OBJECIÓN 179 DE 2025

 

(Junio 09)

 

Doctora

LUZ ANGÉLICA VIZCAINO SOLANO

Secretaria General

Concejo de Bogotá, D.C.

Calle 36 No. 28 A -41

Ciudad

 

Asunto: Objeciones al proyecto de acuerdo No 179 de 2025, "Por medio del cual se dictan lineamientos para el fortalecimiento de la ruta distrital de denuncia y atención integral para las víctimas del delito de extorsión en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones".

 

Referenciado: 1-2025-7045, 1-2025-7345, 1-2025-7706 y 1-2025-7888

 

Radicado: 2-2025-14777

 

Respetada doctora Luz Angélica:

 

La Alcaldía Mayor de Bogotá recibió para trámite de sanción el texto definitivo aprobado por la Corporación del proyecto de acuerdo No 179 de 2025, "Por medio del cual se establecen lineamientos para el fortalecimiento de la ruta distrital de denuncia y atención integral para las víctimas del delito de extorsión en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones", frente al cual se considera necesario formular objeciones por razones jurídicas y de inconveniencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 del Decreto Ley 1421 de 1993[1], en concordancia con los artículos 80 al 82 del Acuerdo Distrital 741 de 2019[2], teniendo en cuenta que la iniciativa contraría disposiciones legales y además resultaría inconveniente, tal y como se expondrá en el presente documento.

 

1. OBJETO GENERAL DEL PROYECTO DE ACUERDO.

 

El objeto del proyecto de Acuerdo 179 de 2025, consiste en establecer lineamientos para la creación de una única ruta, que garantice la denuncia y la atención integral a las víctimas de extorsión en el Distrito Capital.

 

En ese sentido, se pretende la implementación de campañas pedagógicas con el objeto de fortalecer la ruta de denuncia, la prevención del delito de extorsión y la sensibilización ciudadana y capacitación, difusión y divulgación preventiva a través de diversos canales y medios de comunicación, extendiéndose a instancias representativas y consultivas.  Asimismo, prevé que se debe establecer una guía que brinde instrucciones a la víctima, sobre recomendaciones para actuar frente a situaciones del delito de extorsión y sobre cómo acceder y adoptar la ruta de denuncia, para lo cual dispuso de un plazo no mayor a un (1) año.  De esta manera la iniciativa precisa que las estrategias de articulación intersectorial y la empresa privada estará a cargo del Distrito Capital, para lo cual dispuso que deberá fortalecer el programa de "Red de Tiendas Seguras" y promoverá la creación de alianzas público-privadas con la sociedad civil, con el objeto de articular acciones en la prevención, protección y asistencia a las denuncias por el delito de extorsión.

 

Así, con el fin de verificar el cumplimiento de la iniciativa se le asigna a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia la tarea de remitir periódicamente un informe al Consejo de Bogotá evidenciando el avance del cumplimiento de lo establecido en la iniciativa.

 

2. ANTECEDENTES.

 

En relación con los pronunciamientos y observaciones que emitieron los sectores a cargo del proyecto de Acuerdo 179 de 2025, particularmente la Secretaria Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, entidad encargada de su coordinación, emitió pronunciamiento en el que considera la no viabilidad de la iniciativa, esencialmente, porque en la actualidad ya existen medios en lo relacionado con el apoyo para la atención de la denuncia de distintos delitos, como lo son: i) las casas de justicia; y ii) el personal que dirige y acompaña la estrategia de Asistencia Integral a la Denuncia AIDE, con lo cual se brinda apoyo y redireccionamiento para que la población afectada por la ocurrencia de un hecho delictivo, puedan acudir ante entidades y canales competentes para la presentación de denuncias y se gestionen los apoyos necesarios para su atención integral.

 

En ese sentido reiteró que la iniciativa no resulta viable de la manera como se encuentra redactada, teniendo en cuenta que el proyecto de acuerdo supone la creación implícita de la ruta única de denuncia y asigna funciones adicionales a la referida Secretaría para la ejecución y atención dentro de la ruta para la atención a victimas del delito de extorsión.  A este respecto, indicó que la redacción propuesta por el Concejo Distrital contiene una imprecisión frente a las competencias y misionalidad de la referida secretaría, por cuanto según lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Distrital 413 de 2016[3] el objeto de la entidad es orientar, liderar y ejecutar la política pública para la seguridad ciudadana, convivencia y acceso a los sistemas de justicia; en consecuencia, en su estructura y marco funcional, no se encuentra la atención integral de victimas de delitos.  Sin embargo, como parte de la estrategia de Asistencia Integral a la Denuncia - AIDE, se ha desarrollado un componente de direccionamiento con el objeto que se generen acciones de relevancia para la prevención del delito.

 

Se resaltó que es la Fiscalía General de la Nación la encargada de acusar e investigar ante los jueces competentes para el efecto a quienes presuntamente han cometido algún un delito, para lo cual cuenta distintos protocolos de atención integral al ciudadano.

 

Así, concluyó que si bien el cabildo distrital tiene competencia de conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993; es decir, dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; de la manera como está concebida la iniciativa, recae en imprecisiones por fuera del marco de sus competencias.  Por lo que precisa que es necesario tenerse en cuenta la competencia establecida por la Constitución Política y la Ley a las entidades involucradas como lo son: i) la Fiscalía General de la Nación; y ii) la Policia Nacional, en la recepción, presentación de canales de gestión y apoyo para las víctimas del delito de extorsión.

 

3. OBJECIONES POR RAZONES JURIDICAS - ILEGALIDAD.

 

3.1. Objeción por falta de competencia para reglamentar el componente operativo de la gestión administrativa y ausencia de iniciativa gubernamental.

 

La competencia del Concejo Distrital se circunscribe a la facultad de establecer los lineamientos para asegurar el cumplimiento de las funciones y prestación de los servicios propios del Distrito Capital.  Para lo cual, puede precisar el objeto, los principios, los objetivos y los elementos que puedan servir para la realización de las funciones propias de la admiración distrital, sin dejar de lado que sus disposiciones mantengan un carácter general, impersonal y abstracto, en los términos del numeral 1º del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

Sobre el particular el Consejo de Estado[4] ha considerado que los acuerdos expedidos por los concejos municipales, tienen el carácter de reglamentos; es decir, son actos jurídicos administrativos de contenido normativo y, por ende, de carácter personal, general y abstracto.

 

En la misma línea planteada por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[5] al pronunciarse sobre la procedencia o no de las objeciones presentadas a un proyecto de acuerdo del Concejo de Bogotá, consideró:

 

"Para la Sala el contenido de los dos artículos antes señalados busca crear una obligación específica en cabeza de dos entidades distritales, en relación con la forma como deben prestar el servicio de suministro de alimentos en los comedores comunitarios y amigos, particularmente, con la publicidad de los menús ofrecidos, lo cual, se traduce en una imposición de una forma de ejecución o gestión del servicio, situación que desborda el ejercicio de las competencias atribuidas al Concejo, en la medida que, invade las facultades constitucionales y legales que el alcalde tiene para gestionar asuntos a su cargo, como lo es el asegurar la prestación de un servicio público y el modo en que se presta el mismo.

 

(...)

 

La Sala encuentra que el modo en que se publicitarán los menús de los comedores comunitarios y amigos, hace parte integrante del componente operativo de la prestación del servicio mencionado y por ende es el Alcalde Mayor quien ostenta facultad de regularlo, en la medida que es aquel el encargado de dirigir y gestionar la acción administrativa y de hacer cumplir y asegurar la adecuada prestación de dicho servicio a cargo del distrito.

 

De esta manera, se puede señalar que le corresponde al Concejo definir la estructura estática de la administración (estructura orgánica y funciones generales de la administración), mientras que la estructura dinámica (funcionamiento interno, funciones específicas, etc.) de la misma está a cargo del gobierno distrital, para la aplicación de los acuerdos" (Negrillas fuera del texto original).

 

En síntesis, la estructura dinámica, es decir, el funcionamiento interno y las funciones específicas de las entidades u organismos distritales están a cargo del primer mandatario del Distrito: bien sea mediante la distribución de competencias que realiza a través de las funciones confiadas en el artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993 o mediante la presentación de iniciativas ante el Concejo Distrital para la definición de funciones básicas de las entidades, como lo plantea el artículo 13 del mismo estatuto.

 

Justamente corresponde al gobernador y al alcalde como primeras autoridades políticas a nivel territorial la responsabilidad de la conservación del orden público en los departamentos y municipios; así lo disponen el numeral 8 del artículo 303 y numeral 2 del artículo 315 ibidem.  Esta atribución se debe ejercer bajo la dirección del Presidente de la República por mandato del artículo 289 de la misma Constitución, según el cual los actos y órdenes de éste se aplican de manera preferente e inmediata sobre los de los gobernadores, y los de éstos, de igual manera, en relación con los de los alcaldes.

 

En desarrollo de los preceptos constitucionales citados, el artículo 8 de la Ley 4 de 1991[6], establece que para efectos de la conservación del orden público en el Distrito Especial de Bogotá, las órdenes y decretos del gobierno nacional, son de aplicación inmediata y preferente frente a las disposiciones de la autoridad distrital; corresponde entonces al Alcalde del Distrito Capital de Bogotá, cumplir y hacer cumplir, en el territorio de su jurisdicción, los decretos y órdenes del gobierno nacional en materia de orden público.

 

A su vez, el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, establece que corresponde al alcalde conservar el orden público en el municipio de conformidad con la ley y las instrucciones que le imparta el Presidente de la República o el respectivo gobernador, para ello debe dictar medidas, tales como: restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos y restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes.

 

De conformidad con el artículo 35 del Decreto 1421 de 1993[7], corresponde al Alcalde Mayor de Bogotá, como primera autoridad de policía de la ciudad, dictar los reglamentos, impartir las órdenes, adoptar las medidas y utilizar los medios de policía para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas.  Y como atribución la de conservar el orden público en el distrito y tomar las medidas necesarias cuando estuviere turbado el orden público, de acuerdo a la ley, el Código de Policía y a las instrucciones del Presidente de la República. 

 

En ese sentido el artículo 17 de la Ley 1801 de 2016[8] establece que la reglamentación en asuntos de policía lo podrán realizar los alcaldes.

 

En consecuencia, el alcalde, como primera autoridad de policía, es responsable de la preservación del orden público; le corresponde expedir los reglamentos, órdenes mandatos y en general dictar a motu proprio las medidas indispensables para el mantenimiento del orden público, o las que le requieran el Presidente de la República o el respectivo gobernador.  También le corresponde utilizar y disponer de los medios de policía tendientes a garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas.

 

Por las razones expuestas y de conformidad con lo previsto en los numerales 3, 4 y 6 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, es al alcalde a quien le corresponde adoptar políticas, planes de acción, estrategias, mecanismos y decisiones en esta materia, con el apoyo de las entidades u organismos de los sectores de la administración distrital competentes.

 

Justamente la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante el Decreto Distrital 537 de 2023[9], adoptó la Política Pública Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia y, Construcción de Paz y Reconciliación 2023-2038, encontrándose dentro de su ámbito de aplicación atender los delitos contra la vida y el patrimonio y dentro de sus objetivos específicos esta la implementar acciones institucionales para el acceso a la justicia, la resolución de conflictos y restablecimiento de derechos.

 

En ese orden, la administración distrital actual definió la estrategia integral de seguridad "Bogotá Camina Segura"; que engloba 21 planes, a partir de la alianza con el sector privado y la ciudadanía.  Lo anterior se encuentra dispuesto en el actual Plan Distrital de Desarrollo - Acuerdo Distrital 927 de 2024 "Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas del Distrito Capital 2024-2027 "Bogotá Camina Segura" a partir de lo dispuesto en el artículo 8. Programas del objetivo estratégico "Bogotá avanza en seguridad” en particular en el numeral 8.3.  Programa 3. Desmantelamiento de estructuras criminales y delincuenciales con mejores capacidades y activos tecnológicos.

 

Adicionalmente, se contempla en el capítulo I contentivo de los artículos 20 y siguientes, la institucionalización del Sistema Distrital de Justicia, el sistema distrital de justicia policiva y la creación del Observatorio de Seguridad, Convivencia y Justicia en el Distrito Capital, con el propósito de elaborar un diagnóstico a partir de la recopilación y análisis de información para el sector administrativa de seguridad, Convivencia y Justicia, que en articulación con las demás entidades públicas distritales y nacionales, privadas y organismos internacionales promoverá la definición e implementación de políticas públicas, estrategias, programas, proyectos y y acciones relacionadas con el mejoramiento de la Seguridad y Convivencia Ciudadana, el acceso a la justicia y la conservación del orden público.

 

En este punto cabe aclarar que si bien el artículo 1º de la iniciativa hace referencia a que su objeto consiste en establecer lineamientos para fortalecer la denuncia y la atención de las víctimas de extorsión en el Distrito Capital, estas no son de carácter general, abstracto e impersonal, como se puede evidenciar en el resto del articulado. 

 

Concretamente, definir de manera específica en la cual se dará dicho fortalecimiento, como lo es la creación de una guía, establecida en el parágrafo del artículo segundo del acuerdo, y; definiendo incluso las estrategias sobre las cuales se deberá dar el proceso de articulación como lo es la estrategia "Red de Tiendas Seguras" de la cual la SDSCJ no es gestora, resultarían ser acciones bajo la competencia radicada en cabeza del Alcalde Mayor, toda vez que a este le corresponde dirigir y gestionar la acción administrativa de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 315 constitucional y el numeral 3 del artículo 38 del decreto 1421 de 1993.

 

Al respecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[10], precisó que es lo que se debe entender por la definición de nuevos servicios que se inmiscuyen en el componente operativo:

 

"(...) Se traduce en una imposición de una forma de ejecución o gestión del servicio, situación que desborda el ejercicio de las competencias atribuidas al Concejo, en la medida que, invade las facultades constitucionales y legales que el alcalde tiene para gestionar asuntos a su cargo, como lo es el asegurar la prestación de un servicio público y el modo en que se presta el mismo” (Negrillas fuera del texto original).

 

Lo que significa que el componente operativo es esa facultad que ostenta el Alcalde Mayor para regular y gestionar asuntos a su cargo, en la medida que es el encargado de dirigir y gestionar la acción administrativa y de hacer cumplir y asegurar la adecuada prestación de dicho servicio a cargo del distrito.  Asegurar la prestación de un servicio público y el modo en que se presta el mismo.

 

Razones por las cuales las disposiciones del proyecto de acuerdo exceden las competencias del cabildo distrital en la medida que se inmiscuye directamente en la gestión administrativa de la Administración Distrital.

 

Finalmente, cabe reiterar que de conformidad con los artículos 12 y 13 del Decreto Ley 1421 de 1993 el Concejo solo podrá determinar las funciones básicas de las entidades de la administración o, ordenar servicios a cargo del Distrito, siempre y cuando cuente con la iniciativa del Alcalde Mayor, ausente en el presente proyecto de acuerdo.

 

4. OBJECIONES POR RAZONES POR INCONVENIENCIA.

 

4.1. La adopción de una guía distrital sobre el acceso y adopción de una ruta de denuncia podría generar dispersión de los esfuerzos con relación a la estrategia que ya maneja de la Fiscalía General de la Nación

 

En relación a las acciones generadas en el parágrafo del artículo segundo, a través de la cual se señala el mandato de elaboración de una guía que brinde instrucciones claras a las víctimas sobre las recomendaciones para actuar frente a situaciones de delito de extorsión y sobre cómo acceder y adoptar la ruta de denuncia en el plazo menor de un (1) año debe indicarse que:

 

De conformidad con las competencias establecidas para la Fiscalía General de la Nación - FGN, a través del Decreto ley 016 de 2014, "Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación", corresponde por competencia a esa entidad a la luz del numeral 19 del artículo 4: "Expedir reglamentos, protocolos, órdenes, circulares y manuales de organización y procedimiento conducentes a la organización administrativa y al eficaz desempeño de las funciones de la Fiscalía General de la Nación."

 

La misionalidad de la Fiscalía General de la Nación - FGN, versa de forma exclusiva sobre una obligación constitucional establecida por el artículo 250 constitucional, para: "[a]delantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo."

 

La expedición de una guía distrital para establecer instrucciones claras sobre el acceso y la adopción de una ruta de denuncia, resulta inconveniente, toda vez que podría entrar en conflicto con las competencias ya atribuidas a la Fiscalía General de la Nación - FGN, quien es la entidad encargada de orientar de forma especializada a la ciudadanía en lo que corresponde al acceso e interposición de las denuncias que se puedan recibir con ocasión a la ocurrencia de hechos delictivos.

 

La Fiscalía General de la Nación - FGN a hoy, cuenta con protocolos, políticas, estrategias y metodologías para la activación y manejo de las denuncias, así también con una estrategia de, difusión, canales de comunicación y gestión del conocimiento a la ciudadanía en general para dar a conocer el proceso de denuncia.  Tal es así, que cuenta con una Dirección especializada de atención al usuario, intervención temprana y asignaciones, la cual ejerce como función, entre otras, conforme el artículo 45 del Decreto Ley 898 de 2017[11] la de "(...) impartir lineamientos para la conformación, implementación y funcionamiento de centros integrales de atención y de orientación ciudadana o de otros modelos de atención, con el fin de garantizar la atención de las víctimas y la recepción de denuncias".

 

Establecer una guía adicional, resultaría en una remisión a la documentación y protocolos ya existentes por parte del ente especializado, y de lo cual, el Distrito no podría presentar nuevas gestiones al procedimiento actualmente establecido por los entes judiciales, así como sugerir nuevas recomendaciones que no hayan sido avaladas por los entes especializados.  En ese sentido, la formulación y expedición de una guía resultaría en una duplicación no eficiente y cuyo riesgo podría conllevar a la invasión del manejo propio de la misionalidad de la Fiscalía General de la Nación FGN, que, como ente judicial, tiene la obligación de expedir los protocolos y herramientas necesarias para la atención de los diferentes delitos, así como la recepción de las denuncias de los presuntos hechos que se comentan; la acción propuesta no sustenta un impacto probado para los riesgos y cargas que genera.

 

Ahora bien, de la propuesta para el fortalecimiento del programa "Red de Tiendas Seguras" como instancia de articulación de acciones de diferente tipo para la prevención de la extorsión, este no obedece a un programa que lidere o financie la Administración Distrital.  La Cámara de Comercio de Bogotá es quien lidera y gestiona dicho programa, con el apoyo de la Policía Nacional y con el acompañamiento de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia.

 

Finalmente, la iniciativa "Red de Tiendas Seguras" fue creada y dada a conocer en el 2023.  Ahora bien, teniendo en cuenta que su sustento es el de generar una red de apoyo entre la población tendera del Distrito y las autoridades de Policía para la prevención del delito en todos sus esquemas, así como, la creación de entornos seguros y favorables para los negocios en los barrios seleccionados, no resulta viable su fortalecimiento por vía normativa teniendo en cuenta que su liderazgo y gestión no corresponde a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia.

 

Como ya se ha venido mencionando la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia apoya este tipo de iniciativas que impulsan la participación ciudadana en materia de seguridad, con recursos humanos y con la oferta de apoyo a la denuncia y articulación con autoridades de policía.

 

Sin embargo, resulta importante indicar que esta Secretaría ya viene adelantando, en el marco del Plan Integral de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Justicia vigente, acciones en zonas en las que la extorsión a comerciantes ha presentado un aumento y que, en términos de resultados y cobertura geográfica, excede lo alcanzado por la Red de Tiendas Seguras.  Esas acciones, cuyo contenido está acordado con la Policía Metropolitana de Bogotá y la Brigada XIII del Ejército, incluye recomendaciones de autocuidado y curso de acción ante una posible situación de extorsión, lo que indica, adicionalmente, que la ciudad ya cuenta con mecanismos de guía para víctimas de este delito, siendo inconveniente generar mecanismos duplicados para la atención del fenómeno descrito y que pretende atender el acuerdo distrital.

 

5. CONCLUSIONES

 

De conformidad con las razones expuestas, se objeta totalmente el Proyecto de Acuerdo No. 179 de 2025 por razones de ilegalidad e inconveniencia, las cuales se sintetizan a continuación:

 

- La definición de lineamientos para el fortalecimiento y la atención de víctimas de extorsión, así como el reforzamiento de un programa específico implica la definición de asuntos que conciernen al componente operativo de la gestión administrativa, lo cual corresponde a una competencia administrativa del Alcalde Mayor en los términos del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

- Establecer una nueva guía distrital sobre acceso y adopción de una ruta de denuncia para el delito de extorsión podría generar dispersión de esfuerzos considerando que la Fiscalía General de la Nación ya cuenta con un programa para ello.

 

- Conforme los artículos 12 y 13 del Decreto Ley 1421 de 1993 el Concejo solo podrá determinar las funciones básicas de las entidades de la administración o, ordenar servicios a cargo del Distrito, siempre y cuando cuente con la iniciativa del Alcalde Mayor, ausente en el presente proyecto de acuerdo.

 

Las anteriores objeciones se presentan respetuosamente ante el Honorable Concejo Distrital, para que se surta el procedimiento establecido en el 23 del Decreto Ley 1421 de 1993 y en los artículos 80, 81 y 82 del Acuerdo Distrital 741 de 2019.

 

6. PUBLICACIÓN DE LAS OBJECIONES.

 

Finalmente, se ordenará la publicación de las objeciones en el Registro Distrital, al tenor de lo dispuesto por el artículo 23 del Decreto Ley 1421 de 1993 "(...) Si el Concejo no estuviere reunido, las objeciones se publicarán en el Registro Distrital y serán estudiadas en las sesiones inmediatamente siguientes"

 

Atentamente,

 

CARLOS FERNANDO GALÁN PACHÓN.

 

Alcalde Mayor de Bogotá D.C.

 

C.C. Subdirección de Imprenta Distrital Anexo un (1) CD contentivo del texto de las objeciones, con el fin que las mismas sean publicadas en el Registro Distrital, según lo ordenado en el artículo 23 del Decreto Ley 1421 de 1993.

Anexos: Original del proyecto de acuerdo en un (1) folio.

Proyectó: Juan Helman Fernández Durán - Contratista Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos Revisó: Daniel Granados - Profesional especializado. Subsecretaría Jurídica Distrital Revisó: Andrés Felipe Puentes Díaz - Director Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos SJD Revisó: Angélica María Acuña Porras - Subsecretaria Jurídica Distrital Aprobó: Mauricio Alejandro Moncayo Valencia - Secretario Jurídico Distrital

 

Nota: ver anexos y norma original en Anexos

 

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