer el recurso
o los recursos que contra ella proceden.
Es claro, que sobre el particular, uno puede ser
el tratamiento en la fase de la indagación preliminar dadas sus características,
y otro distinto el que el legislador establezca en la fase de la investigación
disciplinaria, como en efecto acontece. Así, al paso que en el artículo 74 de
la ley demandada, para la primera dispuso la ley que la negativa a recibir
versión voluntaria sobre los hechos, o a presentar pruebas ha de ser motivada y
que contra la providencia respectiva sólo cabe el recurso de reposición, en el
artículo 102 de la misma ley, precisamente porque la naturaleza de la etapa de
la investigación disciplinaria es diferente a la primera dispuso que "El recurso de apelación es
procedente contra el auto que niega pruebas en la investigación disciplinaria y
contra el fallo de primera instancia".
Ciertamente, son dos tratamientos diferentes,
porque diferentes son las etapas de la indagación preliminar y la de la
investigación disciplinaria y, como se observa, diferente también es la fase de
decisión cuando se dicta fallo de primera instancia, el que también es
apelable. La razón de orden constitucional, es transparente en grado sumo, pues
no se vulnera el derecho a la igualdad al tratar de manera disímil situaciones
distintas (art. 13 C.P.), de un lado, y, de otro, en ninguna norma
constitucional se ordena al legislador establecer que contra todas las
providencias interlocutorias es procedente la apelación, pues el artículo 31 de
la Constitución solamente dispone que la apelación o la consulta son propias de
toda sentencia judicial, salvo las excepciones que consagre la ley, pero en
manera alguna ordena que toda providencia interlocutoria deba ser objeto de
apelación.
2.9. Por lo expuesto anteriormente, ha de
concluirse entonces que el artículo 74 de la Ley 200 de 1995, en el aparte
acusado, no es en manera alguna una autorización del legislador a desconocer el
derecho del eventualmente inculpado a ser oído, pues, como se vio, en ese caso
el artículo 131 ibidem, fulmina con la sanción de
nulidad de toda la actuación, precisamente en guarda de la garantía
constitucional al debido proceso y, la circunstancia de que la decisión a que
se refiere la parte final del artículo 74 acusado, deba ser motivada y que
contra ella quepa el recurso de reposición únicamente, resulta razonable por la
índole misma de la etapa de indagación preliminar y, en tal virtud, no se
vulnera la Constitución.
2.10. Agrégase a lo
dicho que el artículo 54 de la Ley 200 de 1995, ordena al funcionario a cuyo
cargo se encuentre un proceso disciplinario, darlo por terminado, en cualquier
momento, cuando aparezca demostrado que el hecho atribuido no ha existido, o
que no está previsto como falta disciplinaria, o que existe causal de
justificación, o que por cualquier otra circunstancia de orden legal tal
proceso no podía iniciarse o proseguirse, norma que también resulta aplicable,
como es obvio a la etapa de la indagación preliminar.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión "La negativa se resolverá
mediante providencia interlocutoria contra la cual sólo cabe el recurso de
reposición", contenida en el artículo 74 de la Ley 200 de 1995 (Código
Disciplinario Unico).
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la gaceta de la corte constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-175/01
DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL-Garantía
constitucional/DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL-Recursos necesarios para
efectividad de garantías (Salvamento de voto)
El debido proceso sustancial se debe garantizar,
desde una perspectiva constitucional, asegurando que los procedimientos creados
por el legislador otorguen a las partes los recursos y mecanismos necesarios
para hacer efectivas las garantías que les confiere el ordenamiento. En
particular, el procedimiento debe asegurar el principio de audiatur
et altera pars, el derecho de contradicción y los
principios de eficiencia y economía.
DEBIDO PROCESO PUBLICO SIN DILACIONES
INJUSTIFICADAS-No restricción de garantías por legislador
(Salvamento de voto)
El legislador no puede restringir los mecanismos
legales necesarios para hacer efectiva la garantía del debido proceso sin
dilaciones injustificadas, consagrada explícitamente en la Constitución.
INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Recurso
(Salvamento de voto)
El recurso de reposición contra el auto que niega
las pruebas en la indagación preliminar disciplinaria no constituye un
mecanismo idóneo, adecuado y suficiente para preservar el debido proceso
imparcial y basado en fundamentos jurídicos objetivos en esta etapa.
DEBIDO PROCESO-Alcance/DEBIDO PROCESO-Consagración
legal previa de un procedimiento (Salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO-Recursos de acción, defensa
e impugnación por legislador/DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL-Recursos
procedimentales por legislador/DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL Y FORMAL-Correlación
(Salvamento de voto)
Si se pretende que este derecho fundamental tenga
un contenido, el juez constitucional debe asegurar que la ley otorgue a las
partes los recursos de acción, defensa e impugnación en medida suficiente para
que se les permita hacer efectivas todas aquellas garantías consagradas en el
ordenamiento jurídico. Si tales recursos procedimentales establecidos
legalmente son insuficientes para materializar las garantías respectivas, se
está rompiendo la correlación que debe existir entre el proceso formal,
contenido en la ley, y el debido proceso sustancial, como derecho consagrado
constitucionalmente, y se le está dando prioridad a una concepción arbitraria
del poder público, y se está trastocando la jerarquía de valores inmanente a la
Constitución. Por lo tanto, al fijar el conjunto de recursos y facultades
procesales disponibles a las partes en un determinado procedimiento, el
legislador está obligado a observar las garantías sustanciales establecidas explícitamente
en la Constitución para el tipo de actuación que pretenda regular.
Adicionalmente, tiene también restricciones que derivan ya no de los contenidos
constitucionales explícitos del debido proceso, sino de los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Rigurosidad
atendiendo referente constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Grado
de discrecionalidad del legislador/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PROCEDIMIENTOS-Grado de discrecionalidad (Salvamento de voto)
La labor del juez constitucional debe ser más
rigurosa en la medida en que cuente con unos parámetros explícitos para llevar
a cabo su función. Por otra parte, ante la ausencia de un referente
constitucional explícito, el grado de discrecionalidad de la labor legislativa
y, por consiguiente, el análisis constitucional de la razonabilidad y
proporcionalidad de la norma depende del valor que la Carta le asigne a los
bienes jurídicos que estén siendo ponderados, dándole siempre un margen más o
menos amplio al legislador para que, como órgano de representación popular,
pueda regular los procedimientos judiciales y administrativos.
DEBIDO PROCESO-Ámbito de aplicación de
garantías explícitas (Salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO-Interpretación amplia de
garantías penales/DEBIDO PROCESO-Interpretación amplia de garantías no
determinadas (Salvamento de voto)
La jurisprudencia de la Corte ha afirmado, desde
sus inicios, que aun cuando las disposiciones constitucionales utilicen términos
que parezcan restringir ciertas garantías procesales al ámbito penal, éstas
deben interpretarse en un sentido amplio, y no puede entenderse que las mismas
carezcan de asidero constitucional en otros procesos, en la medida en que sean
compatibles. En aquellos casos en que la Carta no determina directa o
indirectamente a qué procesos es aplicable una garantía en particular, debe
entenderse que ésta se debe aplicar a todas las actuaciones judiciales y
administrativas.
RECURSO DE APELACION-Finalidad
(Salvamento de voto)
El recurso de apelación está encaminado a
asegurar que sobre las decisiones judiciales o administrativas exista un mayor
grado de certeza jurídica.
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO SIN DILACIONES
INJUSTIFICADAS-Alcance (Salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL-Garantías
(Salvamento de voto)
INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Apelación
de negativa de pruebas o versión voluntaria (Salvamento de voto)
PROCESO DISCIPLINARIO-Principios
(Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTOS-Derechos y garantías
constitucionales (Salvamento de voto)
Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Expediente NO: D-3240
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 74 (parcial) de la Ley 200 de 1995 "Por la cual se adopta el
Código Disciplinario único"
Con el acostumbrado respeto, los suscritos
magistrados nos apartamos de la posición mayoritaria de la Corte en la presente
Sentencia. Manifestamos las razones por las cuales salvamos nuestro voto, de la
siguiente manera:
El problema jurídico consiste en determinar si el
recurso de reposición contra el auto que niega la presentación de pruebas y/o
la solicitud de rendir versión voluntaria en la indagación preliminar del
proceso disciplinario es un mecanismo que garantiza suficientemente el derecho
fundamental al debido proceso.
Estimamos que ello no es así, por las siguientes
razones:
1. El debido proceso sustancial se debe
garantizar, desde una perspectiva constitucional, asegurando que los
procedimientos creados por el legislador otorguen a las partes los recursos y
mecanismos necesarios para hacer efectivas las garantías que les confiere el
ordenamiento. En particular, el procedimiento debe asegurar el principio deaudiatur et altera pars,
el derecho de contradicción y los principios de eficiencia y economía.
2. El legislador no puede restringir los
mecanismos legales necesarios para hacer efectiva la garantía del debido
proceso sin dilaciones injustificadas, consagrada explícitamente en la
Constitución.
3. El recurso de reposición contra el auto que
niega las pruebas en la indagación preliminar disciplinaria no constituye un
mecanismo idóneo, adecuado y suficiente para preservar el debido proceso
imparcial y basado en fundamentos jurídicos objetivos en esta etapa.
4. Si bien la negativa a recibir ciertas pruebas
puede ser controvertida durante la etapa de investigación, el derecho al
"debido proceso sin dilaciones injustificadas" (art. 29 C.P.) implica
que el legislador, al regular el procedimiento disciplinario debe imponer a los
órganos de control del Estado la obligación de resolver la situación del
implicado procurando causarle el mínimo de daño posible. Esta subregla constitucional admite como única excepción que
haya una causa que justifique una dilación del procedimiento, la cual no está
presente en la norma demandada.
1. El debido proceso sustancial frente al debido
proceso formal
Los procedimientos judiciales y administrativos,
como formas de actuación del Estado frente a los particulares, son inherentes
al Estado de Derecho típicamente liberal. Son, desde una perspectiva formal,
una consecuencia necesaria del principio de legalidad. La consagración legal
previa de un procedimiento de acción estatal, es un requisito necesario para
impedir que la acción del Estado se reduzca al arbitrio del funcionario
encargado de llevarlo a cabo. Por otra parte, sin embargo, en un Estado
fundamentado en la dignidad de la persona humana, calificar un determinado
proceso como "debido" significa algo más que el sometimiento estatal
a unas reglas y rituales consagrados en la ley, pero alejados de las garantías
materiales. Aunque formalmente el debido proceso surge como una emanación del
estado de derecho, desde una perspectiva constitucional, no se agota en el
principio de legalidad.
Si se pretende que este derecho fundamental tenga
un contenido, el juez constitucional debe asegurar que la ley otorgue a las
partes los recursos de acción, defensa e impugnación en medida suficiente para
que se les permita hacer efectivas todas aquellas garantías consagradas en el
ordenamiento jurídico. Si tales recursos procedimentales establecidos
legalmente son insuficientes para materializar las garantías respectivas, se
está rompiendo la correlación que debe existir entre el proceso formal,
contenido en la ley, y el debido
proceso sustancial, como derecho consagrado constitucionalmente, y se le
está dando prioridad a una concepción arbitraria del poder público, y se está
trastocando la jerarquía de valores inmanente a la Constitución.
Por lo tanto, al fijar el conjunto de recursos y
facultades procesales disponibles a las partes en un determinado procedimiento,
el legislador está obligado a observar las garantías sustanciales establecidas
explícitamente en la Constitución para el tipo de actuación que pretenda
regular. Adicionalmente, tiene también restricciones que derivan ya no de los
contenidos constitucionales explícitos del debido proceso, sino de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
2. Las fuentes constitucionales de las
restricciones a la libertad del legislador para establecer procedimientos: la
regulación constitucional de los contenidos sustanciales del debido proceso
Esta distinción entre las restricciones que
surgen de las garantías explícitamente consagradas en un texto de la
Constitución referido al tema en concreto y aquellas que son consecuencia de
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, aplicables a toda la
actividad estatal es relevante para determinar el alcance de la potestad de
configuración del legislador y, en consecuencia, también para definir la forma
cómo se debe llevar a cabo el análisis de constitucionalidad. La medida en que
las garantías se encuentren explícitamente desarrolladas en la Constitución
determina el grado de discrecionalidad de configuración legislativa y, por lo
tanto, el nivel de rigor en el análisis de constitucionalidad. Si el
constituyente le dio un contenido material y un alcance determinado al debido
proceso, no puede el legislador restringirlos o
modificarlos, sin cambiar la Constitución.
De tal modo, la labor del juez constitucional
debe ser más rigurosa en la medida en que cuente con unos parámetros explícitos
para llevar a cabo su función. Por otra parte, ante la ausencia de un referente
constitucional explícito, el grado de discrecionalidad de la labor legislativa
y, por consiguiente, el análisis constitucional de la razonabilidad y
proporcionalidad de la norma depende del valor que la Carta le asigne a los
bienes jurídicos que estén siendo ponderados, dándole siempre un margen más o
menos amplio al legislador para que, como órgano de representación popular,
pueda regular los procedimientos judiciales y administrativos.
Con todo, el ámbito de aplicación de las
garantías del debido proceso explícitas en la Constitución puede ser general
por ejemplo, el derecho a presentar pruebas, que opera tanto en los procesos
judiciales, como en los procedimientos administrativos, o específico, aplicable
a una especie de procedimiento particular, como el principio de favorabilidad
de la ley en el proceso penal. Ahora bien, al respecto, la jurisprudencia de la
Corte ha afirmado, desde sus inicios, que aun cuando las disposiciones
constitucionales utilicen términos que parezcan restringir ciertas garantías
procesales al ámbito penal, éstas deben interpretarse en un sentido amplio, y
no puede entenderse que las mismas carezcan de asidero constitucional en otros
procesos, en la medida en que sean compatibles.1 En aquellos casos en que la Carta no
determina directa o indirectamente a qué procesos es aplicable una garantía en particular,
debe entenderse que ésta se debe aplicar a todas las actuaciones judiciales y
administrativas.
3. El derecho a presentar pruebas y solicitar
versión voluntaria en la etapa de indagación preliminar del proceso
disciplinario: la apelación como garantía
El derecho a presentar pruebas, el derecho a un
proceso sin dilaciones injustificadas y la imparcialidad en el procedimiento,
son garantías generales, cuyo carácter sustancial se deriva del texto mismo de la
Constitución y que son aplicables a todos los procedimientos administrativos y
judiciales, máxime en aquellos en que el resultado puede ser la imposición de
una sanción. En tal medida, la labor del legislador consiste en garantizarlas,
sin que sea posible dejar de hacerlo, so pretexto del ejercicio de su
discrecionalidad política en la configuración en la regulación del
procedimiento.
La Sentencia se apoya en la consideración de que
al permitírsele al inculpado el recurso de reposición contra el auto que niega
la versión voluntaria y la solicitud de pruebas no se está impidiendo el
ejercicio del derecho a aportar pruebas. En nuestro parecer, el ejercicio de
este derecho no debe limitarse a consagrarlo como una posibilidad formal, pero
restringida a la voluntad de un funcionario, cuya decisión sea susceptible de
controversia sólo ante él mismo. Esto no implica presumir su mala fe, ni
imponerle al funcionario la obligación de aceptar las pruebas o la versión
voluntaria sobre los hechos, sino asegurarle al disciplinado que su derecho a
presentarlas o a controvertir las allegadas en su contra, va más allá de la
voluntad del funcionario que previamente le negó tales posibilidades. La razón
de ser de los recursos judiciales y administrativos, y en particular del recurso
de apelación, es garantizar que el contenido del acto impugnado es conforme a
derecho, superando así la concepción voluntarista y subjetiva del poder del
Estado. Por lo tanto, el recurso de apelación está encaminado a asegurar que
sobre las decisiones judiciales o administrativas exista un mayor grado de
certeza jurídica.
4. El debido proceso sin dilaciones
injustificadas en el procedimiento disciplinario: alcances
Por otra parte, es cierto que dentro de la etapa
de investigación disciplinaria, el inculpado tiene una nueva oportunidad para
aportar pruebas y para solicitar la nulidad del procedimiento disciplinario por
violación del derecho de defensa. ¿Por qué entonces es constitucionalmente
exigible el recurso de apelación contra el auto que las niega en la indagación
preliminar?
En virtud de otra de las garantías que hacen
parte del debido proceso sustancial, que implica que durante el procedimiento
no puede haber dilaciones injustificadas. ¿Tiene esta garantía el alcance de
hacer constitucionalmente exigible el mencionado recurso de apelación en la
etapa de indagación previa? Sí. Esta garantía parte del supuesto de que la
contingencia de los procedimientos judiciales o administrativos implica una
carga, y en algunos casos una lesión para las partes, especialmente cuando se
está determinando su responsabilidad penal o disciplinaria. En tal medida, por
mandato de la Constitución, el legislador, al fijar el procedimiento
disciplinario, debe optar por la alternativa menos gravosa, salvo que exista
una causa justificada para ello. En el presente caso, la norma niega el recurso
de apelación, impidiendo el ejercicio de un recurso que podría resultar en la
absolución expedita del funcionario disciplinado, sin que para ello medie
justificación alguna. La Sentencia avala esto sin entrar a analizar si existe
una razón constitucionalmente válida para restringir el acceso a recursos
diferentes al de reposición contra el auto que niega las pruebas aportadas y la
solicitud de rendir versión voluntaria. Se limita a asumir acríticamente que es
al funcionario investigador a quien corresponde determinar la pertinencia y
conducencia de las pruebas:
"Para la Corte, el hecho de que el
funcionario investigador profiera una providencia negando las pruebas aportadas
por el defensor del presunto inculpado, no vulnera el artículo 29 de la Carta
Política, pues como se vio, a él le corresponde analizar la conducencia y
pertinencia de la prueba en aras de preservar el ejercicio de la función
pública de conformidad con los principios de eficacia, economía, celeridad e
imparcialidad (art. 209 C.P.); además como lo dispone la norma acusada, se
trata de una providencia susceptible de ser impugnada mediante la interposición
del recurso de reposición, en el evento de que se observe restricción de las
garantías que tiene el presunto inculpado a presentar pruebas y contradecir la
que se alleguen en su contra ¿" (Fundamento 2.2)
Por otra parte, tampoco se percata de que los
principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad consagrados en el
artículo 209 de la Constitución son a la vez principios que se predican de los
procesos disciplinarios. Principios que, en el proceso disciplinario, se
traducen en verdaderas garantías sustanciales del debido proceso para el
funcionario disciplinado. El carácter garantista que adquieren estos principios
de la función administrativa en el proceso disciplinario es un mandato
constitucional que va más allá de una concepción vacía de la eficacia, la
economía procesal, la celeridad y la imparcialidad, ubicando el respeto por la
dignidad de la persona humana como razón de ser de la actividad estatal. Esta
es la interpretación que ha venido sosteniendo la jurisprudencia de esta
Corporación en cuanto al particular:
"Esta Corte en varias sentencias ha sostenido
que el derecho de defensa debe asegurarse permanentemente, es decir, tanto en
la etapa de la investigación previa como en la investigación y en el juicio3,
por lo tanto, no se justifica que se restrinja el derecho a rendir exposición
en la etapa de la indagación preliminar."
"En las condiciones anotadas, no encuentra
la Corte razonable ni proporcionada a la finalidad que pretende perseguirse
-eventualmente la economía procesal o la eficiencia y la eficacia para la
administración de la actuación disciplinaria- el que quede a la voluntad del
funcionario recibir o no la exposición espontánea que solicita el inculpado,
pues siendo ella como se dijo un acto de defensa, no existe justificación
alguna valedera para su restricción." Sentencia C-430/97 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell)
Resulta desafortunado, por lo tanto, que la Corte
haya modificado la interpretación de tales principios en esta decisión, en
detrimento de la labor jurisprudencial que ha venido desarrollando en defensa
de los derechos y garantías constitucionales en los procedimientos
administrativos y en los procesos judiciales.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
NOTAS DE PIE DE PÁGINA:
1 Sentencia T-413/92
refiriéndose al término "pena", contenido en el inciso segundo del
artículo 31 de la Constitución dijo: "Debe entenderse, por supuesto, que
la norma constitucional hace referencia también a sanciones distintas a las
penales. El término pena ha de entenderse aquí en su sentido extenso, como toda
sanción que le sea desfavorable a la parte que la está apelando." Así
también la Sentencia C-479/92, refiriéndose al principio del "non bis in idem": "El enunciado principio no es aplicable
únicamente a la materia penal sino también a la administrativa en cuanto, según
ya se dijo, forma parte de las garantías que integran el debido proceso,
expresamente exigido por el artículo 29 de la Carta como de ineludible
aplicación ¿a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas¿".
2 Sentencias C-150/93 M.P.
Fabio Morón Díaz; C-411/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C- 412/93 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.