CONCEPTO 2202416373 DE 2024

(Noviembre 11)

Bogotá D.C.

Director:

JORGE LUIS GOMEZ CURE

SECRETARIA DE AMBIENTE

Dirección Electrónica: correspondencia@ambientebogota.gov.co

BOGOTA, D.C.-

Asunto: Respuesta al Oficio 2024EE218309. Solicitud de concepto sobre compra de predios en Reservas Distritales de Humedal

Referenciado: 1-2024-17839

Radicado: 2-2024-16373

Respetado Director:

Esta dirección recibió la consulta del asunto, mediante la cual su despacho solicita la emisión de un concepto jurídico en el que se analicen posibilidades jurídicas de que los bienes a los que alude, se encuentran priorizados como predios ubicados en las hoy denominadas Reservas Distritales de Humedal, según lo previsto en el Decreto Distrital 555 de 2021, actual Plan de Ordenamiento Territorial (POT), entren a ser parte de la estrategia en el marco de lo contemplado en los Decretos Distritales 386 de 2008 y 555 de 2021, que permita reconocer "mejoras" a los propietarios de esos predios u otra alternativa viable y que se perfeccione su titularidad en cabeza del Distrito. Lo anterior, a propósito del Convenio Interadministrativo 1240 de 2017 suscrito entre la Secretaría Distrital de Ambiente y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - EAAB que se encuentra vigente.

1. Antecedentes.

En su comunicación señala que la Dirección Legal de Ambiente indicó que es obligación constitucional y legal de la Secretaría Distrital de Ambiente identificar, delimitar y priorizar las áreas de importancia estratégica para la conservación del recurso hídrico, "la cual no constituye afectación por causa de categorías ambientales, ni limitaciones al derecho de dominio de los propietarios, ni conlleva una modificación a los conceptos y/o criterios constitucionales o legales previamente establecidos, por lo que la adición de la áreas de Importancia Estratégica para la conservación de recursos hídricos en el Distrito Capital, donde se incluyen las áreas localizadas en la planicie aluvial de los Ríos Bogotá, Tunjuelo y sistema Torca Guaymaral, las cuales incluyen las Reservas Distritales de Humedal del Distrito Capital, no modifica su condición de bienes de uso público y su restricción para su adquisición por parte de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB -ESP, en el marco del convenio celebrado con la Secretaria Distrital de Ambiente".

Por lo que dicha Dirección concluye que no existe alternativa para lograr la transferencia del derecho real de dominio de predios en áreas de humedales a favor del Distrito Capital, dada la condición de bienes de uso público.

Además, señaló que se solicitó un concepto a la Defensoría del Espacio Público, sobre la incorporación al patrimonio inmobiliario distrital y la alternativa para la adquisición o transferencia del dominio, entidad que concluyó "que el DADEP es autoridad Distrital en materia de Espacio Público en Bogotá, pero solo respecto del espacio público urbano de la ciudad, no respecto del espacio público natural, motivo por el cual no corresponde a este Departamento Administrativo realizar alguna acción correspondiente frente a los predios que se encuentren en Reservas Distritales de Humedal del Distrito Capital".

Y además puntualizó "procede la restitución de bienes privados afectos al uso público como alternativa de acuerdo a la legislación colombiana, por estar dentro de los humedales que tienen especial protección ambiental según lo establecido en el Decreto 555 de 2021, no obstante, esta acción se debe evaluar cuidadosamente, asegurando así que se cumplan los objetivos de la conservación de las reservas Distritales de humedal y se respeten los derechos de los propietarios privados".

Por lo que concluye la imposibilidad jurídica de dar cumplimiento a lo dispuesto en el "Decreto 386 de 2008 y el Decreto 555 de 2021, donde se les atribuye a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y la Secretaría Distrital de Ambiente en el marco de sus competencias, realizar entre otras actividades, la adquisición predial necesaria y/o conveniente para el desarrollo de otras como la realización de estudios y acciones necesarias para la recuperación hidráulica y sanitaria, la restauración ecológica, así como el mantenimiento de las franjas terrestres y acuáticas y los proyectos permitidos de acuerdo con los usos establecidos en los planes de manejo ambiental, en tanto no se cuente con la anuencia de los propietarios de estos predios inmersos en el sistema distrital de áreas protegidas".

2. Competencia.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 5 del Acuerdo 638 de 2016[1] "[L]a Secretaría Jurídica Distrital se constituye como el ente rector en todos los asuntos jurídicos del Distrito y tiene por objeto formular, orientar y coordinar la gerencia jurídica del Distrito Capital; la definición, adopción, coordinación y ejecución de políticas en materia de contratación estatal, gestión judicial y de prevención del daño antijuridico."



Para desarrollar su objeto misional a esta Secretaría se le asigna, entre otras funciones, la de "[U]nificar, con carácter prevalente, la doctrina jurídica distrital cuando exista disparidad de criterios jurídicos entre sectores administrativos o al interior de un mismo sector administrativo".

En el mismo sentido, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Distrital 323 de 2018[2], es función de la Secretaría Jurídica Distrital "[U]nificar, con carácter prevalente, la doctrina jurídica distrital cuando exista disparidad de criterios jurídicos entre sectores administrativos o al interior de un mismo sector administrativo".

El inciso final del artículo 13 del Decreto Distrital 430 de 2018[3] dispone que "[C]uando las oficinas jurídicas de las secretarías de despacho o las dependencias que hagan sus veces, requieran conceptos de la Secretaría Jurídica Distrital sobre temas que se consideren de importancia, relevancia o alcance distrital, estos serán expedidos únicamente por solicitud expresa de/a alcalde/sa mayor de Bogotá D.C., y/o del secretario jurídico distrital, y/o del/a secretario/a de despacho correspondiente. En todo caso la entidad solicitante deberá indicar la posición jurídica sobre las inquietudes planteadas".

En el marco normativo descrito, es claro que esta Dirección de la cual es cabeza la Secretaría Jurídica Distrital tiene competencia para unificar con carácter prevalente la doctrina jurídica solamente en caso de discrepancia de criterios legales entre distintos sectores administrativos o entre dependencias de un mismo sector. Así mismo, sólo se encuentra habilitada para emitir conceptos sobre temas que se consideren de importancia, relevancia o alcance distrital y cuando estos sean solicitados de manera expresa por el señor Alcalde Mayor, o por un Secretario de Despacho.

Respecto a la solicitud formulada por la Secretaria Distrital de Ambiente, se evidencia que la EAAB emitió un concepto técnico suscrito por la Directora Administrativa de Bienes Raíces, pero no pone en conocimiento el pronunciamiento de la Gerencia Jurídica de dicha Empresa que para estos efectos es requerida, además de allegar la posición emitida por el Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento Administrativo del Espacio Público, así como el pronunciamiento emanado de su Despacho que al parecer va en la misma línea de tales entidades y organismos distritales.

Bajo este entendido, resulta relevante precisar que la competencia de la Secretaría Jurídica Distrital como cabeza del sector de gestión jurídica se activa en los casos en que se requiera unificar posiciones jurídicas, en virtud de lo previsto en el artículo 13 del Decreto Distrital 430 de 2018, modificado a su vez por el artículo 1o del Decreto Distrital 274 de 2023, situación que no se concluye de en su solicitud de concepto.

3. Generalidad de los conceptos jurídicos.

Se debe indicar que el artículo 28[4] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifestación unilateral de voluntad y. por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto.

De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.

En ese sentido, respecto del alcance de los conceptos jurídicos, la Corte Constitucional en la sentencia C-542 del 24 de mayo de 2005, precisó:

"Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo. (...). Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente." (Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-542 de 2005. Referencia: expediente D-5480. Bogotá, D.C., 24 de mayo de 2005.

M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto (Negrillas fuera del texto original).

En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado consideró:

"Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se exprese en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de que trata, que sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella. De allí que las autoridades a quienes les corresponde aplicar las normas objeto de dicho concepto, no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo que pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna en su contra, aspecto éste en que justamente se diferencia la circular de servicio con el simple concepto jurídico a que da lugar el artículo 25 del C.C.A., pues la circular de servicio obliga a sus destinatarios, so pena de incurrir en falta disciplinaria o administrativa. La circular de servicio es norma superior de los actos y conductas de sus destinatarios en el ejercicio de sus funciones relacionadas con los asuntos de que ella trata, mientras que el referido concepto jurídico no tiene ese carácter de ninguno modo para persona alguna". (Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Consejero Ponente: Rafael Ostau de Lafont Planeta. Radicación No. 11001-03-24-000-2007-00050-01) (Negrillas fuera del texto original).

4. Consideraciones.

Conforme a lo expuesto en precedencia, se observa que de conformidad con lo previsto en los artículos 38 y 55 del Decreto Ley 1421 de 1993[5], el Alcalde Mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas, es pertinente destacar la autonomía administrativa, financiera, jurídica y contractual de la que gozan las entidades y organismos que hacen parte de la administración distrital, la cual les permite en relación con el caso objeto de consulta, de aunar esfuerzos, voluntades y por ende de materializarlos a través de la suscripción directa por sus representantes legales de contratos y convenios interadministrativos, entre otros mecanismos de cooperación, colaboración y/o apoyo interinstitucionales, a la luz del marco jurídico aplicable vigente.

Tal es así que, en consonancia con lo previsto en el artículo 103 del Acuerdo Distrital 257 de 2008[6]. dentro de las funciones básicas asignadas a la Secretaría Distrital de Ambiente, como cabeza del sector administrativo en esta materia, están las siguientes:

“c. Ejercer la autoridad ambiental en el Distrito Capital, en cumplimiento de les funciones asignadas por el ordenamiento jurídico vigente, a las autoridades competentes en la materia.

(…)

e. Formular y orientar les políticas, planes y programas tendientes a la investigación, conservación, mejoramiento, promoción, valoración y uso sostenible de los recursos naturales y servicios ambientales del Distrito Capital y sus territorios socio ambientales reconocidos.

f. Promover planes, programas y proyectos tendientes a la conservación, consolidación, enriquecimiento y mantenimiento de la Estructura Ecológica Principal y del recurso hídrico, superficial y subterráneo, del Distrito Capital. g. Formular, implementar y coordinar, con visión integral, la política de conservación, aprovechamiento y desarrollo sostenible de las áreas protegidas del Distrito Capital.

h. Definir los lineamientos ambientales que regirán las acciones de la administración pública distrital.



u. Trazar los lineamientos de conformidad con el plan de desarrollo, el plan de ordenamiento territorial y el plan de gestión ambiental, en las siguientes materias:

1. La elaboración de normas referidas al ordenamiento territorial y las regulaciones en el uso del suelo urbano y rural.

2. La formulación, ejecución de planes, programas y proyectos tendientes a garantizar la sostenibilidad ambiental del Distrito Capital y de la región.

3. La elaboración, regulación y ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial.

4. La articulación del Distrito Capital con el ámbito regional, para la formulación de las políticas y planes de desarrollo conjuntos y en las políticas y planes de desarrollo urbano del Distrito Capital.

5. La elaboración y diseño de políticas referidas a la movilidad, la prevención de desastres, la disposición y manejo integral de residuos sólidos y el manejo del recurso hídrico en el Distrito Capital, en coordinación con las entidades distritales responsables en cada una de estas materias.

6. La elaboración y diseño de políticas relacionadas con el desarrollo económico, urbano y rural del Distrito Capital (...)".

En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en los literales b) y e) del artículo 24 del Decreto Distrital 109 de 2009[7], son funciones de la Dirección de Legal Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente, entre otras, las siguientes: i) asesorar a las demás dependencias en los asuntos legales de carácter ambiental que se requieran; y ii) adelantar análisis jurídicos, unificar, recopilar y estandarizar conceptos e información jurídica relevante sobre las diferentes normas relacionadas con los asuntos de competencia de la Secretaría, llevando a cabo la revisión de la normatividad vigente y la doctrina.

El artículo 115 del mencionado Acuerdo establece entre las funciones de la Secretaría Distrital del Hábitat, como cabeza del sector administrativo coordinador en esta materia, del cual hace para como entidad vinculada la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - EAAB, las siguientes:

"(...) d. Gestionar y ejecutar directamente o a través de las entidades adscrites y vinculadas las operaciones estructurantes definidas en el Plan de Ordenamiento Territorial-POT y demás actuaciones urbanísticas.

(…)

f. Orientar, promover y coordinar las políticas y acciones para la prestación eficiente, bajo adecuados estándares de calidad y cobertura de los servicios públicos domiciliarios, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial, el Plan de Desarrollo y el Plan de Gestión Ambiental y velar por su cumplimiento.

(…)

ñ. Formular conjuntamente con la Secretaría Distrital de Planeación y con la Secretaría del Ambiente, la política de ecourbanismo y promover y coordinar su ejecución.

(…)

o. Definir coordinadamente con la Secretaría Distrital de Ambiente, la política de gestión estratégica, del ciclo del agua, la cual incluye la oferta y demanda de este recurso para la ciudad como bien público y derecho fundamental a la vida.

p. Promover y desarrollar los lineamientos ambientales determinados por el ordenamiento jurídico en lo relacionado con el uso del suelo (…)”.

Lo anterior, guarda concordancia con lo establecido en el artículo del Acuerdo 011 de 2013[8], proferido por la Junta Directiva de la EAAB modificado a su vez por el artículo 4° del Acuerdo 095 de 2022 suscrito por dicho cuerpo colegiado.

En tal medida, resulta necesario señalar que, en sede de concepto, la Secretaría Jurídica Distrital no puede establecer la resolución de la problemática que se deriva del convenio suscrito, en virtud de lo señalado en su oficio. No obstante, considerando el rol de asesoría y acompañamiento jurídico que le concierne a esta entidad, se estima necesario adelantar una mesa de trabajo con su despacho, la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Hábitat y la EAAB para propiciar un diálogo que permita encontrar soluciones en el marco de las competencias de cada entidad.

Por lo tanto, quedamos a su disposición para adelantar una mesa de trabajo con los actores indicados.

Atentamente,

ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ

DIRECTOR DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Anexos Electrónicos: 0

Proyectó: MARIA CAMILA COTAMO JAIMES-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Revisó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS | JUAN HELMAN FERNANDEZ DURAN- DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS |

Aprobó: ANDRES FELIPE PUENTES DIAZ-DIRECCION DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

NOTA: Ver norma original en Anexos

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