En el presente caso, está probado por las fotografías así como por todas las intervenciones, inclusive de representantes de los vendedores ambulantes, que existe una ocupación de las vías públicas del barrio Veinte de Julio, localidad de San Cristóbal de la ciudad de Bogotá, por parte de particulares dedicados al comercio informal. Esta situación no puede ser considerada desde ningún punto de vista como normal o justificada pues atenta contra los derechos de la colectividad especialmente de los residentes y comerciantes formales de la zona a quienes se les dificulta su desplazamiento; el acceso a sus viviendas o establecimientos comerciales y el desarrollo de su actividad. Así mismo, impide el libre tráfico de vehículos y peatones. La ocupación del espacio público por particulares que ejercen actividades de comercio en desmedro del resto de la colectividad, exige que las autoridades competentes, en este caso la Alcaldía local de San Cristóbal, con apoyo de la Alcaldía Mayor de Bogotá y de la Policía Nacional, lo recuperen para el uso de todos los ciudadanos. Ahora bien, del expediente surge la dificultad que conlleva la aplicación del desalojo de la zona, pues la tolerancia de la sociedad y de las autoridades, han favorecido el aumento de los vendedores quienes, según coinciden diferentes intervinientes llegan a cerca de 5000 personas. Estas razones no implican que el Estado deba ceder y permitir que se mantenga la situación irregular, pero sí obliga a una actuación prudente de tal forma que no se genere un mayor problema de orden público para la colectividad que se quiere proteger.

Ahora bien se puede señalar que el Acuerdo no es un acto administrativo, ni un contrato con la Administración, sino un convenio entre los ciudadanos y las autoridades mediante el cual se busca una convivencia pacífica entre todas las personas del sector, así como el desarrollo del derecho del trabajo para personas que como lo señala el artículo 7° del Acuerdo de convivencia, tienen como único medio de subsistencia la venta ambulante. Por lo tanto de este Acuerdo no se generan más obligaciones que las originadas en un "Pacto de Caballeros". Es por ello que a lo largo de este proceso los vendedores ambulantes se han justificado en la confianza legítima, que no es otra cosa que el principio desarrollado por la jurisprudencia, utilizado como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses públicos y los privados, cuando la Administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Se puede afirmar, que la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la Administración, es digna de protección y debe respetarse en tanto se limite a lo expresamente convenido. La Corte Constitucional citó en Sentencia SU-601A/99 los casos, en que "la aquiescencia tácita o expresa del Estado es la que genera a favor del particular una expectativa legítima de respeto frente a su situación jurídica, que si bien no le otorga al individuo el derecho a ocupar indefinidamente bienes públicos, sí lo habilita para reclamar del primero la implementación de programas sociales y económicos que, como la reubicación, garantizan la integridad de sus derechos laborales." En todo caso, el Acuerdo de Convivencia, no ha dado a los vendedores ambulantes que lo suscribieron, un derecho adquirido para explotar libremente el espacio público, porque si bien allí se acordaron unas reglas de convivencia mínimas, la titularidad de los derechos de uso público, aún cuando se permita a los particulares su uso y goce, siguen siendo del Estado.

Pero la Sala advierte, que no significa que las autoridades estén impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la sociedad, ya que la aplicación del principio de la buena fe implica que la Administración no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, que se funda en hechos externos de la entidad estatal suficientemente concluyentes. El problema del sector, es más trascendental pues se ha venido desbordando el uso del espacio público, que fue concedido por las autoridades distritales, tanto locales como la central, a algunos vendedores ambulantes en una calle específica, la calle 27 sur Barrio Veinte de Julio- Localidad de San Cristóbal, extendiéndose a otras calles del mismo barrio por lo cual es necesario y urgente, que se refuercen las medidas de recuperación del espacio público mediante una propuesta seria y posible para la reubicación de los vendedores ambulantes, en un corto plazo, el cual no debe ser superior a un año contado desde la ejecutoria de la presente providencia -, pues no se puede desconocer que el mismo Acuerdo de Convivencia en su artículo 26, busca formalizar el comercio de estas personas.

Siendo así las cosas la Sala entra a plantear los pasos que las autoridades, locales y Distritales, deben seguir con el fin de recuperar el espacio público del sector del barrio Veinte de julio, sin deslegitimar al Estado y sin hacer traumática la protección de los derechos colectivos de la sociedad. En efecto, siendo el objetivo primordial de la presente acción la recuperación del espacio público en primer lugar se ordenará su rescate, en forma paulatina, buscando no hacer más traumática la situación a la comunidad residente y trabajadora del sector, por lo cual, el plazo que se le da a las autoridades y a los mismos vendedores ambulantes de la zona es de un año a partir de la ejecutoria de la presente providencia, plazo en el cual paulatinamente, en forma conjunta y voluntaria por parte de los vendedores informales, se realizará la correspondiente reubicación de su comercio, sin perjuicio de las permisos que haya dado legalmente la Alcaldía así como del resultado de las querellas iniciadas con anterioridad a esta decisión. Finalizado este tiempo, todo vendedor ambulante que continúe invadiendo el espacio Público del Barrio Veinte de Julio podrá ser desalojado por las autoridades Distritales, Locales, o de policía, aún cuando para ello sea necesario el uso de la fuerza, con lo cual no se desconocen los derechos particulares de estas personas pues con anterioridad a esta medida se les ha permitido en forma pacífica desalojar el sector para trasladar su comercio a un lugar que permita una convivencia entre los habitantes del sector. Para la reubicación de estas personas, se le ordenará al Fondo de ventas Populares que gestione lo necesario para que el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal gire los valores del aporte que le corresponde dentro del Convenio de Cofinanciación y posteriormente, en asocio con la Secretaría de Hacienda Distrital, incorporen en el menor tiempo posible, y siempre que no se supere el término de seis meses, los recursos de este Convenio para poder entregar en forma efectiva a los comerciantes los créditos para la adquisición de conformidad con los procedimientos legalmente establecidos, de los inmuebles a fin de lograr su reubicación y la protección del trabajo, en el término de un año desde la ejecutoria de la presente providencia. De otro lado, mientras se ejecutan las anteriores labores, y teniendo presente que por el pacto de convivencia se puede hacer uso de la calle 27 sur para la venta ambulante, es preciso cumplir cabalmente los requisitos acordados para el efecto, por lo cual se ordenará a las autoridades Distritales, Locales y de Policía que hagan cumplir lo señalado en éste Acuerdo de forma tal que se proteja el Medio Ambiente, la Salubridad Pública y sobre todo se asegure la seguridad de los habitantes y transeúntes del sector.

De otro lado, se ordenará a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y a la Secretaría de Hacienda Distrital que adelanten los trámites tendientes a involucrar a los vendedores informales dentro del censo tributario que llevan estas entidades para que cumplan las obligaciones a que haya lugar. Siendo el Alcalde Mayor de Bogotá la primera autoridad de policía en el Distrito, es su función velar por el cumplimiento de las correspondientes normas constitucionales legales y reglamentarias, de conformidad con el artículo 315, numerales 1 y 3, de la Constitución Política. Por ello le corresponde expedir las autorizaciones o permisos a que haya lugar y ejercer la inspección y vigilancia sobre quienes ejercen actividades comerciales, adoptando las medidas tendientes al desarrollo de la preceptiva general e imponiendo las sanciones previstas a quienes se aparten de ellas. Por lo tanto, en cumplimiento de sus funciones puede otorgar autorizaciones para el uso y goce del espacio público en forma limitada según considere sea lo conveniente para el objeto que pretende y para la comunidad misma, por ello la presente decisión se hace sin perjuicio de las decisiones que bajo el marco legal y constitucional, el Alcalde Mayor de Bogotá, por sí mismo o a través de los Alcaldes Locales, como sus delegados, adopten para la eventual y transitoria concesión del espacio público a los particulares. Finalmente, y por encontrar la Sala que las actuaciones que se han venido desarrollando para la reubicación de los vendedores ambulantes han sido consecuencia de la presente acción, concederá a favor del actor, la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales como el incentivo que la Ley establece. Estará a cargo del Alcalde Mayor de Bogotá, por ser el representante de la autoridad Administrativa y de Policía del distrito Capital, y ser la autoridad de quien dependen las demás accionadas.

Decide la Sala la apelación interpuesta por el accionante, el Alcalde Local de San Cristóbal Sur y el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público de la Alcaldía Mayor de Bogotá contra la Sentencia de 16 de mayo de 2001 mediante el cual la Subsección "A" de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó el desalojo de los vendedores ambulantes y ordenó a la Alcaldía accionada en asocio con la Alcaldía Mayor de Bogotá presentar una propuesta seria y posible para la futura reubicación de los vendedores ambulantes, ejercer las funciones policivas y de control sanitario junto con la Cuarta Estación de Policía a fin de conservar la seguridad pública y mejorar la salubridad del sector.

El día 5 de junio de 2001 el señor Ricardo Cifuentes Salamanca, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción popular consagrada en la Ley 472 de 1998, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, demanda contra la Alcaldía Local de San Cristóbal, Comando de la Policía Metropolitana de Bogotá- Cuarta Estación de Policía y Departamento Administrativo Defensoría del Espacio Público por considerar vulnerados los derechos colectivos de la seguridad y la salubridad públicas, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

Manifestó que en el área comprendida entre las carreras 3 a 10 desde la calle 22 sur hasta la 27 sur y hacia el oriente la carrera 5 y transversal 3 con carreras 7 y 8 sur, barrio 20 de Julio, Localidad Cuarta - San Cristóbal, de manera permanente se ubican vendedores ambulantes sobre la vía pública, impidiendo la circulación de los vehículos automotores y la libre circulación.

En forma reiterada, ha solicitado a las distintas autoridades el cumplimiento de su deber sin obtener hasta el momento algún resultado, además, la falta de servicios sanitarios en el lugar afecta la salubridad pública y, el desorden del sector genera inseguridad.

Solicitó que se protejan los derechos invocados ordenándole a las autoridades demandadas desalojar el área señalada en la demanda y mantener el espacio público sin ocupación o uso indebido.

El comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá, Cuarta Estación de San Cristóbal Sur manifestó que no es cierto que la autoridad guarde indiferencia frente a la vulneración del espacio público ni tampoco, la delimitación del espacio hecha por el accionante.

Afirmó, que el ostensible aumento de ventas ambulantes el día domingo se genera por la población flotante que visita el Santuario del Divino Niño Jesús y que las decisiones administrativas y judiciales que favorecen a los gremios de comercio informal, limitan el proceder de la Policía.

La Policía Nacional, Policía Metropolitana de Bogotá manifestó que no le es permitido desalojar a los vendedores informales que ocupan el espacio público sin el apoyo de las autoridades administrativas y por ello se opone a las pretensiones de la demanda toda vez que los vendedores ambulantes se encuentran cobijados por el Acuerdo de Convivencia para la venta ambulante en la calle 27 sur, barrio Veinte de Julio, localidad de San Cristóbal, firmado por el Alcalde Local, el representante del Programa de Cultura Ciudadana del IDCT, el Párroco de la Iglesia del Niño Jesús, el Comandante de la Estación Cuarta de Policía, un Representante de SINUCOM, un Representante de COMPROBÉ y un Representante de ASOVEIJl, el 22 de diciembre de 1997.

El Departamento Administrativo de La Defensoría del Espacio Público de la Alcaldía Mayor de Bogotá, señaló que si bien es su función vigilar, inspeccionar y controlar el espacio público del Distrito Capital, la recuperación del mismo es competencia exclusiva de las Alcaldías Locales. Finalmente, consideró que es procedente la pretensión del accionante relacionada con la recuperación del espacio público, el cual se encuentra invadido por vendedores ambulantes.

El 23 de agosto de 2001, se realizó la audiencia especial la cual fue suspendida por no haber aportado prueba de la publicación ordenada al accionante, en el auto admisorio de la demanda.

Mediante auto de agosto 30 de 2001 se aceptó la coadyuvancia de los señores María Isidra Colmenares, María Serrato de Linares, Ramiro Linares Ulloa, Tarcelia Alvira, Fernando Hoyos, Olga Luz Ossa y Rosmira Gómez Herrera y a la Cooperativa Nacional de Vendedores COOPNALVEN.

El 17 de septiembre de 2001 se dio continuación a la Audiencia Especial en la cual el actor manifestó que la solución es el cumplimiento por parte de las autoridades de la restitución del espacio público. La Alcaldesa Local señaló que no se ha aprobado ninguna solución ni acordado algún presupuesto para este fin. El Ministerio Público solicitó declarar fracasada la audiencia de pacto de cumplimiento, por la falta de acuerdo entre las partes.

La Alcaldía Local de San Cristóbal con posterioridad a la Audiencia y conforme a la orden allí impartida, manifestó que se viene adelantando la querella 042 de 1994 en la cual se profirió la Resolución 0206 de diciembre 2 de 1998 que ordena a todos los ocupantes del espacio público restituirlo. En la actualidad, el expediente está para fijar fecha para la diligencia de restitución la cual no se ha podido señalar debido a la existencia del Acuerdo de Convivencia firmado el 22 de diciembre de 1997, además contra la citada resolución se han impetrado diferentes acciones de tutela.

Los terceros intervinientes manifestaron que la Administración Distrital y Local limitaron la circulación vehicular en algunas vías de forma que se pudieran satisfacer los intereses de los ciudadanos católicos y de los comerciantes formales e informales de la localidad para que éstos pudieran interactuar en el espacio público.

La Cooperativa Nacional de Vendedores COOPNALVEN, señaló que el Acuerdo de Convivencia firmado en el año 1997 es un acto administrativo por el cual se autorizó la ubicación ordenada de un número determinado de vendedores, en la Calle 27 Sur, para trabajar en la zona señalada sólo el día domingo de 6:00 a.m. a 7:00 p.m.. Por ello solicita se desaloje a los vendedores que no se encuentran vinculados al Acuerdo de Convivencia.

La Policía Metropolitana de Bogotá reiteró los argumentos esgrimidos con ocasión de la contestación de la demanda, señalando que el proceder de las autoridades policiales está limitado a que las autoridades administrativas lo ordenen.

El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público reiteró sus argumentos y señaló además, que considera que el pacto de convivencia es ilegítimo.

El accionante reiteró sus argumentos y manifestó que existen suficientes pruebas sobre la negligencia y la impotencia de las autoridades en el cumplimiento de su deber así como sobre la vulneración de los derechos colectivos.

La Subsección "A" de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante Sentencia de 16 de mayo de 2002 negó el desalojo de los vendedores ambulantes y ordenó a la Alcaldía accionada en asocio con la Alcaldía Mayor de Bogotá presentar una propuesta seria y posible para la futura reubicación de los vendedores ambulantes, y ejercer las funciones policivas y de control sanitario junto con la Cuarta Estación de Policía a fin de conservar la seguridad pública y mejorar la salubridad del sector.

Frente a la prescripción alegada por COOPNALVEN, el Tribunal manifestó que esta excepción no procede ya que ningún particular puede tener derechos adquiridos sobre los bienes de uso público de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en Sentencia T- 551 de 1992.

En cuanto a la legalidad del Acuerdo el Tribunal manifestó que esta acción no es la vía para el análisis de esta materia y que el juez no es competente para tales efectos, manifestó que no puede desconocer los efectos jurídicos que produce el Acuerdo, por ser un claro ejemplo de la teoría de los actos propios, que se desprende del principio de la buena fe.

Del acervo probatorio se concluye que el Acuerdo de Convivencia es una concertación entre los particulares y las entidades administrativas, que consagra la instancia de resolución de conflictos, y la conformación de un comité de asociaciones de vendedores ambulantes de la calle 27 sur y un comité local, a los cuales se debe recurrir para estudiar las posibles infracciones al Acuerdo.

Por lo anterior, el Tribunal no ordenó el desalojo de los vendedores ambulantes, sin embargo, en aras de la protección del derecho colectivo y respetando los derechos fundamentales de los vendedores ordenó a la Alcaldía Local de San Cristóbal, a la Cuarta Estación de Policía y a la Defensoría del espacio Público en asocio con el comité de asociaciones de vendedores ambulantes de la calle 27 sur y el comité local, hacer cumplir las reglas contenidas en el Acuerdo de diciembre 22 de 1997 y a la Alcaldía Local en asocio con la Alcaldía Mayor de Bogotá hacer una propuesta seria y posible para poder reubicar a los vendedores ambulantes y continuar aplicando los mecanismos legales para recuperar el espacio público, conservar la seguridad pública y mejorar la salubridad del sector.

El 21 de mayo de 2002 el actor, la Defensoría del Espacio Público, y la Alcaldía Mayor de Bogotá, Alcaldía Local de San Cristóbal, apelaron la anterior providencia. Está última manifestó que las órdenes impartidas en la Sentencia son de imposible cumplimiento.

La Cooperativa Nacional de Vendedores COOPNALVEN insistió en la existencia del Acuerdo de Convivencia y solicitó confirmar la Sentencia apelada.

El accionante, solicitó la revocatoria de la Sentencia reiterando los argumentos de la demanda. Además manifestó que el Acuerdo fue incumplido por todas las partes y que los representantes de la administración carecían de facultades legales para firmar.

A través de auto de diciembre 12 de 2002, la Sección Cuarta ordenó vincular al presente negocio a la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, SECRETARÍA DE HACIENDA Distrital - DIRECCIÓN Distrital DE IMPUESTOS DE BOGOTÁ Y FONDO DE VENTAS POPULARES DE BOGOTÁ, además se ordenó rendir información sobre el uso de los servicios públicos por parte de los vendedores ambulantes ubicados entre las carreras 3 a la 10 y desde la calle 22 sur hasta la 27 sur, Localidad Cuarta de San Cristóbal de Bogotá.

La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de la Capital, manifestó que no hay servicio oficial para el comercio informal y tampoco existe por parte de éstos un uso fraudulento del mismo.(folio 155).

La Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos señaló que remitió la solicitud a la Defensoría del Espacio Público por ser ésta la competente.(folio 156) De igual forma, la Secretaría de Hacienda del Distrito remitió por competencia a la Secretaría de Gobierno Distrital el oficio 210, en lo referente a los planes y programas que se adelantan para la utilización del espacio público.(folio 157)

En relación con las actividades de fiscalización al comercio informal la Secretaría de Hacienda del Distrito, señaló que, se desarrollan en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 80 del Decreto Distrital 807 de 1993, por lo cual han hecho visitas y controles a sectores como Chapinero, Restrepo, San Victorino, Alquería y Fontibón, además, frente a los contribuyentes informales se han hecho convenios de intercambio de información con la Cámara de Comercio de Bogotá y la DIAN con el fin de ejecutar acciones conjuntas para facilitar el cumplimiento de las obligaciones formales y fortalecer las acciones de control a contribuyentes evasores.

La DIAN por su parte señaló que por no ser de su competencia la ocupación del espacio público no tiene ningún plan específico en relación con el comercio informal de la Localidad de San Cristóbal y el Barrio 20 de Julio. (folio 161)

CODENSA manifestó que no ha adelantado inspecciones en la zona para establecer la existencia de conexiones clandestinas sin embargo, señaló que "próximamente se programarán".

La Defensoría del Espacio Público señaló que dentro de sus competencias está la de fijar políticas de defensa del espacio público del Distrito Capital y asesorar técnicamente y prestar apoyo logístico a las alcaldías locales a la hora de realizar las restituciones del espacio público.

El Fondo de Ventas populares señaló que su política es promover el paso de la economía informal a la formal, con criterio empresarial y contenido social, para lo cual se "definieron varias estrategias y mecanismos: a) Asesorías Profesionales, b) Actividades de capacitación, c) Línea de Crédito con tasa de interés Preferencial, d) Participación económica en los Proyectos, e) La Caseta Feria Popular."

Resumió las acciones y planes realizados con los vendedores de la Localidad de San Cristóbal sur, y concretamente los del Barrio Vente de Julio es la siguiente forma: el Fondo de Ventas Populares tramitó a solicitud del Alcalde Local de San Cristóbal los avalúos comerciales de los predios de interés para las autoridades locales y vendedores ambulantes y estacionarios para posibles proyectos de reubicación con ASOLONJAS.

De acuerdo con los avalúos, los Directivos de los vendedores ambulantes y estacionarios y el alcalde Local, definieron los precios de negociación con los propietarios de los inmuebles. El 28 de noviembre de 2002 el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal y el Fondo de Ventas Populares suscribieron el Convenio Interadministrativo de Confinanciación número 05/02 por valor de $250.000.000 con el objeto de brindarle una alternativa de reubicación a los vendedores ambulantes y estacionarios de la Localidad de San Cristóbal.

Finalmente señaló que una vez el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal gire el valor del aporte y el Fondo de Ventas Populares gestione con la Secretaría de Hacienda la incorporación de los recursos a la entidad, convocarán una reunión para conceder los créditos a los comerciantes para tramitar la compra de los inmuebles: calle 26 sur N° 6-27; calle 27 sur N° 6-24; carrera 6^ N° 21-98; calle 39 N° 5.28 Este y calle 39 A N° 5-44 Este.

La Constitución Política consagra en el Título II, los derechos que posee toda persona y los mecanismos a través de los cuales se garantizan. Es así como en el Capítulo 3 (artículos 79 a 82) consagra los derechos colectivos y del ambiente, y en el Capítulo 4 (artículos 83 a 94) prevé los mecanismos de protección o garantías a los derechos de rango constitucional, entre los cuales señala en el artículo 88, las acciones populares como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza.

El artículo 2° de la Ley 472 de 1998 desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política previendo que las acciones populares son el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4° de la misma Ley y se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

La acción Popular procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, y regula el trámite preferencial, el cual se desarrollará fundado en la prevalencia del derecho sustancial sin desconocer los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia.

El accionante reclama la protección del interés colectivo al espacio público, el cual es definido por el artículo 5° de la ley 9a de 1989 en los siguientes términos:

Por su parte el artículo 82 de la Constitución Política exige del Estado "velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular." En esos términos, resulta evidente que la utilización de vías de circulación vehicular o peatonal, para el comercio particular es ilegítimo y violatorio de los derechos colectivos de quienes pretenden transitar libremente por las calles ocupadas.

Sin embargo, aparece latente el conflicto que se presenta con aquellas personas que por diversas circunstancias realizan actividades de comercio informal en vías públicas y que invocan generalmente su derecho al trabajo, también de índole constitucional.

El interés general de preservar el espacio público prima en principio sobre el derecho individual al trabajo, porque el interés particular cede al general, y corresponde al Estado asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos.

De conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, es decir, que ningún particular puede invocar derechos de prescripción adquisitiva de dominio sobre calles, plazas, puentes o caminos, ni alegar que se tienen derechos adquiridos sobre ellos o sobre cualquier otro bien de uso público.

Corresponde a las autoridades velar por la integridad del espacio público, lo que implica facilitar su acceso, tránsito y disfrute para todas las personas, en igualdad de condiciones. Cualquier perturbación o límite a la movilización en los espacios públicos debe ser rechazada por la colectividad y conjurada por las autoridades competentes, salvo que esté debidamente justificada por razones de orden público, de seguridad o de sanidad que ameriten estas circunstancias.

En el presente caso, está probado por las fotografías que obran a folios 415 a 439, así como por todas las intervenciones, inclusive de representantes de los vendedores ambulantes, que existe una ocupación de las vías públicas del barrio Veinte de Julio, localidad de San Cristóbal de la ciudad de Bogotá, específicamente entre las carreras 3 a 10, desde la calle 22 sur hasta la 27 sur y hacia el oriente, la carrera 5 y transversal 3 con carreras 7 y 8 sur, por parte de particulares dedicados al comercio informal.

Esta situación no puede ser considerada desde ningún punto de vista como normal o justificada pues atenta contra los derechos de la colectividad especialmente de los residentes y comerciantes formales de la zona a quienes se les dificulta su desplazamiento; el acceso a sus viviendas o establecimientos comerciales y el desarrollo de su actividad. Así mismo, impide el libre tráfico de vehículos y peatones.

La ocupación del espacio público por particulares que ejercen actividades de comercio en desmedro del resto de la colectividad, exige que las autoridades competentes, en este caso la Alcaldía local de San Cristóbal, con apoyo de la Alcaldía Mayor de Bogotá y de la Policía Nacional, lo recuperen para el uso de todos los ciudadanos.

Ahora bien, del expediente surge la dificultad que conlleva la aplicación del desalojo de la zona, pues la tolerancia de la sociedad y de las autoridades, han favorecido el aumento de los vendedores quienes, según coinciden diferentes intervinientes llegan a cerca de 5000 personas.

Adicionalmente, según indica la apoderada de la Policía Nacional, los transeúntes -aún en perjuicio de sus propios derechos- con frecuencia simpatizan con los ocupantes ilegales y desaprueban las medidas correctivas.

Estas razones no implican que el Estado deba ceder y permitir que se mantenga la situación irregular, pero sí obliga a una actuación prudente de tal forma que no se genere un mayor problema de orden público para la colectividad que se quiere proteger.

La representante de la Cooperativa Nacional de Vendedores COONALVEN ha invocado a lo largo del proceso el principio de la confianza legítima, con base en el "Acuerdo de convivencia para la venta ambulante en la calle 27 sur Barrio Veinte de Julio Localidad de San Cristobal", suscrito entre representantes de vendedores ambulantes y algunas autoridades como el alcalde local, representantes del Instituto Distrital de Cultura y Turismo y el Comandante de la Estación IV de Policía.

Este Acuerdo fue suscrito por las asociaciones de vendedores ambulantes: COOPNALVEN, COMPROBÉ, ASOVEIJ, SINUCOM y GRUPO DE MUJERES CABEZA DE FAMILIA, las Autoridades Locales: Alcaldía Local de San Cristóbal, Estación IV de Policía y la Administración Central: Instituto Distrital de Cultura y Turismo - Programa de Cultura Ciudadana, el 22 de diciembre de 1997, cuyas finalidades son "servir de guía a los vendedores ambulantes y ciudadanía en general para la organización, regulación y orientación de comportamiento; definir reglas de convivencia; promover el ejercicio de los deberes de los vendedores ambulantes y las autoridades locales; regular el ejercicio de los derechos de los vendedores ambulantes y definir las formas de cumplimiento e incumplimiento de las reglas de convivencia".

El Acuerdo de Convivencia se dividió en siete títulos de la siguiente manera:

Título I "Disposiciones Generales", en el cual además de destacar sus finalidades, señala como su lugar de aplicación el "sector de la calle 27 sur barrio 20 de julio";

Título II "fundamentos de la venta ambulante en la calle 27 sur " donde señala expresamente que la venta ambulante debe ser temporal y limitada a aquellas que no atenten contra la salud y salubridad, o sean contrarias a las disposiciones nacionales, Distritales y locales;

Título III, "Requisitos para la venta ambulante de la calle 27 sur";

Título IV, "Reglas para el reordenamiento de la venta ambulante en la calle 27 Sur" donde se resalta la protección al medio ambiente, así como el cuidado y embellecimiento del espacio público, la obligación de mantener los andenes y las cebras libres para el tránsito peatonal y se limita el horario de 6:00 a.m. a 7:00 p.m., con posibilidad de ser modificado en caso de presentarse algún perjuicio al vecindario;

Título V, "Criterio de exclusión de la calle 27 sur para la venta ambulante", el incumplimiento de los requisitos señalados en el Acuerdo;

Título VI "Deberes de los vendedores ambulantes", donde se establece el compromiso de capacitarse con el fin de formalizar su actividad comercial;

Título VIII "Instancias de resolución de conflictos", mediante el cual se crea un comité encargado de resolver los conflictos con los residentes y vendedores formales de forma pacífica.

En el Acuerdo, no se estableció un término de duración del mismo por lo cual se encuentra actualmente vigente, siendo cerrada la calle 27 sur para ser utilizada en la venta ambulante los días domingos únicamente.

Ahora bien se puede señalar que el Acuerdo no es un acto administrativo, ni un contrato con la Administración, sino un convenio entre los ciudadanos y las autoridades mediante el cual se busca una convivencia pacífica entre todas las personas del sector, así como el desarrollo del derecho del trabajo para personas que como lo señala el artículo 7° del Acuerdo de convivencia, tienen como único medio de subsistencia la venta ambulante. Por lo tanto de este Acuerdo no se generan más obligaciones que las originadas en un "Pacto de Caballeros".

Es por ello que a lo largo de este proceso los vendedores ambulantes se han justificado en la confianza legítima, que no es otra cosa que el principio desarrollado por la jurisprudencia, utilizado como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses públicos y los privados, cuando la Administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, se puede afirmar, que la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la Administración, es digna de protección y debe respetarse en tanto se limite a lo expresamente convenido.

La Corte Constitucional citó en Sentencia SU.601A/99 los casos, en que "la aquiescencia tácita o expresa del Estado es la que genera a favor del particular una expectativa legítima de respeto frente a su situación jurídica, que si bien no le otorga al individuo el derecho a ocupar indefinidamente bienes públicos, sí lo habilita para reclamar del primero la implementación de programas sociales y económicos que, como la reubicación, garantizan la integridad de sus derechos laborales."

En todo caso, el Acuerdo de Convivencia, no ha dado a los vendedores ambulantes que lo suscribieron, un derecho adquirido para explotar libremente el espacio público, porque si bien allí se acordaron unas reglas de convivencia mínimas, la titularidad de los derechos de uso público, aún cuando se permita a los particulares su uso y goce, siguen siendo del Estado.

Aunque los comerciantes informales invoquen el aludido principio de la confianza legítima, ha señalado la Corte Constitucional, que "las actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la orden de desocupar, les permitían concluir que su conducta era jurídicamente aceptada, por lo que esas personas tenían certeza de que "la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga" (Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Pero la Sala advierte, que no significa que las autoridades estén impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la sociedad, ya que la aplicación del principio de la buena fe implica que la Administración no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, que se funda en hechos externos de la entidad estatal suficientemente concluyentes.

El problema del sector, es más trascendental pues se ha venido desbordando el uso del espacio público, que fue concedido por las autoridades distritales, tanto locales como la central, a algunos vendedores ambulantes en una calle específica, la calle 27 sur Barrio Veinte de Julio- Localidad de San Cristóbal, extendiéndose a otras calles del mismo barrio por lo cual es necesario y urgente, que se refuercen las medidas de recuperación del espacio público mediante una propuesta seria y posible para la reubicación de los vendedores ambulantes, en un corto plazo, el cual no debe ser superior a un año -contado desde la ejecutoria de la presente providencia-, pues no se puede desconocer que el mismo Acuerdo de Convivencia en su artículo 26, busca formalizar el comercio de estas personas.

En la actualidad, obra dentro del expediente constancia de que el Fondo de Ventas Populares del distrito Capital en el año 2002 tramitó con ASOLONJAS los avalúos de predios para posibles proyectos de reubicación. Con base en estos avalúos se definieron precios de negociación entre el Alcalde Local de San Cristóbal y directivos de los vendedores ambulantes, con los propietarios de los inmuebles; lo que originó que el 28 de noviembre de 2002 el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal y el Fondo de Ventas Populares suscribieran el convenio ínteradministrativo de cofinanciación N° 05/02 en el que se comprometen a disponer de recursos económicos, con el fin de brindar una alternativa de reubicación a los vendedores ambulantes de la zona. (folios 213 y 214).

Estos aportes, según informa el Fondo de Ventas Populares, ya tienen certificados de disponibilidad presupuestal por un valor entre las dos entidades de $250'000.000. y están pendientes del giro para convocar a una reunión con autoridades locales, propietarios de los inmuebles y representantes de los comerciantes informales, así como directivos de entidades financieras en disposición de conceder créditos para la adquisición de los bienes.

Para la Sala, las anteriores actividades constituyen un primer paso para lograr la reubicación de los vendedores ambulantes que ocupan la zona del barrio Veinte de Julio y cumplir el objeto del Acuerdo de Convivencia que no es otro que el de hacer transitoria las ventas ambulantes en el sector, mientras estas personas se capacitan y logran ampliar sus posibilidades comerciales vinculándose a actividades económicas de carácter formal.

Siendo así las cosas la Sala entra a plantear los pasos que las autoridades, locales y Distritales, deben seguir con el fin de recuperar el espacio público del sector del barrio Veinte de julio, sin deslegitimar al Estado y sin hacer traumática la protección de los derechos colectivos de la sociedad.

En efecto, siendo el objetivo primordial de la presente acción la recuperación del espacio público en primer lugar se ordenará su rescate, en forma paulatina, buscando no hacer más traumática la situación a la comunidad residente y trabajadora del sector, por lo cual, el plazo que se le da a las autoridades y a los mismos vendedores ambulantes de la zona es de un año a partir de la ejecutoria de la presente providencia, plazo en el cual paulatinamente, en forma conjunta y voluntaria por parte de los vendedores informales, se realizará la correspondiente reubicación de su comercio, sin perjuicio de las permisos que haya dado legalmente la Alcaldía así como del resultado de las querellas iniciadas con anterioridad a esta decisión.

Finalizado este tiempo, todo vendedor ambulante que continúe invadiendo el espacio Público del Barrio Veinte de Julio podrá ser desalojado por las autoridades Distritales, Locales, o de policía, aún cuando para ello sea necesario el uso de la fuerza, con lo cual no se desconocen los derechos particulares de estas personas pues con anterioridad a esta medida se les ha permitido en forma pacífica desalojar el sector para trasladar su comercio a un lugar que permita una convivencia entre los habitantes del sector.

Para la reubicación de estas personas, se le ordenará al Fondo de ventas Populares que gestione lo necesario para que el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal gire los valores del aporte que le corresponde dentro del Convenio de Confinanciación y posteriormente, en asocio con la Secretaría de Hacienda Distrital, incorporen en el menor tiempo posible, y siempre que no se supere el término de seis meses, los recursos de este Convenio para poder entregar en forma efectiva a los comerciantes los créditos para la adquisición de conformidad con los procedimientos legalmente establecidos, de los inmuebles a fin de lograr su reubicación y la protección del trabajo, en el término de un año desde la ejecutoria de la presente providencia.

De otro lado, mientras se ejecutan las anteriores labores, y teniendo presente que por el pacto de convivencia se puede hacer uso de la calle 27 sur para la venta ambulante, es preciso cumplir cabalmente los requisitos acordados para el efecto, por lo cual se ordenará a las autoridades Distritales, Locales y de Policía que hagan cumplir lo señalado en éste Acuerdo de forma tal que se proteja el Medio Ambiente, la Salubridad Pública y sobre todo se asegure la seguridad de los habitantes y transeúntes del sector.

Para el cumplimiento de la Sentencia se conformará un comité integrado por: el accionante, el alcalde Local de San Cristóbal Sur o su delegado, el jefe del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio o su delegado; dos representantes de los vendedores ambulantes, elegidos entre las siguientes asociaciones, COOPNALVEN, COMPROBÉ, ASOVEIJ, SINUCOM y GRUPO MUJERES CABEZA DE FAMILIA; un representante de los vendedores formales del sector y un representante de los residentes del sector; el cual deberá rendir informe al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en forma bimestral, sin perjuicio que el Tribunal exija el informe en periodos de tiempo más corto.

Además y buscando que la comunidad se encuentre informada de las actividades tendientes a la recuperación del espacio público y para que los comerciantes informales estén enterados del plazo señalado en esta Sentencia, se deberá realizar la correspondiente publicidad de esta decisión, explicándoles que si bien suscribieron con las Autoridades un Acuerdo de Convivencia, el Espacio Público debe ser recuperado para beneficio de toda la comunidad, actuación que corresponde a la Alcaldía Local.

De igual manera, de conformidad con las funciones señaladas en el Acuerdo 18 de 1999 del Concejo de Bogotá, la Defensoría del Espacio Público debe asesorar a las autoridades locales en este caso a las de San Cristóbal Sur, para concientizar a los vendedores sobre las ventajas sociales de la formalización de sus comercios, así mismo, deberá mantenerlos informados sobre las gestiones desarrolladas por las autoridades locales para su reubicación, como la localización de los predios avaluados por el Fondo de Ventas Populares y la Alcaldía Local, los cuales serán utilizados para la reubicación de este tipo de comercio y las condiciones para acceder a ellos.

Se advierte a las Autoridades que concomitante con la divulgación del presente fallo y de las gestiones por ellas desplegadas, deberán programar y realizar las actividades tendientes a la reubicación de los vendedores informales para lograr el uso y goce del espacio público del sector del Barrio Veinte de Julio.

De otro lado, se ordenará a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y a la Secretaría de Hacienda Distrital que adelanten los trámites tendientes a involucrar a los vendedores informales dentro del censo tributario que llevan estas entidades para que cumplan las obligaciones a que haya lugar.

Siendo el Alcalde Mayor de Bogotá la primera autoridad de policía en el Distrito, es su función velar por el cumplimiento de las correspondientes normas constitucionales legales y reglamentarias, de conformidad con el artículo 315, numerales 1 y 3, de la Constitución Política. Por ello le corresponde expedir las autorizaciones o permisos a que haya lugar y ejercer la inspección y vigilancia sobre quienes ejercen actividades comerciales, adoptando las medidas tendientes al desarrollo de la preceptiva general e imponiendo las sanciones previstas a quienes se aparten de ellas.

Por lo tanto, en cumplimiento de sus funciones puede otorgar autorizaciones para el uso y goce del espacio público en forma limitada según considere sea lo conveniente para el objeto que pretende y para la comunidad misma, por ello la presente decisión se hace sin perjuicio de las decisiones que bajo el marco legal y constitucional, el Alcalde Mayor de Bogotá, por sí mismo o a través de los Alcaldes Locales, como sus delegados, adopten para la eventual y transitoria concesión del espacio público a los particulares.

Finalmente, y por encontrar la Sala que las actuaciones que se han venido desarrollando para la reubicación de los vendedores ambulantes han sido consecuencia de la presente acción, concederá a favor del actor, la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales como el incentivo que la Ley establece. Estará a cargo del Alcalde Mayor de Bogotá, por ser el representante de la autoridad Administrativa y de Policía del distrito Capital, y ser la autoridad de quien dependen las demás accionadas.

Por lo anterior se revocará la Sentencia de mayo 16 de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección "A", y en su lugar se protegerá el derecho colectivo al uso y goce del espacio público de la Localidad de San Cristóbal Sur de la ciudad de Bogotá, y en particular del Barrio Vente de Julio.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

REVÓCASE la Sentencia de 16 de mayo 2002 proferida por la Subsección "A" de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su lugar,

1. PROTÉJASE el derecho colectivo al uso y goce del Espacio público de la Localidad de San Cristóbal Sur de la ciudad de Bogotá, y en particular del Barrio Vente de Julio, por ello,

2. ORDÉNASE a las Autoridades Locales y Distritales, la recuperación del espacio público en los términos indicados en este proveído. Plazo un (1) año.

3. ORDÉNASE al Fondo de Ventas Populares que para la reubicación de los vendedores ambulantes, gestione lo necesario para que el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal gire los valores del aporte que le corresponde dentro del Convenio de Confinanciación de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

4. ORDÉNASE la conformación de un comité integrado por el accionante, el alcalde Local de San Cristóbal Sur o su delegado, el Jefe del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio o su delegado; dos representantes de los vendedores ambulantes, elegidos entre las siguientes asociaciones, COOPNALVEN, COMPROBÉ, ASOVEIJ, SINUCOM y GRUPO MUJERES CABEZA DE FAMILIA; un representante de los vendedores formales del sector y un representante de los residentes del sector; el cual deberá rendir informe al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en forma bimestral, sin perjuicio que el Tribunal exija el informe en periodos de tiempo más corto.

5. ORDÉNASE a las Autoridades Distritales, Locales y de Policía que dentro del término del año a que se ha hecho referencia hagan cumplir lo estipulado en el Acuerdo de Convivencia de forma tal que se proteja el Medio Ambiente, la Salubridad Pública y sobre todo se asegure la seguridad de los habitantes y transeúntes del sector.

6. ORDÉNASE a la Alcaldía Local de San Cristóbal Sur, que realice la correspondiente publicidad de esta decisión dentro de los comerciantes informales, en la forma que sé detalló en la parte motiva de esta providencia.

7. ORDÉNASE a la Dirección de Impuestos y aduanas Nacionales y a la Secretaría de Hacienda Distrital que dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia adelanten los trámites tendientes a involucrar a los vendedores informales dentro del censo tributario que llevan estas entidades para que cumplan las obligaciones a que haya lugar.

8. ORDÉNASE la publicación de la parte resolutiva de la presente providencia en un diario de amplia circulación nacional, de conformidad con el artículo 65 numeral 4° de la Ley 472 de 1998, a cargo de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

9. ADVIÉRTASE a todos los interesados, especialmente a los vendedores ambulantes de la zona, que en todo caso, el proceso de reubicación deberá concluir dentro de un año contado a partir de la ejecutoria de esta providencia.

10. ORDÉNASE a la Defensoría del Espacio Público dar cumplimiento a lo ordenado en la parte motiva de la providencia.

11. ORDÉNASE a la Alcaldía Local de San Cristóbal Sur que para el cumplimiento de las obligaciones impuestas en la presente providencia, previamente elabore un cronograma detallado sobre el desarrollo, ejecución y puesta en marcha de tales deberes así como de las actividades que considere pertinentes para tal fin.

12. RECONÓCESE la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del señor Ricardo Cifuentes Salamanca y a cargo de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

Cópiese, Notifíquese, Devuélvase el expediente al Tribunal de origen y Cúmplase.

Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la Sala de la fecha.