2.1. Objetivo General

2.2. Objetivos Específicos

5.1. Talleres de Experiencias sobre temas comunes a los procesos Auditor y de Responsabilidad Fiscal

5.2. Mejoramiento del Sistema de Información entre Delegadas Sectoriales y la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva

5.3. Asesoramiento en el desarrollo de las Indagaciones Preliminares que tramitan las Contralorías Delegadas Sectoriales

5.4. Acompañamiento en mesas de trabajo con auditores, para el perfeccionamiento de hallazgos fiscales

5.5. Mesas de trabajo para la entrega formal de hallazgos de tipo fiscal

6. UBICACIÓN DEL PROYECTO EN LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CONCLUSIONES

Ver la Guía Unificada del Proceso de Responsabilidad Fiscal de la C.G.R.

PRESENTACIÓN

En desarrollo del Plan Estratégico "Trasparencia contra la Corrupción" de la Contraloría General de la República 2003 -2006, se identificó como tarea y objetivo primordial de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, "Mejorar la eficiencia, eficacia, calidad y cobertura del control fiscal".

Una actividad importante para ello es la unificación de procesos, procedimientos e interpretaciones en el que, hacer de los operadores jurídicos de la responsabilidad fiscal, que, sin duda, se traduce en el mejoramiento continuo de nuestra labor misional, y se refleja en la calidad de las providencias y fallos emitidos por la entidad.

Sin duda alguna, el éxito de los procesos de responsabilidad fiscal se lograr con el resarcimiento del daño patrimonial causado al Estado; para ello es fundamental que los hallazgos fiscales que dan origen a los mismos, sean sólidos técnica y jurídicamente, es decir, resulta fundamental que como resultado del proceso auditor, en todos aquellos casos en los cuales se identifique que un gestor fiscal a causado un detrimento al erario, se cuenten con los soportes suficientes para realizar la correspondiente investigación, probar el nexo causal entre la conducta y el daño, y lograr la cuantificación del mismo en aras de lograr el resarcimiento.

Es innegable que uno de los grandes problemas a que deben enfrentarse hoy los organismos de control en todos los niveles, consiste en los altos índices de archivo por no incidencia fiscal y la caducidad de los hallazgos fiscales trasladados desde el Proceso Auditor al Área de Responsabilidad Fiscal. Lo anterior, sumado al alto porcentaje de procesos de responsabilidad fiscal con decisión en primera instancia que terminan en archivo por no incidencia fiscal o en fallo sin responsabilidad confirmados en segunda instancia, y el bajo recaudo en Jurisdicción Coactiva, hacen que el ciudadano pierda credibilidad en las acciones de control.

El Proyecto Enlace se concibe como una respuesta fruto de la experiencia que se ha presentado en la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, respecto a la gran cantidad de hallazgos de auditoría que se trasladan al Área y que una vez evaluados son objeto de devolución al Proceso Auditor por considerarse incompletos - en la medida en que no se concretan los elementos necesarios para iniciar una actuación procesal formal - o que tras ser evaluados conducen a archivo porque los hechos reportados no tienen incidencia fiscal, o a declararse la caducidad de la acción fiscal, o en el mejor de los casos ordenar adelantar indagación preliminar para reunir los elementos mínimos para iniciar proceso de responsabilidad fiscal.

Es el reflejo de la necesidad sentida de articular el desarrollo del los Proceso Auditor micro y el Proceso de Responsabilidad Fiscal, con el fin de disminuir el archivo o devolución de hallazgos de tipo fiscal, evitando decisiones divergentes y haciendo que el organismo de control cumpla, de una manera más eficaz, eficiente, económica y oportuna sus negocios misionales contribuyendo de manera positiva en ser parte activa en el mejoramiento de la gestión pública y procurando el buen uso de los recursos.

La experiencia adquirida en la aplicación de este proyecto durante los dos últimos años en la Contraloría General, nos permiten compartir con todos los operadores del control fiscal los lineamientos generales que han permitido adoptar decisiones de mejoramiento continuo con el fin de enriquecer este proceso de construcción conjunta de procedimientos de articulación.

La Guía que hoy se presenta está dirigida a todos los funcionarios que, directa o indirectamente, están comprometidos con el desarrollo de los Procesos Auditor y de Responsabilidad Fiscal, como una herramienta útil para que al interior de las Entidades de Control, los funcionarios de las áreas comprometidas, unifiquen criterios en torno a los temas y conceptos propios de los Procesos Auditor y de Responsabilidad Fiscal, y así como del manejo del recaudo probatorio que soporta las actuaciones de cada área.Se presenta en esta Guía la concepción teórica del Proyecto Enlace y una propuesta metodológica para su implementación. De esta manera se hacen recomendaciones para la realización de talleres sobre temas comunes en el Proceso Auditor y de Responsabilidad Fiscal; para el intercambio de información entre el Proceso Auditor y las Áreas de Responsabilidad Fiscal; directrices para el seguimiento y asesoría a las indagaciones preliminares que se tramitan en los Grupos de Vigilancia Fiscal y para la realización de mesas de trabajo encaminadas al perfeccionamiento de hallazgos y la revisión de los mismos.

Este es un proyecto importante pero aún en proceso de construcción y perfeccionamiento. Agradezco de manera muy especial al doctor Antonio Rafael Díaz Montiel, Profesional de esta Delegada, quien trabajó bajo los lineamientos de este Despacho los contenidos de la Guía con mucha seriedad, compromiso y profesionalismo; a todos los funcionarios de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, en el nivel central y a las treinta y un Gerencias Departamentales que con sus aportes, observaciones y criticas constructivas al que hacer diario del área misional, han contribuido a que este objetivo lo cumplamos hoy.

Finalmente, espero que este trabajo sea enriquecido con las observaciones y criticas de todos los funcionarios de la Contraloría General de la República y así continuemos en la consolidación y unificación de criterios sobre la Responsabilidad Fiscal Colombia.

El control fiscal es una función pública cuya finalidad es proteger el patrimonio del Estado, y valorar por su buen uso, mediante la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares que, a cualquier titulo manejen fondos o bienes del Estado, en todos sus ordenes y niveles, con el fin de garantizar el logro de los fines esenciales del Estado.

El control fiscal es ejercido en forma posterior y selectiva por la Contraloría General de la República, las Contralorías Territoriales y la Auditoría General de la República.

A la CGR le corresponde el control de los recursos públicos del nivel nacional artículo 267 de la C.P.- y los recursos del orden territorial son viciados por las Contralorías Departamentales, Municipales y Distritales, artículo 272 de la C.P., la Auditoría General vigila la gestión fiscal de los organismos de control.

Los organismos de control fiscal tienen diferentes mecanismos para el ejercicio de sus funciones públicas como son el Proceso Auditor, la evaluación de la gestión macroeconómica y sectorial del el Estado, el Proceso de Responsabilidad Fiscal, el Proceso Sancionatorio Fiscal, el Proceso de Reintegro por recibir más de una asignación del Tesoro Público y el Proceso Administrativo de Cobro Coactivo. Tanto en el Proceso Auditor como en las evaluaciones macroeconómicas sectoriales pueden participar la ciudadanía y sus organizaciones representativas.

La vigilancia de la gestión que realiza la CGR y las Contralorías Territoriales a sus sujetos de control, se ejerce mediante la aplicación y desarrollo del Proceso Auditor, en ejecución de un plan general de auditoría en el cual se incluye la programación de las auditorias a los sujetos de control fiscal de acuerdo con los recursos, responsabilidades, estructura y número de sujetos vigilados por cada ente de control.

Para el ejercicio del Proceso de Auditor se aplica la Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, Audite, definida por la Contraloría General de la República como una metodología que le permite a los organismos de control evaluar todos los componentes de la gestión fiscal y administrativa a través del Control Interno, Financiero, de Legalidad, de Gestión y de Resultados, los cuales se realizan de forma articulada para fundamentar el dictamen de la cuenta fiscal que rinden los sujetos vigilados.

El Proceso Auditor mide y evalúa la gestión o actividades de una organización mediante la aplicación articulada y simultanea de los sistemas de control antes mencionados, con el fin de determinar con conocimiento y certeza, el grado de economía, eficiencia y eficacia con que se administran, manejan y usan los recursos públicos, y para establecer en que medida se logran los objetivos, se cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un periodo determinado, acciones éstas que le permiten al organismo de control fundamentar su opinión y concepto sobre los resultados de la gestión de una entidad.

Una vez ejecutado el Proceso Auditor el organismo de control realiza un informe donde se señalan los resultados de la Auditoría al nivel directivo de la entidad auditada y a los actores externos a la misma interesados en su contenido. En él se identifican las debilidades en el ejercicio de la gestión fiscal; y se exige la presentación de un plan de mejoramiento para enfrentar dichas debilidades.

Los hallazgos son hechos o situaciones de importancia en la evaluación y vigilancia de la gestión fiscal, y que se identifican como resultado de la aplicación de los sistemas de control en el ejercicio del Proceso Auditor. Estos pueden ser hallazgos positivos cuando se establecen aspectos exitosos, útiles, convenientes o destacables de la gestión fiscal de la administración en tanto que los hallazgos negativos son los hechos irregulares, reprochables, inconvenientes, perjudiciales, o dañinos en el desarrollo de la gestión fiscal.

Los hallazgos negativos pueden ser de carácter administrativo, fiscal, penal o disciplinario. Los hallazgos de carácter administrativo corresponden a hecho o situaciones que constituyen deficiencias susceptibles de subsanar mediante acciones correctivas que se incluyan en los planes de mejoramiento o que den lugar a un Proceso Sancionatorio Fiscal. Los hallazgos fiscales, penales o disciplinarios, corresponden a los hechos identificados en el ejercicio del Proceso Auditor o en la Indagación Preliminar que constituyan daño patrimonial al erario, delitos o faltas disciplinarias respectivamente.

El hallazgo fiscal negativo se presenta cuando el desarrollo de la gestión fiscal es contraria a los principios de la misma y suficiente para producir un daño cuantificable al erario. El hallazgo de carácter fiscal identifica y determina el daño[1] cuantificado al patrimonio del Estado, es el fundamento de la acción fiscal y, por ende, da lugar a iniciar un Proceso de Responsabilidad Fiscal.

Los hallazgos fiscales negativos se trasladan al Área de Responsabilidad Fiscal de los organismos de control debidamente soportados con el fin de que allí se adelante el Proceso de Responsabilidad Fiscal [2] y si es del caso por medio del mismo se declare la responsabilidad fiscal con el objeto de lograr el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público.

Todo lo anterior lleva a la conclusión de que para lograr una real y efectiva vigilancia de la gestión fiscal y, por ende, la protección del patrimonio público logrando el resarcimiento del daño causado por los gestores fiscales, se requiere que las dos principales labores misionales de los entes de control El Proceso Auditor y el Proceso de Responsabilidad Fiscal se articulen y complementen.

Esta articulación y complementación entre el Proceso Auditor y el Proceso de Responsabilidad Fiscal debe estar encaminada a que la identificación de los hallazgos fiscales negativos sea oportuna, técnica y jurídicamente soportada y debidamente cuantificada; sólo así la identificación de las conductas dolosas, o gravemente culposas cometidas por los gestores fiscales podrán ser declaradas y ser objeto de resarcimiento.

Los hallazgos fiscales negativos trasladados del proceso auditor al área de responsabilidad fiscal de los organismos de control, en su gran mayoría terminan siendo archivados por no incidencia fiscal o caducidad, son devueltos para que se complementen por parte de los grupos auditores, o se hace necesario adelantar indagación preliminar.

En los casos en los cuales se abre proceso de responsabilidad con base en hallazgos fiscales imperfectos, el proceso es débil y se desdibuja, ya que deja de ser el debate probatorio sobre la calificación de la conducta del presunto responsable y del nexo causal entre la misma y el daño patrimonial, para convertirse en interminables actuaciones procesales donde se trata aun de identificar cual es el daño patrimonial y de establecer su cuantificación.

En la anterior descripción del problema debemos detenernos un poco para señalar lo siguiente: determinado que la identificación del daño patrimonial causado al Estado en ejercicio de gestión fiscal y su cuantificación, son los elementos típicos de la acción fiscal, debe también tenerse claro entonces que no puede ejercitarse tal acción e iniciarse Proceso de Responsabilidad Fiscal si estos elementos que son los que constituyen el hallazgo en si mismo, no están claramente identificados y soportados técnica y jurídicamente, no procede la acción fiscal cuando no existe prueba del daño patrimonial causado al Estado en virtud de gestión fiscal.

En desarrollo del Proceso Auditor y con la aplicación del Control Interno, Financiero, de Legalidad, de Gestión y de Resultados, deben identificarse cuando haya lugar, los hechos generadores de daño patrimonial al Estado. Se deben describir de forma detallada la manera como el Grupo Auditor percibe y encuentra probado a través de documentos y evaluaciones técnicas y jurídicas, realizados en campo durante la aplicación técnica de la metodología Audite, que en ejercicio de la gestión fiscal se produjo un menoscabo al erario.

El problema identificado tiene origen en varias causas, entre las cuales se pueden enumerar las siguientes:

Los funcionarios encargados de desarrollar los Procesos Auditores, en la mayoría de los casos manejan y aplican conceptos diferentes sobre la gestión fiscal, el daño patrimonial, la responsabilidad fiscal, entre otros, a los que se manejan y aplican por parte de los funcionarios del Área de Responsabilidad Fiscal; esta falta en la unidad de criterios sobre el ejercicio del control fiscal, produce como resultado que lo que se entiende en un área como hallazgo fiscal en la otra se desvirtúa.

En la estructuración de los hallazgos de tipo fiscal se confunde el hecho generador del daño con el daño en sí mismo, no se identifica la gestión fiscal en ejercicio de la cual se produjo el daño y la cuantificación no se soporta ni se determina con exactitud. Hay una gran deficiencia en el material probatorio técnico y documental sobre el que se soporta el daño patrimonial.

Poco entendimiento por el Área de Responsabilidad Fiscal, de los conceptos técnicos y del contexto sectorial en el cual se identifican los hallazgos fiscales.

Deficiente sistema de información que permita conocer el trámite y estado de las actuaciones originadas en hallazgos de auditoría y demás antecedentes que los diferentes sectores remiten al Área de Responsabilidad Fiscal

Estas deficiencias en la conformación de hallazgos de tipo fiscal y, por ende, la debilidad del proceso de responsabilidad fiscal generan actuaciones inoportunas y desgastes administrativos, económicos y financieros que conllevan a que el Control fiscal sea mal percibido por los sujetos de control fiscal, el Congreso de la República y la ciudadanía en general.

Articular el proceso Auditor con el Proceso de Responsabilidad Fiscal, con el fin de disminuir el archivo o devolución de hallazgos de tipo fiscal; evitar decisiones divergentes y garantizar que la función de los organismos de Control se cumpla eficaz, eficiente, económica y oportunamente.

• Unificar criterios al interior de las entidades de Control en torno al ejercicio del Control Fiscal, la Vigilancia de la Gestión Pública, la Responsabilidad Fiscal y el proceso que la determina, identificando objetivos comunes, al Área de Auditoría y Responsabilidad Fiscal, que y permitien el intercambio de metodologías de trabajo entre las diferentes dependencias comprometidas.

• Lograr que en el desarrollo del Proceso Auditor en el momento de la identificación y estructuración del hallazgo fiscal, se recauden las pruebas documentales y las evaluaciones técnicas pertinentes y conducentes, con el cumplimiento de los requisitos legales y la profundidad que el hecho demande, para soportar el inicio del proceso de responsabilidad fiscal.

• Permitir que las Contralorías Delegadas Sectoriales permanezcan informadas a nivel nacional, sobre el trámite y estado de los antecedentes que han remitido a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, Dirección de Investigaciones Fiscales y Grupos de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de las Gerencias Departamentales.

• Garantizar que, en un momento determinado, los funcionarios de conocimiento del área de Investigaciones, puedan solicitar el apoyo técnico especializado de profesionales que laboren en las Delegadas Sectoriales, para la práctica de pruebas que requieran de conocimientos específicos, un desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal.

• Permitir que la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, preste apoyo a las Contraloría Delegadas Sectoriales, para llevar a cabo acompañamientos en la constitución de hallazgos de tipo fiscal, donde no se tenga suficiente claridad sobre la incidencia fiscal, determinación de los posibles responsables o existan dudas sobre caducidad de la acción fiscal, entre otras.

• Garantizar que la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, cumpla con la función de coordinar con las dependencias competentes de la entidad, el trámite de indagaciones preliminares que resulten de la obtención de hallazgos fiscales, de conformidad con lo establecido en el artículo 33 de la Resolución Orgánica No. 05500 de julio 04 de 2003.

• Llevar a cabo mesas de trabajo en las cuales los responsables de las dependencias entreguen y reciban los hallazgos fiscales contextualizando en cada caso las circunstancias en las cuales se identifico el hallazgo fiscal.

• El 100% de los hallazgos fiscales trasladados a Responsabilidad Fiscal desde el proceso auditor debe dar lugar a sólidos procesos de responsabilidad y jurisdicción coactiva, a nivel nacional.

• Disminuir en un 50% el número de indagaciones preliminares que se tramitan en Responsabilidad Fiscal a nivel nacional.

• Disminuir en un 100% el número de archivos de Antecedentes, Indagaciones Preliminares y Procesos de Responsabilidad Fiscal por no incidencia fiscal.

• Aumentar en un 100% en el término de 1 año el número de fallos con responsabilidad derivados de hallazgos del proceso auditor, a nivel nacional.

• Integrar el proceso micro y de responsabilidad fiscal logrando unidad de criterios y doctrina propia sobre el ejercicio del control fiscal.

• Defender el patrimonio público mediante el incremento de los niveles de eficiencia, eficacia y calidad en los procesos de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva.

• Cumplir con el plan de mejoramiento acordado con la AGR

El Proyecto Enlace está dirigido a las dependencias que realizan control fiscal micro, especialmente a los Grupos Auditores de Vigilancia Fiscal de las Contralorías Delegadas Sectoriales y de las Gerencias Departamentales y a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, directamente a través del Despacho y la Dirección de Investigaciones, en el nivel central, y a los grupos de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de las Gerencias Departamentales.

El proyecto está diseñado para que la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva atienda las necesidades de acompañamiento que requieran las Delegadas Sectoriales en la conformación de hallazgos fiscales que resulten de las auditorías desarrolladas con base en el Plan General de Auditoría; así mismo, estará en capacidad de prestar apoyo en la realización de talleres de experiencias que conjuntamente se programen, con el fin de abordar temas relacionados con la responsabilidad fiscal y el proceso de responsabilidad fiscal, comunes a las dependencias comprometidas, lo cual se atenderá con funcionarios que posean amplios conocimientos y experiencia en la materia.

Para el desarrollo de los talleres de experiencia y el acompañamiento en la constitución de hallazgos fiscales, se deberá contar con el compromiso e iniciativa de las Contralorías Delegadas Sectoriales y las Gerencias Departamentales.

Para el cumplimiento de los objetivos propuestos y llegar a la solución del problema planteado, se han establecido cinco (5) procesos, que se describen a continuación:

La Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, previa concertación con las Contralorías Delegadas Sectoriales, llevará a cabo jornadas de Talleres de Experiencia sobre Temas Comunes a los Procesos Auditor y de Responsabilidad Fiscal.

A través de estos talleres con funcionarios de las Delegadas Sectoriales, se prepararán y discutirán los temas relacionados con el ejercicio de la vigilancia fiscal, la estructuración y el traslado de hallazgos de tipo fiscal, penal, disciplinario, el ejercicio de la función de advertencia, la declaración de caducidad y prescripción de la responsabilidad fiscal y demás temas relacionados con el desarrollo y trámite de la acción fiscal, indagación preliminar y proceso de responsabilidad fiscal, los cuales podrán ser propuestos por la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva o conjuntamente con la Delegada Sectorial del caso; para lo cual se deberá establecer un cronograma de actividades que se desarrollará con el apoyo de la oficina de capacitación.

La Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, presentará, de manera trimestral, a cada una de las Contralorías Delegadas Sectoriales un informe que contenga la totalidad de hallazgos e indagaciones preliminares remitidos por éstas, indicando el trámite surtido y el estado en que se encuentran, tanto a nivel central como desconcentrado.

A su vez las Contralorías Delegadas Sectoriales, deberán cruzar esa información con las remisiones que hayan hecho: lo cual permite identificar si algunos de los hallazgos enviados se han extraviado o se encuentran inactivos y cuál es su antigüedad. Así mismo, este informe deberá contener la totalidad de indagaciones preliminares y procesos de responsabilidad fiscal que cursan en la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, indicando el estado en que se encuentran, donde se evidencie la fecha de iniciación, lo cual permitirá identificar la inactividad en los mismos y si en ellos se requiere de apoyo técnico especializado que pueda ser prestado por la Delegada Sectorial correspondiente y así apoyar el trámite del proceso.

Igualmente, permite esta información identificar hallazgos que reviertan mayor importancia o que están próximos a caducar, que ameriten dar inicio al proceso de responsabilidad fiscal de forma preferencial o donde se deban conformar grupos especiales para su trámite, o surtir traslados a la Fiscalía General de la Nación y/o Procuraduría General de la Nación.

Por último, permiten estos informes que la Contraloría General y las Delegadas en particular permanezcan informadas sobre el trámite y resultado de los hallazgos e indagaciones preliminares que se generan a su interior y que dan lugar a proceso de responsabilidad fiscal.

Este asesoramiento corresponde a la función que el Decreto No. 267 de 2000, y la Resolución Orgánica No. 05500 de 2003, han asignado a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, la cual consiste en coordinar el desarrollo de las indagaciones preliminares que adelantan las Contralorías Delegadas Sectoriales, con el fin de verificar que su trámite corresponda al señalado por la Ley 610 de 2000, que el recaudo probatorio se efectúe con la profundidad que el caso demanda y que se cumplan los requisitos exigidos por la Ley; además, que el resultado de los mismos sea el que en derecho corresponda evitando que al interior de la Contraloría se presenten resultados divergentes y dilación en el trámite de las diligencias.

Además, permitirá que una vez se produzca el cierre de la indagación preliminar, cuyo resultado sea el de dar trámite para iniciar proceso de responsabilidad fiscal, estén identificados y soportados los elementos mínimos que la Ley exige.

Esta labor de asesoramiento en las indagaciones preliminares que cursan en las sectoriales, deberá ser llevada a cabo por la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva periódicamente, por lo menos una vez al mes o de acuerdo con solicitud específica que en tal sentido efectúe la Delegada Sectorial, para lo cual el área de Investigaciones contará con un funcionario de Enlace que atenderá lo relacionado con cada sector.

La Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, apoyará a las Contralorías Delegadas Sectoriales, cuando en el desarrollo de sus auditorías se conozcan hechos sobre los cuales se presenten dificultades en la determinación y constitución de hallazgos de tipo fiscal, ya sea por la identificación de los presuntos responsables, interpretación de los conceptos de daño patrimonial o gestión fiscal o cualquier otro elemento que se requiera para el perfeccionamiento del hallazgo de tipo fiscal.

Para el desarrollo de esta actividad se llevarán a cabo reuniones, donde participarán el funcionario de enlace por parte de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, el enlace de la Contraloría Delegada Sectorial correspondiente, los auditores que conocen del caso y demás funcionarios que se consideren pertinentes por la naturaleza del hecho; esta labor sólo tendrá lugar a iniciativa de las Contralorías Delegadas Sectoriales y la opinión de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva no compromete el resultado de la Auditoría.

Esta actividad tendrá lugar una vez las Contralorías Delegadas Sectoriales tengan constituidos sus hallazgos de tipo fiscal. Consistirá en la revisión previa y conjunta que se hará entre la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva y las Contralorías Sectoriales, con el fin de verificar si los hallazgos de tipo fiscal que pretendan ser remitidos para iniciar proceso de responsabilidad fiscal, cumplen con los requisitos mínimos que la Ley y las normas reglamentarias exigen, si el acervo probatorio es el suficiente y si ha sido recaudado en debida forma. Se persigue con ello que los hallazgos que produzcan las Delegadas Sectoriales, no sean archivados por falta de mérito o que tengan que ser devueltos para complementarlos.

Para esta labor se contará con la presencia de los Contralores Delegados Sectoriales y con la Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, además de un funcionario de enlace por cada una de las Delegadas Sectoriales y de la Delegada de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, quienes se encargarán de realizar la revisión conjuntamente, además de los funcionarios de las sectoriales que se considere oportuna su presencia; esta labor tendrá lugar al momento previo a la remisión del hallazgo.

La ejecución y puesta en marcha del presente proyecto está bajo la responsabilidad de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, el Coordinador del proyecto, el apoyo decidido de los Contralores Delegados y Directores de Vigilancia Fiscal, los Gerentes Departamentales y sus Coordinadores de Grupo, con la aprobación previa del Contralor General.

En consideración a que este proyecto contempla la programación de Talleres de Experiencia que demanda disponibilidad de tiempo para los participantes y ubicación física para su desarrollo, se debe contar con el apoyo de la Oficina de Capacitación, que coordinará la realización de los mismos.

Los talleres sobre temas comunes a los Procesos Auditor y de Responsabilidad Fiscal serán programados en coordinación con la Oficina de Capacitación. La implementación de estos talleres se extenderán a las Gerencias Departamentales y Contralorías Territoriales.

Para el desarrollo de los talleres los temas y casos prácticos serán propuestos previamente por las Contralorías Delegadas Sectoriales y la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, en el nivel central y en el nivel desconcentrado los temas serán identificados por los Grupos de Vigilancia Fiscal y de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva.

Identificados los temas se establecerá la metodología para ser abordados en la que se buscará la participación activa de los funcionarios en la presentación delos temas la discusión de los mismos y la elaboración de las conclusiones; el material de trabajo, tales como lecturas, artículos de revistas, jurisprudencias o estudios de casos deberán ser preparados por los funcionarios de Enlace y entregados a quienes participarán en el evento mínimo con 8 días de anticipación.

Los participantes en los talleres deberán asistir de manera permanente y obligatoria.

Así mismo, el nivel central a través de la Oficina de Capacitación haciendo uso del sistema de vídeo conferencias podrá desarrollar los talleres aquí referidos, interactuando con varias Gerencias y Nivel Central al mismo tiempo, o podrán desarrollarse Talleres Regionales de manera presencial cuando el asunto así lo requiera.

Respecto a las Contralorías Territoriales y en cumplimiento del Sistema Nacional del Control Fiscal - SINACOF, igualmente se podrán programar Talleres Regionales en forma presencial o a través de vídeo conferencias con la participación de funcionarios de las Contralorías Territoriales, quienes previamente darán a conocer los temas y casos que quieran que se analicen en cada taller.

Cuando los temas lo ameriten y las circunstancias así lo aconsejen la Contraloría General de la República, podrá obtener la participación de docentes expertos en los temas, quienes tendrán a cargo el desarrollo de los mismos.

Como conclusión de los precitados talleres y con el fin de unificar criterios en torno al control fiscal y la responsabilidad fiscal, se constituirán memorias que serán publicadas en la colección Cuadernillos de Responsabilidad Fiscal y socializadas a las entidades y dependencias participantes.

Para el desarrollo de este componente del Proyecto Enlace, que tiene como fin mantener informadas a las dependencias comprometidas en los resultados del Proceso Auditor, de Responsabilidad Fiscal y de Jurisdicción Coactiva, la presente labor se desarrollará en los siguientes términos:

• La Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, preparará un informe trimestral sobre los antecedentes, indagaciones preliminares y procesos de responsabilidad fiscal, que cursan en sus dependencias, tanto a nivel central como desconcentrado; dicha información estará discriminada por sectores y deberá contener como mínimo la identificación del hallazgo, indagación preliminar y proceso de responsabilidad fiscal, entidad afectada, fecha de recibo del antecedente, fecha de apertura de la indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal, breve descripción del hecho irregular y estado actual de la actuación.

• Estos informes será suministrados a cada Contralor Delegada Sectorial y Gerente Departamental con corte al cierre de cada trimestre con corte al cierre de cada trimestre y a los Grupos de Vigilancia Fiscal y de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, en el nivel desconcentrado.

• Con la información referida anteriormente las Contralorías Delegadas Sectoriales y los Grupos de Vigilancia Fiscal del nivel desconcentrado y los Gerentes, evaluarán cada caso y cruzarán dicha información con las remisiones que han hecho al área de investigaciones, identificando las posibles inconsistencias, las cuales serán comunicadas al área de investigaciones para el seguimiento y corrección del caso. Así mismo deberán identificar las dependencias encargadas del control fiscal micro, los casos de inactividad procesal, posibles caducidades de la acción fiscal, prelación de algunos antecedentes, indagaciones o procesos, por circunstancias debidamente justificadas, extravío de antecedentes, entre otros, con el fin de que se tomen los correctivos del caso.

• Una vez presentadas y comunicadas las observaciones que se presenten, la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, hará el seguimiento de cada caso en particular, tomará las acciones que corresponda e informará a la dependencia correspondiente.

Esta labor corresponde a la función que el Decreto 267 de 2.000 y la Resolución Orgánica No. 05500 de julio de 2.003, ha asignado a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva tendrá lugar de la siguiente forma:

• Los funcionarios Enlaces de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, con en apoyo de la Oficina de Capacitación instruirán sobre el trámite procesal de las indagaciones preliminares definido en el Plan de Seguimiento y Medición de Calidad 2.2 a los funcionarios sustanciadores de las Delegadas Sectoriales con el fin de que en estas actuaciones administrativas se garantice el debido proceso y el derecho de defensa.

• La indagación preliminar es una actuación administrativa oficiosa que adelanta los organismos de Control cuando no se pueda configurar el hallazgo fiscal de manera plena en el Proceso Auditor o surjan dudas de los supuestos necesarios para iniciar formalmente un Proceso de Responsabilidad Fiscal, por la complejidad técnica del asunto, por la dificultad en la individualización de los presuntos responsables o en la cuantificación del daño la indagación preliminar tendrá como finalidad los elementos de la responsabilidad fiscal para iniciar el proceso correspondiente: daño, cuantificación y gestión fiscal En ningún caso para establecer o debatir probatoriamente el grado de culpabilidad del la conducta de los presuntos responsables ni el nexo causal entre el daño y la conducta.

• La Contraloría Delegada Sectorial y los Grupos de Vigilancia Fiscal que adelanten indagaciones preliminares, ordenarán mediante auto debidamente motivado por un termino máximo de seis meses, de acuerdo con lo establecido en el artículo 39 de la Ley 610 de 2000, la apertura de indagación preliminar al cabo de los cuales solamente procederá mediante auto motivado el archivo del hallazgo o la recomendación de apertura de proceso de responsabilidad fiscal. cada hecho generador de daño patrimonial constituirá en si mismo un hallazgo y por tanto se adelantará por cada hecho generador del daño un indagación preliminar a no ser que opere el fenómeno de la conexidad.

• Las Contralorías Delegadas Sectoriales a nivel central directamente o a través de las Direcciones de Vigilancia Fiscal, y los Grupos de Vigilancia Fiscal de las Gerencias Departamentales adelantarán indagación preliminar en los casos en que los hallazgos fiscales identificados en los informes finales de auditoría, a los cuales se les haya efectuado el Proyecto Enlace, se devuelvan a la sectorial y no puedan ser complementados de manera inmediata, con los papeles de trabajo del Grupo Auditor o requieran de mayor soporte probatorio para la determinación del daño, la cuantificación del mismo y la determinación de la gestión fiscal se exceptúan los casos en que se hayan identificado presuntos responsables que gocen de fuero especial caso en el cual las indagaciones preliminares serán adelantadas por el Despacho de la Contraloría Delegada Para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva.

• Una vez abierta la Indagación Preliminar se comunicarán a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, o al Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y jurisdicción Coactiva según corresponda la apertura de la Indagación Preliminar, remitiendo copia del auto respectivo.

• Radicado el auto en el área de investigaciones, se designará un funcionario de esa dependencia para que lleve a cabo esta coordinación y seguimiento de la indagación preliminar del caso, donde verificará que se cumpla con el trámite legal establecido, orientará al funcionario de conocimiento y/o sustanciador en el desarrollo de la indagación preliminar y, por último, revisará el auto de cierre de indagación preliminar, sin que su concepto sea decisivo ni obligatorio en el resultado de la indagación; ésto corresponde a una labor más didáctica que de competencias, ya que la responsabilidad en el trámite y decisión de la indagación preliminar siempre será del funcionario de conocimiento.

• Concluida la indagación preliminar se surtirán los traslados y trámites correspondientes, a cargo del funcionario de conocimiento.

Cuando la complejidad o especialidad del tema lo aconsejen, la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, o el correspondiente grupo en las Gerencias Departamentales, a través del funcionario de Enlace designado llevará a cabo el acompañamiento a Grupos de Auditoría, para la conformación y perfeccionamiento de aquellos hallazgos que reviertan mayor complejidad, lo cual tendrá lugar de la siguiente forma:

• El Grupo de Auditoría solicitará a través del funcionario de Enlace del área de vigilancia fiscal, llevar a cabo una reunión con el funcionario de Enlace del área de investigaciones, para tratar sobre la conformación y perfeccionamiento de hallazgos fiscales de mayor complejidad.

• Una vez concertada la reunión del caso, los funcionarios auditores previamente harán llegar al funcionario del Enlace de investigaciones, un resumen del caso que se va a analizar, indicando la entidad afectada, principales normas que la rigen, descripción del hecho presuntamente irregular y demás circunstancias que interesen al caso.

• Llegada la fecha y hora de la reunión, con la presencia de los funcionarios de Enlace de cada sector, los funcionarios auditores y demás personas convocadas a la misma, los funcionarios auditores harán un relato detallado de las circunstancias de los hechos presuntamente irregulares, exponiendo las dudas sobre los mismos, especialmente desde el punto de vista jurídico y de perfeccionamiento del hallazgo fiscal.

• Escuchados los funcionarios auditores y demás que intervengan se harán los análisis del caso, por parte de los intervinientes; si es posible y hay consenso sobre las dudas presentadas se culminará con las conclusiones a que haya lugar, siempre teniendo en cuenta que la opinión del funcionario de Enlace de Investigaciones no compromete el resultado de la auditoría, su intervención es más desde el punto de vista didáctico y académico, por lo tanto la responsabilidad de la decisión del caso es solo de los funcionarios del área de vigilancia fiscal.

• En caso de diferencias de opiniones entre los funcionarios de vigilancia fiscal y el funcionario de Enlace de Investigaciones, la decisión corresponde tomarla a los funcionarios de vigilancia fiscal, exclusivamente.

• Del resultado de la reunión se levantará acta, exclusivamente con fines informativos, donde consten las circunstancias generales sobre la misma, el caso tratado y las principales opiniones emitidas por los participantes.

Una vez en firme el informe final del proceso auditor y antes de ser trasladados los hallazgos al Area de Responsabilidad fiscal se efectuará la revisión de hallazgos. Las Contralorías Delegadas Sectoriales y los Grupos de Vigilancia Fiscal en las Gerencias Departamentales, conjuntamente con la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva y sus grupos en las Gerencias Departamentales, seguirán el siguiente procedimiento, lo cual no constituye un procedimiento de supervisión o revisión jerárquico, sino de apoyo entre las dos áreas comprometidas en la gestión de la entidad.

• El Contralor Delegado Sectorial o el Grupo de Vigilancia Fiscal de las Gerencias Departamentales informarán por escrito a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva o el respectivo grupo de la Gerencia Departamental, el número de hallazgos por sujetos o punto de control.

• Previa concertación entre el Contralor Delegado Sectorial o Grupo de Vigilancia Fiscal en las Gerencias Departamentales y la Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva o el grupo respectivo de la Gerencia Departamental, fijarán fecha y hora para llevar a cabo la revisión conjunta de los hallazgos a trasladar al Area de Responsabilidad por entidad o punto de control, por entidad o punto de control.

• Las Contralorías Delegadas Sectoriales o los Grupos de Vigilancia Fiscal presentarán con anterioridad a esta reunión a la Contraloría Delegada para Investigaciones o al grupo respectivo en las Gerencias Departamentales, los formatos de hallazgos fiscales debidamente conformados, diligenciados y soportados con las pruebas que pretendan hacerse valer al iniciar el proceso de responsabilidad fiscal, de conformidad con lo establecido por la Guía Audite La Contralora Delegada para Investigaciones o el Coordinador de Grupo de Investigaciones de las Gerencias Departamentales, en asocio con el funcionario de Enlace para el Sector, conjuntamente con los funcionarios de Vigilancia Fiscal que participen en la revisión, procederán a realizar la verificación del cumplimiento de los requisitos mínimos de la conformación del hallazgo fiscal, con especial cuidado en verificar lo siguiente:

Con esto se pretende conocer el contexto sectorial, la función misional de la entidad auditada, las políticas nacionales del sector, y las normas que rigen la actividad administrativa de la entidad y que regulan la gestión fiscal de los servidores públicos y particulares que intervienen en el cumplimiento de los fines misionales de la misma.

En este punto se pretende conocer, de manera detallada, cuales fueron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales se ejerció la gestión fiscal que generó el daño patrimonial. Se verificará que el hecho sea claro, conciso y específico de forma tal que el abogado instructor y funcionario de conocimiento del proceso que pueda derivar de ese hecho, pueda entenderlo sin mayores dificultades.

Se deberá señalar con claridad en qué consiste o está representado el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos o a los intereses patrimoniales del Estado y cuales son las pruebas documentales que soportan la existencia de dicho daño.

El daño patrimonial al Estado debe estar cuantificado en pesos colombianos o moneda extranjera, soportado con pruebas documentales, periciales o apoyos técnicos que ofrezcan certeza sobre la existencia y cuantía del daño. En esa cuantificación se deberá tener en cuenta tanto el daño emergente como el lucro cesante, si es del caso.

Se debe identificar cual es la gestión fiscal ejecutada de manera ineficiente, ineficaz, inequitativa, antieconómica o que desconoció la valoración de costos ambientales, señalando las funciones a cargo del gestor fiscal y evaluando la posible violación del los principios de la gestión fiscal

En el formato de hallazgo, especialmente en la descripción del hecho, debe estar expresamente determinada la fecha de ocurrencia del hecho, indicando día, mes y año, cuando se trate de hechos de realización instantánea, o cuando el hecho sea de tracto sucesivo se deberá indicar la última fecha de los hechos generadores del daño patrimonial; y el acto administrativo en el cual se consignó la decisión del gestor fiscal.

Se deberá identificar e individualizar a las personas que por acción u omisión dieron lugar al daño patrimonial, para lo cual se debe contar como mínimo con los nombres y apellidos completos, documento de identificación, última dirección registrada en la hoja de vida, acta de posesión si es o fue funcionario público; cuando se trate de particulares o personas jurídicas o naturales que resulten comprometidas, se deberá suministrar la información correspondiente, aportando certificados de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio o los documentos que permitan identificar e individualizar a las personas jurídicas señaladas como presuntos responsables, hoja de vida de la función pública y la gestión fiscal que realizó y el título. Estos documentos en los posible se recaudarán en la propia entidad auditada.

Además de señalar el nombre y número de identificación de las compañías aseguradoras que deban responder por el daño, se deberá aportar copia de las pólizas que garanticen o aseguren los recursos o bienes que se han perdido, dañado o deteriorado y que constituyen el daño patrimonial; igualmente se deberá anexar copia de la póliza de manejo que ampare a los servidores públicos comprometidos en el hecho irregular, además cuando el hecho tenga que ver con la suscripción, ejecución o liquidación de contratos estatales donde resulte involucrado el contratista, se deberán aportar las pólizas del contrato que tengan que ver con el hecho irregular.

Cuándo el hallazgo fiscal es a la vez penal o disciplinario, se deberá indicar cómo y cuándo se dio traslado a las autoridades competentes, aportando copia de los oficios con el cual se dio traslado.

Se deberá informar si el hallazgo fiscal fue puesto en conocimiento de la entidad afectada y cuál fue la respuesta de la misma, la cual debe ser aportada como soporte del hallazgo, señalando las pruebas o motivos por los cuales se desestimaron las explicaciones de la entidad por parte del grupo auditor.

El funcionario de Enlace de Investigaciones evaluará previamente los hallazgos recibidos, verificando los requisitos antes descritos, acorde con la guía Audite 2.2.; en caso de que no presten mérito para iniciar el correspondiente proceso de responsabilidad fiscal, proyectará oficios devolviéndolo, para que se complemente o se adelante Indagación preliminar, por parte de Vigilancia Fiscal; en caso contrario, si el hallazgo está completo, se proyectará oficio trasladándolo a la dependencia competente o se asumirá el caso mediante el reparto para iniciar proceso de responsabilidad fiscal.

En caso de diversidad de opinión en cuanto al mérito de si es o no el hecho constitutivo de hallazgo fiscal y así lo insista el área de vigilancia fiscal, el hallazgo deberá ser recibido en el área de investigaciones, quien bajo su propia responsabilidad tomará la decisión que en derecho corresponda, la que será comunicada a vigilancia fiscal.

• Pruebas documentales, periciales o informes técnicos que demuestren la existencia del daño patrimonial.

• Pruebas que demuestren la estimación del daño patrimonial

• Pruebas que demuestren la conducta activa u omisiva de los presuntos responsables, especialmente las que permitan identificar que se está en presencia de una conducta de un Gestor Fiscal

• Pruebas que demuestren la fecha de ocurrencia del daño patrimonial.

• Pruebas que demuestren el vinculo de la compañía aseguradora para con la entidad afectada y su vinculo frente al hecho presuntamente irregular.

El presente proyecto es reflejo de la necesidad sentida que tiene la Contraloría General de la República de articular el desarrollo de los procesos auditor, en el nivel micro y el de responsabilidad fiscal, que las haga más eficaces, eficientes, económicas y oportunas en el cumplimiento de sus negocios misionales, lo cual contribuye de manera positiva en el logro de su visión: Ser parte activa en el proceso de mejoramiento de la gestión pública.

• El desarrollo de este proyecto se convierte en una herramienta valiosa para que al interior de la entidad los funcionarios de las áreas comprometidas, unifiquen criterios en torno a los temas y conceptos propios del proceso auditor y proceso de responsabilidad fiscal, y el manejo del recaudo probatorio que soporta las actuaciones de cada área, entre otros.

• La aplicación del proyecto evita decisiones divergentes al interior de la entidad, dualidad de actuaciones y desgastes tanto de recursos económicos como de talento humano para la Contraloría y los sujetos de control, dando como resultado el mejoramiento de la imagen institucional ante la ciudadanía, el Congreso de la República y demás entidades.

• Una vez puesto en ejecución el proyecto se disminuirá el archivo y devolución de hallazgos fiscales, en consideración a que cuando sean trasladados ya han sido objeto de validación y depuración por parte de las dependencias comprometidas.

[1] Daño patrimonial al Estado es la lección afligida al patrimonio publico, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, perdida, uso indebido o deterioro de bienes o recursos públicos o a los intereses patrimoniales del Estado. El daño al patrimonio publico se produce por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa, inoportuna o que no se ajuste al cumplimiento de los cometidos y fines esenciales del Estado particularizados por el objetivo funcional y organizacional programa o proyecto de los sujetos de control fiscal de las Contralorías.

El daño al patrimonio publico puede ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o la persona natural o jurídica de derecho privada que en forma dolosa o gravemente culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento del patrimonio publico

[2] Proceso de Responsabilidad Fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en ejercicio de la gestión fiscal o en ocasión esta causen por acción u omisión y en forma dolosa o gravemente culposa. En este procedimiento administrativo se debe garantizar el debido proceso y su tramite se adelanta con sujeción a los principios establecidos en los artículos 29 y 209 de la Constitución Politica y a los contenidos en el Código Contencioso Administrativo