CONCEPTO 20241300050303 DE 2024

 

(Noviembre 19)

Bogotá D.C.

 

130 OJ

 

MEMORANDO

 

PARA: INGRID RUSINQUE OSORIO

 

Subdirectora De Gestión Inmobiliaria y del Espacio Publico

 

DE: GEOVANNI ANDRÉS CARDENAS MOGOLLON

 

Oficina Jurídica

 

REFERENCIA: Radicado 20243120044853

 

Radicado: 20241300050303

 

ASUNTO: Concepto jurídico sobre Solicitud de viabilidad de transferencia a título gratuito a familias del programa de reasentamientos de la Caja de la Vivienda Popular.

 

Respetada doctora, reciba un cordial saludo

 

En atención a su solicitud de emisión de un concepto jurídico, esta Oficina se permite responder en los siguientes términos:

 

I. COMPETENCIA DE LA OFICINA JURIDICA

 

Las funciones de la Oficina Jurídica del DADEP se encuentran contenidas en el Decreto Distrital 478 de 2020, Articulo 5o "Funciones de la Oficina Jurídica", numeral 239, el cual establece que, dentro de las funciones de esta Oficina, se encuentra:

 

“Expedir conceptos y absolver consultas en materia jurídica que le formulen las distintas dependencias del DADEP, entes de control y la ciudadanía en general que tengan relación con los asuntos de competencia de la oficina de manera oportuna y confiable:”

 

En este sentido y de conformidad con el procedimiento establecido, la emisión de conceptos tiene como objetivo principal el de: "Dar soluciones jurídicas a interrogantes que se formulen frente a situaciones generales a través de la interpretación normativa y jurisprudencial, garantizar seguridad jurídica a la entidad y a cada una de sus dependencias, estableciendo unidad de criterio y fijando la posición jurídica de la entidad".

 

Por lo anterior y con la finalidad de dar trámite a su solicitud, esta Oficina Jurídica se dispone a analizar la situación y exponer su posición al respecto:

 

II. PROBLEMA JURIDICO.

 

“viabilidad de transferencia a título gratuito a familias del programa de reasentamientos de la Caja de la Vivienda Popular."



III. NORMATIVIDAD APLICABLE.

 

Constitución Política de Colombia Código civil Colombiano

 

Ley 1801 de 2016.

 

Decreto Nacional Único Reglamentario 1077 de 2015.

 

Decreto Nacional 149 de 2020.

 

Decreto Nacional 523 de 2021.

 

Acuerdo Distrital 927 de 2024

 

Decreto Distrital 854 de 2001

 

Decreto Distrital 165 de 2014

 

Decreto Distrital 288 de 2024

 

IV. POSICIÓN DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA FRENTE AL CASO EN CONCRETO.

 

La enajenación de bienes a título gratuito está relacionada con el contrato de donación, definido en el Código Civil como un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta. El Consejo de Estado sostuvo respecto de la definición de la donación del Código Civil que era naturalmente imprecisa toda vez que la donación es un verdadero contrato y no solo un acto, lo anterior porque para el perfeccionamiento del contrato concurre i) la voluntad dispositiva de la persona que pretende entregar parte de su patrimonio -donante- yi) la aceptación de quién recibirá el beneficio económico -donatario-. Conforme a lo anterior, la celebración de un contrato de donación se constituye como un verdadero acto traslaticio del dominio.

 

Frente a los bienes de dominio público, de acuerdo con la sentencia C-183 de 2003 de la Corte constitucional, se definen como el conjunto de bienes que la administración afecta al uso directo de la comunidad lo que utiliza para servir a la sociedad. Dentro de esta categoría se encuentran los bienes fiscales y los bienes de uso público. Los bienes fiscales, de acuerdo con el Alto Tribunal Constitucional, están destinados a la presentación de servicios públicos que la Administración utiliza de forma inmediata, como los edificios donde funcionan las oficinas públicas. A su vez, el Consejo de Estado, define los bienes fiscales como aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, rentas y bienes del presupuesto, etc., es decir, afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades o pueden construir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. Su dominio corresponde a la República, pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes, de manera que el Estado lo posee y los administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad. De esta manera, sobre los bienes fiscales, a pesar de estar destinados a la prestación de servicios públicos, las entidades estatales tienen la facultad de disponer de ellos a través de un acto jurídico como la compraventa, la donación, arriendo, entre otros.

 

El Código civil colombiano ha determinado lo que comprende a bienes fiscales desde la definición de bienes y bienes públicos de uso público, indicando que los bienes consisten en cosas corporales o incorporales. Corporales son las que tienen un ser real y pueden ser percibidas por los sentidos, como una casa, un libro. Incorporales las que consisten en meros derechos, como los créditos y las servidumbres activas, por su parte los bienes de uso público, se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.



Por su parte, el Consejo de Estado ha contribuido con el desarrollo y alcance del concepto de bienes fiscales según Fallo 21699 del 30 de abril del año 2012 con ponencia de la Dra. RUTH STELLA CORREA con lo siguiente:

 

"Los bienes fiscales o patrimoniales, son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, rentas y bienes del presupuesto, etc., es decir, afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades, o pueden constituir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. Su dominio corresponde a la República, pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes, de manera que el Estado los posee y los administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad los mismos a su vez se pueden subdividir en bienes fiscales propiamente dichos y bienes fiscales adjudicables o baldíos; estos últimos corresponden a los predios de la Nación que pueden ser adjudicados a las personas que reúnan las condiciones y requisitos establecidos en la legislación"[1]

 

Asimismo, Ley 1801 de 2016 actual código nacional de policía, reglamentada por el Decreto 1203 de 2017 ha establecido un criterio sobre bienes fiscales desde el parágrafo 1 del artículo 139, indicando:

 

"(que para los efectos de dicho Código: "Se entiende por bienes fiscales, además de los enunciados por el artículo 674 del Código Civil, los de propiedad de entidades de derecho pública cuyo uso generalmente no pertenece a todos los habitantes y sirven como medios necesarios para la prestación de las funciones y los servicios públicos, tales como los edificios, granjas experimentales, lotes de terreno destinados a obras de infraestructura dirigidas a la instalación o dotación de servicios públicos y los baldíos destinados a la explotación económica)"

 

Ahora bien, El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público con fundamento jurídico en el Decreto Distrital 854 de 2001 Por el cual se delegan funciones del Alcalde Mayor y se precisan atribuciones propias de algunos empleados de la Administración Distrital, en sus artículos 60 y 61, dispone que:

 

“ARTICULO 60 Las Secretarias de Despacho, Departamentos Administrativos y Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, como entidades ejecutoras que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital tienen la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la que hacen parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en su presupuesto. Estas facultades están en cabeza de los Secretarios de Despacho Directores de Departamento y Gerente de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos.

 

Estas competencias podrán ser delegadas en funcionarios del nivel directivo y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.

 

ARTICULO 61 La atribución establecida en el artículo anterior se encuentra limitada, en lo pertinente, por la competencia que en materia contractual mantiene el Director del Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Público para celebrar los convenios interadministrativos adjudicar y celebrar todo tipo de contratos o negocios jurídicos relacionados con el patrimonio inmobiliario Distrital: incluyendo aquellos que impliquen actos de disposición sobre bienes de naturaleza fiscal.” (Subraya fuera del texto)

 

En relación con el objeto de consulta, cabe resaltar que el artículo 355 de la Constitución Política de Colombia prohibió en su inciso primero cualquier tipo de auxilio o donación por parte del Estado a personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sin embargo, para la Corte Constitucional la prohibición de la que trata este artículo se materializa cuando se registre al menos uno de los siguientes eventos:

 

"Se omita dar aplicación al principio presupuestal de legalidad del gasto;) la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas directamente por la Constitución Política, omita determinar de manera concreta y explicita su finalidad destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación, así como los límites a la libertad económica; la asignación obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una política pública reflejada en el Pan Nacional de Desarrollo o en los planes seccionales de desarrollo; iv) cuando el costo del subsidio para el Estado sea mayor que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementación o cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o contribuya a ampliar las diferencias sociales, v) cuando la asignación de recursos públicos no contribuye a fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios públicos esenciales, en la medida en que se entreguen a quienes menos lo necesitan o menos lo merecen; iv) cuando el subsidio tenga vocación de permanencia convirtiéndose en una carga al presupuesto público, en la medida que el subsidio o auxilio está llamado a producir efectos inmediatos dentro de una determinada coyuntura económica, de manera que una vocación de permanencia indica que la situación o sector al cual se dirige requiere de otras y más profundas medidas estructurales; y vi cuando el subsidio entrañe la figura de la desviación de poder esto es, cuando el incentivo se cree con un propósito distinto de aquel para el cual aparentemente fue creado”[2]

 

Así las cosas, en lo que corresponde a los predios definidos como bienes fiscales dentro de la comunicación allegada mediante radicado DADEP N° 20244000207222 del 17 de septiembre de 2024 por parte de la Caja de Vivienda Popular en la cual manifiesta que:

 

"(…) De esta manera, la Caja de la Vivienda Popular presentó interés en los bienes fiscales disponibles del nivel central que fueron ofertados por nuestra parte, aclarando que el destinatario final y la escrituración de los inmuebles señan las familias integrantes de su programa de reasentamiento y no a la propia entidad" (…) (Subraya fuera del texto)

 

Esta Oficina Jurídica considera que no es posible su transferencia a favor de las familias integrantes del programa reasentamientos de la Caja de Vivienda Popular, lo anterior en atención a los presupuestos definidos en el artículo 335 de la Constitución Política de Colombia.

 

Por otra parte, es menester de esta oficina jurídica atender de manera integral su solicitud, por lo cual, es importante realizar el siguiente análisis normativo, a fin dar posibles soluciones al requerimiento allegado por parte de la Caja de la Vivienda Popular.

 

El artículo 1 del Decreto 165 de 2014 "Por medio del cual se reglamenta la transferencia de bienes fiscales a título gratuito para proyectos de vivienda de interés social y prioritario en el Distrito Capital" establece que



“Transferencia de bienes inmuebles fiscales distritales para proyectos de Vivienda de Interés Social y Vivienda de interés prioritario. De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 1537 y el Decreto 872 de 2013 las entidades públicas del orden distrital, cualquiera que sea su naturaleza, podrán transfer a título gratuito a Metrovivienda, a la Caja de Vivienda Popular o a las entidades distritales que hagan sus veces, los bienes inmuebles fiscales de su propiedad, o la porción de ellos que puedan ser destinados para la construcción o el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social de acuerdo con lo establecido en los Planes de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo complementen o desarrollen y con los Planes de Desarrollo Económico y Social.

 

Con el mismo propósito las entidades públicas distritales podrán hacer transferencia de inmuebles que tenga la condición de viviendas o que puedan ser adecuados para estos fines con el propósito de que hagan parte de los programas de asignación de subsidios de la nación o del distrito capital.

 

Parágrafo: De conformidad con lo establecido la Ley 1537 de 2012, los inmuebles adquiridos con recursos de fuente nacional o distrital sobrantes de los proyectos para los cuales fueron adquiridos podrán ser objeto de transferencia a título gratuito en los términos establecidos en este decreto.”

 

Por lo anterior, en caso que por parte de la Caja de la Vivienda Popular, exista un proyecto de Vivienda de Interés Social y Vivienda de interés prioritario. De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 1537 y el Decreto 872 de 2013, sobre los bienes objeto de su consulta, será viable realizar la enajenación a título gratuito a dicha entidad, atendiendo los requisitos definidos en el Decreto 165 de 2014.

 

De igual forma, el artículo 225 del Decreto(sic) 927 de 2024 "Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social Ambiental y de Obras Públicas del Distrito Capital 2024-2027 Bogotá: Camina Segura" establece que:

 

“Artículo 225. Transferencia de dominio de bienes inmuebles fiscales entre entidades del orden distrital Reglamentado por el art. 1 Decreto Distrital 288 de 2024 Los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades centralizadas y descentralizadas del orden distrital podrán ser transferidos a título gratuito a otras entidades del Distrito que los requieran para el ejercicio de sus funciones, sin importar el resultado de la operación en la entidad cedente.”

 

Por su parte, el parágrafo 2 del artículo 1 del Decreto 288 de 2024 "Por medio del cual se reglamenta el Artículo 225 del Acuerdo Distrital 927 de 2024 Por medio del cual se adopta el plan de desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas del distrito capital 2024-2027 Bogotá Camina Segura y se dictan otras disposiciones " establece que:

 

“(…) PARAGRAFO 2. Cuando los predios fiscales sean requeridos para el desarrollo de proyectos públicos de vivienda VIP/VIS, de arrendamiento social o reúso de vivienda, los mismos serán transferidos a título gratuito a las entidades distritales que ejerzan como operadores urbanos y que desarrollan dichos proyectos, presta solicitud de la Secretaria Distrital del Hábitat en cumplimiento del parágrafo 4 del artículo 226 del Acuerdo Distrital 927 de 2024".

 

Por lo anterior, para la transferencia de los bienes fiscales definidos en su solicitud a la Caja de Vivienda Popular, debe observarse las reglas definidas dentro del Decreto Distrital 927 de 2024, así mismo, es pertinente que se analice lo reglamentado sobre la materia en el artículo 276 del Decreto Nacional 149 de 2020 y el titulo tercero del Decreto Nacional 523 de 2021. Por ende, como quiera que el Decreto Nacional 523 de 2021 modificó el Decreto Nacional Único Reglamentario 1077 de 2015 en lo referente al saneamiento predial y la transferencia de bienes inmuebles fiscales, es preciso que se atienda el procedimiento allí establecido:

 

V. CONCLUSION

 

En atención a su solicitud frente "viabilidad de transferencia a título gratuito a familias del programa de reasentamientos de la Caja de la Vivienda Popular" encuentra esta oficina jurídica que no es viable realizar la trasferencia a título gratuito a las familias del programa de reasentamientos de la Caja de la Vivienda Popular, atendiendo los presupuestos establecidos en el artículo 355 de la constitución política y la jurisprudencia analizada.

 

Así mismos, concluye esta oficina jurídica, que es viable la trasferencia a título gratuito sobre los bienes fiscales objeto de su consulta a la Caja de Vivienda Popular, siempre y cuando los mismos cumplan con los presupuestos normativos analizados anteriormente.

 

Por último, es importante que se realice una verificación por parte de la Subdirección de Gestión Inmobiliaria y del Espacio Público, sobre cada uno de los predios objeto de su consulta, a fin de determinar que sobre los mismos no exista un contrato, convenio o cualquier instrumento de entrega o proceso judicial, que impida la trasferencia de estos bienes.

 

La presente consulta se absuelve en los términos del artículo 28 de la ley 1755 de 2015 que establece: "Articulo 28 Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".

Atentamente

 

GEOVANNI ANDRÉS CARDENAS MOGOLLON

 

Jefe Oficina Jurídica

 

Proyectó: Luisa Fernanda Pérez Gaitán- Abogada contratista-OJ

 

NOTA: Ver norma original en Anexos.

 

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