CARTA DE COMENTARIOS MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO AL TEXTO DE PONENCIA PROPUESTO PARA CUARTO DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 423 DE 2024 CÁMARA, 46 DE 2023 SENADO

(Octubre 24)

Por medio de la cual se crea el Fondo de Emprendimiento para la Mujer (FEM), como instrumento para impulsar el emprendimiento, el empleo y la cultura financiera y se dictan otras disposiciones

Honorable

Representante

JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES

Cámara de Representantes

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Carrera 7 No. 8-68 Bogotá D.C.

Bogotá D.C., 24 de octubre de 2024 16:10

Radicado entrada

No. Expediente 48054/2024/OFI

Asunto: Comentarios al texto de ponencia propuesto para cuarto debate al Proyecto de Ley No. 423 de 2024 Cámara, 46 de 2023 Senado "por medio de la cual se crea el Fondo de Emprendimiento para la Mujer (FEM), como instrumento para impulsar el emprendimiento, el empleo y la cultura financiera y se dictan otras disposiciones."

Respetado Presidente:

De manera atenta, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presenta los comentarios y consideraciones al texto de ponencia propuesto para cuarto debate al Proyecto de Ley del asunto en los siguientes términos:

El Proyecto de Ley, de iniciativa congresional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1, tiene por objeto "(...) crear el Fondo de Emprendimiento para la Mujer, FEM, como un instrumento de impulso al emprendimiento miento enfocado en el empoderamiento económico de la mujer rural y urbana en situación de vulnerabilidad, (...) el cual se constituya en herramienta de generación de empleo, equidad y oportunidades directas desde los territorios.

Para tal efecto, la iniciativa establece, principalmente, las siguientes propuestas:

i) La obligación en cabeza de todos los municipios del país de crear un FEM, que se manejará como una cuenta especial del presupuesto de cada entidad territorial, para lo cual tendrán un plazo máximo de 6 meses para poner en funcionamiento el correspondiente Fondo.

ii) Todos los municipios recibirán en el FEM, en cada vigencia fiscal, el porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación que determine la entidad territorial correspondiente y/o de un monto de las asignaciones que les corresponda del Sistema General de Regalías, SGR. Además, el Gobierno nacional podrá incluir una partida para los fondos territoriales en el Plan Nacional de Desarrollo, en el Presupuesto General de la Nación (PGN) y en el presupuesto bienal de regalías.

Respecto de las fuentes de financiación que busca comprometer la propuesta normativa para efectos de implementar los Fondos, dado que las funciones) competencias corresponden a los municipios y distritos, el impacto fiscal estaría en cabeza de las entidades del orden territorial, las cuales no hacen parte del PGN en virtud de la autonomía que les otorgó la Constitución Política y la ley.

En este sentido, se advierte que los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales están conformados en su mayoría por sus rentas tributarias ) no tributarias, por lo que al imponer la obligación de destinar un porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación al FEM[1] podría resultar inconstitucional poi vulnerar la autonomía de las entidades territoriales de que trata el artículo 287 de la Constitución Política, que señala éstas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, lo cual incluye gobernarse por autoridades propias, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Adicionalmente, el artículo 362 Superior dispone que "Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares".

Frente a la garantía institucional de la autonomía territorial y el derecho de libre disposición de sus bienes y rentas, la Corte Constitucional manifestó en la sentencia C-219 de 1997[2] lo siguiente:

"No encuentra la Corte que exista una justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos que, strictu sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia.

La autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación o recursos propios strictu sensu deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador.

Sólo una interpretación como la realizada se ajusta a los valores y principios que la autonomía busca proteger. En este sentido, no sobra recordar que la garantía institucional de la autonomía territorial se justifica, entre otros, en el principio democrático (C.P. arts. 1, 2, 3), así como en los principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad (C.P. arts. 1, 2, 209), como quiera que las autoridades territoriales son las que mejor conocen las necesidades de la población sometida a su jurisdicción". (negrilla fuera de texto).

Así las cosas, dados los riesgos de inconstitucionalidad mencionados respecto a los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales para efectos de los FEM, sería necesario ajustar la redacción del artículo 2 y en su remplazo establecer dicha financiación en término potestativos.

En cuanto al aporte a favor del fondo de un porcentaje equivalente al 1% de las asignaciones del Sistema General de Regalías, es de anotar que esta disposición podría resultar inconstitucional por contradecir lo dispuesto en los artículos 360 y 361 de la Carta Política que regulan de manera estricta y rigurosa el ingreso, recaudo, asignación, distribución, órganos y procedimientos de los recursos de dicho Sistema. El uso de estos recursos reposa en la autonomía de los territorios, así como la priorización de los proyectos, por lo que éste podría ser un trabajo de priorización, colectivo y coordinado, desde el territorio a través de los planes de desarrollo territoriales.

Adicionalmente, y en el marco del artículo 4 del proyecto de ley, se resalta que comprometer un porcentaje de los recursos del SGR para una destinación específica podría resultar inconstitucional, porque estaría modificando las leyes que rigen ese sistema y que se han expedido con fundamento en los artículos 360 y 361 ibídem, (Vb. Ley 2056 de 2020[3]).

A este respecto, cabe mencionar que los recursos del Sistema General de Regalías, por mandato constitucional, deben ser destinados al financiamiento de proyectos de inversión, que a su turno deben cumplir con requisitos, tales como: (i) guardar concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo territoriales y estar contenidos en cualquiera de estos; (ii) surtir el ciclo de los proyectos de inversión compuesto por: formulación y presentación de proyectos, viabilidad y registro en el Banco de Proyectos de inversión, y priorización y aprobación; (ii) cumplir con los criterios de destinación de la asignación, en consideración de las asignaciones especificas previstas en la Carta Política; (iii) no estar destinado al pago de gastos recurrentes, entendidos estos como gastos que son de carácter permanente y posteriores a la terminación del proyecto. En consecuencia, siempre que un proyecto de inversión cumpla con los anteriores requisitos, podrá financiarse con recursos del Sistema General de Regalías.

Por otra parte, conviene resaltar que la Ley 2294 de 2023 "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial para la Vida", de iniciativa de este Ministerio, desde sus bases, reconoce a las mujeres como uno de los actores diferenciales para el cambio, y para el efecto, determina, ente otras acciones, la necesidad de adelantar "... estrategias de articulación de instrumentos financieros, transferencia y desarrollo de capacidades técnicas y humanas que incluyan la prevención de violencias de género, alistamiento financiero y pruebas de alternativas innovadoras y flexibles de acceso al financiamiento y asesoría para promover, apoyar y financiar el emprendimiento, formalización y fortalecimiento empresarial de las mujeres, fomentando la asociatividad, y las alianzas público- populares y comunitarias con enfoque de género...”[4]

De esta manera, en el artículo 73 se plantea la transformación del <<Fondo Mujer Emprende>>, creado mediante el Decreto Legislativo 810 de 2020 y la Ley 2069 de 2020, para que en adelante sea el Fondo para la Promoción de la Autonomía y el Emprendimiento de la Mujer, cuyo objeto se concreta en el diseño e implementación de "acciones e instrumentos financieros y no financieros destinados a apoyar y financiar los proyectos e iniciativas que promuevan la autonomía, el empoderamiento económico y la dignificación del trabajo de las mujeres en Colombia, a través del emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial en condiciones de sostenibilidad ambiental, adaptación al cambio climático y considerando las dinámicas económicas y sociales de las regiones, con el propósito de contribuir al cierre de las brechas de género.".

Por otra parte, el artículo 88 establece el desarrollo de instrumentos y programas para promover la inclusión financiera y crediticia de la Economía Popular, especialmente pequeños productores del sector agropecuario y los micronegocios, la promoción de las finanzas verdes, la innovación y el emprendimiento.

Además, teniendo en cuenta que la carga fiscal que le asigna la propuesta normativa a la Nación (artículo 2) es optativa cuando menciona que "El Gobierno Nacional podrá incluir una partida para estos fondos territoriales en el Plan Nacional de Desarrollo, y el Presupuesto General de la Nación (...)", se resalta que actualmente existen otros fondos como "Emprende Pro Mujer", "Fondo Mujer Libre y Productiva", entre otros, cuyos objetivos son similares y podrían ser articulados de manera que se garantice la financiación sin necesidad de recurrir a recursos adicionales de la Nación.

De este modo, sería importante que los autores y ponentes evalúen la necesidad de continuar con el trámite legislativo del Proyecto de Ley bajo estudio, teniendo en cuenta las medidas mencionadas, especialmente las adoptadas por el <<Fondo Mujer Emprende>>, incorporadas en el Plan Nacional de Desarrollo para la vigencia 2022 - 2026, las cuales se constituyen en la más reciente legislación de políticas públicas para el país.

Cabe resaltar que el Plan contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno, así como los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal, el cual se encuentra incorporado dentro de una ley que tiene prioridad sobre las demás leyes.

A su turno, el parágrafo del artículo 18 de la Ley 2279 de 2022[5] señaló que, durante la vigencia de dicha ley, los recursos de que trata el artículo 24 de la Ley 2056 de 2020, la financiación de proyectos de emprendimiento femenino tendrá predominancia dentro de los lineamientos que defina el Gobierno nacional, buscando generar mayores condiciones de igualdad y equidad real para la mujer en los territorios.

Por último, resulta preciso que la iniciativa dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que establece en todo proyecto de ley, los autores y ponentes, deben hacer explícita su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, y debe incluir expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el respectivo financiamiento.

En los anteriores términos, este Ministerio, en el marco de las competencias establecidas en la Ley 819 de 2003, rinde concepto sobre el proyecto de ley del asunto, se abstiene de emitir concepto favorable y solicita se revise la pertinencia de continuar con su trámite legislativo, teniendo en cuenta los comentarios de inconveniencia e inconstitucionalidad y las recientes medidas legislativas aprobadas por el Congreso de la República, asociadas a la Política de Promoción de la Autonomía y el Emprendimiento de la Mujer.

Cordialmente,

DIEGO ALEJANDRO GUEVARA CASTAÑEDA

Viceministro General

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

DGPPN/DAF/GR/OAJ

Proyectó: Santiago Cano Arias

Revisó: Germán Andrés Rubio Castiblanco

Con copia al Dr. Jaime Luis Lacouture Peñaloza, secretario general de la Cámara de Representantes

Nota: Ver norma original en Anexos.

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