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SENTENCIA C-107/04 Referencia: Expediente
D-4557 Demanda de inconstitucionalidad contra
el numeral 8º del artículo 92 de la ley 734 de 2002. Demandante:
HÉLMULT DIONEY VALLEJO TUNJO Magistrado Ponente: DR.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA Bogotá, D.C., diez
(10) de febrero de dos mil cuatro (2004). LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano HÉLMULT DIONEY VALLEJO
TUNJO presentó demanda contra el numeral 8º del artículo 92 de la ley 734 de
2002. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. LA NORMA ACUSADA A continuación se
transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición oficial
No. 44.699 de 5 de febrero de 2002. LEY 734 Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único. Artículo 92. Derechos
del investigado. Como sujeto procesal, el investigado tiene los siguientes
derechos: 1.
Acceder a la investigación. 2.
Designar defensor. 3.
Ser oído en versión libre, en cualquier etapa de la
actuación, hasta antes del fallo de primera instancia. 4.
Solicitar o aportar pruebas y controvertirlas, e
intervenir en su práctica. 5.
Rendir descargos. 6.
Impugnar y sustentar las decisiones cuando hubiere
lugar a ello. 7.
Obtener copias de la actuación. 8.
Presentar alegatos de conclusión
antes del fallo de primera o única instancia. III. LA DEMANDA Considera el
demandante que el numeral 8º del artículo 92 de la ley 734 de 2002 vulnera el
artículo 29 de la Constitución. Sus argumentos se resumen así: *Hay infracción
manifiesta del artículo 29 superior por cuanto se desprotege el derecho de
contradicción del disciplinado frente a la etapa probatoria concluida al tenor
del artículo 128 y siguientes de la ley 734 de 2002, toda vez que si bien se
enuncia el derecho, por otra parte no se fija una etapa procesal para que al
disciplinado le sea notificado en debida forma el traslado a efectos de que
alegue, indicándole el término para presentar el escrito; ni mucho menos cuando
ha terminado la etapa probatoria, dando así pie, no sólo a la pretermisión de
este importante derecho, sino también, a la opción de que el operador jurídico
fije topes en dichos términos, a acuda a otros regímenes tales como el
contencioso administrativo o penal, tan disímiles uno del otro, pero que
vulnerarían el derecho de defensa del investigado, tal como podría ocurrir si
se aplica el artículo 210 del C.C.A., configurándose así una inseguridad
jurídica, dado que se podría tomar el término que para fallar establece el
artículo 169 del C.D.U., el cual prevé un término de 20 días para presentar el
escrito, y suponiendo que este término se contempló para presentar alegatos de
conclusión, dependería del cúmulo de actuaciones que se tramitan en el Ministerio
Público, que usualmente rebasa este término, o por el contrario, en épocas de
descongestión puede verse que los fallos se expiden antes del término fijado,
pues los 20 días constituyen el máximo con que cuenta el operador disciplinario
para proferir el respectivo fallo. *En esta forma,
creyendo el disciplinado contar con 20 días para presentar su alegato, es
decir, antes del término que tiene el operador disciplinario para producir el
fallo de primera o única instancia, es sorprendido, por ejemplo, en el día
número 10 con una resolución sancionatoria sin haber presentado su escrito de
alegatos de conclusión, pues al no existir procedimiento, ni notificación de la
etapa a la que se le da inicio, como lo es la del fallo y la que culmina: la
probatoria, en la que se le informe sobre la oportunidad para presentar los
alegatos, es dejado al libre albedrío del operador disciplinario. *En el caso de las
actuaciones disciplinarias mal puede alegarse que el disciplinado no podía
desconocer la posibilidad que le confiere la ley de acudir en pro de su derecho
de defensa, interponiendo los recursos y ejerciendo sus derechos, por cuanto el
estatuto disciplinario no contiene una regla para la presentación de los
alegatos, en aras del derecho de defensa y del debido proceso. *Las autoridades
disciplinarias tienen el deber de comunicarle a los administrados la existencia
de la actuación administrativa y el objeto de la misma, al igual que
notificarle a los interesados las decisiones que le pongan término a dicha
actuación, con la indicación de los recursos que proceden y la oportunidad para
interponerlos, advirtiendo que los términos son preclusivos.
En este sentido le corresponde al Legislador determinar las formas
procedimentales que deben regir la tramitación de los respectivos procesos ante
las distintas jurisdicciones. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia La ciudadana Ana Lucía
Gutiérrez Quingue en representación de este
Ministerio interviene para defender la constitucionalidad de la norma
demandada. Sus argumentos se resumen así: *El cargo formulado
carece de sustento, pues no es cierto que la norma demandada vulnere el debido
proceso. Al respecto conviene precisar lo siguiente: La ley 734 establece dos
clases de procedimiento, el ordinario y el especial. En relación con el
primero, surtida la notificación del pliego de cargos se inicia la etapa de
descargos por el término de diez días; posteriormente se ordena la práctica de
pruebas, y si no hubiere pruebas que practicar, el funcionario de conocimiento
proferirá el fallo dentro de los veinte días siguientes al vencimiento del
término para presentar descargos, o al del término probatorio, según el caso. *La norma no es
inconstitucional ya que establece claramente que el investigado tiene derecho a
presentar alegatos de conclusión antes del fallo de primera o de única
instancia, con lo cual se precisa la oportunidad procesal para hacer uso de
este derecho. Ahora bien, de acuerdo con la normatividad disciplinaria la
presentación de alegatos no se encuentra definida como una etapa procesal, sino
como un derecho del que puede hacer uso el investigado antes de proferirse el
fallo correspondiente. Dicha oportunidad se encuentra claramente definida si se
tiene en cuenta que el Legislador fijó el término de cada una de las etapas
procesales, señalando para la investigación uno de seis meses contados a partir
de la apertura, para la práctica de pruebas un plazo no mayor de noventa días, a tiempo que para el fallo estipuló que el mismo se debe
proferir dentro de los veinte días siguientes al vencimiento del término
probatorio. *Teniendo el
investigado acceso a la investigación en cualquier momento del proceso, y por
tanto, teniendo derecho a ser oído, a solicitar y aportar pruebas, así como a
controvertirlas e intervenir en su práctica, a rendir descargos y a impugnar
las decisiones que se profieran, no se puede aducir incertidumbre respecto de
la oportunidad para presentar alegatos de conclusión, la cual se encuentra
claramente definida en la ley. V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General
de la Nación, mediante concepto de octubre 15 de 2003 solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de la norma acusada. Sus
argumentos se resumen así: *El derecho
disciplinario en cuanto regulador de la conducta oficial se constituye en una
herramienta de administración, en cuanto persigue que los funcionarios públicos
no se alejen de su objetivo principal de servir al Estado y a la comunidad en
la forma establecida en el orden jurídico, a cuyos efectos el poder coercitivo
estatal juega un papel central, primeramente a través del Congreso, quien tiene
la competencia para regular la responsabilidad de los servidores públicos en el
ejercicio de sus funciones; sentido en el cual el Legislador goza de la más
amplia libertad de configuración para establecer la ética del servidor público,
las responsabilidades por su incumplimiento y el método para hacerlas
efectivas, y todo, al amparo de los principios y valores constitucionales. *El debido proceso se
estructura mediante un conjunto de derechos básicos, a saber: (i) derecho a la
jurisdicción o competencia; (ii) el derecho al juez o funcionario natural;
(iii) el derecho a la defensa judicial o administrativa, entendido como la
posibilidad y garantía de empleo de todos los medios legítimos y adecuados para
hacerse escuchar y obtener, de ser procedente, una decisión favorable. Hacen
parte igualmente los derechos a la presunción de inocencia, a los términos, al
uso y disposición de los medios adecuados para la defensa, lo cual incorpora la
posibilidad de presentar alegatos de conclusión, a la asistencia de un abogado,
a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y lealtad de las demás
personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público
sin dilaciones; (v) el derecho a la independencia e imparcialidad del
funcionario judicial o administrativo; (vi) el derecho de demandar o pedir. *Los alegatos de conclusión
son un mecanismo procedimental que materializa en un momento decisivo el
derecho de defensa, el derecho resarcitorio o los intereses de la sociedad,
según la calidad del sujeto procesal interviniente. Mediante los alegatos el
interesado se hace escuchar, presentando sus opiniones, análisis y argumentos
de hecho y de derecho, con apoyo en el acervo probatorio y su percepción sobre
lo actuado. Se denominan de conclusión porque se presentan justo antes de que
la autoridad acometa la tarea de decidir en sede judicial o administrativa. *En términos generales
le corresponde al Legislador decidir lo atinente a los mecanismos procesales
judiciales y administrativos que informan el debido proceso y el derecho de
defensa, de acuerdo con la naturaleza del proceso y el derecho sustantivo que
se tutela, observando al efecto un trato razonable y proporcionado. En este
sentido, la ley establece en qué tipo de procesos y bajo qué parámetros opera
la figura de las alegaciones de conclusión. Así, en lo contencioso administrativo
los alegatos de conclusión operan tanto para las actuaciones administrativas de
manera informal ¿en tanto que para adoptar decisiones
se debe haber dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones,
como en los procesos ordinarios y especiales. Lo propio acontece en los
procedimientos civil y penal. *De la demanda se
deduce un tácito reproche por omisión legislativa, al no consagrarse en la
norma acusada el término en que procede la presentación de los alegatos de
conclusión y la notificación para que esta etapa del proceso se verifique. *Es necesario advertir
que el derecho disciplinario, por su naturaleza sancionatoria es una especie de
derecho punitivo, que implica que mutatis mutandis le son
aplicables las garantías sustanciales y procesales del derecho penal. En este
sentido, cuando la ley 734 de 2002 consagró la oportunidad procesal de
presentar alegatos de conclusión antes del fallo de primera o de única
instancia, le concedió un derecho al disciplinado para garantizarle su derecho
de defensa. Figura que se encuentra debidamente delimitada procesalmente, ya
que procede antes del fallo de primera o única instancia, esto es, antes de que
empiece a correr el término para fallar (artículos 169 y 170-4 de la ley). En
este aspecto no se presenta vacío alguno que pueda llenar discrecionalmente el
operador disciplinario, lo que no genera inseguridad jurídica que pueda
vulnerar el derecho de defensa de los ciudadanos. *En lo tocante a la
notificación del cierre de investigación para correr traslado para alegar y al
término procedimental aplicable, el Código Disciplinario Único contempla la
figura de la integración normativa mediante la cual se llenan los vacíos
normativos, según voces del artículo 21 ibídem, el cual remite a los códigos de
procedimiento penal y civil. Así, de acuerdo con el artículo 165 del C.P.P. el
término para alegar de conclusión es de cinco días contados a partir de la
ejecutoria de la notificación pertinente, toda vez que este artículo dispone
que: "el funcionario judicial señalará el término en los casos en
que la ley no lo haya previsto, sin que pueda exceder de cinco días",
término que es igual al del C.P.C. *En este orden de
ideas, en aplicación del artículo 21 de la ley 734 de 2002 no existe omisión
legislativa, pues resulta claro ante su remisión que el término aludido no es
otro que el de cinco días, el cual opera en el procedimiento ordinario, dado su
trámite escrito. Cuando el proceso es verbal o especial ante el Procurador
General de la Nación, quien conduce el proceso fija el momento procesal para
presentar los alegatos de conclusión, antes de proferir el correspondiente
fallo. *En relación con la
notificación, de acuerdo con los artículos 21, 101, 105 y 106 de la ley 734 de
2002, ésta debe hacerse conforme a lo dispuesto en los artículos 321, 325 y 331
del C.P.C. Si el proceso es ordinario la notificación se hace por estado, la
cual quedará ejecutoriada al tercer día de notificada. Si el proceso es verbal
la notificación se hace en estrados, la cual queda en firme inmediatamente se
haga el pronunciamiento, se encuentren o no presentes los sujetos procesales. *La posición aquí
planteada se encuentra en consonancia con la Resolución No. 173 de 2003, "por
medio de la cual se adopta la guía del proceso disciplinario para la
Procuraduría General de la Nación y se modifica la Resolución 041 de 2002 en
cuanto al Macro Proceso Disciplinario". VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS 1. Competencia Esta Corporación es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta
Política, toda vez que ellas forman parte integrante de una ley. 2. Planteamiento del
Problema El demandante afirma
que el numeral 8 del artículo 92 de la ley 734 de 2002 es contrario al artículo
29 de la Constitución, en la medida en que entraña una incertidumbre frente a
la oportunidad procesal de que dispone el disciplinado para presentar sus
alegatos de conclusión. Esto es, que se desprotege el derecho de contradicción
del disciplinado frente a la etapa probatoria concluida al tenor del artículo
128 y siguientes de la ley 734 de 2002, toda vez que si bien se enuncia el
derecho, por otra parte no se fija una etapa procesal para que al disciplinado
le sea notificado en debida forma el traslado a efectos de que alegue,
indicándole el término para presentar el escrito; ni mucho menos cuando ha
terminado la etapa probatoria, dando así pie, no sólo a la pretermisión de este
importante derecho, sino también, a la opción de que el operador jurídico fije
topes en dichos términos, a acuda a otros regímenes tales como el contencioso
administrativo o penal, tan disímiles uno del otro, pero que vulnerarían el
derecho de defensa del investigado. A efectos de dilucidar
y decidir el presente asunto, la Sala se remitirá al estudio de los siguientes
aspectos: (i) el debido proceso a partir de la Constitución Política; (ii)
razón de ser y características del procedimiento disciplinario; (iii) el caso
concreto. 3. El debido proceso a
partir de la Constitución Política Dentro de los varios
propósitos de la nueva Constitución Política de Colombia obran en su Preámbulo
los de la convivencia, la justicia, la igualdad y la paz, los cuales entrañan especial
relevancia frente a la configuración práctica del debido proceso. El cual, en
términos del artículo 29 superior se aplica a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas, poniéndose de presente el amplio carácter tuitivo
de esta disposición en cuanto no restringe el debido proceso a los
procedimientos en sentido estricto sino que lo hace extensivo a toda
clase de actuaciones. Es decir, el debido proceso se erige a partir de la
actuación individualmente considerada, que a su turno es susceptible de
integrarse con otras actuaciones en una suerte de etapas que progresivamente se
estructuran al amparo un procedimiento previamente establecido, redundando
ulteriormente como presupuesto básico para la adopción de una decisión que
resuelva el caso planteado. En este sentido toda
persona tiene derecho a presentar peticiones, quejas, demandas y recursos a
efectos de que la autoridad competente le resuelva sobre lo pedido con apoyo en
las normas vigentes y en las pruebas regularmente allegadas. Correlativamente,
toda persona tiene derecho a contestar, excepcionar, alegar, recurrir, y en
general, a defenderse de las peticiones, quejas, demandas y recursos que puedan
presentarse en su contra, con fundamento en las normas vigentes y en las
pruebas de descargo a que haya lugar. De este modo, en el ámbito del debido
proceso el primer derecho que asiste a toda persona se desdobla en dos caras de
un mismo cuerpo, a saber: postular y excepcionar. La cabal realización
del debido proceso implica la previa existencia de un régimen normativo que
contemple todos los extremos de las potenciales actuaciones y procedimientos;
esto es, un estatuto rector que establezca y regule los principios, las
hipótesis jurídicas y sus consecuencias; los actos y etapas, los medios probatorios,
los recursos e instancias correspondientes, y por supuesto, la autoridad
competente para conocer y decidir sobre los pedimentos y excepciones que se
puedan concretar al tenor de las hipótesis jurídicas allí contempladas. El
debido proceso debe comprender todos estos aspectos, independientemente de que
su integración normativa se realice en una sola ley o merced a la conjunción de
varias leyes. En este contexto,
sobre la base de las pruebas incorporadas al proceso, los alegatos de
conclusión juegan un destacado papel en orden al mejor entendimiento de los
hechos, de los intereses en conflicto, de la forma en que cada extremo asume
los motivos de hecho y de derecho ¿a favor y en contra
-, y por tanto, en lo concerniente a la mejor comprensión del universo jurídico
y probatorio que ampara los intereses en conflicto. Por consiguiente, de una
parte, la dinámica de los alegatos de conclusión tiene la
virtualidad de facilitarle a los interesados o contendientes la oportunidad
para esgrimir sus argumentos culminantes en procura de sus propios derechos e
intereses; y de otra, tal dinámica se ofrece a los ojos de la autoridad
administrativa o del juez correspondiente como un conjunto de razonamientos que
a manera de referente interpretativo les permite examinar retrospectivamente
todas y cada una de las actuaciones surtidas. Lo cual, sin duda alguna, se
constituye en hito procesal de significativa importancia para la salvaguarda de
la postulación y la excepción, al propio tiempo que se atiende a la depuración
de la certeza jurídica que requiere el fallador para decir el derecho. Ahora bien, son
múltiples las ocasiones en que esta Corporación se ha pronunciado sobre la
naturaleza, sentido y alcance del debido proceso, destacando al efecto sus
lineamientos fundamentales. Así por ejemplo, en sentencia T-001 de 1993 se
afirmó: Es debido aquel
proceso que satisface todos los requerimientos, condiciones y exigencias
necesarios para garantizar la efectividad del derecho material. El derecho al
debido proceso comprende los siguientes derechos: a) El derecho a la
jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario acceso
ante los jueces, a obtener de la rama judicial del poder público decisiones
motivadas, a impugnar las decisiones judiciales ante autoridades de jerarquía
superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo. b) El derecho al juez
natural, identificado este con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud
legal para ejercer la jurisdicción en determinado proceso de acuerdo con la
naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo
establecida por el legislador entre los miembros de la judicatura. c) El derecho a la
defensa judicial, entendida como el empleo de todos los medios legítimos y
adecuados para hacer oír y obtener una decisión favorable. De este derecho
hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación
de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado, a la igualdad ante
la ley procesal, el derecho a la buena fe a la lealtad de todas las demás
personas que intervienen en el proceso. d) El derecho a un
proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que
el proceso no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables. e) El derecho a la
independencia del juez, que solo tiene efectivo reconocimiento cuando los
servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar
justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al
legislativo. f) El derecho a la
imparcialidad del juez, funcionario que siempre deberá decidir con fundamento
en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios
anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. En sentencia C-540 de
1997 se dijo también: El debido proceso se
instituye en la Carta Política de 1991 como un derecho de rango fundamental de
aplicación inmediata (arts. 29 y 85) que rige para toda clase de actuaciones,
sean estas judiciales o administrativas, sometiéndolas a los procedimientos y
requisitos legal y reglamentariamente establecidos, para que los sujetos de
derecho puedan tramitar los asuntos sometidos a decisión de las distintas
autoridades, con protección de sus derechos y libertades públicas, y mediante el
otorgamiento de medios idóneos y oportunidades de defensa necesarios, de manera
que garanticen la legalidad y certeza jurídica en las resoluciones que allí se
adopten. De esa forma, se
asegura la prevalencia de las garantías sustantivas y procesales requeridas, la
imparcialidad del juzgador y la observancia de las reglas predeterminadas en la
ley a fin de esclarecer los hechos investigados, así como la práctica,
contradicción y valoración de las pruebas recaudadas y allegadas y la
definición de los responsables y sus respectivas sanciones1. Su aplicación en los
procesos administrativos ha sido reiterada por esta Corporación en diversos
fallos, precisándose que quien participe en ellos debe tener la oportunidad de
ejercer su defensa, presentar y solicitar pruebas, con la plena observancia de
las formas propias que los rija.2 Así pues, el
desconocimiento en cualquier forma del derecho al debido proceso en un trámite
administrativo, no sólo quebranta los elementos esenciales que lo conforman,
sino que igualmente comporta una vulneración del derecho de acceso a la
administración de justicia, del cual son titulares todas las personas naturales
y jurídicas (C.P., art. 229), que en calidad de administrados deben someterse a
la decisión de la administración, por conducto de sus servidores públicos
competentes. 4. Razón de ser y
características del derecho disciplinario La realización de los
fines del Estado demanda tanto la existencia de unos presupuestos
institucionales mínimos como la disponibilidad de múltiples instrumentos y
medios de orden jurídico y fáctico. Discurriendo entre los primeros con
singular importancia la noción de función pública en sus diferentes ámbitos, a tiempo que entre los segundos es pertinente destacar las
medidas de estímulo, al lado de los mecanismos de prevención y corrección de
conductas oficiales contrarias a derecho y al servicio mismo. En este sentido, las
tareas del Estado se cumplen a instancias de una vocación de servicio que se
nutre con los elementos del Estado Social de Derecho, de suyo llamado a
concretarse mediante las políticas estatales, la planeación, la legislación, el
reglamento, la ejecución y los controles de todo orden. Escenario dentro del
cual, al lado de las reglas sobre reconocimiento y estímulo al mérito del servidor
público, las normas de derecho disciplinario cumplen finalísticamente un rol preventivo y correctivo, en orden a
garantizar la efectividad de los principios y propósitos previstos en la
Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en
el ejercicio de la función pública. Dichas normas, según lo reconoce la
jurisprudencia constitucional, constituyen una especie del derecho sancionador
del Estado. En torno a este tema
dijo la Corte en sentencia C-948 de 2002: De tiempo atrás esta
Corporación, siguiendo los criterios que ya había enunciado la Corte Suprema de
Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, ha señalado que el
derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como
género, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el
derecho contravencional, el derecho disciplinario, el
derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o
"impeachment"3. También ha señalado la
jurisprudencia que si bien hay elementos comunes a los diversos regímenes
sancionadores es lo cierto que las características específicas de cada uno de
ellos exigen tratamientos diferenciales4. En ese orden de ideas,
la Corte ha expresado que "entre el derecho penal y los otros derechos
sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así,
el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la
libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las
personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo
rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos
sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo
de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya
que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial - como
los servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes
especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la
Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando
pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho
penal."5. - subrayas fuera de texto -. En la doctrina6se
postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades
titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que
ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios
generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera
explícita en los textos constitucionales. Así, a los principios de
configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda
sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción
especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material
de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como
la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no
pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los
instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del
sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el
caso ¿ régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no
disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad
dirigido al autor de un delito o falta7), de proporcionalidad o el
denominado non bis in ídem. Así mismo dentro del
ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la
interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la
multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento
legalmente establecido8. 4.2.1.2 La
especificidad del derecho disciplinario De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, los principios del derecho penal - como forma paradigmática de
control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad
sancionadora del Estado9. Sin embargo en los otros ámbitos distintos
al derecho penal dicha aplicación ha de considerar como lo ha señalado
reiteradamente la Corporación, sus particularidades (C.P., art. 29)10. Dicha especificidad en
lo que tiene que ver con el derecho disciplinario ha sido objeto de
consideración por esta Corporación en numerosas ocasiones11, en las
que se ha referido particularmente a tres aspectos que, por lo demás, revisten
especial importancia para el examen de los cargos planteados por el actor, ello
son (i) la imposibilidad de transportar integralmente los principios del
derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los deberes
funcionales como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii) la
vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas
disciplinarias denominado de los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números cerrados
o clausus del derecho penal. El derecho
disciplinario encuentra especial arraigo en los artículos 124 y 277 de la
Constitución, conforme a los cuales le corresponde al Legislador determinar la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.
Igual predicamento se puede hacer en relación con los particulares que cumplan
funciones públicas, quienes por tal circunstancia asumen atribuciones de autoridad
con las responsabilidades correlativas que se deriven al tenor del artículo 6
superior12, en concordancia con los artículos 116, 123, 210 y 267
ibídem. En este orden de ideas
el Congreso de la República expidió la ley 734 de 2002, contentiva del Código
Disciplinario Único, determinando como destinatarios de sus mandatos a los
servidores públicos, a los particulares que ejerzan funciones públicas o
labores de interventoría en los contratos estatales, a los indígenas que
administren recursos del Estado, así como a los gerentes de cooperativas,
fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el
Estado o con su participación mayoritaria13. Se exceptúan
expresamente los miembros de la Fuerza Pública por gozar de un régimen especial
(arts. 25, 53, 58 y 224 ib.). Código éste que, para su
mejor inteligencia y aplicación prevé al tenor de su artículo 21 unas reglas
sobre principios e integración normativa, enfatizando así su carácter sistémico
a partir del bloque de constitucionalidad14y frente a otros
estatutos de rango legal que al efecto se señalan. 5. El caso concreto El actor demanda la
inconstitucionalidad del numeral 8 del artículo 92 de la ley 734 de 2002 porque
en su opinión el mismo resulta lesivo del debido proceso, dado que, si bien el
dispositivo enuncia el derecho a presentar alegatos de conclusión dentro del
proceso disciplinario, por contraste no fija una etapa procesal para que el
investigado sea notificado en debida forma sobre el término de traslado para
alegar, dejando en manos del operador disciplinario la determinación de los
topes relativos a dicha oportunidad procesal. Sea lo primero
destacar la estructura procedimental establecida por la ley 734 de 2002 ¿Código Disciplinario Único- en su Libro IV bajo la
denominación PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO, donde al respecto se encuentran los
siguientes títulos: 1- La acción
disciplinaria 2- La competencia 3- Impedimentos y
recusaciones 4- Sujetos procesales 5- La actuación
procesal 6- Pruebas 7- Nulidades 8- Atribuciones de policía
judicial 9- Procedimiento
ordinario 10- Ejecución y
registro de las sanciones 11- Procedimientos
especiales 12- Del régimen de los
funcionarios de la rama judicial Dentro del Título IV
-SUJETOS PROCESALES- del Código obra el numeral 8º del artículo 92, conforme al
cual, dentro de los derechos del procesado está el de "Presentar
alegatos de conclusión antes del fallo de primera o de única instancia".
Sin que al respecto se señale el término a partir del cual el investigado puede
ejercer tal derecho. Se pregunta entonces
la Sala: ¿tal situación implica una violación del artículo 29 superior? Al
respecto se tiene: Desde el punto de
vista de la suficiencia de contenidos normativos el Código Disciplinario Único
se caracteriza por ser un régimen jurídico propicio a la presencia de reglas de
remisión, tal como ocurre, por ejemplo, con las disposiciones relativas a
deberes y prohibiciones de todo servidor público. Sentido en el cual ha dicho
esta Corte: "Las normas disciplinarias tienen un complemento
normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y
deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las
sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los
procesados permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus
objetivos".15 Es decir, por razones de técnica
jurídica frente a la multiplicidad de temas que puede implicar una ley o un
código, como lo es el disciplinario, la norma de remisión resulta de gran
utilidad a efectos de comprender las disposiciones de otras leyes o códigos que
han de darle precisión y especificidad para cada caso particular. De este modo,
la preceptiva normativa de la ley 734 se completa a la manera de un concierto
sistemático de reglas de derecho que al unísono contribuyen al mejor
entendimiento y aplicación del Código Disciplinario Único. Ahora bien, según se
expuso en el numeral 3º de esta sentencia, el debido proceso debe comprender
todos sus elementos estructurantes,
independientemente de que su integración normativa se realice en una sola ley o
merced a la conjunción de varias leyes. A estos efectos el artículo 21 de la
ley 734 de 2002 establece: "Aplicación de
principios e integración normativa. En la aplicación del régimen
disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en
la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los
tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales
de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso
Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo
que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario. Según se observa, a
través de su artículo 21 la ley 734 de 2002 fija una regla de reenvío que tiene
como fin el completar la preceptiva rectora del Código Disciplinario Único. De
suerte tal que, en el evento de la norma de reenvío el operador jurídico se
halla ante una regla que le ordena al operador ¿frente
a lo no previsto- dirigirse al artículo o a los artículos correspondientes de
otra u otras leyes, en orden a la correcta solución del caso concreto que se
plantea. Por lo mismo, en el
ordenamiento jurídico la regla de reenvío se erige como un valioso instrumento
para la atención y solución de determinadas hipótesis jurídicas, donde, a tiempo que se actualiza la preeminencia del debido
proceso, se realiza en cabeza de cada titular el derecho que el ordenamiento
jurídico le dispensa. De lo cual se sigue que, la regla de reenvío se acompasa
plenamente con el Estado Social de Derecho y la materialización de sus fines,
particularmente, para el caso bajo examen, en lo concerniente a la concreción
de la justicia administrativa. En lo concerniente a
la figura del reenvío dice la doctrina: Un segundo problema
interesante es el de los reenvíos de las leyes. ¿En qué casos se habla de
reenvío y cuántas clases de reenvíos existen? En principio, se puede hablar de
reenvío " cuando un texto legislativo (la llamada norma de
remisión) se refiere a otro de forma tal que su contenido deba considerarse
como parte de la normativa que incluye la norma de remisión". En otras
palabras, se está frente a un reenvío cuando una norma se refiere a otra como
parte de su contenido, creando una dependencia respecto de ella en orden a la
determinación de su propio sentido.16 Pues bien, de acuerdo
con el artículo 21 de la ley 734 de 2002 el Código Disciplinario Único debe
aplicarse privilegiando los principios establecidos en esta ley y en la
Constitución Política. En lo no previsto se aplicarán los tratados
internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la
OIT ratificados por Colombia17, y lo dispuesto en los códigos
Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de
Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del derecho
disciplinario. En desarrollo de esta
norma de reenvío, tal y como lo expresó la Vista Fiscal, la solución al caso
planteado por el actor se consigue mediante la aplicación del artículo 165 del
Código de Procedimiento Penal, esto es, entendiendo que el término de traslado
para alegar es de cinco (5) días contados a partir de la ejecutoria de la
notificación del auto pertinente. Auto que deberá expedirse en concordancia con
el artículo 169 de la ley 734 de 2002, a saber: (i) si no hubiere pruebas que
practicar, el funcionario de conocimiento proferirá el auto el día siguiente al
de la fecha de vencimiento del término para presentar descargos; (ii) si se
decretaron y practicaron pruebas, dicho funcionario expedirá el auto el día
siguiente al de la fecha de vencimiento del término probatorio. Quedando así
claramente definido el término dentro del cual el investigado puede presentar
sus alegatos de conclusión. Como bien se aprecia,
al tenor de esta aplicación sistemática el dispositivo cuestionado se acompasa
nítidamente con el artículo 29 de la Carta Política, debiendo al efecto
permanecer en el ordenamiento jurídico con todo su vigor, tal como se
resolverá. VII- DECISIÓN En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que
contempla el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución. RESUELVE 1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del
numeral 8º del artículo 92 de la ley 734 de 2002, por los cargos de esta
sentencia. 2. Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente. CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ Presidenta JAIME ARAUJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY
CABRA Magistrado EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado ÁLVARO TAFUR GALVIS Magistrado IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO Secretario General (E) EL SUSCRITO SECRETARIO
GENERAL (E) DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el H. Magistrado
doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto en
la fecha le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión. IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO Secretario General (E) NOTAS DE PIE DE
PÁGINA: 1 Ver las Sentencias
C-053/93, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo y C-259/95, M.P. Dr.
Hernando Herrera Vergara. 2 Ver la Sentencia
C-467/95, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 3 Sentencia 51 de la
Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz,
citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio
Barrera Carbonell. 4 Ver Sentencia
C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados
Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 5 Sentencia
C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero Esta orientación, de otra
parte, coincide con líneas doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de
presente Ramón Parada cuando expresa que en materia penal el principio
imperante debe ser el de reserva absoluta de ley mientras que en materia
sancionatoria administrativa debe imperar el principio llamado de
"cobertura legal" que "sólo exige cubrir con ley formal una
descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de
las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria
la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas es decir la tipicidad.
Obra citada en la nota 17. 6 Juan Alfonso
Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro
de Estudios Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000. 7 Ver Ramón Parada
Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II
"La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo
y jurisdiccional". Arandazi. Madrid. 1996. 8 Ver Sentencia
C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados
Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 9 Sentencia C-1161 de
2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero 10 Ver, entre otras,
las sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280 de
1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827/01 M.P. Alvaro
Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 11 Al respecto ver la
Síntesis efectuada en la Sentencia C- 181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Cordoba Triviño,
Eduardo Montealegre Lynett y Alvao
Tafur Galvis. Ver igualmente entre otras las sentencias C-708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis, C-155/02 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández y C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.P.V. de los Magistrados
Rodrigo Escobar Gil y Eduerdo Montealegre Lynett. 12 Sentencias C-558 de
2001; SU-166 de 1999; C-037 de 2003, entre otras. 13 En concordancia con
el artículo 38 de la ley 489 de 1998. 14 Sentencia C-067 de
2003. 15 Sentencia C-948 de
2002. 16 Véase Elementos de
Técnica Legislativa, Miguel Carbonell y Susana Talía Pedroza de la Llave,
Universidad Nacional Autónoma de México, 1ª ed. 2000. Pag.
215 17 Al respecto deben
tenerse en cuenta las precisiones hechas por la Corporación en sentencia C-067
de 2003, a propósito del bloque de constitucionalidad. |