CONCEPTO PL 042 DE 2024

 

(Abril 04)

 

CONCEPTO JURÍDICO DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO AL INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO 42 DE 2024 (SENADO)

 

por medio de la cual se dictan normas en materia de compensación a los usuarios del servicio de transporte aéreo y se dictan otras disposiciones.

 

ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY NÚMERO 174 DE 2024 (SENADO)

 

por medio de la cual se fortalece la protección de los consumidores del servicio de transporte aéreo público doméstico (en adelante, "el proyecto").

 

Bogotá D.C.

 

Honorable Senadora

 

ANA MARIA CASTAÑEDA GOMEZ

 

Ponente Comisión Sexta Constitucional Permanente

 

SENADO DE LA REPÚBLICA CONGRESO DE LA REPÚBLICA

 

ana.castaneda@senado.gov.co

 

anymarcas@hotmail.com,

 

Honorable Senadora

 

SOLEDAD TAMAYO TAMAYO

 

Ponente Comisión Sexta Constitucional Permanente

 

SENADO DE LA REPÚBLICA CONGRESO DE LA REPÚBLICA

 

soledad.tamayo@senado.gov.co

 

Asunto: Comentarios de la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO al informe de ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley No. 042 de 2024 (SENADO) "por medio de la cual se dictan normas en materia de compensación a los usuarios del servicio de transporte aéreo y se dictan otras disposiciones" acumulado con el Proyecto de Ley No.174 de 2024 (SENADO) "por medio de la cual se fortalece la protección de los consumidores del servicio de transporte aéreo público doméstico" (en adelante, "el proyecto")

 

Honorables Senadoras:

 

Esta Superintendencia realiza un seguimiento permanente a los proyectos de ley que pueden tener incidencia en el ejercicio de las funciones constitucionales y legales que le han sido Asignadas. En consecuencia, y después de haber revisado la iniciativa indicada. en el asunto, nos permitimos pronunciarnos en los siguientes términos:

 

1. Observaciones desde las competencias jurisdiccionales de esta Superintendencia

 

Como autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales para conocer los asuntos previstos en el numeral 1º y en el literal a) del numeral 3º del artículo 24[1] del Código General del Proceso, consideramos oportuno realizar las siguientes observaciones:

 

ARTÍCULO 24. EJERCICIO DE FUNCIONES JURSDICCIONALES POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. Ley 1564 de 2012 "Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones"

 

1.1. De las compensaciones al pasajero por demoras

 

El literal a) del artículo 5 del proyecto relativo a las "compensaciones al pasajero por demoras, aumenta el número de horas para acceder a las compensaciones respecto del término señalado en el numeral 1 del literal a) del artículo 3.10.2.13.2 del REGLAMENTO AERONÁUTICOS DE COLOMBIA (en adelante RAC) 3[2]

 

De acuerdo con lo anterior y con el propósito de abordar el artículo en cuestión, a continuación, se hará una aproximación a los presupuestos vigentes para acceder a las compensaciones por parte de los pasajeros en el marco del RAC 3.

 

Así las cosas, destacamos que el artículo 3.10.2.13.2 del RAC 3 contempla las compensaciones a las que tienen derecho los pasajeros cuando se presentan casos de cancelaciones, interrupciones o demoras, en que no haya tenido lugar el reembolso. Así pues, para los casos de demora, señala:

 

(a) Demoras. Cuando haya demora en la iniciación del vuelo (inicia del rodaje inmediatamente precedente al despegue) y no se cumple con el horario programado del vuelo, autorizado por la UAEAC, se observará lo siguiente

 

(1) Cuando la demora sea mayor de una (1) hora e inferior a tres (3) se suministrará al pasajero un refrigerio y una comunicación telefónica que no exceda de tres (3) minutos o por el medio más ágil disponible al lugar de destino, o al de origen en caso de conexiones, a requerimiento del pasajero. No obstante, cuando la causa de la demora haya sido superada y sea previsible la pronta salida del vuelo, (dentro de los quince (15) minutos siguientes), el transportador podrá abstenerse de suministrar esta compensación, si al hacerlo se diera una mayor demora.

 

(2) Cuando la demora sea superior a tres (3) horas e inferior a cinco (5) además de lo anterior, se deberá proporcionar al pasajero alimentos (desayuno, almuerzo o cena, según la hora).

 

(3) Cuando la demora sea superior a cinco (5) horas además de lo anterior, el transportador deberá compensar al pasajero conforme a lo establecido en el literal (f) de este numeral. Sin embargo, cuando esta demora sobrepase de las 10: 00 PM (hora local), la aerolínea deberá proporcionarte, además, hospedaje (si no se encuentra en su lugar de residencia) y gastos de traslado entre el aeropuerto y el lugar de hospedaje y viceversa, a menos que el pasajero acepte voluntariamente prolongar la espera cuando sea previsible que el vuelo se va a efectuar dentro de un plazo razonable" (subrayado y negrita fuera de texto).

 

A partir del texto en cita, del numeral 1) del literal a) del referido artículo 3.10.2.13.2 se colige lo siguiente:

 

Para que se suministre al pasajero las compensaciones enunciadas, basta que la demora sea mayor de una (1) hora e inferior a tres (3); sin embargo, el literal a) del artículo 5 del proyecto, establece que para acceder a estas compensaciones debe presentarse una demora mayor e igual a dos (2) horas e inferior a tres (3) horas, de tal manera que, de mantenerse el rango de tiempo descrito en el proyecto se podría suscitar una desventaja para el consumidor.

 

Así mismo, en el numeral 1 del literal a) del artículo 3.10.2.13.2, se señala que, "cuando la causa de la demora haya sido superada y sea previsible la pronta salida del vuelo, (dentro de los quince (15) minutos siguientes), el transportador podrá abstenerse de suministrar esta compensación, si al hacerlo se diera una mayor demora"; sin embargo, el parágrafo 3 del artículo 5, aumenta el término a dos (2) horas para que el transportador pueda abstenerse de suministrar las compensaciones, es así como, este aparte se considera regresivo respecto de los derechos de los consumidores y, por ende, nо se considera adecuada su modificación.

 

De conformidad con lo expuesto, es importante señalar que mantener los términos de tiempo señalados en el literal a) y en el parágrafo 3 del artículo 5 del proyecto desmejoraría los beneficios otorgados a los usuarios por transporte aéreo. Por lo cual, respetuosamente sugerimos armonizar el proyecto con lo dispuesto en el RAC 3.

 

Por último, es importante resaltar que, en relación con el derecho a la compensación, el artículo 3 establece que este se aplicará a todo usuario de servicios de transporte aéreo público "interno" de pasajeros, sin embargo, el proyecto en su ámbito de aplicación hace referencia al transporte "doméstico" de pasajeros, ante la diferencia de expresiones y con el fin de evitar interpretaciones contradictorias, se sugiere armonizar el proyecto al alcance doméstico como es el espíritu del proyecto.

 

1.2. La responsabilidad solidaria de productores y proveedores en materia de garantía legal

 

El artículo 7[3] de la Ley 1480 de 2011 dispone que, es un deber a cargo de todo productor y/o proveedor "responder por la calidad, idoneidad, seguridad y buen estado y funcionamiento de los productos".

 

Asimismo, el artículo 10[4] de la ley 1480 de 2011, señala que la responsabilidad por la garantía legal "recae solidariamente en las productores y proveedores respectivos".

 

ARTÍCULO 7. LEGALIDAD. Ley 1480 de 2011 "Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones" *ARTÍCULO 10. RESPONSABLES DE LA GARANTÍA LEGAL Ley 1480 de 2011.

 

De lo anterior se infiere que, en temas de garantía legal de bienes y servicios, el demandante puede presentar su demanda en contra de uno o todos los que participan en la cadena de comercialización, sin perjuicio de que quien sea demandado pueda posteriormente repetir contra los demás.

 

Lo anterior tiene su fundamento jurídico en el artículo 78 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispone que

 

"La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización

 

Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad v el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios

 

(...)" (subrayado y negrilla fuera de texto).

 

Al respecto, la Honorable CORTE CONSTITUCIONAL en Sentencia C-1141/00[5], señaló:

 

"La Constitución ordena la existencia de un campo de protección en favor del consumidor, inspirado en el propósito de restablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores, dada la Asimetría real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus necesidades humanas. Sin embargo, la Constitución no entra a determinar los supuestos específicos de protección, tema este que se desarrolla a través del ordenamiento jurídico. El programa de protección, principalmente, se determina a partir de la ley, los reglamentos y el contrato. Es claro que la fuente contractual debe interpretarse de conformidad con los principios tuitivos del consumidor plasmados en la Constitución. Con el derecho del consumidor se presenta algo similar de lo que se observa con otros derechos constitucionales. La Constitución delimita un campo de protección, pero el contenido preciso del programa de defensa del interés tutelado, es el que se desarrolla v adiciona por la ley y por otras normas y fuentes de reglas jurídicamente válidas. En particular, trazado el marco constitucional, a la ley se confía el cometido dinámico de precisar el contenido específico del respectivo derecho, concretando en el tiempo histórico y en las circunstancias reales el nivel de su protección constitucional. El significado de un determinado derecho y su extensión, por consiguiente, no se establece sólo por la Constitución a priori y de una vez para siempre" (subrayado y negrilla fuera de texto).

 

De conformidad con lo expuesto, resulta claro que, en materia de garantía legal, el consumidor está facultado para demandar, en libre elección, al productor o proveedor del bien o servicio objeto del litigio, no siendo indispensable la presencia de ambos sujetos en el trámite de la acción de protección al consumidor.

 

En consecuencia, debido a que el artículo 9 del proyecto relativo al "reintegro de costos y gastos por hechos de un tercero indica que "cada actor de la cadena de servicio deberá hacerse responsable de compensar a pasajero por los hechos que hayan derivado en una afectación al pasajero"; en su tenor literal esto podría interpretarse como la ruptura del principio de solidaridad por parte de los sujetos que integran la cadena de comercialización, puesto que se estaría contemplando la presencialidad de todos aquellos en el trámite de la acción del consumidor, por lo cual, respetuosamente se recomienda replantear su redacción incluyendo la responsabilidad solidaria.

 

Este elemento se observa también en los artículos 1y 2 del proyecto de ley, en los que se reconocen la presencia de intermediarios en los servicios de transporte aéreo público doméstico de pasajeros, lo que daría cuenta de la ruptura del principio de solidaridad.

 

2. Observaciones desde las competencias administrativas de esta Superintendencia en materia de protección al consumidor

 

En primer lugar, es importante destacar que esta Superintendencia no ejerce funciones de inspección, vigilancia y control en materia de transporte aéreo, pues el artículo 109 de la Ley 1955 de 2019 confía estas facultades a la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE. No obstante, con el propósito de lograr una protección integral de los consumidores en distintos mercados, consideramos necesario pronunciarnos en los siguientes términos:

 

2.1. El derecho a la información

 

En primer lugar, en relación con el derecho a la información de que tratan los artículos 4 y 6 del proyecto relativos a la "información de la reserva" y "deber especial de información en ventas por internet o a distancia" respectivamente, debe indicarse que, como se ha expuesto a lo largo del documento, en la actualidad, el RAC 3 incluye disposiciones relacionadas con información (artículo 3.10.1.1.).

 

Además, conforme a lo dispuesto en el artículo 4[6] de la Ley 1480 de 2011-que contempla la aplicación suplementaria de esta ley en otros sectores, las aerolíneas y agencias de viajes, en su calidad de productores y proveedores, tienen el deber de proporcionar información que sea clara, veraz, suficiente, oportuna, verificable, comprensible, precisa e idónea sobre los productos que ofrecen.

 

Adicionalmente, el artículo 50 de la Ley 1480 de 2011 establece deberes especiales de información para el comercio electrónico. En virtud del principio de suplementariedad previamente señalado, dichos deberes también son aplicables al sector transporte.

 

2.2. Del desistimiento

 

ARTÍCULO 4. CARÁCTER DE LAS NORMAS. Ley 1480 de 2011.

 

El artículo 8 del proyecto relativo al "desistimiento", reitera lo dispuesto en el artículo 1878 del Código de Comercio e indica que los tiempos de devolución serán los establecidos dentro del artículo 47[7] de la Ley 1480 de 2011. En este sentido, es necesario indicar que, en la medida en que el texto no incorpora nuevos elementos que representen una mejora en los derechos de los consumidores, no se considera adecuado incluir una norma que remite al artículo 1878 del Código de Comercio.

 

Adicionalmente, es importante señalar que el parágrafo 2 del artículo en comento, reitera lo indicado en el último inciso del cuerpo principal del artículo 8, lo cual genera una redundancia frente a la finalidad que persigue el artículo, que es garantizar la devolución. del dinero conforme a lo estipulado en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011.

 

Asimismo, cabe destacar que la regulación del derecho de desistimiento en el transporte aéreo, ya se encuentra dentro del RAC 3, por lo cual no se considera necesario establecerlo en una ley, tal como se ha señalado previamente en este documento.

 

Por último, el parágrafo 1 del artículo establece que "lo dispuesto en el presente artículo no aplicará cuando se trate de tarifas promocionales", eliminando una exigencia dispuesta en el artículo 3.10.1.8.1. del RAC 3, referente al registro previo de las condiciones promocionales ante la Oficina de Transporte Aéreo de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, por lo cual, este cambio que resulta regresivo en torno a los derechos del consumidor, pues el texto da a entender que no sería necesario este paso previo.

 

3. De la responsabilidad de terceros

 

El artículo 11 de la iniciativa-relativo a la "responsabilidad de terceros en la prestación del servicio aéreo", establece unos deberes para las agencias de viajes, explotadores aeroportuarios y servicios de navegación aérea, dejando por fuera a las aerolíneas.

 

Al respecto, es necesario señalar que resulta inadecuada la limitación de responsabilidad de las agencias de viajes a la atención de PQRS y la información o radicación ante la empresa de transporte sobre las solicitudes de desistimiento o retracto.

 

Asimismo, resulta contradictorio con lo indicado en el artículo 9 del proyecto, que establece que cada actor de la cadena de servicios será responsable de compensar al pasajero por los hechos que lo hayan afectado, inclusive en el caso de que se trate de circunstancias imputables a un tercero.

 

Lo anterior, en la medida en que, como se expone previamente en este documento, rompe con el principio de solidaridad que existe entre productores y proveedores en el marco del derecho del consumo, cuestión que resulta regresiva de los derechos de los consumidores y les dejaría en una situación de desequilibrio superior a la que existe en estos momentos, lo cual desnaturaliza la protección del consumidor.

 

Por último, resulta importante destacar que actualmente se encuentra en trámite el Proyecto de Ley 093 de 2023[8] (SENADO), el cual aborda los temas que este proyecto pretende regular. Por esta razón, respetuosamente se recomienda el estar atentos al avance de dicha iniciativa y, de ser el caso, eventualmente se valore su archivo, dado que su contenido presenta similitudes con la iniciativa en comento.

 

De esta forma esperamos haber contribuido al enriquecimiento de tan importante iniciativa, quedando a disposición para resolver cualquier inquietud que se presente sobre el particular.

 

Cordialmente,

 

DIEGO ANDRÉS SOLANO OSORIO

 

SUPERINTENDENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO (E)

 

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