RESOLUCIÓN 004 DE 2024

(Octubre 01)

Por medio del cual se adopta un lineamiento para la procedencia de la acción de repetición por condena en costas en los procesos en los cuales la EAAB-ESP haya sido demandante

EL COMITÉ DE CONCILIACIÓN DE LA EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ - ESP

en ejercicio de las facultades conferidas mediante el numeral 2º del artículo 120 de la Ley 2220 de 2022, Acuerdo No 03 del 15 de junio 2022 y

CONSIDERANDO QUE:

El artículo 90 de la Constitución Política establece que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijuridicos que le sean imputables, causado por la acción o la omisión de las autoridades públicas, con lo cual se creó el concepto de daño antijuridico. El mismo artículo estableció lo siguiente respecto de la conducta de los agentes estatales que hayan dado lugar a dichos daños:

“En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”

En desarrollo de dicha disposición constitucional el Congreso de la Republica expidió la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición.” El artículo 2 del referido cuerpo normativo definió la acción de repetición en los siguientes términos:

“La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial.”

El artículo 4 de la Ley 678 de 2001, determinó la obligación de las entidades públicas de ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 4º. Obligatoriedad. Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes. El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria.

El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta.”

La institución de la acción de repetición ha sido objeto de análisis y pronunciamiento en repetidas ocasiones por parte de la Corte Constitucional, quien en el Sentencia C-482 de 2002, consideró:

“(…)

Como es suficientemente conocido, la Constitución de 1991, a diferencia de la anterior, de manera específica se ocupa de la responsabilidad del Estado y, al efecto, establece en el artículo 90 que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, tanto por la acción como por la omisión de las autoridades públicas.

Esa norma constitucional guarda estrecha relación con el principio de legalidad de la actuación del Estado, en cuanto conforme al artículo 6 de la Carta, se señala que los servidores públicos son responsables por infracción de la Constitución o de las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, responsabilidad que el artículo 124 de la Constitución ordena que se determine por la ley y que sea ésta la que, también, precise la manera de hacerla efectiva.

Es claro, entonces, que el sujeto de la imputación de responsabilidad es el Estado, vale decir que no hay responsabilidad subjetiva del servidor público de manera directa con la víctima de su acción u omisión, sino una responsabilidad de carácter institucional que abarca no sólo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las actuaciones de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder público a que pertenezcan, lo mismo que cuando se trate de otros órganos autónomos e independientes creados por la Constitución o la ley para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.

De la misma manera, la norma constitucional contenida en el artículo 90 de la Carta, exige como presupuesto necesario para la existencia de la responsabilidad patrimonial a cargo del Estado que la acción u omisión de las autoridades públicas ocasione un daño antijurídico, con lo cual queda fuera de duda que no es cualquier daño el que acarrea dicha responsabilidad sino única y exclusivamente el que no se está obligado a soportar, pues, en ocasiones, puede existir un daño que, sin embargo, jurídicamente constituya una carga, o una molestia que en beneficio del interés general halle justificación constitucional.

Conforme a la naturaleza misma de las cosas, el Estado para su actuación requiere de personas naturales, que a él se vinculan en la forma prevista por el legislador para que desempeñen las funciones establecidas en la Carta Política, en la ley o en el reglamento respectivo, bajo el principio rector de que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, como se establece expresamente por el artículo 123 de la Carta Política.

Siendo ello así, si por su propia decisión el servidor público opta por actuar en forma abiertamente contraria al ordenamiento jurídico, con la intención positiva de inferir daño a la persona o a la propiedad de alguien, o en atropello y desconocimiento deliberado de sus derechos fundamentales, o incurre en un error de conducta en que no habría incurrido otra persona en el ejercicio de ese cargo, resulta evidente que no desempeña sus funciones de conformidad con la Carta, y en cambio, sí lo hace contrariándola, o quebrantando la ley o el reglamento y en todo caso en perjuicio de los intereses de la comunidad o de sus asociados, y no al servicio sino en perjuicio del Estado.

Eso explica, entonces que el artículo 90 de la Constitución Política, en su segundo inciso establezca que si al Estado se le impone condena a la reparación patrimonial por daños antijurídicos causados por servidor público que obra con dolo o culpa grave, deba repetir contra éste en defensa de los intereses generales que se verían seriamente afectados si la comunidad tuviera que soportar la disminución patrimonial que se le ocasiona con la condena y nada pudiera hacer contra el responsable directo y personal que a ella dio origen por su actuar doloso o gravemente culposo.

Cabe destacar que la Corte tiene ya por sentado que esa responsabilidad patrimonial de los servidores del Estado no es de carácter sancionatorio, sino reparatorio, tal como se dijo, entre otras, en la sentencia C-309 de 2000, en la cual a propósito de la responsabilidad fiscal de aquellos, se expresó que: “...esta responsabilidad no tiene carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo, pues la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria”, lo cual resulta igualmente predicable en relación con la acción de reembolso que consagra el artículo 90 de la Constitución para que el Estado la ejerza con el único propósito de reintegrar a las arcas públicas el valor de la condena que hubo de pagar como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes.

Conforme a lo expuesto, no admite discusión alguna que si al Estado se le impone judicialmente condena porque se le declara patrimonialmente responsable de un daño antijurídico respecto de la víctima, esa sentencia es de obligatorio cumplimiento.

En ese orden de ideas, realizado el pago si la condena le fue impuesta al Estado como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de uno de sus servidores, el artículo 90 superior le impone el deber de iniciar una acción de repetición para obtener el reembolso de lo pagado.

En la hipótesis acabada de mencionar, existirían pues dos procesos: el primero, instaurado por la víctima del daño antijurídico contra el Estado; el segundo, luego de la sentencia condenatoria contra éste, incoado por el Estado contra el servidor público que actuó con dolo o culpa grave. En tales procesos son distintos los sujetos y diferente la posición del Estado, que en el primero actúa como demandado y en el segundo como demandante. Son también distintas las pretensiones, pues en el primero el actor persigue que se deduzca judicialmente una declaración de responsabilidad patrimonial a cargo del Estado, al paso que en el segundo lo pretendido es el reembolso de lo que hubiere sido pagado como consecuencia de la sentencia condenatoria del primer proceso, cuando el servidor público con su conducta dolosa o gravemente culposa dio lugar a ello.” (Se resalta)

De lo anterior, se desprende con meridiana claridad que la acción de repetición tiene como presupuesto esencial, la condena al Estado por la producción de un daño antijuridico, cuyo hecho generador es una conducta de un agente del Estado que se puede calificar como dolosa o gravemente culposa. Es importante resaltar que no es cualquier daño el que es susceptible de repetición, existen algunas afectaciones patrimoniales que corresponden a cargas o molestias en beneficios del interés general, que son constitucionalmente admisibles y se considera que los administrados están en el deber jurídico de soportarlos.

Es necesario determinar entonces si las costas procesales y las agencias en derecho constituyen un daño antijuridico, en cuya generación los agentes estatales pueden haber actuado con dolo o culpa grave, o se trata por el contrario de una aminoración patrimonial que se constituye en una carga, una obligación o costo justificado constitucionalmente.

El problema jurídico planteado en el párrafo anterior fue resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-043 de 2004, en la cual analizó la constitucionalidad del artículo 171 del Decreto 01 de 1984 “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”, conforme al cual:

“Artículo 171 (Modificado. Ley 446 de 1998, artículo 55). Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.”

En aquella ocasión la corte declaró la exequibilidad de la disposición, con previa la formulación del siguiente problema jurídico:

“(…)

Así las cosas, corresponde a la Corte definir si de la Constitución se deriva que la responsabilidad del Estado por el hecho antijurídico es siempre objetiva, si esta responsabilidad incluye las costas judiciales cuando una entidad pública resulta vencida en juicio, y si por ello tal condena no puede depender de la conducta que asuman las partes dentro del proceso. O si, más bien, dicha condena en costas puede depender del comportamiento procesal de los implicados, por no estar incluida dentro de la noción de daño antijurídico, siendo en cambio un aspecto procedimental de libre configuración del legislador” (Se resalta).

Las consideraciones de la Corte Constitucional para resolver el problema jurídico planteado, que constituyen precedente constitucional y en consecuencia de obligatorio cumplimiento, y que resultan plenamente aplicables al tema objeto del presente acuerdo, fueron las siguientes:

“3. Comúnmente la doctrina entiende por costas procesales los gastos que se deben sufragar en el proceso; la noción incluye las expensas y las agencias en derecho. Las expensas son las erogaciones distintas al pago de los honorarios del abogado, tales como el valor de las notificaciones, los honorarios de los peritos, los impuestos de timbre, copias, registros, pólizas, etc. Las agencias en derecho corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en el numeral 3° del artículo 393 del C.P.C., y que no necesariamente deben corresponder a los honorarios pagados por dicha parte a su abogado.

(…)

El perjuicio económico que debe soportar la parte vencedora en un juicio, a quien en virtud de la aplicación de la ley no se le reembolsan las costas judiciales en que ha incurrido, no constituye un daño antijurídico.

12. Si según se ha dicho el legislador puede regular lo relativo al reembolso de las costas, no estando obligado a establecer que dicho reembolso a la parte vencedora sea imperativo, debe concluirse entonces que las erogaciones económicas que hace dicha parte triunfante en cumplimiento de sus obligaciones procesales (cuyo pago solo en ciertos casos la ley no le permite repetir contra el vencido), tienen un título jurídico claro en la ley procesal. De esta manera constituyen un daño o perjuicio, entendido como el menoscabo económico sufrido por quien hace la erogación correspondiente, mas no un daño antijurídico en el sentido en que este concepto ha sido definido por la doctrina y la jurisprudencia jus publicista relativa a la responsabilidad sustancial estatal. En efecto, éstas han entendido por daño antijurídico aquel que quien lo sufre no está obligado jurídicamente a soportar, es decir aquel que carece de un título jurídico válido que lo soporte. En el caso en el que las costas judiciales deben ser asumidas por la parte vencedora por ausencia de una norma que autorice su reembolso obligatorio, las erogaciones correspondientes son obligaciones procesales que sí tienen un título jurídico que las determina, cual es la misma ley procesal. En tal virtud, el perjuicio económico que sufre dicha parte vencedora cuando por virtud de la ley no puede lograr el reembolso de los gastos en que incurrió por causa del proceso, significan sí un menoscabo de su patrimonio, y tal sentido un daño o perjuicio, pero no un daño antijurídico. Por ello tal daño no cae bajo los supuestos de hecho que regula el artículo 90 superior, y por lo tanto, tampoco por este aspecto deben ser objeto de forzosa reparación cuando la parte vencida en el juicio es el Estado.

Todo lo anterior lleva a la Corte a concluir que cuando el artículo 171 del C.C.A dice que en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso -lo cual implica que esa condena no necesariamente se tiene que producir cuando el vencido es un ente público -, no desconoce el artículo 90 de la Constitución según el cual el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Ello por cuanto, según se ha visto, la responsabilidad que esta disposición constitucional regula es la derivada de las normas sustanciales, al paso que aquella a la que se refiere el artículo acusado es la derivada de las normas procedimentales que regulan el proceso contencioso administrativo. Y, además, porque la lesión económica que pueda sufrir la parte vencedora en el proceso surtido en contra del Estado por el hecho de que no se produzca condena en costas, no es un daño que pueda ser calificado de antijurídico, ya que la mengua patrimonial responde a una obligación procesal a cargo de esa parte triunfadora, definida por el legislador en uso de libertad que le asiste de regular los procesos judiciales.

El perjuicio económico que debe soportar la parte vencedora en un juicio contra el Estado, a quien en virtud de la aplicación de la ley no se le reembolsan las costas judiciales en que ha incurrido, no constituye un perjuicio directo.

13. Se ha dicho que, según lo expone la doctrina, para que el perjuicio resulte indemnizable en virtud de la responsabilidad estatal debe tener un carácter directo. Este carácter directo supone un nexo de causalidad entre el daño sufrido, entendido como la alteración material externa, y el perjuicio entendido como las consecuencias de dicha alteración. (Ver supra.)

A juicio de la Corte el menoscabo económico que sufre la parte vencedora en un juicio, a quien en virtud de la aplicación de la norma que ahora se examina no se le reembolsan las costas judiciales en que ha incurrido, no constituye un perjuicio directo. En efecto, dicho menoscabo no proviene del daño que ha inferido el Estado, sino del proceso mismo. Recuérdese que no se trata de un problema de imputabilidad, sino de vínculo causal entre la lesión personal, moral o patrimonial, y los perjuicios que de ella puedan derivarse.

Esta falta de vinculación directa entre el menoscabo económico ocasionado por las costas y el daño antijurídico es fácil de apreciar en el supuesto en el que el particular que demanda la responsabilidad estatal no resulta vencedor. Explicado de otra manera, podría decirse lo siguiente: el daño antijurídico origina un derecho de resarcimiento. Este es un derecho sustancial para cuya reparación el lesionado acude ante la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (si el daño es causado por un acto administrativo ), de la acción de reparación directa (si el daño es causado por un hecho, omisión o una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos ) o de la acción contractual (si el daño proviene del incumplimiento de un contrato ). Del resultado de la interposición de estas acciones, este derecho sustancial a ser indemnizado, a pesar de que sea cierto, puede hacerse efectivo o no; la imposibilidad de que se haga efectivo puede deberse a razones estrictamente procesales, como la caducidad de las acciones, la inadecuada atención del proceso por el interesado en reclamar la indemnización, etc. Así, el menoscabo patrimonial que se puede originar por el proceso no tiene un vínculo inescindible con el derecho sustancial que en el juicio se pretende hacer valer. El derecho sustancial a ser indemnizado puede existir como tal por la presencia de un daño antijurídico, independientemente de la existencia del derecho al reembolso de las costas. Este último no depende directamente de aquel derecho sustancial, sino de que la parte que reclama la indemnización efectivamente logre un pronunciamiento judicial a su favor y de la conducta procesal de las partes en el proceso. En conclusión, la causa directa del derecho al reembolso radica en el proceso, y no en la existencia cierta del daño antijurídico.

No se cumple entonces con el requisito exigido por la doctrina y la jurisprudencia según el cual el perjuicio, para ser indemnizable, debe ser directo, es decir derivarse inmediatamente del daño antijurídico inferido por el responsable.” (Resaltado fuera del texto)

Conforme al precedente constitucional transcrito, las costas procesales no constituyen daño antijuridico ni un perjuicio directo. En consecuencia, en el presente asunto no se configura el presupuesto básico para la procedencia de la acción de repetición, es decir que la condena ordene el pago de la indemnización de un daño antijurídico.

Con fundamento en lo anterior y con el fin de racionalizar el funcionamiento del Comité de Conciliación, se deberán establecer lineamientos para el análisis de la procedencia de la acción de repetición por condena en costas en los procesos en los cuales la EAAB-ESP es demandante, por ello en sesión del Comité de Conciliación del 12 de septiembre de 2024, fue aprobado un lineamiento en este sentido.

Que en mérito de lo expuesto, el Comité de Conciliación de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP.

ACUERDA:

ARTÍCULO PRIMERO. OBJETO. Fijar un lineamiento respecto a los pagos realizados por la Entidad que corresponde únicamente a condenas de costas o agencias en derecho, derivados de procesos en los cuales la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP actuó en calidad de demandante.

ARTICULO SEGUNDO. PROCEDENCIA. Siempre que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP hubiere pagado una condena en costas con ocasión a una sentencia ejecutoriada proferida con ocasión a un proceso en el cual la Empresa ostente la calidad de demandante, el Comité de Conciliación considera que no resulta procedente el inicio de la acción de repetición, por no corresponder dicho pago a la indemnización de un daño antijuridico, conforme al precedente de la Corte Constitucional.

PARÁGRAFO: El Comité de Conciliación autoriza al Jefe de la Oficina de Representación Judicial y Actuación Administrativa de la Gerencia Jurídica aplicar el presente lineamiento de improcedencia de estudio de acción de repetición respecto al pago de costas una vez se acredite la adecuación de los supuestos fácticos y jurídicos de que trata la presente resolución.

ARTÍCULO TERCERO. VIGENCIA. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Dada en Bogotá D.C. a los 01 días del mes de octubre del año 2024.

HEYBY POVEDA FERRO SIMÓN RODRÍGUEZ SERNA

Secretaria General

SIMÓN RODRÍGUEZ SERNA

Secretario Técnico

Nota: Ver norma original en Anexos.