SENTENCIA 11001333501620170013902 DE 2022

 

(Septiembre 15)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

 

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

 

SECCIÓN SEGUNDA

 

SUBSECCIÓN B

 

Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón

 

Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022)

 

Expediente: 11001-33-35-016-2017-00139-02

 

Demandante: Luz Adriana Zuluaga Salazar

 

Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Salud

 

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

 

Tema: Reintegro (renuncia al cargo)

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la apoderada judicial de la parte demandante (fls. 291 a 296), contra la sentencia del 14 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia (fls. 276 a 283).

 

I. ANTECEDENTES

 

El medio de control. - (fls. 199 a 218) La señora Luz Adriana Zuluaga Salazar por conducto de apoderado judicial y a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), acudió ante esta jurisdicción con el fin de solicitar que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 1796 del 02 de noviembre de 2016, expedida por el secretario del Despacho de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, a través de la cual se acepta la renuncia presentada por la demandante al empleo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 27, ubicado en la Dirección de Planeación Sectorial de la Secretaría Distrital de Salud, a partir del 03 de noviembre de 2016.

 

A título de restablecimiento del derecho solicitó se condene a la entidad demandada a: i) reintegrarla al empleo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 27, ubicado en la Dirección de Planeación Sectorial de la Secretaría Distrital de Salud; ii) liquidar y pagar todos los sueldos, primas, bonificaciones, aumentos salariales y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el 03 de noviembre de 2016 y hasta la fecha de su reintegro; iii) reconocer y pagar la indexación respecto de la condena, actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del CPACA y los intereses moratorios liquidados con la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; v) de ser procedente realizar condenas ultra y extra petita y vi) condenar en costas a la Entidad demandada.

 

Fundamentos fácticos. – La demandante como soporte del presente medio de control señaló lo siguiente:

 

Ingresó a trabajar el día 17 de julio de 1996, a la Secretaría Distrital de Salud, en el cargo de Profesional Especializado, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios y posteriormente, fue nombrada mediante Resolución No. 146 del 19 de febrero de 1998, en la modalidad de provisional al empleo denominado profesional especializado, Código 3115, Grado 06 de la Dirección de Salud Pública – Vigilancia en Salud Pública, posesionándose en el cargo el día 26 de febrero de 1998, el cual fue prorrogado por cuatro (4) meses más mediante Resolución No. 0528 del 17 de junio de 1998.

 

Mediante Resolución No. 01274 del 30 de diciembre de 1998, fue reincorporada a la Planta Global de la Secretaría Distrital de Salud Pública, en el empleo de profesional especializado, Código 335, Grado 06 de la Dirección de Salud Pública, cuya efectividad se dio el 30 de diciembre de 1998; posteriormente, mediante Resolución No. 0120 del 22 de enero de 1999, fue nombrada en periodo de prueba en el mismo empleo en la Unidad de Laboratorio de Salud Pública, conforme a la lista de elegibles publicada mediante Resolución 000051 del 08 de enero de 1999.

 

Señaló que debido a su buen desempeño, a través de la Resolución No. 01328 del 22 de noviembre de 2001, fue encargada de las funciones del empleo denominado jefe de grupo, Código 223, Grado 06 de la Unidad de Laboratorio de Salud Pública, mientras el titular del cargo se encontraba en vacaciones, a partir del 26 de noviembre de 2001.

 

Manifestó que mediante memorando No. 112211 del 14 de febrero de 2003, por necesidades del servicio, le fue comunicado un traslado para desempeñar las funciones propias del empleo denominado profesional especializado, Código 335, Grado 06 en la Dirección de Planeación y Sistemas; a través a Resolución 0354 del 17 de julio de 2006, fue incorporada a la Planta Global de la Secretaría de Salud en el empleo denominado profesional especializado, Código 222, Grado 27 del Laboratorio de Salud Pública y por necesidades del servicio las funciones del cargo las desempeñó en la Dirección de Planeación y Sistemas, a partir del 29 de mayo de 2006; siendo posteriormente trasladada, mediante memorando del 12 de marzo de 2008, a la Dirección de Salud Pública a desempeñarse en el mismo cargo y luego, fue reubicada, el 17 de octubre de 2012, en la Dirección de Planeación y Sistemas en el cargo con la misma denominación y grado.

 

Indicó que con Resolución No. 1783 del 21 de octubre de 2014, fue encargada del empleo de libre nombramiento y remoción como subdirectora técnica, Código 068, Grado 06 de la Subdirección de Vigilancia en Salud Pública y por su desempeño laboral, fue reiterada en dicho cargo mediante Resolución No. 0056 del 20 de enero de 2015, frente al cual se le concedió igualmente una comisión para desempeñarlo a través de la Resolución No. 077 del 20 de enero de 2015, siendo prorrogada en varias oportunidades hasta el 30 de junio de 2016.

 

Afirmó que, mediante Resolución No. 2733 del 31 de enero de 2016, fue encargada en el empleo denominado director técnico, Código 009, Grado 07 de la Dirección de Epidemiología, Análisis y Gestión de Políticas de Salud Colectiva, cuya efectividad se dio el 04 de enero de 2016 y posteriormente, mediante Resolución No. 229 del 31 de marzo de 2016, se dio por terminado el encargo en el referido.

 

Seguidamente, con Resolución No. 237 del 31 de marzo de 2016, regresó al empleo del cual era titular, es decir, profesional especializado, Código 222; Grado 27 de la Dirección de Planeación Sectorial, a partir del 1° de abril de 2016; sin embargo, a través de la Resolución No. 002726 del 13 de septiembre de la misma anualidad, la Superintendencia Nacional de Salud la nombró en el empleo de director Superintendencia, Código 0105, Grado 20, asignado a la Dirección para la Supervisión de Riesgos en Salud adscrito al Despacho del Superintendente Delegado para la Supervisión de Riesgos.

 

El día 14 de septiembre de 2016, solicitó a la directora de Gestión de Talento Humano de la Secretaría Distrital de Salud, la concesión de una comisión de servicios para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción en la Superintendencia Nacional de Salud, la cual le fue concedida mediante Resolución No. 1577 del 03 de octubre de 2016, durante el término de tres (3) meses y posteriormente, en Resolución No. 1709 del 25 de octubre de 2016, se dio por terminada la comisión, en razón a que la Comisión Nacional del Servicio Civil no conceptuó favorablemente a la situación particular; no obstante, como la Comisión había sido otorgada inicialmente por el término de tres (3) meses, la demandante adquirió responsabilidades en su empleo como directora de Superintendencia, Código 0105, Grado 20 de la Dirección para la Supervisión de Riesgos en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud y por ello, se trasladó a la ciudad de Medellín, siendo imposible reintegrarse al cargo de carrera que venía desempeñando a partir del 03 de noviembre de 2016, por lo que, se vio abocada a presentar renuncia de manera obligada al referido cargo de carrera, que venía desempeñando durante más de veinte (20) años en la Secretaría Distrital de Salud.

 

Finalmente, refirió que durante el tiempo de vinculación laboral se desempeñó como una excelente funcionaria, obteniendo las mejores calificaciones en el empleo de carrera administrativa y en los cargos desempeñados, donde su calificación fue sobresaliente y se destacó como una de las mejores funcionarias de la Secretaría Distrital de Salud.

 

Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. - La parte demandante dentro del escrito de demanda, citó como normas violadas, los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 53, 58 y 83 de la Constitución Política; el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968; artículo 110 del Decreto 1950 de 1973; artículos 26 y ss. de la Ley 909 de 2004; el Decreto 2809 de 2010 y el Decreto 1083 de 2015 reglamentario de la Ley 909 de 2004.

 

Señaló que el Distrito Capital de Bogotá, incumplió el deber constitucional de proteger el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, tampoco se le brindó la protección, el trato debido, el derecho al debido proceso y otros; teniendo en cuenta que, la renuncia presentada por la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar, no fue un acto voluntario y unilateral y no refleja la voluntad inequívoca de retirarse de su empleo, pues no fue realizado en forma consciente, sino por el contrario, se generó una renuncia obligada y provocada, dadas las circunstancias de fuerza mayor que tuvo que afrontar ante la terminación abrupta de la comisión que le fue inicialmente otorgada, influyendo en dicha actuación la actitud impropia de la administración al terminar la comisión a la cual legalmente tenía derecho.

 

Manifestó que en virtud de la terminación intempestiva de la comisión a la que tenía derecho por haber tenido una hoja de vida y trayectoria sobresaliente en el cargo que desempeñaba en carrera administrativa, la Entidad demandada infringió las normas en que se debía fundar, siendo éste el motivo que conlleva la declaratoria de nulidad del acto acusado.

 

Contestación de la demanda. - (fls. 237 a 252). La Entidad demandada, a través de su apoderado judicial, mediante escrito radicado el día 16 de abril de 2018, dio contestación a la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones por considerar que, adolecen de fundamentos de hecho y derecho que puedan llegar a determinar que la demandante fue inducida a renunciar más aun cuando era consciente, al momento de autorizársele la comisión durante tres (3) meses que, estaba sujeta a condición resolutoria, según concepto que emitiera la Comisión Nacional del Servicio Civil, lo cual quedó plasmado en forma expresa.

 

Manifestó que la condición pactada en la Resolución que concedió la comisión fue realizada de manera expresa, consciente y libre de apremio, más cuando atendiendo la grado de instrucción de la señora Zuluaga Salazar, sabía que si la Comisión conceptuaba que no era posible continuar la comisión mientras no se tuviera la última evaluación de desempeño laboral, debía regresar al empleo de carrera del cual era titular y aunado a ello, se advierte que la renuncia no fue motivada, solamente se cumplió con el requisito de presentarla por escrito y de forma libre, espontánea e inequívoca expresando su voluntad de separarse definitivamente del servicio.

 

Expresó que en el trámite de la respectiva comisión se brindaron todas las garantías a la demandante, conforme a la ley, sin que sea posible pretender la adquisición de derechos adquiridos, pues para poder acceder a un cargo de libre nombramiento y remoción o de periodo la demandante debía contar con la calificación de desempeño del cargo de carrera del cual era titular, vigente y sobresaliente, por lo que no podía pretender que se tuviera en cuenta la calificación del año 2014, puesto que ya había perdido su vigencia, más cuando debido a esa calificación pudo gozar del beneficio de libre nombramiento y remoción durante más de un (1) año hasta el 30 de marzo de 2016.

 

En conclusión, refirió que la demandante no tenía derechos adquiridos frente a la nueva comisión, pues para haber accedido a la misma debía contar con la calificación de desempeño vigente, sobresaliente y definitiva al momento de requerirla y no puede fundamentar su solicitud en el hecho que venía de ocupar cargos en comisión con una calificación sobresaliente del año 2014 y tratar de convalidar que debían tenerse en cuenta los acuerdos de gestión, pues así se desnaturaliza la esencia de la evaluación en cargos de carrera por no ser técnicamente correcto evaluar con acuerdos de gestión pues no permite una valoración cualitativa o cuantitativa propia del sistema de evaluación para los empleados de carrera.

 

Finalmente, propuso las excepciones que denominó improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por ir en contra de la teoría de los actos propios; presunción de legalidad del acto administrativo que aceptó la renuncia e innominada.

 

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA

 

El Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia proferida el día 14 de mayo de 2020 (fls. 276 a 283), negó las súplicas de la demanda, al considerar que no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, pues se estructuraron todos los requisitos indispensables para que la renuncia de la demandante fuera aceptada por parte de la Entidad nominadora y surtiera los efectos legales, más aún cuando se trató de un acto propio, libre y espontáneo, sin que se haya acreditado que en dicha decisión se hubiera ejercido algún tipo de coacción para lograr tal propósito.

 

Frente al caso concreto, expresó que:

 

«[…] Ante este escenario y comoquiera que para ese entonces la accionante se había trasladado a la ciudad de Medellín por las responsabilidades adquiridas en el nuevo empleo, presentó la renuncia al cargo de carrera lo que generó la expedición de la Resolución No. 1796 de fecha 2 de noviembre de 2016 expedida por el Secretario Distrital de Salud de Bogotá, por medio de la cual aceptó la renuncia al extremo pasivo, que es en este caso el acto administrativo cuya nulidad se pretende.

 

[…].

 

Lo que se puede advertir en el escrito de la renuncia, es la decisión inequívoca de la demandante de optar por un mejor cargo y consecuencialmente renunciar a sus derechos de carrera, máxime si se tiene en cuenta en este punto específico, que la demandante por la jerarquía y rol desempeñado al interior de la entidad, a la que había servido por más de 17 años, presuponía un nivel de preparación y experiencia que le permitían discernir sobre la conveniencia de renunciar o abstenerse de hacerlo, si estimaba que por su capacidad y experiencia debía permanecer en el cargo de carrera administrativa, pero no lo hizo así, y optó, en su lugar, por renunciar a los derechos de carrera para conservar el cargo de libre nombramiento que en ese momento ostentaba y para el que le había sido concedida la comisión.

 

[…].».

 

III. EL RECURSO DE APELACIÓN

 

Parte demandante. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante por intermedio de apoderada judicial interpuso recurso de apelación (fls. 291 a 296), en el que solicita revocar en su integridad la decisión y conceder el derecho a la demandante, aduciendo que no se dio valor probatorio a cada una de las pruebas aportadas al expediente y no se efectuó un análisis integral de las mismas.

 

De igual forma, señaló que de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se llevó a cabo la renuncia de la demandante al empleo de carrera administrativa del cual era titular, se advierte que la misma no fue voluntaria, ni espontánea, en razón a que fue sometida a circunstancias de presión, ejercida por la misma Entidad nominadora cuando de manera abrupta decidió terminar la comisión de servicios concedida por el término de tres (3) meses, conllevando el regreso a su empleo de carrera administrativa de manera inmediata.

 

En cuanto al concepto dado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, que sirvió de fundamento para dar por terminada intempestivamente la comisión otorgada, expresó que el mismo debió haber sido notificado a la demandante, advirtiendo que una vez cumplidos los tres (3) meses concedidos debía regresar al empleo del cual era titular en carrera administrativa, más teniendo en cuenta que ya se encontraba ejerciendo un cargo directivo y se podían ver afectados los compromisos laborales adquiridos.

 

Por otra parte, afirma que el Juez de primera instancia se equivocó al limitar la interpretación dada a la renuncia presentada por la demandante, pues es evidente que ésta no fue presentada en forma voluntaria, como quiera que fue sometida a circunstancias de presión, provocación o involuntariedad y claramente expresa que presentó la renuncia en virtud de la terminación de la comisión de servicios, luego entonces, es una causa que demuestra la presión ejercida sobre su decisión de renunciar libremente, convirtiéndolo en un acto en contra de su voluntad.

 

En conclusión, afirma que la renuncia que se vio obligada a presentar la demandante, no puede reflejar la voluntad inequívoca de retirarse de su empleo, de forma consciente y ajena a todo vicio de fuerza o engaño, cuando fue coaccionada por la administración distrital a dar por terminada la comisión de servicios de manera inmediata, sin brindarle más opción que renunciar, pues abandonar el cargo directivo aceptado en comisión le traería consecuencias profesionales y disciplinarias; circunstancia que constituyó una violación a los derechos obtenidos mediante su cargo en carrera administrativa y que conlleva la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo que aceptó la renuncia.

 

IV. TRÁMITE PROCESAL

 

El recurso interpuesto fue concedido mediante auto del 14 de agosto de 2020 (fl. 299) y admitido por este Despacho en providencia del 26 de febrero de 2021 (fl. 303), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3°) y 201 de la Ley 1437 de 2011.

 

Alegatos de conclusión. – Admitido el recurso de apelación, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto del 16 de junio de 2021 (fl. 305), para que aquellas alegaran de conclusión y éste conceptuara, oportunidad en la cual las partes procesales efectuaron pronunciamiento y el Ministerio Público guardó silencio, tal como obra en la constancia secretarial de fecha 29 de julio de 2021.

 

Parte demandante. (fls. 314 y 315) Señaló similares argumentos a los expuestos en el recurso de apelación interpuesto, reiterando que la renuncia presentada por la demandante no fue voluntaria, ni espontánea, en razón a que fue sometida a circunstancias de presión, ejercida por la propia entidad empleadora cuando de manera abrupta decidió terminar la comisión de servicios concedida inicialmente por el término de tres (3) meses, para que regresara al empleo en carrera del cual era titular en forma inmediata, lo que conllevó la renuncia al cargo sin que se le garantizaran los derechos de carrera adquiridos, por haber obtenido evaluaciones de desempeño sobresalientes durante más de 17 años al servicio de la Secretaría Distrital de Salud, ni tampoco se le garantizó el debido proceso.

 

Parte demandada. (fls. 311 y 312) Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, aduciendo que dentro del presente asunto es claro que la parte demandante en su escrito de renuncia evidencia que no hubo presión sobre su decisión de renunciar y su espontaneidad presupone la decisión libre de la demandante de dimitir del cargo que desempeñaba; por lo que la Entidad demandada actuó de manera transparente a efectos de proteger los derechos de carrera y el acto administrativo demandado goza de plena legalidad.

 

V. CONSIDERACIONES

 

Competencia. - Conforme a la preceptiva del artículo 153[1] de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia.

 

Problema jurídico. - Corresponde a la Sala determinar si le asiste razón a la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar, al solicitar la nulidad del acto administrativo emitido por la Entidad demandada, a través del cual se aceptó la renuncia presentada al cargo de carrera denominado profesional especializado, Código 222, Grado 27 de la Dirección de Planeación Sectorial de la Secretaría Distrital de Salud, por considerar que la decisión fue provocada debido a la presión ejercida por la Entidad y consecuencialmente, si se debe reintegrar a dicho cargo; o si por el contrario el acto administrativo se encuentra conforme a derecho.

 

Tesis de la Sala. - En el asunto sometido a estudio se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por cuanto no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo acusado, toda vez que en la renuncia presentada por la demandante al cargo de carrera administrativa no se hallan vicios del consentimiento, ni conductas ejercidas por la Entidad que hubieran afectado su libre y voluntaria determinación.

 

De esta forma, esta Sala procede a confirmar la decisión recurrida, por las razones que se pasan a exponer, así: (i) marco normativo y jurisprudencial de la carrera administrativa; (ii) de la renuncia como causal de retiro del servicio; (iii) acervo probatorio y (iv) caso concreto.

 

i) Marco normativo de la carrera administrativa. El artículo 1° de la Ley 909 de 2004,

«Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», preceptúa los tipos de empleos que conforman la función pública, siendo uno de ellos, el empleo de carrera, como se indica a continuación:

 

«Artículo 1. Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto la regulación del sistema de empleo público y el establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia pública.

 

Quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración pública, conforman la función pública. En desarrollo de sus funciones y en el cumplimiento de sus diferentes cometidos, la función pública asegurará la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad.

 

De acuerdo con lo previsto en la Constitución Política y la ley, hacen parte de la función pública los siguientes empleos públicos:

 

a) Empleos públicos de carrera;

 

b) Empleos públicos de libre nombramiento y remoción:

 

c) Empleos de periodo fijo;

 

d) Empleos temporales.».

 

Por su parte, el artículo 125 de la Constitución Política prevé como regla general que, los empleos en las entidades del Estado son de carrera, salvo las excepciones que consagre la Ley y que el ingreso a dichos cargos, así como el ascenso en los mismos, se realizará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones fijadas por la ley, a efectos de determinar el mérito y la calidad de los aspirantes; tal disposición constitucional señala el mérito como criterio principal para proveer los cargos públicos en la administración.

 

Así las cosas, la carrera administrativa constituye el mecanismo objetivo idóneo para acceder a los cargos públicos, según el cual, el principio del mérito debe imperar en los requisitos de ingreso, ascenso, permanencia y retiro conforme a criterios objetivos previamente establecidos, con la finalidad de garantizar un adecuado y excelente funcionamiento de la administración pública, en aras de lograr los fines esenciales del Estado, con primacía del interés general y la efectividad de los valores, deberes y derechos consagrados en la Constitución Política.

 

Ahora bien, en desarrollo del sistema de carrera administrativa, el artículo 130 Constitucional, dispuso que la administración y vigilancia del mismo, como sistema de protección al mérito bajo principios de imparcialidad, igualdad y objetividad, estaría a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil, cuya naturaleza y regulación se encuentra contemplada en la Ley 909 de 2004, así:

 

«ARTÍCULO 7. Naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil. La Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

 

Con el fin de garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el empleo público de carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil actuará de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad. […].».

 

En igual sentido, la misma Ley 909 del 23 de septiembre de 2004, «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», establece en lo relativo a las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, entre otras, las siguientes:

 

«ARTÍCULO 11. Funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil relacionadas con la responsabilidad de la administración de la carrera administrativa. En ejercicio de las atribuciones relacionadas con la responsabilidad de la administración de la carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil ejercerá las siguientes funciones:

 

[…].

 

h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa;

 

[…].

 

k) Absolver las consultas que se le formulen en materia de carrera administrativa.

 

ARTÍCULO 12. Funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil relacionadas con la vigilancia de la aplicación de las normas sobre carrera administrativa. La Comisión Nacional del Servicio Civil en ejercicio de las funciones de vigilancia cumplirá las siguientes atribuciones:

 

[…].

 

f) Velar por la aplicación correcta de los procedimientos de evaluación del desempeño de los empleos de carrera.

 

[…].».

 

De la comisión de servicios para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción.

 

Al respecto, la multicitada Ley 909 de 2004, refiere en su artículo 26, aspectos relativos a la comisión otorgada para ejercer cargos de libre nombramiento y remoción o de periodo, en los siguientes términos:

 

«Los empleados de carrera con evaluación del desempeño sobresaliente, tendrán derecho a que se les otorgue comisión hasta por el término de tres (3) años, en

períodos continuos o discontinuos, pudiendo ser prorrogado por un término igual, para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o por el término correspondiente cuando se trate de empleos de período, para los cuales hubieren sido nombrados o elegidos en la misma entidad a la cual se encuentran vinculados o en otra. En todo caso, la comisión o la suma de ellas no podrá ser superior a seis (6) años, so pena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma automática.

 

Finalizado el término por el cual se otorgó la comisión, el de su prórroga o cuando el empleado renuncie al cargo de libre nombramiento y remoción o sea retirado del mismo antes del vencimiento del término de la comisión, deberá asumir el empleo respecto del cual ostenta derechos de carrera. De no cumplirse lo anterior, la entidad declarará la vacancia de este y lo proveerá en forma definitiva. De estas novedades se informará a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

 

En estos mismos términos podrá otorgarse comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o de período a los empleados de carrera que obtengan evaluación del desempeño satisfactoria.».

 

En igual sentido, el Decreto 1083 del 26 de mayo de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública», en cuanto a la situación administrativa referida, precisó:

 

«ARTÍCULO 2.2.5.5.39 Comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o de periodo. Cuando un empleado de carrera con evaluación anual del desempeño sobresaliente sea nombrado en un cargo de libre nombramiento y remoción o de período, tendrá derecho a que el jefe de la entidad a la cual esté vinculado le otorgue, mediante acto administrativo motivado, la respectiva comisión para el ejercicio del empleo, con el único fin de preservarle los derechos inherentes a la carrera.

 

La comisión para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción o periodo se regirá por lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y en las demás disposiciones que la modifiquen, adicionen o sustituyan.».

 

Pues bien, conforme a la normativa en cita, advierte la Sala que la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción constituye una situación administrativa que se confiere a los empleados de carrera con evaluación de desempeño sobresaliente, cuya duración no puede exceder el término de seis (6) años, continuos o discontinuos; sin embargo, si la evaluación de desempeño es satisfactoria la concesión de la respectiva comisión, será una decisión facultativa del respectivo nominador.

 

Conforme a tales disposiciones, el Decreto 1083 de 2015, en su artículo 2.2.8.1.1., define la evaluación del desempeño laboral en los siguientes términos:

 

«[…] herramienta de gestión que con base en juicios objetivos sobre la conducta, las competencias laborales y los aportes al cumplimiento de las metas institucionales de los empleados de carrera y en período de prueba en el desempeño de sus respectivos cargos, busca valorar el mérito como principio sobre el cual se fundamenten su permanencia y desarrollo en el servicio.».

 

En concordancia con las disposiciones normativas relativas a la evaluación de desempeño para efectos de otorgar la comisión, es preciso señalar que la Comisión Nacional del Servicio Civil[2], efectuó pronunciamiento en relación con lo que debe entenderse frente a la última evaluación del desempeño laboral, especificando que corresponde a la calificación ordinaria y definitiva obtenida en el año inmediatamente anterior, resaltando que no es procedente adicionar a la calificación obtenida en un empleo de carrera aquella proveniente del desempeño de libre nombramiento y remoción, bajo las siguientes consideraciones:

 

«[…] Bajo esta perspectiva debe tenerse en cuenta que para aquellos servidores que han obtenido una calificación en el nivel sobresaliente, producto del desempeño de un empleo de libre nombramiento y remoción a través de la figura del encargo o de Comisión para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción que no hace parte de la Gerencia Pública, a pesar que para la calificación se aplique el mismo instrumento con el que se evalúa a los demás servidores de carrera de la entidad, ésta no podrá ser sumada con la calificación obtenida en un empleo de carrera, comoquiera que la naturaleza del empleo es diferente, y al provenir la calificación de un empleo que no es de carrera, tampoco resultará procedente pretender aplicar un beneficio o derecho preferencial que otorga la carrera, como lo es el encargo, a quien no obtuvo la calificación en un empleo de carrera.

 

Por tanto si la Evaluación del Desempeño Laboral, siendo parcial eventual, parcial semestral o anual u ordinaria, es producto del desempeño en un empleo de Libre Nombramiento y Remoción, la misma no podrá ser sumada con la obtenida por el desempeño de un empleo de carrera administrativa, indistintamente que su evaluación se haya adelantado bajo la reglamentación e instrumentos definidos por la CNSC.

 

Lo anterior, habida cuenta que no es procedente sumar dos calificaciones que tienen como origen el desempeño de empleos de naturaleza diferente y en tal virtud, el tipo y grado de responsabilidad no es comparable o asimilable».

 

A su vez, bajo similares argumentos, la misma Comisión Nacional del Servicio Civil como entidad reguladora y administradora de la carrera administrativa, expuso como criterio unificado en relación con la evaluación del desempeño[3], lo siguiente:

 

«[…] Se entiende por la calificación ordinaria y definitiva en firme, aquella obtenida en el año inmediatamente anterior en el empleo sobre el que ostenta derechos de carrera o en un empleo de carrera que desempeñe en encargo, como quiera que la Ley 909 de 2O04, no restringe que dicho requisito deba acreditarse exclusivamente en el empleo sobre el que se tiene titularidad.

 

Para el servidor con derechos de carrera que durante el periodo anual desempeñó varios empleos en la entidad, la calificación definitiva corresponderá a la sumatoria de las evaluaciones parciales que se hayan producido durante el periodo anual, ya sea en el empleo del cual es titular o aquel que desempeñe en encargo.

 

[…]».

 

En consecuencia, la calificación producto del desempeño de un empleo de libre nombramiento y remoción, ejercido bajo la figura de la comisión, no podrá ser acumulada con la calificación adelantada por el desarrollo de un cargo de carrera, ni podrá ser tenida en cuenta a efectos de otorgar los beneficios que otorga tal derecho, como quiera que éstos se adquieren teniendo en cuenta la evaluación definitiva del desempeño laboral en el empleo cuya titularidad se ostenta en carrera administrativa.

 

ii) Del retiro del servicio oficial por aceptación de la renuncia al cargo ejercido en carrera. Lo primero que ha de precisarse es que, constitucionalmente toda persona puede escoger libremente su profesión u oficio, pudiendo en ejercicio de dicha libertad, presentarse a un cargo de la función pública y retirarse del mismo voluntariamente.

 

En efecto, en desarrollo del artículo 26 Constitucional, ha sido múltiple la normativa que regula lo concerniente a la renuncia de los empleados públicos como causal de retiro del

 

3 Comisión Nacional del Servicio Civil. Criterio Unificado del 13 de agosto de 2019, reiterado en concepto 321511 del 01 de septiembre de 2021, proferido por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

 

servicio, siempre y cuando la misma sea legal y debidamente aceptada; teniendo sustento legal inicial en los artículos 25 y 27 del Decreto 2400 de 1968, que precisa:

 

«ARTÍCULO 25. La cesación definitiva de funciones se produce en los siguientes casos:

 

[…].

 

b) Por renuncia regularmente aceptada.

 

[…].

 

ARTÍCULO 27. Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente. La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio.

 

La providencia por medio de la cual se acepte la renuncia deberá determinar la fecha de retiro y el empleado no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono del cargo. La fecha que se determine para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá separarse de su cargo sin incurrir en el abandono del empleo.

 

Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco o sin fecha determinada o que mediante cualquier otras circunstancias pongan con anticipación en menos del Jefe del organismo la suerte del empleado.

 

[…]». (Negrillas de la Sala).

 

En los mencionado términos, el Decreto 1950 de 1973, reglamentó lo relativo a la aceptación y efectos de la renuncia de los empleos públicos, en los siguientes términos:

 

«ARTÍCULO 110. Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente.

 

ARTÍCULO 111. La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta por escrito, en forma espontánea e inequívoca, su decisión de separarse del servicio.

 

ARTÍCULO 112. Si la autoridad competente creyere que hay motivos notorios de conveniencia pública para no aceptar la renuncia, deberá solicitar el retiro de ella, pero si el renunciante insiste deberá aceptarla. La renuncia regularmente aceptada la hace irrevocable.

 

ARTÍCULO 113. Presentada la renuncia, su aceptación por la autoridad competente se producirá por escrito y en la providencia correspondiente deberá determinarse la fecha en que se hará efectiva, que no podrá ser posterior a treinta (30) días de su presentación.

 

Vencido el término señalado en el presente artículo sin que se haya decidido sobre la renuncia, el funcionario dimitente podrá separarse del cargo sin incurrir en abandono del empleo, o continuar en el desempeño del mismo, caso en el cual la renuncia no producirá efecto alguno.

 

ARTÍCULO 114. La competencia para aceptar renuncias corresponde a la autoridad nominadora».

 

Posteriormente, el decreto referido en precedencia fue derogado por el Decreto 1083 de 2015, modificado por el artículo 2° del Decreto 648 de 2017, que reiteró las causales de retiro de los empleados públicos, señalando en su artículo 2.2.11.1.1. que el retiro conlleva la cesación en el ejercicio de las funciones públicas y se produce, entre otros, por la renuncia regularmente aceptada, definida por esa misma disposición legal, así:

 

«ARTÍCULO 2.2.11.1.3 Renuncia. Toda persona que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente en cualquier tiempo.

 

La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta por escrito, de forma espontánea e inequívoca, su decisión de separarse del servicio.

 

Si la autoridad competente creyere que hay motivos notorios de conveniencia pública para no aceptar la renuncia, deberá solicitar el retiro de ella, pero si el renunciante insiste deberá aceptarla.

 

La renuncia regularmente aceptada la hace irrevocable.

 

Presentada la renuncia, su aceptación por la autoridad competente se producirá por escrito, y en el acto administrativo correspondiente deberá determinarse la fecha en que se hará efectiva, que no podrá ser posterior a treinta (30) días de su presentación.

 

Vencido el término señalado en el presente artículo sin que se haya decidido sobre la renuncia, el servidor dimitente podrá separarse del cargo sin incurrir en abandono del empleo, o continuar en el desempeño del mismo, caso en el cual la renuncia no producirá efecto alguno.

 

La competencia para aceptar renuncias corresponde al jefe del organismo o al empleado en quien éste haya delegado la función nominadora.

 

Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor las renuncias en blanco, o sin fecha determinada, o que mediante cualquiera otra circunstancia pongan con anticipación en manos de la autoridad nominadora la suerte del empleado. […]».

 

En virtud de dicha normativa, el Consejo de Estado, ha efectuado múltiples pronunciamientos[4], en relación con la renuncia como causal de retiro del servicio, señalando:

 

«[…]. La renuncia es una forma legítima de desvinculación de la administración pública prevista para empleados de libre nombramiento y remoción y para empleados de carrera administrativa y constituye un desarrollo del derecho de escogencia de profesión u oficio previsto en el artículo 26 de la Constitución Política, […].

 

La renuncia es un acto libre y espontáneo del funcionario que, una vez ha sido aceptado por la administración, define una situación jurídica con carácter irrevocable.

 

[…].

 

De acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico cuando el servidor público opta por retirarse del servicio mediante la modalidad en estudio, la dimisión ha de tener su origen o su fuente generatriz en el libre, franco y espontáneo impulso psíquico y querer del sujeto, que descifran su plena voluntad.

 

Así, pues, esa renuncia debe reflejar la voluntad inequívoca del funcionario de retirarse de su empleo, debe ser consciente, ajena a todo vicio de fuerza o engaño.

 

[…].

 

Corresponde entonces al demandante aportar las pruebas pertinentes que acrediten la existencia de los vicios de error, fuerza o coacción física o moral y dolo que determinan la falta de espontaneidad del acto de renuncia. […].».

 

Para concluir, es procedente señalar que los servidores públicos tienen la facultad libre y voluntaria de renunciar a los empleos cuya titularidad ostentan, siempre que manifiesten en forma libre y espontánea y sin ningún tipo de coacción, engaño o influencia, la decisión inequívoca de desvincularse y retirarse del empleo; aspectos que conllevan a determinar que los efectos jurídicos derivados de la aceptación de la renuncia por parte de la Administración

 

4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de septiembre de 2013, radicado 05001-23-31-000-2000- 02605-01(1624-12), Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez y sentencia del 01 de julio de 2022, radicado: 68001-23-33-000-2015-01109-01, Consejero Ponente: César Palomino Cortés.

 

solo pueden verse afectados o anulados por vicios en el consentimiento frente a la decisión adoptada.

 

iii) Acervo probatorio. En atención al material probatorio traído al plenario y conforme a los hechos constatados por el Tribunal, tenemos:

 

a) Resolución No. 1796 del 02 de noviembre de 2016, expedida por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, a través de la cual se acepta la renuncia presentada por la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar, al empleo de profesional especializado, Código 222, Grado 27 ubicado en la Dirección de Planeación Sectorial, efectiva a partir del 03 de noviembre de 2016 (fl. 1).

 

b) Oficio No. 2016EE69499 del 03 de noviembre de 2016, expedido por la directora de Gestión de Talento Humano de la Secretaría Distrital de Salud, por el cual se comunica a la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar el acto administrativo de aceptación de la renuncia (fl. 5).

 

c) Oficio suscrito por la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar y radicado el día 02 de noviembre de 2016, ante la Secretaría Distrital de Salud, por medio del cual presenta renuncia en los siguientes términos: (fl. 6).

 

«[…] me permito presentar renuncia al Cargo de Planta en Carrera Administrativa de Profesional Especializado Grado 27, Código 222 a partir del 3 de noviembre, en virtud de la terminación de la Comisión de Servicios, mediante Resolución No. 1709 de 25 de octubre de 2016 y notificada mediante memorando 20216EE68275 el día 1 de noviembre de 2016».

 

d) Certificación suscrita el día 28 de diciembre de 2016, por la directora de Gestión del Talento Humano de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, a través de la cual hace constar que la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar ingresó a la Entidad a través de Resolución No. 146 del 19 de febrero de 1998, nombrada provisionalmente en el empleo de profesional especializado, Código 3115, Grado 6 de la Dirección de Salud Pública – Vigilancia en Salud Pública y desempeñó los siguientes cargos: (fls. 7 a 12).

 

 

e) Resolución No. 002726 del 13 de septiembre de 2016, suscrita por el Superintendente Nacional de Salud, a través de la cual se efectúa el nombramiento ordinario de la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar, en el empleo de Director de Superintendencia, Código 0105, Grado 20 asignado a la Dirección para la Supervisión de Riesgos en Salud adscrito al Despacho del Superintendente Delegado para la Supervisión de Riesgos, a partir de la fecha (fl. 14).

 

f) Solicitud de comisión presentada por la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar ante la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, el día 14 de septiembre de 2016, a efectos de aceptar y formalizar el nombramiento ante la Superintendencia Nacional de Salud (fls. 15 a 18).

 

g) Petición elevada por la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar ante la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, el día 26 de septiembre de 2016, en la que solicita la aplicación del derecho a la igualdad y de in dubio pro operario, respecto del concepto emitido por el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital en cuanto a la concesión de una comisión para ejercer empleo de libre nombramiento y remoción (fls. 19 a 29).

 

h) Resolución No. 1577 del 03 de octubre de 2016, proferida por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, a través de la cual otorga una comisión a la doctora Luz Adriana Zuluaga Salazar, para desempeñar el empleo Director de Superintendencia, Código 0105, Grado 20 de la Dirección para la Supervisión de Riesgos en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud, por el término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de posesión, en cuyas consideraciones, entre otras, expresa: (fls. 30 y 31).

 

«[…] Que revisada la historia laboral de la servidora, se constató que mediante Resolución No. 056 del 20 de enero de 2015, fue nombrada en el empleo Subdirector Técnico Código 068 Grado 06 de la Subdirección de Vigilancia de Salud Pública, para cuyo desempeño le fueron otorgadas las siguientes comisiones:

 

- Resolución No. 077 del 20 de enero de 2015 por el término de un mes contado a partir del 21 de enero de 2015.

 

- Resolución No. 143 del 20 de febrero de 2015, prorrogada hasta el 9 de marzo de 2015.

 

- Resolución No. 172 del 9 de marzo de 2015, prorrogada hasta el 24 de marzo de 2015.

 

- Resolución No. 466 del 27 de abril de 2015, prorrogada hasta el 27 de mayo de 2015.

 

- Resolución No. 625 del 11 de mayo de 2015, prorrogada hasta el 30 de junio de 2015.

 

- Resolución No. 851 del 19 de junio de 2015, prorrogada hasta el 30 de junio de 2016.

 

Que respecto al cargo en mención, le fue aceptada la renuncia a partir del 1° de abril de 2016, mediante Resolución No. 237 del 31 de marzo de 2016, corregida mediante Resolución No. 277 del 11 de abril de 2016.

 

Que de acuerdo con lo anterior, se observa que durante el periodo comprendido entre el 1° de febrero de 2015 y el 31 de enero de 2016, la servidora en mención no cuenta con evaluación del desempeño anual o ordinaria del cargo del cual es titular, esto es, Profesional Especializado Código 222 Grado 27, dado que se encontraba desempeñando un empleo de libre nombramiento y remoción de gerencia pública.

 

[…].

 

Que teniendo en cuenta que en el presente caso existen dos conceptos jurídicos diferentes, mediante oficio con radicado No. 20166000446682 del 27 de septiembre de 2016, se solicitó a la Comisión Nacional del Servicio Civil que estudie el caso particular presentado por la funcionaria, a efectos que emita concepto y determine la viabilidad de otorgar comisión para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción. […].».

 

i) Acta de posesión de fecha 10 de octubre de 2016, de la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar en el cargo de Director de Superintendencia, Código 0105, Grado 20 asignado a la Dirección para la Supervisión de Riesgos en Salud adscrito al Despacho del Superintendente Delegado para la Supervisión de Riesgos, previo nombramiento mediante Resolución No. 2726 del 13 de septiembre de la misma anualidad (fl. 32).

 

j) Resolución No. 1709 del 25 de octubre de 2016, expedida por la Secretaría Distrital de Salud, mediante la cual se da por terminada la comisión otorgada a la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar para desempeñar el cargo de Director de Superintendencia, Código 0105, Grado 20 de la Dirección para la Supervisión de Riesgos en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud, a partir del 03 de noviembre de 2016, bajo los siguientes argumentos, entre otros: (fls. 33 y 34).

 

«[…] Que la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante oficio No. 20162010314361 del 19 de octubre de 2016, radicado en la Secretaría Distrital de Salud bajo el No. 2016ER73607 del 21 de octubre de 2016, conceptuó sobre el caso particular de la funcionaria, en los siguientes términos:

 

“La evaluación del desempeño laboral a tener en cuenta para el otorgamiento de una comisión para el ejercicio de un empleo de libre nombramiento y remoción, debe ser la última (ordinaria o en periodo de prueba) de carácter definitivo propia de los empleos de carrera, que esté vigente al momento de requerirse el uso de la figura de la comisión.

 

En tal sentido, no resulta posible extender en el tiempo los efectos de una calificación del desempeño laboral acaecida en periodos anteriores a la última vigencia de evaluación, pues aquella ha perdido su vigor y, de contera, la ejecutabilidad de sus efectos.

 

[…].

 

Que en consecuencia, dado que la CNSC no conceptuó favorablemente a la situación particular expuesta respecto de la doctora LUZ ADRIANA ZULUAGA SALAZAR en virtud de la solicitud realizada el 27 de septiembre de 2016 bajo el No. 20166000446682 siendo dicha entidad la competente para conceptuar sobre el particular y por ende garantizar los derechos de carrera de la funcionaria, se dará por terminada la comisión concedida mediante Resolución No. 1577 del 3 de octubre de 2016 y por lo tanto, la funcionaria deberá reintegrarse al empleo del cual es titular en la Secretaría Distrital de Salud, esto es, Profesional Especializado Código 222 Grado 27 de la Dirección de Planeación Sectorial.

 

[…].».

 

k) Oficio No. 2016EE68275 del 28 de octubre de 2016, expedido por la directora de Gestión de Talento Humano de la Secretaría Distrital de Salud, en el que comunica a la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar el acto administrativo de que da por terminada la comisión inicialmente otorgada, recibido el día 01 de noviembre de la misma anualidad (fl. 35).

 

l) Oficio No. 20162010314361 del 19 de octubre de 2016, suscrito por la Asesora del Despacho Comisionado de la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante el cual conceptúa sobre la evaluación del desempeño laboral a tenerse en cuenta a efectos de obtener el reconocimiento de comisión para ejercicio de empleo de libre nombramiento y remoción y/o encargo, así: (fls. 36 a 43).

 

«[…] “La evaluación del desempeño laboral sobresaliente debe ser definitiva (anual, ordinaria o de periodo de prueba), vigente y haberse obtenido en el empleo del que es titular el servidor público.

 

[…]. la calificación en el empleo de libre nombramiento y remoción o los resultados del Acuerdo de gestión del último periodo evaluado del cargo ocupado en comisión, los cuales deben ser satisfactorios, se debe precisar que para que sea posible acceder a una nueva comisión para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción o de periodo, el servidor debe contar con evaluación de desempeño laboral vigente y definitiva en el nivel sobresaliente, la cual se obtiene únicamente al ser evaluado en el empleo de carrera administrativa, situación que no se logra a través de los Acuerdos de Gestión, comoquiera que no equivalen a una evaluación de carrera al ser un instrumento técnico que no permiten acceder a la calificación sobresaliente en la medida que no cuentan con medio probatorio para ello, ni permiten una valoración cualitativa o cuantitativa, que es propio del sistema de evaluación para los servidores de carrera administrativa (…).

 

[…].

 

Lo anterior, basta para llegar a la conclusión de que no es viable jurídicamente otorgarle comisión para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción a un servidor titular de derechos de carrera tomando como fundamento la evaluación del desempeño definitiva que se produzca en virtud del ejercicio de un empleo de libre nombramiento y remoción. Por el contrario, es indefectible colegir que la evaluación a tener en cuenta es la que se produce en virtud del ejercicio de un empleo de carrera.

 

[…].».

 

m) Oficio No. 2016EE2584 del 12 de diciembre de 2016, elaborado por la Subdirección Jurídica del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital y dirigido a la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar, dando respuesta a la consulta respecto de la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción frente a la evaluación de desempeño, en el que señala, entre otros: (fls. 44 a 46).

 

«[…] Se considera procedente que se tenga en cuenta la última evaluación del desempeño del servidor en un empleo de libre nombramiento y remoción, sea que esta corresponda a la misma de los demás servidores de carrera administrativa o a los acuerdos de gestión, esto teniendo en cuenta que dicha evaluación se encuentra orientada a verificar el cumplimiento de los objetivos, las competencias laborales y los aportes al cumplimiento de las metas institucionales.

 

En ese orden de ideas, al servidor que venía desempeñando un cargo de libre nombramiento y remoción en comisión, y que no ha superado el término de tres años o de seis máximo asignado por la ley al uso de dicho beneficio, para el otorgamiento de una nueva comisión para desempeñar otro empleo de libre nombramiento y remoción, se le puede tener en cuenta para ésta última su evaluación de desempeño obtenida en el cargo de libre nombramiento y remoción.

 

[…].».

 

n) Evaluación del desempeño laboral correspondiente a la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar correspondiente a los años 1999 a 2014, cuya calificación fue satisfactoria (fls. 49 a 145).

 

o) Acuerdo de Gestión suscrito entre la directora de Epidemiología, Análisis y Gestión de Políticas en Salud Colectiva y la subdirectora de Vigilancia en Salud Pública, el día 01 de enero de 2015 (fls. 146 a 150).

 

p) Resolución No. 0754 del 16 de diciembre de 2004, por la cual se proclaman a los servidores públicos de carrera administrativa que obtuvieron calificación sobresaliente en la evaluación de desempeño laboral para el periodo comprendido entre el 1° de febrero de 2013 y el 31 de enero de 2014, entre los que se refiere a nivel profesional, a la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar (fls. 153 a 184).

 

q) Memorando expedido por la Dirección de Gestión de Talento Humano de la Secretaría Distrital de Salud a la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar de la Subdirección de Vigilancia en Salud Pública, en el que se le informa que para el periodo anual comprendido entre el 01 de febrero de 2014 y el 31 de enero de 2015, obtuvo reconocimiento por haber alcanzado una calificación sobresaliente en la evaluación de desempeño laboral (fl. 185).

 

r) Un (1) CD-R contentivo de la hoja de vida de la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar (fl. 253).

 

s) Interrogatorio de parte rendido por la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar, ante el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Bogotá, en el que manifestó entre otros que labora en la Superintendencia Nacional de Salud como directora para la supervisión de riesgos en salud de la Delegada de Riesgos y frente a los hechos de la demanda relativos a la concesión de la comisión expresó que en su condición de empleada en carrera administrativa tenía claro que las comisiones para desempeñar otros cargos eran un derecho en el marco de la promoción de la excelencia por eso se debía contar con una calificación de desempeño en nivel de excelencia o nivel superior, requisitos que cumplía cuando solicitó la comisión pues llevaba 17 años como empleada en carrera con calificaciones en nivel de sobresaliente, frente a la cual solicitó insistencia ya que no le daban respuesta y solo de manera verbal le habían informado que posiblemente le negaban la comisión; posteriormente, antes de vencerse la posesión en el otro lugar, le fue aprobada una comisión de servicios por el término de tres meses, condicionada a una respuesta de la Comisión Nacional del Servicio Civil, la cual inició a partir del 10 de octubre de 2016, en la Superintendencia Nacional de Salud y encontrándose en la ciudad de Medellín en comisión de trabajo de la Superintendencia le informan que le llegó una notificación de la Secretaría donde se le suspendía la comisión y que debía presentarse máximo el día 02 de noviembre de 2016, en atención a una resolución expedida por el Secretario Distrital de Salud, se presentó el día 02 en la Secretaría argumentando que tenía en la Superintendencia procesos de alta responsabilidad con un tiempo efectivo de veinte días de comisión y en respuesta solo le indicaron que le otorgaban tres días para que entregara su cargo en la Superintendencia. Refirió que planteó varios argumentos, entre ellos que a una persona del distrito, con fundamento en un concepto del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, se le podía tomar como evaluación del desempeño la evaluación realizada no en el año inmediatamente anterior, sino la anterior a ésta y que, además contaba con acuerdos de gestión igualmente en el nivel de excelencia; pero dichos argumentos no se le tuvieron en cuenta y se le negó la comisión que ya le había sido concedida, por lo que afirmó que no tuvo más salida que tomar una decisión en menos de doce horas, situación que fue compleja y emocionalmente fuerte al tener que decidir renunciar al cargo en carrera el cual había desempeñado por 17 años, pues su carrera como funcionaria pública se podía ver afectada y comprometida a título personal si dejaba los procesos iniciados en la Superintendencia Nacional de Salud, por lo que el día 02 de noviembre presentó su renuncia al cargo en carrera en la Secretaría, renuncia frente a la cual expresó que su motivación para renunciar fue que no se le concedió tiempo para decidir una vez finalizada la comisión y que al renunciar se sintió presionada por las circunstancias acaecidas debido al poco tiempo en que tuvo que tomar la decisión y a que en el otro empleo había iniciado procesos de alta responsabilidad pues nunca imaginó que le fueran a suspender la comisión y quedaba en tela de juicio su ejercicio profesional si abandonaba dichos procesos; indicó que conocía y era consciente de las consecuencias de renunciar, pero si bien no fue presionada por una persona, las circunstancias generaron la presión que la motivaron a renunciar más cuando la decisión de finalizar la comisión la tomó por sorpresa y fue inesperada (fls. 272 a 274, incluido CD-R).

 

iv) Caso concreto. Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, ha de precisarse que la demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con la intención de obtener la nulidad de la Resolución No. 1796 del 02 de noviembre de 2016, a través de la cual, el secretario del Despacho de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá aceptó la renuncia presentada por la demandante al empleo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 27 de la Dirección de Planeación Sectorial de dicha Secretaría, a partir del 03 de noviembre de 2016; aduciendo que el acto demandado fue expedido con desconocimiento de las normas en que debía fundarse.

 

Como consecuencia de la pretensión de nulidad la demandante persigue que: i) se le reintegre al cargo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 27 de la Dirección de Planeación Sectorial que ejercía en la Secretaría Distrital de Salud y ii) el pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar, debidamente indexados desde el día en que se materializó la renuncia aceptada hasta el día en que se produzca el reintegro, así como los intereses moratorios a que haya lugar.

 

El Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Salud, por su parte, precisó que la renuncia presentada por la demandante reúne los requisitos de orden legal, en la medida de que fue un acto propio resultado de su voluntad libre y espontánea y no se acreditó que hubiera sido inducida a adoptar tal decisión, más cuando era conocedora que al momento de autorizársele la comisión, inicialmente por el término de tres (3) meses, ésta se encontraba sujeta a condición resolutoria según concepto que emitiera la Comisión Nacional del Servicio Civil.

 

Conforme a lo expuesto, advierte la Sala, que en este caso la Entidad demandada aplicó correctamente la normativa que regulaba el caso de la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar para dar por terminada, antes del término concedido, la comisión otorgada para ejercer un cargo de libre nombramiento y remoción y aceptó debida y legalmente la renuncia presentada por la misma al cargo del cual era titular en carrera administrativa; luego entonces, conforme a las disposiciones legales y jurisprudenciales aplicables al caso concreto, se entiende que la única causal objetiva para retirar o desvincular de la planta de personal a la demandante obedeció a la aceptación de la renuncia voluntariamente presentada por ésta.

 

En virtud de lo anterior, frente a la aceptación de la renuncia voluntaria, no obra prueba alguna en el expediente que demuestre que ésta provino de un constreñimiento o presión por parte de un tercero, pues el hecho de haber terminado anticipadamente la comisión que le fuera inicialmente concedida bajo condición, como hecho presuntamente generador de la decisión de renunciar, no vicia el consentimiento, ni la voluntariedad de la demandante para decidir terminar su historia laboral en carrera administrativa como empleada de la planta de personal de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá.

 

Así las cosas, está acreditado en el expediente que mediante Resolución No. 0354 del 17 de julio de 2006, la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar fue incorporada a la planta global de la Secretaría Distrital de Salud como profesional especializado, Código 222, Grado 27 del Laboratorio de Salud Pública, que posteriormente con la distribución de empleos efectuada, pasó a la Dirección de Planeación Sectorial.

 

Igualmente que, luego de ocupar diferentes cargos en la Entidad, de habérsele otorgado comisión para ejercer empleo de libre nombramiento y remoción desde el 21 de enero de 2015 hasta el 30 de junio de 2016 y al haberse aceptado la renuncia a partir del 01 de abril de 2016, del encargo en el empleo de subdirector técnico, Código 068, Grado 06 de la Subdirección de Vigilancia en Salud Pública, a través de la Resolución No. 1577 del 30 de octubre de 2016, previa solicitud de la demandante y en aras de garantizar los derechos de carrera que ostentaba y la aplicación del principio pro operario, le fue nuevamente concedida una comisión por parte de la Entidad nominadora para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción en la Superintendencia Nacional de Salud como Director de Superintendencia, Código 0105, Grado 20 de la Dirección para la Supervisión de Riesgos en Salud, por el término de tres (3) meses.

 

Adicionalmente, se advierte que en el acto administrativo que le otorgó la referida comisión a la demandante, se dejó expresamente descrito que la comisionada no contaba

 

con evaluación del desempeño anual del cargo de profesional especializado, Código 222, Grado 27 del cual era titular, toda vez que se encontraba desempeñando un empleo de libre nombramiento y remoción de gerencia pública; razón por la cual, ante la ausencia de criterio unificado, a efectos de llevar a cabo un adecuado trámite de la comisión solicitada y otorgar la misma bajo estrictos parámetros legales respetando y garantizando los derechos de carrera, la Entidad nominadora solicitó concepto a la Comisión Nacional del Servicio Civil para determinar la viabilidad de otorgar dicha comisión, sin condicionamiento alguno, señalando al respecto:

 

«[…] Que en consecuencia, se otorgará comisión para desempeñar el empleo de libre nombramiento y remoción por el término de tres (3) meses, condicionado a la expedición del concepto por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil, esto es, en caso que dicho organismo conceptúe en forma favorable a lo solicitado por la funcionaria en tal sentido, se procederá a prorrogar la comisión por el término establecido en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, en caso contrario y a efectos de salvaguardar sus derechos de carrera, se dará por terminada la comisión y por ende la funcionaria deberá regresar a desempeñar el cargo del cual es titular en la Secretaría Distrital de Salud.

 

[…].».

 

En efecto, la Entidad encargada de regular y vigilar la carrera administrativa – Comisión Nacional del Servicio Civil, emitió concepto sobre el caso de la señora Zuluaga Salazar, indicando que la evaluación de desempeño que se debía tener en cuenta a efectos de conceder la comisión para ejercer un empleo de libre nombramiento y remoción, debía ser la ordinaria de carácter definitivo propia de los empleos de carrera vigente al requerirse la situación administrativa, siendo improcedente extender en el tiempo los efectos de una calificación llevada a cabo en años anteriores; siendo así que, en atención a dicho criterio y bajo estrictos parámetros legales, la Secretaría Distrital de Salud expidió la Resolución No. 1709 del 25 de octubre de 2016, dando por terminada la comisión inicialmente otorgada a la demandante, a partir del 03 de noviembre de 2016, comunicada el día 28 del mismo mes y año, sin que con tal actuación se hubieran vulnerado derecho alguno a la demandante.

 

Finalmente, luego de haberse comunicado la terminación de la comisión a la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar, se tiene que la misma, mediante Oficio radicado el día 02 de noviembre de 2016, presentó ante la Secretaría Distrital de Salud, renuncia al cargo de profesional especializado, Código 222, Grado 27 de la Dirección de Planeación Sectorial del cual era titular en carrera administrativa dentro de la planta de dicha Entidad, a partir del 03 del mismo mes y año, señalando en la misma la terminación de la comisión de servicios; renuncia que fue debida y legalmente aceptada mediante la Resolución No. 1796 del 02 de noviembre de 2016.

 

Sin duda entonces, partiendo de la base que la renuncia al empleo público es una decisión libre y voluntaria materializada a partir de su presentación inequívoca por escrito, considera esta Sala que, la dimisión presentada por la demandante se ajusta a los requisitos y parámetros establecidos en el Decreto 648 de 2017, pues el hecho de referir en el escrito de renuncia que la misma se hacía en virtud de la terminación de la comisión de servicios, no permea la voluntad libre y espontánea de querer dar por terminada su empleo en carrera administrativa; máxime teniendo en cuenta que de las pruebas obrantes en el plenario, no se infiere vicio del consentimiento alguno generado por la Entidad demandada.

 

De todo lo expuesto en precedencia, puede concluirse que la Sala no tiene certeza de que en el caso de la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar la Entidad demandada haya actuado con desconocimiento el ordenamiento jurídico, ni bajo ninguna causal que vicie de nulidad el acto administrativo demandado, por el contrario, se infiere que la actuación del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Salud estuvo ajustada a derecho, ya que en primer lugar, contaba con un argumento legítimo y objetivo para dar por terminada en forma anticipada, la comisión inicialmente otorgada a la demandante para ejercer un cargo de libre nombramiento y remisión, al no contar con evaluación ordinaria del año inmediatamente anterior a la fecha de solicitud de la situación administrativa y, por otra parte, aceptó en debida forma y dentro del término establecido, la renuncia presentada voluntariamente por la misma demandante al cargo de profesional especializado, Código 222, Grado 27 de la Dirección de Planeación Sectorial, que desempeñaba en carrera.

 

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia dado que la presunción de legalidad de la Resolución No. 1796 del 02 de noviembre de 2016, permanece incólume, pues no se demostró que dicho acto administrativo estuviera incurso en alguna causal de nulidad.

 

vi) Condena en costas. - Con respecto a la condena en costas, esta Sala observa que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que:

 

«[…] salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas y agencias en derecho, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso».

 

De la norma transcrita se advierte, que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia.

 

En el presente asunto, se observa que no existe una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, ya que la parte demandante esbozó argumentos que aunque no prosperaron, son jurídicamente razonables.

 

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

FALLA:

 

Primero. - CONFIRMAR la sentencia del 14 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Luz Adriana Zuluaga Salazar contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Salud, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

 

Segundo. - Sin condena en costas en las dos instancias.

 

Tercero. - Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

 

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.

 

LUIS GILBERTO ORTEGÓN ORTEGÓN MAGISTRADO

 

JOSÉ RODRIGO ROMERO ROMERO MAGISTRADO

 

ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS MAGISTRADO

 

Nota: Ver Sentencia  original en Anexos.

 

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