SENTENCIA DE UNIFICACION 11001032800020210003000 DE 2021

 

(Agosto 12)

 

NULIDAD ELECTORAL - Contra el acto de eleccion del personero municipal / CONCURSO DE MERITOS Regimen aplicable a la eleccion del personero municipal / ELECCION DEL PERSONERO MUNICIPAL / CONCURSO DE MERITOS Contratacion de terceros para su realizacion / REITERACION DE LA JURISPRUDENCIA

 

La Constitucion Politica de 1991 consagro en cabeza de los concejos municipales la facultad para la eleccion de los personeros, tal y como se deriva de la lectura del articulo 313 numeral 8 de dicho cuerpo normativo. En desarrollo de esta disposicion constitucional, el legislador de 1994 regulo el asunto, a traves de la Ley 136 de 1994 [articulo 170], la cual fue modificada posteriormente en 2012 Ley 1551. (...). Varias conclusiones pueden obtenerse de (...) la norma antes mencionada. Desde la competencia asignada desde el texto fundamental, se indica que la eleccion de los personeros municipales se realizara para un periodo institucional de 4 años, el cual iniciara el 1 de marzo siguiente a su designacion y terminara el ultimo dia de febrero del cuarto ano. Asi mismo, se dispone que el concejo elegira dentro de los 10 primeros dias de haber iniciado su periodo constitucional. La modificacion mas importante respecto del proceso antes descrito, es la necesidad de adelantar en forma previa a la reunion de eleccion, un concurso publico y abierto de meritos. Ello es relevante, en tanto en las disposiciones originales de la Ley 136 de 1994 no se establecia un parametro especifico respecto de la forma en que ello deberia llevarse a cabo, lo que implicaba una amplia discrecionalidad del organo de eleccion en punto de la escogencia de dicho funcionario. (...). Ahora bien, de una lectura de las normas que posteriormente desarrollaron la reforma introducida en el ano 2012, especificamente de lo contenido en el Decreto 2485 del 2014, el cual fue posteriormente recogido por el Decreto 1083 de 2015 especificamente en su titulo 27, se tiene que para el ejercicio de la referida funcion electoral, los concejos municipales deben atender los (...) parametros que fijan la estructura basica del concurso de meritos para la eleccion del funcionario. (...). En primer lugar, la reglamentacion expedida por el Gobierno Nacional parte de reconocer que la inclusion a nivel legislativo de la exigencia de un concurso de meritos implica que las corporaciones de eleccion popular se ven avocadas a las cuestiones de orden tecnico, administrativo y logistico que implican adelantar el mismo. Ya la Corte Constitucional, en sentencia C 105 del 2013, al estudiar la reforma legislativa del ano 2012, establecio una serie de herramientas que permiten entender la forma en que dicho requisito concurso de meritos debera de ser atendido por los concejos municipales. (   ). De la sentencia antes mencionada, se tiene entonces una regla clara: los concejos municipales, como organos de eleccion, tienen la competencia exclusiva y excluyente para la determinacion de los lineamientos generales de la forma en que se adelantaran las etapas y parametros minimos del concurso de meritos antes descritos siendo responsables de su direccion en todo momento, lo cual se concreta con la suscripcion y posterior publicacion de la correspondiente convocatoria. A pesar de ello, se reconoce que ante las dificultades que dicha labor puede conllevar, es posible que dichas entidades acudan a terceras instanciasÓ que presten su apoyo logistico en la realizacion de una o todas las etapas del proceso meritocratico. Asi las cosas, esta ultima posibilidad permite acudir al apoyo logistico y tecnico de universidades o instituciones de educacion superior publicas o privadas o con entidades especializadas en procesos de seleccion de personal. De esta manera, es claro que la actuacion de estos terceros operadores logisticos, si se quiere, se enmarca en los claros parametros que fija la convocatoria para los efectos de la realizacion del concurso, especialmente, por cuanto como se indico en forma previa, es dicho documento, y no otro, el que determina las condiciones de obligatorio cumplimiento para el desarrollo del mismo. [E]s importante resaltar que tras la expedicion de la correspondiente convocatoria, en la cual, (   ), se deben establecer los parametros minimos del procedimiento, viene con posterioridad una etapa de reclutamiento, la cual tiene una finalidad muy especifica: atraer y permitir la inscripcion del mayor numero de participantes que cumplan con los requisitos del cargo a proveer. Lo anterior, debe ser leido en conjunto con lo senalado en el articulo 2.2.27.3 del Decreto 1083 del 2015. (   ). Asi las cosas, se tiene entonces que con el fin de garantizar la mayor inscripcion de aspirantes quienes desde el punto de vista normativo tienen como unica limitante el cumplimiento de los requisitos exigidos para el cargo debe atenderse (i) los medios de publicidad idoneos que permitan la libre concurrencia, siendo aquellos determinados por la entidad convocante y por la Ley 1437 del 2011, y (ii) efectuarse a publicacion de la convocatoria con una antelacion no inferior a 10 dias calendario antes del inicio de la fecha de inscripciones. En relacion con la libre concurrencia, es de resaltar que esta se encuentra amparada de forma expresa los derechos a elegir y ser elegido, asi como de acceso al desempeno de funciones y cargos publicos. No sobra indicar que, en virtud del bloque de constitucionalidad consagrado en los incisos 1 y 2 de articulo 93 de la Constitucion, el reconocimiento de esta garantia incorporado en diversos tratados internacionales hace parte de nuestro ordenamiento interno, por lo que es importante referenciar igualmente al contenido del articulo 21 de la Declaracion Universal de Derechos Humanos, el articulo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos, asi como el articulo 23 de la Convencion Americana sobre Derechos Humanos. En punto del acceso al ejercicio de funciones publicas, se ha entendido que el nucleo esencial de este derecho de caracter fundamental, se traduce en la proteccion con la que cuenta el ciudadano ante decisiones arbitrarias de cualquier autoridad estatal que (i) impida el ingreso a un cargo publico; (ii) tenga como consecuencia la desvinculacion del mismo o (iii) limiten injustificadamente el cumplimiento efectivo de las funciones derivadas de aquel. Finalmente, es importante resaltar que la normativa que regula este concurso de meritos, permite que los concejos municipales acudan a la figura de los convenios interadministrativos asociados o conjuntos. (   ). Asi las cosas, [del articulo 2.2.27.6 del Decreto 1083 de 2015] se tiene que los cabildos municipales para adelantar el concurso publico y abierto de meritos pueden: (i) Adelantar de forma directa y en uso de sus propios recursos el tramite. (ii) Acudir de forma individual a una institucion de educacion superior publica o privada o terceros especializados en procesos de seleccion de personal. (iii) Firmar convenios interadministrativos conjuntos o colectivos, en los cuales municipios de igual categoria, pueden contratar con organismos especializados dentro de la Administracion Publica para los fines previstos en la norma citada en el parrafo precedente. (   ). [S]e tienen entonces las siguientes conclusiones. (   ). En primer lugar, la convocatoria, expedida en debida forma por el concejo municipal o distrital, se convierte en el marco de accion de todas las entidades e interesados en el concurso de meritos, en tanto la misma establece, desde las reglas para la inscripcion, hasta la forma en que se adelantaran cada una de sus etapas y demas circunstancias relevantes. Incluso en el caso de la contratacion de un tercero institucion de educacion superior, publica o privada, o empresa especializada en procesos de seleccion de personal, las funciones de este ultimo se limitan al apoyo logistico, administrativo y tecnico necesarios para el desarrollo de la actuacion, mas no se reemplaza con dicha decision las competencias propias de la duma correspondiente. Los terminos de la convocatoria, asi como la publicidad de la misma, deben garantizar en todo momento la libre concurrencia que permita cumplir con la finalidad de la etapa de reclutamiento, la cual se centra, en permitir la inscripcion del mayor numero de interesados que cumplan con los requisitos del cargo a proveer. Todo lo anterior, puede ser desarrollado mediante tres modalidades, de conformidad con lo descrito.

 

NOTA DE RELATORIA: De la discrecionalidad de los concejos municipales en lo que se refiere a la implementacion del concurso de meritos para la escogencia de los personeros, consultar: Consejo de Estado, Seccion Quinta, sentencia de 4 de marzo de 2021, M.P. Lucy Jeannette Bermudez Bermudez, radicacion 25000 23 41 000 2020 00409 01; Consejo de Estado, Seccion Quinta, sentencia del 6 de mayo del 2021, M.P. Lucy Jeannette Bermudez Bermudez, radicacion 08001 23 33 000 2020 00139 01. En cuanto a la serie de herramientas que permiten entender la forma en que dicho requisito concurso de meritos debera de ser atendido por los concejos municipales, consultar: Corte Constitucional, sentencia C 105 del 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Perez. En punto del acceso al ejercicio de funciones publicas, se ha entendido que el nucleo esencial de este derecho de caracter fundamental, se traduce en la proteccion con la que cuenta el ciudadano ante decisiones arbitrarias de cualquier autoridad estatal que (i) impida el ingreso a un cargo publico; (ii) tenga como consecuencia la desvinculacion del mismo o (iii) limiten injustificadamente el cumplimiento efectivo de las funciones derivadas de aquel, consultar: Corte Constitucional, sentencia C 089A de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; Corte Constitucional, sentencia C 329 del 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis; Corte Constitucional, sentencia C 176 de 2017, M.P. Alberto Rojas Rios; Corte Constitucional, sentencia C 101 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

 

CONCURSO DE MERITOS Alcance del principio de la libre concurrencia / INSCRIPCION AL CONCURSO DE MERITOS / ELECCION DEL PERSONERO MUNICIPAL Posibilidad de limitar la inscripcion de los participantes a una sola convocatoria / ELECCION DEL PERSONERO MUNICIPAL - La Seccion Quinta sienta jurisprudencia en el sentido de que es improcedente que se restrinja a los aspirantes al cargo a que se inscriban a una sola convocatoria

 

En un primer lugar, considera la Sala que es necesario precisar que el principio democratico, como elemento o nota caracteristica de nuestro sistema constitucional, no solamente propende por la materializacion del voto como manifestacion de la voluntad popular y con ello procurar la conformacion de los espacios deliberativos colectivos o la designacion de mandatorios en los distintos niveles democracia procedimental y representativa, sino que tambien, tiene un elemento relevante en la participacion de todos los asociados en la conformacion del poder publico y la gestion directa de los intereses colectivos y la dinamica politica, social y economica democracia deliberativa y participativa . (   ). Es bajo el (   ) parametro axiologico [de la Corte Constitucional] que debe ser estudiada la determinacion de establecer un concurso publico y abierto de meritos para la seleccion de los personeros municipales. Es claro que dicho procedimiento conlleva la concrecion del derecho de participacion que tienen todos los colombianos, como ciudadanos en ejercicio, de intervenir en la conformacion del poder publico, pues se garantiza a traves de este, que todos aquellos que acrediten el cumplimiento de los requisitos necesarios pueda presentarse con iguales oportunidades de acceder al cargo en cuestion, determinandose frente a todos ellos el cumplimiento de los criterios del merito e idoneidad, en condiciones objetivas y previamente establecidas por la autoridad con la competencia electoral. (   ). Entendiendo que a traves del concurso publico de meritos para la seleccion de los personeros municipales, se concreta la participacion ciudadana en la designacion de este importante funcionario - quien de acuerdo con los articulos 118 y 277 de la Carta Politica, le corresponde la promocion, la divulgacion y la defensa de los derechos humanos, y la veeduria y vigilancia de la conducta de los servidores publicos municipales y distritales (   ) Àresulta procedente que se imponga una limitante para la presentacion de los aspirantes, en el sentido de poder inscribirse unicamente a una convocatoria, sin que se puedan habilitar para participar en otras efectuadas por concejos municipales diferentes? La respuesta al interrogante anterior, a juicio de esta judicatura, es negativa. (   ). En primer lugar, se considera que las notas caracteristicas del principio de la democracia participativa, (   ), impiden considerar como procedente la referida limitacion [de inscripcion a una convocatoria]. Precisamente, en concrecion de aquel, la libre concurrencia que se establece como finalidad de la etapa de reclutamiento y como criterio orientador de la publicidad de la convocatoria efectuada por el concejo municipal, permite considerar que en todo momento se debe garantizar la efectiva participacion de aquellos interesados, siendo claro que la unica restriccion que a nivel normativo se impone ello de la lectura del literal b), articulo 2.2.27.2 es el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para el ejercicio del cargo. De esta forma, a juicio de esta Sala de Seccion, la referida norma consagra un parametro de accion expreso que limita la forma en que los concejos municipales materializan su competencia de fijar las condiciones de la convocatoria, pues en todo momento, la etapa de reclutamiento debe permitir la participacion de los interesados que cumplan los requisitos para el cargo. De otra parte, es claro que las normas que actualmente regulan el procedimiento de eleccion de los personeros municipales, no establecen de forma directa y expresa la posibilidad de fijar dicha limitante, por el contrario, en forma positiva y como fue senalado en precedencia aquellas imponen la obligacion de permitir la mayor participacion de interesados que cumplan con el requisito del cargo, bajo el parametro de la libre concurrencia. Asi las cosas, entendiendo que bajo el principio de legalidad, las autoridades publicas solo pueden adelantar aquellos actos que expresamente le estan permitidos y autorizados por el ordenamiento juridico, es claro entonces que una decision en tal sentido, seria contrario a dicho parametro de conducta de quien ejerce una funcion publica, entre ellas, la electoral. En linea con lo anterior, los particulares pueden llevar a cabo todos aquellos actos que se deriven de su libertad y autonomia, siempre y cuando no se encuentren expresamente prohibidos por las leyes en un sentido amplio, es decir, aquellas normas de rango constitucional, legal o reglamentario . De esta manera, si un ciudadano acredita el cumplimiento de los requisitos para el cargo de personero, y al no existir prohibicion expresa dirigida a este que le imponga una limitante de participar solamente en un concurso publico de meritos, es posible concluir que puede entonces presentarse a tantas convocatorias como considere procedente. Las consideraciones anteriores, a juicio de esta Seccion, son las que mas se acompasan con el contenido de los derechos politicos a elegir y ser elegidos, asi como de acceso a cargos y funciones publicas, los cuales solo pueden ser restringidos (i) mediante expresa disposicion juridica, la cual a su vez (ii) razonables, proporcionales y necesarias para el cumplimiento de los fines que persiguen. (   ). Dicha garantia de acceso, se predica de todas y cada una de las modalidades bajo las cuales los concejos municipales deciden adelantar el concurso de meritos, (   ). Asi las cosas, bien sea que se decida por parte de los concejos llevar a cabo en forma directa el concurso, acudir a terceros o suscribir convenios asociativos o colectivos, lo cierto es que en todas ellas es improcedente imponer a los ciudadanos interesados en el acceso al cargo de personeros, que solo pueden presentarse a una convocatoria, cuando lo cierto es que independiente de la modalidad, una restriccion en tal sentido no ha sido autorizada por el ordenamiento juridico. Conforme a lo dicho, es claro que ello es improcedente, tanto al momento de la fijacion de las condiciones de la convocatoria que adopten los organos de eleccion, asi como por parte de los operadores logisticos que se contraten o de los organismos especializados al interior de la Administracion Publica a los que se acuda para la firma de convenios colectivos. En primer lugar, los concejos municipales no pueden imponer dicha restriccion, en tanto, se reitera, no se ha establecido como una posibilidad en el marco normativo actual que regula la eleccion de personeros, asi como hacerlo conllevaria un desconocimiento de la libre concurrencia como parametro que debe guiar su actuar, asi como ir en contravia de la finalidad de la etapa de reclutamiento establecida en el literal b) del articulo 2.2.27.2 del Decreto 1083 del 2015, e incluso, implicaria una intromision en las competencias de otros concejos municipales o distritales que no la establezcan. Si ello se predica de quienes tienen la competencia y funcion electoral, con mayor razon se puede concluir respecto de los terceros que intervengan en la prestacion de servicios de apoyo para la realizacion del concurso de meritos, pues en ultimas, estos actuan bajo la condicion de estar supeditados a las directrices de quien convoca al mismo. Bajo estas consideraciones, esta Seccion, con fundamento en el articulo 271 de la Ley 1437 del 2011, modificado por la Ley 2080 del 2021, sienta jurisprudencia en los siguientes terminos: En aplicacion de los principios de democracia participativa y libre concurrencia, asi como de conformidad con lo senalado en el literal b), articulo 2.2.27.2 del Decreto 1083 del 2015, es improcedente que los concejos municipales en sus convocatorias para la eleccion de personero municipal o distrital, asi como los terceros o entidades especializadas de la Administracion Publica que se contraten para el apoyo logistico en el desarrollo del concursos publicos de merito para dichos efectos, establezcan como restriccion para las aspirantes a dicho cargo, que solo pueden inscribirse para una sola convocatoria, siendo que en todo momento se debe garantizar la amplia participacion ciudadana, siempre que se acredite el cumplimento de los requisitos para el acceso a dicha dignidad. Finalmente, es importante senalar que el desconocimiento de lo anterior, a juicio de esta judicatura, extiende sus efectos en el acto electoral, en tanto restringir la posibilidad de acceso al concurso de meritos para la seleccion de los personeros municipales mediante la prohibicion de la denominada multiafiliacion, implica desconocer las normas en las cuales debe fundarse la decision del organo que lleva a cabo tal eleccion, especialmente, lo dispuesto en el literal b), articulo 2.2.27.2 que consagra la etapa de reclutamiento como aquella en la cual se busca la mayor participacion, con la unica limitante relativa al cumplimiento de las calidades exigidas para el cargo. Lo anterior, sin desconocer que esta disposicion del nivel reglamentario, a su vez es concrecion de otros principios constitucionales relevantes, como lo son la democracia participativa, el derecho de acceso a cargos publicos, la igualdad de oportunidades en la conformacion y ejercicio del poder, asi como el parametro normativo de la libre concurrencia. Asi mismo, si dicha condicion se impone por parte de los concejos municipales o de los terceros que se contraten para el apoyo logistico, es claro que se adelantaria una actuacion sin competencia, lo que claramente a su vez, incide en la legalidad de las decisiones que posteriormente se adopten. Es de indicar que en estos casos - falta de competencia y desconocimiento de normas de orden superior, no es necesario efectuar un analisis de incidencia a efectos de determinar si el resultado electoral seria el mismo o no, pues conforme se ha dispuesto por decisiones recientes de esta Sala, dicho estudio se efectua en los casos en que se alega la expedicion irregular. (   ). [E]l establecimiento de la restriccion denominada "uniinscripcion", en el caso especifico del concurso para la eleccion de personeros municipales, implica un desconocimiento de normas de orden superior constitucionales y reglamentarias, que implican una afectacion a la participacion ciudadana, lo que de evidenciarse, de por si, extiende sus efectos sobre toda la convocatoria efectuada con dicha condicion, por lo que resulta inane determinar si la decision del organo electoral seria diferente. Adicional a ello, de considerarse que el analisis de incidencia es procedente, se contaria con una dificultad adicional, consistente en la imposibilidad de determinar el numero de personas interesadas a las cuales dicha limitacion les impidio participar. Ahora bien, es importante resaltar que al interior de esta Corporacion, especificamente en la Seccion Segunda, se cuenta con una serie de decisiones que exponen, como razon de las mismas, que las entidades convocantes a concursos de meritos pueden establecer la restriccion a que se ha hecho mencion en parrafos precedentes, en tanto se senala que la misma resulta razonable y proporcional, sin representar una afectacion a garantias de orden constitucional. Para esta Sala, es importante senalar que la tesis que se sostiene en esta providencia, no resulta contraria a la expuesta por la referida autoridad judicial, en tanto es posible evidenciar que la misma se aplica en escenarios diferentes. Asi las cosas, se tiene que dichas decisiones han sido emitidas en sede del control de legalidad que se ejerce a los actos expedidos en el marco de concursos publicos de merito para cargos de carrera administrativa, los cual, de entrada, conlleva a que la normatividad aplicable a los mismos difiere de aquella que regula la eleccion de los personeros municipales el cual no es un cargo de carrera . Adicionalmente, en aquellos casos, es una entidad publica ofreciendo dentro de su planta de personal una cantidad de cargos para ser proveidos en propiedad una vez agotadas las etapas del concurso, mientras que en punto de la eleccion que se aborda en esta sentencia, se trata de una sola entidad concejo municipal ofreciendo un solo cargo personero, por lo que resulta razonable concluir, que la dinamica es diferente y las consideraciones frente a la posibilidad o no de la multiinscripcion varian conforme a ello.

 

NOTA DE RELATORIA: Acerca de la denominada Òdemocracia deliberativaÓ, consultar: Corte Constitucional, sentencia C 105 del 2013. En cuanto a que en los casos de falta de competencia y desconocimiento de normas de orden superior, no es necesario efectuar un analisis de incidencia a efectos de determinar si el resultado electoral seria el mismo o no, consultar: Consejo de Estado, Consejo de Estado, sentencia del 22 de julio del 2021, C.P. Luis Alberto Alvarez Parra, radicacion 11001 03 28 000 2020 00060 00. Con respecto a que las entidades convocantes a concursos de meritos pueden establecer la restriccion de limitar la inscripcion a una sola convocatoria, en tanto se senala que la misma resulta razonable y proporcional, sin representar una afectacion a garantias de orden constitucional, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Seccion Segunda, decision del 25 de agosto del 2020, M.P Carmelo Perdomo Cueter, radicacion 23001 23 33 000 2013 00260 01; Consejo de Estado, Seccion Segunda, sentencia del 20 de febrero del 2020, M.P. William Hernandez Gomez, 11001 03 25 000 2015 00294 00.

 

JURISPRUDENCIA ANUNCIADA - Aplicacion hacia el futuro / CONCURSO DE MERITO PARA ACCESO A CARGO PUBLICO / ELECCION DEL PERSONERO MUNICIPAL Alcance del principio de libre concurrencia

 

Esta Sala considera importante senalar, que la posicion que se adopta en esta providencia, no solamente constituye precedente vinculante para todos los operadores judiciales, en los terminos del articulo 270 de la Ley 1437 del 2011, modificado por el articulo 78 de la Ley 2080 del 2021, sino que tambien tiene aplicacion hacia el futuro, es decir, a partir de la proxima vez que se convoque, por cualquier motivo, a la celebracion de un concurso publico de meritos para elegir a un personero municipal y/o distrital. Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones: Si bien es cierto, la normatividad aplicable para este tramite electoral data del 2015, tambien lo es que para los concursos de personeros adelantados en el 2019, se presento al interior de la jurisdiccion de lo contencioso administrativo una disparidad de criterios en relacion con la viabilidad de limitar la inscripcion de los interesados a una sola convocatoria. Como fue expuesto por esta Seccion en el auto del 24 de junio del 2021 por medio del cual se avoco el conocimiento del asunto para dictar sentencia que siente jurisprudencia sobre el tema, en dicha anualidad se presentaron una serie de acciones de tutela que abordaron el asunto desde diferentes perspectivas. (   ). De otra parte, en la misma providencia antes senalada, que (sic) de una revision de las decisiones adoptadas por esta Seccion, como juez especializado y corporacion de cierre en materia electoral, no se registra fallo alguno en el marco del medio de control consagrado en el articulo 139 del CPACA en el cual se haya abordado de fondo un problema juridico como el propuesto en la demanda del sub judice. El sistema de relatoria, arroja el reporte de dos acciones constitucionales falladas por esta Sala, en las cuales se pretendio por parte de los accionantes que se abordara dicho asunto, sin embargo, en ambas decisiones, se opto por la improcedencia de la tutela por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial. Asi mismo, aunque se contaba con las decisiones referidas en forma previa dictadas por la Seccion Segunda, las mismas, se reitera, no constituian un precedente aplicable, ni por los jueces ni por los demas operadores juridicos. Asi las cosas, entendiendo que solamente con la expedicion de la presente sentencia, se sientan las bases jurisprudenciales para la comprension del alcance del principio de libre concurrencia en el marco del concurso de meritos para la eleccion de los personeros municipales y su consecuencia practica derivada de la improcedencia de la limitar el numero de inscripciones a las cuales un ciudadano, que acredite requisitos para el cargo, puede realizar, se considera necesario fijar que los efectos de la regla aqui establecida, se prediquen a futuro. Lo anterior con el fin de procurar la conservacion de los actos adoptados en procesos de eleccion adelantados conforme a una determinada decision judicial que guio el actuar de las autoridades administrativas y terceros intervinientes en las mismas.

 

NOTA DE RELATORIA: Sobre la existencia de dos acciones constitucionales falladas por esta Sala, en las cuales se pretendio por parte de los accionantes abordar el asunto bajo estudio, pero que optaron por la improcedencia de la tutela dada la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, consultar: Consejo de Estado, Seccion Quinta, sentencia del 4 de junio del 2020, M.P. Lucy Jeannette Bermudez Bermudez, radicacion 15001 23 33 000 2020 00497 01; Consejo de Estado, sentencia del 29 de abril del 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, radicacion 27001 23 31 000 2015 00008 01.

 

NULIDAD ELECTORAL - Contra el acto de eleccion de personero municipal / ELECCION DEL PERSONERO MUNICIPAL - Improcedencia en limitar la inscripcion de los aspirantes al cargo a una sola convocatoria / JURISPRUDENCIA ANUNCIADA Aplicacion

 

De la lectura de los antecedentes descritos en esta decision, se tiene que al interior del plenario se demostro que en efecto, la ESAP, en calidad de operador logistico, impuso al momento de permitir la inscripcion de los interesados en el concurso de meritos para la eleccion del personero municipal de Aranzazu, que ellos solo podian presentarse a una convocatoria, lo que implicaba que quien manifestara su interes en la misma, ya no podia poner a consideracion su nombre en otras efectuadas por distintos concejos municipales. (   ). Asi las cosas, dicha situacion seria suficiente para entender que el acto de eleccion aqui cuestionado, es decir, aquel de nombro al [demandado] como Personero Municipal de Aranzazu (Caldas) - periodo 2020 2024, estaria, en un principio, afectado de nulidad, en atencion al desconocimiento de normas de orden superior y a la actuacion que sin competencia se desplego por parte de la ESAP. Sin embargo, como se preciso en el acapite precedente, la actuacion de la ESAP en dicha oportunidad, estuvo avalada por las consideraciones efectuadas en una decision judicial, que le permitio continuar el proceso con la limitante de la ÒuninscripcionÓ, a lo que se suma que solamente hasta esta oportunidad se realiza un pronunciamiento sobre el asunto en sede del medio de control de nulidad electoral, el cual, como ya se indico tiene efectos a futuro. Es por estas razones que, la conclusion que se impone, es proceder a revocar la decision adoptada por el Juzgado 7 Administrativo de Manizales, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 118 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 277 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 313 NUMERAL 8 / LEY 270 DE 1996 - ARTICULO 37 NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 111 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 139 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 271 / LEY 2080 DE 2021 - ARTICULO 78 / LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 170 / LEY 1551 DE 2012 - ARTICULO 35 / DECRETO 1083 DE 2015 ARTICULO 2.2.27.2 LITERAL B / DECRETO 1083 DE 2015 ARTICULO 2.2.27.3 / DECRETO 1083 DE 2015 ARTICULO 2.2.27.6

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION QUINTA

 

Consejera ponente: ROCIO ARAUJO ONATE

 

Bogota, D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

 

Radicacion numero: 11001 03 28 000 2021 00030 00

 

Actor: STEFANIA GIRALDO GONZALEZ

 

Demandado: GUSTAVO ADOLFO GOMEZ NARANJO PERSONERO MUNICIPAL DE ARANZAZU - CALDAS, PERIODO 2020 2024

 

Referencia: NULIDAD ELECTORAL Fallo dictado ante la necesidad de sentar jurisprudencia. Alcance de la libre concurrencia en el concurso de merito para proveer el cargo de personero municipal. Improcedencia de limitar la inscripcion de los aspirantes a dicho cargo a una sola convocatoria. Reiteracion de jurisprudencia en cuanto al alcance de las facultades de los operadores logisticos contratados por los concejos

 

FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA

 

Procede la Seccion Quinta del Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto en el articulo 271 del Codigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el articulo 79 de la Ley 2080 del 2021, y de conformidad con la decision adoptada en auto del 24 de junio del 2021[1], a dictar sentencia de segunda instancia en el vocativo de la referencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.1. La demanda

 

1. La ciudadana Stefania Giraldo Gonzalez, actuando en nombre propio, presento el 4 de febrero del 2020, demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el articulo 139 de la Ley 1437 del 2011[2], mediante el cual elevo las siguientes pretensiones:

 

ÒPRIMERO: Que es nulo el acto de eleccion constituido en la Resolucion No. 05 de fecha 22 de enero del 2020, suscrito por el Concejo Municipal de Aranzazu, Caldas, por medio del cual se declaro la eleccion de GUSTAVO ADOLFO GOMEZ NARANJO como Personero (a) Municipal de Aranzazu, Caldas para el periodo constitucional comprendido entre el 01 de marzo del 2020 y el 29 de febrero del 2024 en tanto se cito y aplico prueba de entrevista solo a algunos de los inscritos en la convocatoria del concurso.

 

SEGUNDO: Que en consecuencia, se dejen sin efecto los actos realizados dentro del concurso publico de meritos para proveer el cargo de Personero Municipal de Aranzazu, Caldas, para el periodo del 01 de marzo del 2020 y hasta el 29 de febrero de 2014 (sic) desde el acto de citacion a prueba de entrevista, inclusive.

 

TERCERO: Que en consecuencia se le ordene al Concejo Municipal realizar la citacion y aplicacion de la prueba de entrevista con todos los inscritos al proceso convocado que tengan un puntaje aprobatorio superior o igual a 36 puntos, de acuerdo con la inscripcion realizada el 01 de noviembre de 2019 y los resultados obtenidos en las demas pruebas.

 

CUARTO: Que en consecuencia se le ordene a la ESAP la remision inmediata de los listados de inscritos completos que incluyan las inscripciones realizadas el pasado 1 de noviembre de 2019 en cumplimiento de la orden judicial del Despacho 14 Administrativo de Tunja confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyaca, los resultados de las pruebas de conocimientos, de antecedentes y de comportamiento o prueba comportamental. En (sic) termino adecuado para poder citar a prueba de entrevista donde estas actividades se hayan ejecutado.

 

QUINTO: Que como consecuencia, el nombrado debe cesar de inmediato, en el ejercicio de este cargo en caso de que ya se haya posesionado o que debe abstenerse de posesionarse en el caso de no haberlo hechoÓ.

 

1.1.1 Hechos y omisiones fundamento del medio de control

 

2. El Concejo Municipal de Aranzazu (Caldas) suscribio convenio administrativo con la Escuela Superior de Administracion Publica en adelante la ESAP o el operador, el cual tuvo como objeto ÒAUNAR ESFUERZOS TECNICOS, ADMINISTRATIVOS, OPERATIVOS ENTRE EL CONCEJO MUNICIPAL (   ) A EFECTOS DE ADELANTAR EL CONCURSO PUBLICO Y ABIERTO DE MERITOS PARA LA ELECCION DEL PERSONERO MUNICIPALÓ. En el marco de las obligaciones pactadas, se indico que la referida institucion deberia asesorar, disenar las pruebas y poner a disposicion de los interesados, a traves de la pagina web www.esap.edu.co, la plataforma para la inscripcion mediante el diligenciamiento de la informacion necesaria y el cargue de los documentos requeridos.

 

3. En el aplicativo web dispuesto para la inscripcion, la ESAP establecio la imposibilidad de participacion multiple en las convocatorias efectuadas por los diferentes municipios, sin que dicha situacion fuera expresamente consagrada en las disposiciones que regularon todo el procedimiento de seleccion, que para el caso del Concejo Municipal de Aranzazu, corresponde a la Resolucion 017 del 9 de agosto del 2019.

 

4. Indico que la situacion antes senalada se presento en los procesos de seleccion adelantados en diversos entes territoriales del orden municipal que contrataron con la ESAP el apoyo logistico para dichos efectos.

 

5. Narro que, el ciudadano Lelian Stael Briceno Amezquita interpuso accion de tutela en contra de la referida institucion de educacion superior, la cual fue fallada, en una primera instancia por el Juzgado 14 Administrativo de Tunja[3]. En su decision, el referido juez constitucional tras amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a los cargos publicos, ordeno:

 

"(   ) permitir a los participantes inscritos la posibilidad de manifestar su voluntad de inscribirse a otros Municipios (sic) en el concurso de personeros 2020 2024, habilitando para el efecto la plataforma de inscripcionÉpor el termino minimo de 24 horas garantizandoles que no se presenten bloqueos o fallas tecnicas para este proceso de inscripcion, informando la fecha exacta en que se habilitara la pagina, (sic) si es del caso y amerita debera modificar el cronograma del concurso".

 

6. En cumplimiento de lo anterior, la ESAP dispuso el 1 de noviembre del 2019 la plataforma para que aquellos participantes que ya se habian inscrito en la convocatoria efectuada por un municipio distinto, expresaran su intencion de acudir al llamado efectuado por otros concejos municipales. Sin embargo, ante la decision de tutela del 5 de noviembre del 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccion Tercera, Subseccion B, en donde se reconocio la posibilidad de limitar el numero de inscripciones a realizar por los interesados, se dejaron sin efectos todos los registros adicionales llevados a cabo en la mencionada fecha.

 

7. Relato que el fallo del Juzgado 14 Administrativo de Tunja fue confirmado en decision del 19 de noviembre del 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyaca, senalando que incluso en esta oportunidad, se otorgo un efecto inter comunis a la proteccion de los derechos fundamentales, por lo que su alcance se hizo extensivo a todos los participantes en la misma situacion del accionante.

 

8. Manifesto que los procesos eleccionarios continuaron su tramite, sin que se hubiere dado cumplimiento a la orden de tutela antes mencionada, toda vez que segun su dicho, la ESAP no reporto en forma completa los resultados de las pruebas aplicadas, dado que no fueron incluidos los candidatos inscritos el 1 de noviembre del 2019. Asi las cosas, los concejos municipales siguieron con las etapas de entrevista y configuracion de la lista de elegibles, en desconocimiento de la existencia de otros aspirantes.

 

1.1.2 Concepto de la violacion

 

9. Indico que con el acto de eleccion se incurrio en el desconocimiento de las siguientes normas:

 

10. Preciso que se presento una vulneracion al debido proceso constitucional (art. 29 Superior), dado que se sustituyo al Concejo Municipal de Aranzazu como entidad con la competencia electoral para elegir al personero de dicho ente territorial y para adoptar las reglas del proceso, en atencion a que la ESAP, de forma unilateral, tomo decisiones de manera concreta, prohibir la denominada ÒmultiinscripcionÓ sin tener en cuenta las condiciones de la convocatoria, e incluso desconociendo ordenes dictadas por jueces de tutela, lo que a su vez implico desatender la obligacion de actuar conforme al principio de buena fe (art. 83 Superior) y en contravia del mecanismo de amparo como forma de proteger derechos fundamentales por parte de la accion u omision de entidades publicas (art. 86 constitucional).

 

11. A su vez manifesto que se desconocio la competencia asignada a los cabildos municipales para la eleccion del personero contenida en el articulo 313 numeral 8 constitucional, toda vez que, al haberse establecido la prohibicion de inscribirse en mas de un municipio, la ESAP asumio la funcion de regular las condiciones del concurso publico de meritos, la cual radica en cabeza de las mesas directivas de las referidas corporaciones publicas de eleccion popular.

 

12. Alego la vulneracion del contenido del articulo 2.2.27.1 del Decreto 1083 del 2015[4], en tanto a su juicio, el concurso no fue abierto, dado que se limito la posibilidad del aspirante de escoger los municipios a los cuales queria presentarse. Asi mismo, se desatendio lo dispuesto en el articulo 2.2.27.2[5] del mismo cuerpo normativo, por las siguientes razones:

 

- Literal a) referido a la convocatoria, dado que en aquella suscrita por el Concejo Municipal de Aranzazu no se establecio la restriccion antes senalada.

 

- Literal b) que regula lo relacionado a la etapa de reclutamiento, toda vez que con la decision de la ESAP se afecto la concurrencia y participacion de los interesados.

 

13. De otra parte, reseno un desconocimiento del articulo 2.2.27.4[6] por cuanto la lista de elegibles que fue conformada en el sub judice, Òno cuenta con la totalidad de inscritos y menos incluye la valoracion de la prueba de entrevista pues no fuimos citados todos los participantes que tenemos derecho para ser evaluados (   ) lo que hace que el nombramiento se (sic) nulo pues en su proceso de conformacion, no se cito a todos los participantes que teniamos derechoÓ.

 

14. Indicio que la ESAP desconocio el numeral 2 del articulo 2.2.27.6[7] Òpor cuanto las pruebas fueron aplicadas el 01 de diciembre del 2019, fecha posterior al fallo de segunda instancia que ordeno (sic) confirmar la sentencia de primera instancia y ampliar los efectos inter comunis a mas de 14800 inscritos. (   ) Las pruebas aplicadas tienen entonces por objeto determinar los conocimientos aplicables al cargo de Personero Municipal en sexta categoria, prueba que presente (sic) y aprobe satisfactoriamente y que debe ser aplicada simultaneamente a los demas municipios donde me inscribi, para a partir de los convenios firmados por este Concejo Municipal y los demas de Caldas, unifiquen los criterios de valoracion de la experiencia y de la preparacion academica y profesional centralizando su evacuacion en una unica instancia, que hoy debe darme la posibilidad de participar de la citacion y aplicacion de la prueba de entrevista y que su vez (sic) me permitira hacer parte de la lista de elegibles y con ese resultado pueda ser que resulte electo Personero MunicipalÓ.

 

1.2 Actuaciones procesales relevantes

 

1.2.1 Admision de la demanda y medida cautelar

 

15. Con providencia del 7 de febrero del 2020, el Juzgado Septimo Administrativo del Circuito de Manizales[8] admitio el medio de control de la referencia, dispuso las notificaciones del caso y nego la medida cautelar solicitada por la parte demandante. Sobre este ultimo punto, la referida autoridad judicial indico que Ò"a senora STEFANIA GIRALDO GONZALEZ no acredito que la ESCUELA DE ADMINISTRACION PUBLICA (sic) - ESAP efectivamente no hubiese remitido el listado total de aspirantes clasificados para presentar la entrevista a realizar por parte del MUNICIPIO DE ARANZAZU, pues si bien allega un listado donde se observa el resultado final de la prueba de conocimientos, con este documento no se puede concluir que el ente municipal no cito a entrevista a todos los aspirantes alli relacionados y que hubiesen superado la prueba de conocimientos".

 

16. Concluyo que "en este momento procesal, no se puede realizar una comparacion entre el listado que efectivamente remitio el operador del concurso y el listado que contiene a todos los aspirantes que superaron la prueba eliminatoria", asi como indico que "de los documentos aportados con la demanda, no se evidencia que la accionante se hubiese inscrito para participar en mas de un municipio dentro del concurso de meritos para elegir personero municipal, en razon a que del folio 75 del expediente y a pesar de que alli se encuentra el numero de inscripcion que segun la demandante le correspondio superando la pruea de conocimientos, de ello no se infiere que se presento a varias convocatorias y de manera precisa a la realizada por el MUNICIPIO DE ARANZAZU".

 

1.2.2. Contestaciones

 

1.2.2.1 Escuela Superior de Administracion Publica ESAP

 

17. Mediante apoderada judicial la referida institucion de educacion superior contesto el escrito introductorio senalando que si bien es cierto traves de la plataforma se limito la inscripcion de los interesados a un solo municipio convocante, tambien lo es que dicha situacion no resulta contraria al querer de las corporaciones electoras, toda vez que en el marco del convenio de cooperacion suscrito entre el Concejo Municipal de Aranzazu, se pacto como una de las facultades atribuidas a la ESAP, en su calidad de operador logistico, la de [d]iseñar y elaborar los protocolos de inscripcion para los participantes". Por ello, senalo que no resulta cierta la afirmacion efectuada por la demandante, al indicar que no existe documento alguno que obligue a los aspirantes a inscribirse a un unico proceso de seleccion, toda vez que "en los convenios y convocatoria se establecieron las reglas del concurso y quien accede a las mismas, acepta tacitamente las condiciones estipuladas".

 

18. A continuacion, manifesto que "se hace necesario indicar que las convocatorias son independientes y que cada una de ellas aplica como norma rectora para el proceso de seleccion para el empleo de personeros de cada municipio que convoca al concurso, el aspirante puede elegir de manera libre y voluntaria respecto de 488 convocatorias de municipios que decidieron realizar dicho proceso con la ESAP, de tal manera que queda a discrecionalidad del aspirante (sic) la seleccion de la convocatoria de su interes (   ).

 

19. Seguidamente, hizo referencia a las decisiones de tutela mencionadas por la accionante en su escrito inicial, para referir que la ESAP, en virtud del principio de buena fe y confianza legitima, dio cumplimiento al fallo del 5 de noviembre del 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccion Tercera, Subseccion B que reconocio la posibilidad de dicha entidad para limitar la inscripcion de los participantes a una sola convocatoria, refiriendo que para la fecha en que ello se llevo a cabo, mediante la Resolucion 3694 del 15 de noviembre del 2019, el Tribunal Administrativo de Boyaca no habia proferido decision de segunda instancia frente al fallo adoptado por el Juzgado 14 Administrativo de Tunja.

 

20. Indico que la providencia del ultimo de los tribunales referidos, deviene en irregular, toda vez que dicha autoridad judicial se abrogo una competencia que es exclusiva de la Corte Constitucional, que es la de dotar de efectos inter comunis[9] una decision de tutela, que por regla general son inter partes[10], por lo que solicito que los fundamentos de la accion que senalan la necesidad de dar cumplimiento al mismo, no son de recibo en el marco del presente proceso, manifestando que aquellos deben ser desestimados.

 

21. Continuo su intervencion, manifestando que conforme al escrito inicial presentado por la demandante, no es posible avizorar la configuracion de alguna de las causales genericas de nulidad del acto administrativo consagradas en el articulo 137 del CPACA, en tanto segun su dicho, es claro que con el Convenio Interadministrativo 799 del 28 de julio del 2019 se establecio la posibilidad que la ESAP disenara los protocolos de inscripcion de los interesados en el proceso de eleccion del personero municipal de Aranzazu, lo que implica que no se desconocieron las normas en las cuales debia de fundarse la decision de la administracion.

 

22. A su vez, arguyo que a lo largo de la demanda no se observa que se hubiere alegado la falta de competencia como irregularidad que permita la configuracion de la causal de nulidad, ni tampoco expone elementos para considerar que se presento una expedicion irregular, en tanto los argumentos se dirigen a cuestionar la decision de la ESAP al limitar el numero de inscripciones posibles, y no a la actuacion del Concejo Municipal de Aranzazu como entidad electora. Asi mismo, senalo que no se presentan elementos para considerar la afectacion del acto acusado de falsa o falta de motivacion, asi como de desconocimiento del derecho de audiencia. Finalmente, refirio que las causales especiales aplicables a la nulidad electoral, consagradas en el articulo 275 del CPACA, refirio que ninguna de ellas fue alegada.

 

23. Adicional a lo anterior, indico que la senora Giraldo Gonzalez, acudio al medio de control equivocado, toda vez que de la lectura de sus pretensiones, se puede considerar que busca el ÒrestablecimientoÓ de un derecho particular, al solicitar que tras declarar la nulidad de la eleccion del personero municipal de Aranzazu, se ordene asi mismo que ella y los demas participantes que superaron la prueba de conocimientos sean citados a la entrevista. Ante ello solicito que el juez de primera instancia, determinara que el medio correcto era la nulidad y restablecimiento del derecho, para de esta forma, dar como probada la excepcion de falta de agotamiento de la conciliacion extrajudicial en derecho y asi rechazar la demanda.

 

24. Concluyo presentando las excepciones de falta de legitimacion en la causa por el extremo pasivo que fundamento en que no intervino en la decision eleccionaria, la de ineptitud sustantiva de la demanda ante lo que considero como una falta de estructuracion factica, juridica y probatoria de la misma y la correspondiente a la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, relacionado con la conciliacion extrajudicial en derecho, dado que a su juicio, se trataba de una demanda de nulidad y restablecimiento en los terminos del articulo 138 del CPACA.

 

1.2.2.2. Municipio de Aranzazu

 

25. El referido ente territorial se opuso a las pretensiones elevadas en el escrito inicial, senalando, en primer lugar, que las irregularidades esbozadas por la demandante no tienen la virtualidad de cambiar el resultado. Fundamento su dicho en que "[n]o existe en el expediente ninguna (sic) prueba (sic) que el concejo no cito a entrevista a todas las personas que superaron la prueba de conocimientos, ni mucho menos a personas que obtuvieron puntajes superiores al Personero electo, por lo tanto no tiene ninguna incidencia para el presente el argumento de la parte demandante, pues en caso de existir, no se demostro que alguno superara los puntajes obtenidos por el senor Gomez Naranjo"

 

26. Indico que en el presente caso se atendio a cabalidad el principio de buena fe y el derecho al debido proceso de los aspirantes, pues el concejo municipal acato su obligacion contractual fijada en el convenio interadministrativo suscrito con la ESAP relacionada con el desarrollo de las entrevistas y conformacion de la lista de elegibles, con fundamento en los reportes de los postulados que superaran las pruebas iniciales del proceso de seleccion.

 

1.2.2.3. Demandado - senor Gustavo Adolfo Gomez Naranjo

 

27. El apoderado del demandado refirio que conforme a la naturaleza de la ESAP institucion publica de educacion superior, esta se encuentra en la facultad de apoyar logistica y academicamente a los concejos municipales, especialmente aquellos que, como el de la localidad de Aranzazu (Caldas) han sido clasificados como de 6» categoria y requieren de dicho soporte para la realizacion del concurso para la seleccion del personero.

 

28. Considero que no es cierto que el Concejo Municipal de Aranzazu hubiere accedido o no a la limitacion de la inscripcion que fundamenta el reparo de la demandante, toda vez que se tiene que el convenio suscrito entre este y la ESAP, tenia como finalidad que esta ultima adelantara todos los aspectos operativos, tecnicos y academicos requeridos para el cumplimiento del objeto del mismo. Senalo que en la demanda, se observan una serie de apreciaciones subjetivas de la accionante, tendientes a cuestionar la estructura del mencionado convenio, mas no precisan la forma en que las presuntas irregularidades en que se incurrio en el mismo, afectan la eleccion de quien supero todas las etapas del concurso.

 

29. Indico que no se precisa, bajo las causales de nulidad que se pueden predicar de un acto electoral, cuales son las normas desconocidas que permitirian considerar la materializacion de la pretension anulatoria perseguida en el escrito inicial, senalando que todos los cuestionamientos dirigidos en el mismo, corresponde a un medio de control de controversias contractuales por enfocarse, segun su dicho, en la forma de suscripcion de convenio interadministrativo, o incluso responden a un vacio normativo o de regulacion del proceso de seleccion de personeros, que nada senala en relacion con la multiinscripcion como garantia del principio del merito.

 

30. Manifesto que la limitacion para inscribirse a una sola convocatoria atiende a una logica que responde al hecho de que las pruebas de conocimiento, generalmente, se realizan en una misma fecha, por lo que si una persona se presenta a distintos procesos, materialmente no puede asistir al mismo tiempo a responder en todas las evaluaciones.

 

31. Como mecanismo de defensa, planteo la excepcion previa de inepta demanda por falta de requisitos formales por indebida individualizacion del acto demandado y de indebida escogencia del medio de control por el presunto restablecimiento de un derecho, asi como las siguientes relativas al fondo del asunto:

 

a) Legalidad del acto electoral acusado:

 

Senalo que de una revision de las actuaciones llevadas a cabo al interior del proceso de eleccion, su representado fue elegido de conformidad con las normas aplicables, asi como en cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales exigidos para el efecto. Al respecto, indico que del acto de convocatoria suscrito por el Concejo Municipal de Aranzazu se tiene que alli se determino que aquel y los demas documentos relacionados, eran de obligatorio acatamiento para los participantes, por lo tanto, las condiciones de inscripcion debian de ser atendidas y respetadas. Por ello, considero que, al haberse consagrado en el convenio interadministrativo que la ESAP estaba en la facultad de disenar los protocolos para ello, se debe entender que la limitacion a la "uniinscripcion" es una de aquellas condiciones que fueron debidamente conocidas por todos los interesados.

 

De otro lado, indico que la ESAP publico un manual de inscripcion a los procesos de convocatoria, el cual debio ser debidamente estudiado por cada uno de los aspirantes y del que se deriva la condicion de presentarse a un solo proceso de seleccion, en tanto alli se refirio que el interesado debia escoger el departamento y municipio de su predileccion, siendo que este punto, siempre se utilizo terminos en singular y no en plural.

 

Indico que de la lectura del convenio firmado, se tiene que del mismo se puede concluir que:

 

 la ESAP ostentaba el salvoconducto desde un principio para que en el marco de sus competencias inherentes a la ejecucion y realizacion del concurso y atendiendo las dinamicas propias de sus facultades, pudiese aplicar la uni inscripcion como criterio de su orbita legalmente autorizada y lo que con toda claridad conocieron de manera previa los intervinientes, y cuya aceptacion al reglamento concursal fue asentido por la demandante.

 

b) Confianza legitima:

 

En este apartado, indico que su poderdante cuenta con la expectativa creada por la confianza legitima generada por el hecho de haber superado todas y cada una de las etapas del proceso de seleccion, por lo que a su juicio es indudable que la afectacion a los derechos de contenido fundamental que puede sufrir mi poderdante con la declaracion de nulidad del acto a partir del cual fue nombrada (sic) como Personero Municipal de Aranzazu, Caldas, (   )

 

c) Respeto a las situaciones juridicas consolidades. Derechos adquiridos:

 

Sobre el particular, refirio que al haber obtenido el mayor puntaje en las pruebas, ocupar el primer lugar en la lista de elegibles y ser nombrado como personero municipal de Aranzazu, (   ) no existe una mera expectativa, sino el derecho a ejercer un empleo publico, el cual se materializo y consolido definitivamente, y que por consecuencia, requiere de una proteccion especial.

 

d) Inexistencia de la nulidad electoral alegada:

 

Al respecto, en una misma linea argumentativa a la expuesta por la ESAP, el apoderado de la parte demandada indico que en el presente caso no se tienen los elementos para encontrar configurada alguna de las causales de nulidad del acto administrativo consagradas en el articulo 137 del CPACA.

 

e) Una eventual sentencia estimatoria de las pretensiones no puede tener efectos ex tunc frente a los actos dictados al interior del concurso de meritos:

 

Fundamento dicha afirmacion en los presuntos derechos adquiridos de su poderdante, por lo que senalo que si la decision que se adopte al interior del presente medio de control, consiste en acceder a la nulidad del acto electoral, se debe determinar que tal fallo tendra efectos al futuro, a fin de proteger las situaciones consolidadas con la eleccion acusada.

 

1.2.3. Decision de excepciones previas

 

32. Con auto del 22 de octubre del 2020[11], de conformidad con el articulo 12 del Decreto 806 del 2020, el juzgado de primera instancia resolvio las excepciones previas, declarando como no probadas las mismas. Esta decision quedo en firme ante la no interposicion de recursos por las partes.

 

1.2.4. Incorporacion de pruebas y traslado para alegar de conclusion

 

33. Con decision del 1 de febrero del 2021[12], y ante la posibilidad de dictar sentencia anticipada en el vocativo de la referencia lo cual fundamento en el numeral 1 del articulo 13 del Decreto Legislativo 806 del 2020, la autoridad judicial de primera instancia dispuso tener como pruebas las documentales aportadas por las partes en sus intervenciones, asi como ordeno correr traslado para alegar de conclusion.

 

1.2.5. Alegatos de conclusion

 

1.2.5.1. Demandante[13]

 

34. En su escrito de alegatos, la senora Stefania Giraldo Gonzalez, reitero los argumentos expuestos en el libelo introductorio de la accion.

 

1.2.5.2. Municipio de Aranzazu[14]

 

35. El apoderado del ente territorial, limito su intervencion en reiterar que en el caso concreto no se demostro la incidencia de la irregularidad alegada en la demanda, senalando que de las pruebas aportadas no es posible derivar que el resultado eleccionario hubiere sido diferente.

 

1.2.5.3. Demandado[15]

 

36. Adujo en sus alegatos, que de una revision de las normas que regulan el proceso de seleccion de los personeros municipales, se puede concluir que es ausente la regulacion que permita concluir que es necesario garantizar la multiinscripción a dicho concurso de meritos, por lo que puede concluirse que ante ello, la restriccion impuesta por la ESAP resulta acorde y no afecta la legalidad del acto acusado.

 

37. Manifesto que de los elementos de conviccion obrantes en el plenario, se puede concluir que la imposibilidad de presentarse a varias convocatorias, resulta plenamente razonable, de un lado, por cuanto los requisitos para ser personero varian dependiendo de la categoria de los municipios, y de otro, del convenio interadministrativo suscrito con la entidad de educacion superior, se puede concluir que esta tenia plenas facultades para disenar los protocolos de inscripcion.

 

38. Indico que la eleccion de su prohijado se soporto en el principio del merito como elemento rector de la decision del concejo municipal, en tanto fue quien supero de forma sobresaliente todas las etapas del concurso, ocupando el primer lugar de la lista de elegibles.

 

39. Finalmente, reitero los argumentos expuestos al contestar la demanda, en el sentido de alegar una indebida escogencia del medio de control, una ineptitud sustantiva del escrito inicial por la no precision del acto demandado, asi como lo referido a la necesidad de modular los efectos del fallo, en caso en que el mismo acceda a las pretensiones de la demandante.

 

1.2.5.4. Escuela Superior del Administracion Publica ESAP [16]

 

40. El apoderado de la referida institucion de educacion superior, insistio en senalar que su representada no tenia incidencia en la formacion del acto o adopcion de la decision de elegir al demandado en el cargo de personero municipal de Aranzazu (Caldas). Seguidamente, preciso que la estructura del convenio interadministrativo suscrito con el concejo de la referida localidad, no obedecio a lo dispuesto en el articulo 2.2.27.6 del Decreto 1083 del 2015, que permite que varios municipios, de un mismo departamento y de una misma categoria, celebren dichos actos de forma conjunta o asociativa.

 

41. Resalto que conforme a dicha situacion, cada convenio firmado con las corporaciones electoras, se llevo a cabo de manera individual y por lo tanto, cada proceso de seleccion, contaba con su propia norma rectora, por lo que a su juicio, no era posible la inscripcion de los interesados a mas de una convocatoria. Finalmente, insistio en la incompetencia del Tribunal Administrativo de Boyaca para dictar una sentencia con efectos inter comunis, para con posterioridad indicar que en cabeza de la entidad, se llevaron a cabo todas las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a las decisiones de jueces constitucionales de tutela.

 

1.2.6. Sentencia de primera instancia

 

42. En fallo del 18 de marzo del 2021, el juzgado de primera instancia accedio a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto de eleccion del senor Gustavo Adolfo Gomez Naranjo como personero del municipio de Aranzazu (Caldas). Para arribar a la conclusion antes descrita, se expuso que en efecto, en el marco del proceso de seleccion se presentaron las irregularidades esbozadas en la demanda, en tanto no se garantizo la participacion en la etapa de entrevistas de los aspirantes que efectuaron su inscripcion en concursos convocados en diferentes municipios.

 

43. Para soportar lo anterior, refirio que en la convocatoria publica suscrita por el Concejo Municipal de Aranzazu no se determino de forma expresa la prohibicion de multiinscripcion, y si bien es cierto, en el convenio interadministrativo suscrito entre aquel y la ESAP se pacto que esta ultima tendria bajo su competencia el diseno y elaboracion de los protocolos de postulacion de los interesados, indico que no se puede concluir que bajo dicha obligacion contractual se ampare la fijacion de condiciones determinantes del proceso, como lo es, la restriccion a las inscripciones simultaneas, siendo ello competencia de la entidad que convoca al concurso.

 

44. Manifesto que lo anterior implico una vulneracion al debido proceso de los participantes, sin que pueda concluirse que el resultado de la eleccion se mantiene como valido a pesar de la existencia de la misma, toda vez que a su juicio, si bien el concejo municipal entrevisto a todas las personas remitidas por la ESAP, es claro que en la relacion allegada en su oportunidad faltaron los concursantes que se presentaron al cargo cuando la entidad habilito la plataforma para realizar multiinscripciones.

 

45. Preciso que la declaratoria de nulidad del acto de eleccion tiene efectos retroactivos, los cuales en el sub judice, se limitan a dejar sin efectos las actuaciones llevadas a cabo en el concurso hasta el momento en que la ESAP desvinculo a los participantes inscritos el 1 de noviembre del 2019, para lo cual se debera determinar una nueva lista de admitidos, procediendo a la aplicacion de las pruebas de conocimientos y demas establecidas en el concurso. Indico que una vez ello se adelante, la ESAP debera remitir al Concejo Municipal de Aranzazu el listado con los postulados que estarian habilitados para presentar la entrevista correspondiente para con posterioridad a ello, configurar la lista de elegibles y proceder con la eleccion.

 

1.2.7. Recursos de apelacion

 

46. En contra del fallo antes descrito, se presentaron sendos recursos de apelacion por parte de la apoderada judicial de la ESAP, del Municipio de Aranzazu y del demandado. Los referidos medios de impugnacion fueron concedidos ante el Tribunal Administrativo de Caldas[17], siendo a su vez debidamente admitidos por este[18].

 

1.2.7.1. Escuela Superior de Administracion Publica ESAP [19]

 

47. En primer lugar, refirio que la decision del juzgado no tuvo en cuenta la totalidad de los elementos de conviccion aportados al plenario. Indico que se desconocio la forma en la que fue suscrito el convenio interadministrativo suscrito con el Concejo Municipal de Aranzazu, el cual era individual y concreto para la convocatoria efectuada por dicha corporacion publica de eleccion popular, y en consecuencia, independiente de los demas procesos soportados por la ESAP en su calidad de operador logistico en total 488, siendo que en todos se dispuso que la presentacion de las pruebas se realizaria el dia y a la hora dispuestos en el acto de convocatoria, lo que a su juicio, impide que una misma persona tenga que presentarse para ello en una misma fecha y hora.

 

48. Indico que conforme a lo anterior, y dado que no se trato de un convenio asociativo, el Concejo Municipal de Aranzazu, en la Resolucion 017 del 9 de agosto del 2019, no podia establecer la restriccion para que los interesados se inscribieran a un unico proceso de eleccion, dado que con ello, segun su dicho, estaria por fuera de su competencia y desconoceria la autonomia de las corporaciones electoras resaltada por la Corte Constitucional en la sentencia C 105 del 2013.

 

49. Refirio que del texto de la Resolucion No. 017 del 9 de agosto del 2019, especificamente en su articulo 8, se entiende que el Concejo Municipal de Aranzazu establecio que [l]as pruebas escritas de competencias laborales, deberan ser presentadas por parte del aspirante de manera personal en la ciudad capital del Departamento al cual pertenece el municipio, de acuerdo con la convocatoria y el cronograma establecido en la misma (enfasis de la Sala), resaltando que de la referida literalidad se extrae que la intencion fue que los participantes solo se inscribiera a una convocatoria, dado que se utilizo la expresion municipio y no el plural de aquella.

 

50. Senalo que la providencia apelada presenta un yerro al precisar que la ESAP desconocio que las normas adoptadas en el proceso de eleccion del Concejo Municipal de Aranzazu no establecian limitante alguna para la multiinscripcion, refiriendo que en todo momento el actuar de dicha entidad educativa estuvo apegado a las reglas expedidas por la autoridad con la funcion electoral, siendo que, segun su dicho, siempre se respeto el debido proceso y los principios que rigen este tipo de actuaciones.

 

51. Seguidamente, cuestiono lo dispuesto en el numeral 3 de la sentencia impugnada, en donde se ordeno incluir en la evaluacion del proceso de seleccion para el cargo de personero municipal de Aranzazu a todas las personas que se hubieren inscrito a esa y otras convocatorias. Al respecto, explico que conforme a lo fijado en el articulo 23 de la la Resolucion No. 017 del 9 de agosto del 2019, la calificacion de las pruebas de conocimiento y de competencias laborales, se realizaria en relacion con el grupo normativo, es decir, que el resultado obtenido por cada participante deriva a su vez del desempeno frente a los demas de su mismo grupo. Frente a ello explico:

 

"Las caracteristicas del grupo normativo para realizar la calificacion de las pruebas escritas para cada municipio, las determinan: por un lado, el desempeno en la prueba de cada uno de los participantes (numero de aciertos) que aplican a la misma convocatoria, y por el otro, el desempeno de las personas que presentaron el examen para la misma convocatoria (grupo de referencia); es decir, para efectos de la calificacion, el grupo de aspirantes de cada municipio, ha sido considerado como el grupo de referencia (siguiendo lo fijado en la convocatoria), el cual lleva de forma definida sus particularidades intrinsecas, que lo hacen unico frente a los otros 487 municipios grupos." (Enfasis de la Sala)

 

52. Asi las cosas, senalo que atender la orden dictada por la providencia apelada, implicaria, no solo desconocer las reglas establecidas en la convocatoria en cuanto a la forma de calificacion de las pruebas de conocimientos y de competencias laborales, sino tambien que existe la posibilidad de la alteracion en las calificaciones respecto de otros aspirantes, dado que se incluirian nuevas personas al grupo normativo, lo que implica necesariamente que se presenten variaciones en los puntajes previamente obtenido. Por lo dicho, solicito:

 

"De esta manera en caso de que no prospere la revocatoria de la sentencia proferida el 18 de marzo de 2021 debe entenderse que el metodo de calificacion corresponde al "GRUPO NORMATIVO" el cual no se encuentra unicamente en funcion de la cantidad de respuestas correctas sino su desempeno en relacion con los demas aspirantes que presentaron el examen para la misma convocatoria (grupo de referencia); no encontrando necesario que el cumplimiento de la orden en el medio de control de nulidad electoral se extienda hasta la conformacion del listado de admitidos y no admitidos maxime cuando las pretensiones siempre se centraron en la etapa de entrevista, por lo que deberia cenirse a la remision del listado de multiinscripcion al Concejo Municipal de Aranzazu, teniendo en cuenta que la forma de calificacion siempre se contemplo para convocatorias individuales."

 

53. Al finalizar concluyo:

 

"Ni la Ley, ni los actos administrativos que hacen parte de la convocatoria facultaban a la ESAP para que permitiera la inscripcion a multiples municipios, como lo considero el a quo en la providencia materia de impugnacion para acceder a las pretensiones de la demanda, motivo por el cual mi representada nunca se atribuyo competencias que no le fueron dadas, y acato con rigor lo senalado de forma taxativa, lo estipulado para llevar a efecto el concurso de meritos, esto es, atendiendo a la interpretacion gramatical al no existir una interpretacion ambigua de la misma, como la que le dio el a quo, vale la pena insistir en que asi como la ESAP no tenia la facultad para efectuar la multi inscripcion, dichas modificaciones se dieron acatando providencias con rango constitucional, sin embargo a consecuencia de las mismas se tuvieron que dejar sin ningun efecto, como en el caso del cumplimiento de la modulacion del fallo proferido por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja. En conclusion, mal hubiera hecho la ESAP si hubiera permitido la multi inscripcion en la convocatoria inicial, sin tener las facultades para ello, ya que los municipios no lo estipularon expresamente en los actos administrativos suscritos."

 

1.2.7.2. Municipio de Aranzazu[20]

 

54. Al respecto, insistio en sus argumentos expuestos desde la contestacion al escrito inicial, senalando que en el caso concreto no existe prueba alguna que permita concluir que la falta de citacion a la entrevista respecto de quienes contaban con la "multiinscripcion", cambie el resultado eleccionario. Asi mismo, senalo que la providencia cuestionada, carece de consideraciones sobre el referido criterio de incidencia, toda vez que no se determina si los no citados, con el puntaje minimo o maximo a obtener en la etapa final del proceso, hubiere superado o no al aqui demandado.

 

1.2.7.3. Demandado[21]

 

55. En un primer escenario, el apoderado del senor Gustavo Adolfo Gomez Naranjo cuestiono que en el marco del proceso es inexistente la prueba que permita concluir la participacion de otros ciudadanos bajo la figura de la "multiinscripcion" en el tramite adelantado por el concejo municipal de Aranzazu. Al respecto senalo:

 

ÒEs decir, en la sentencia se parte de un supuesto de hecho, basado en generalidades que no fueron probadas, y en la que la operadora judicial basada quizas en la experiencia infiere de manera subjetiva la existencia de otros participantes diferentes a los contenidos en la lista de elegibles que se multiinscribieron entre otros Municipios del Pais tambien de manera coetanea para el Municipio de Aranzazu, Caldas.Ó

 

56. Conforme a lo anterior, indico que no se evidencia irregularidad sustancial, trascendental y con incidencia directa frente al acto electoral demandado, aspecto que se requiere demostrar y analizar por parte del fallador a efectos de proceder con su anulacion.

 

57. Adicional a lo que denomino como un "vacio probatorio", sostuvo que en la parte resolutiva de la sentencia dictada por el juzgado administrativo, se adoptan una serie de ordenes que a juicio del apelante desbordan las competencias del juez electoral. Al respecto, indico que en contraste con el articulo 288 del CPACA, relativo a las consecuencias de las sentencias que acceden a las pretensiones en este medio de control, es claro que lo dispuesto en relacion con la forma en que se debe "rehacer" la lista de elegibles, implica un restablecimiento automatico del derecho de terceros, aspecto que es ajeno a las acciones judiciales que se siguen contra actos de eleccion.

 

58. En punto del asunto relativo a la posibilidad de la "multiinscripcion", senalo que el fallo cuestionado parte de senalar que la ESAP desconocio el procedimiento de seleccion y la convocatoria expedida por el concejo municipal, mas sin embargo, resalta, de una revision de las normas aplicables a la materia, no se observa disposicion alguna que permita inferir que ello es una situacion que debe garantizarse de manera general en los concursos que se adelantan en forma previa a la eleccion de los personeros municipales. Al respecto indico que "(   ) entonces, apegados al principio de legalidad como podria afirmarse que la ESAP al disenar tecnica, operativa y logisticamente el proceso de seleccion para los 488 Municipios con los cuales celebro convenios interadministrativos, incluyendo el Municipio de Aranzazu, Caldas y acondicionarlo a la uniinscripcion transgredio normas de caracter legal, o vulnero el derecho fundamental al debido proceso."

 

59. Seguidamente, hizo referencia a la existencia de providencias adoptadas por esta Corporacion que deben guiar la forma en la que se resuelve la demanda interpuesta en contra de la eleccion de su prohijado, bajo las cuales es procedente negar las pretensiones de la demanda, en la medida en que consideran que la limitacion de la uniinscripcion en los concursos de meritos es procedente. Debe resaltarse que, en este punto de su escrito, el apoderado del demandado no identifico plenamente los fallos que considera como aplicables.

 

1.2.3 Solicitud para que la Seccion Quinta avoque el conocimiento por importancia juridica y necesidad de sentar jurisprudencia

 

60. Con escrito del 10 de mayo del 2021[22], el representante judicial del demandado elevo ante el tribunal a quo, peticion para que el expediente del vocativo de la referencia sea remitido a esta Corporacion con el fin de dictarse sentencia de segunda instancia. Indico que, conforme al articulo 271 de la Ley 1437 del 2011, modificado por la Ley 2080 del 2021, respecto del asunto se presentan razones de importancia juridica y la necesidad de sentar jurisprudencia.

 

1.2.4. Tramite dado a la solicitud de remitir el expediente al Consejo de Estado

 

61. Con providencia del 18 de mayo del 2021, el despacho del magistrado ponente en el Tribunal Administrativo de Caldas, dispuso la remision del expediente a esta Corporacion a efectos de ser decidida por la Seccion competente.

 

62. En auto del 24 de junio del 2021, la Sala Electoral dispuso: AVOCAR el conocimiento del presente asunto dada la necesidad de sentar jurisprudencia en lo relativo a la posibilidad o no de limitar la inscripcion de los interesados a un solo concurso publico y abierto de meritos para la eleccion de personeros y la incidencia de dicha situacion frente al acto electoral expedido por los concejos municipales.

 

1.2.5 Auto de saneamiento e intervencion del Concejo Municipal de Aranzazu

 

63. Con auto del 16 de julio del 2021, el despacho de la consejera ponente de esta providencia, dispuso, ante la falta de vinculacion del Concejo Municipal de Aranzazu como entidad que expidio el acto acusado, poner en su conocimiento el presente proceso, para que de considerarlo necesario, intervenga en el mismo.

 

64. El mencionado cabildo municipal intervino a traves de su presidente con escrito del 23 de julio, en los siguientes terminos:

 

65. Refirio que, conforme al convenio interadministrartivo No. 799 del 2019, es claro que la actuacion de la ESAP se realizo conforme a lo alli descrito, asi como la seleccion del senor Gustavo Adolfo Gomez Naranjo, obedecio al estricto cumplimiento de los parametros legales y calidades exigidas para el cargo de personero, sin que se hubieren observado vicios en las etapas del concurso.

 

66. Indico que en el caso concreto, se cito a entrevista a todos aquellos que superaron las pruebas de conocimientos, comportamentales y analisis de antecedentes efectuados por la ESAP, siendo claro que esta y las demas reglas de la convocatoria, fueron fijadas previamente y los concursantes manifestaron la aceptacion de las mismas.

 

67. Conforme a ello, concluyo que toda la actuacion desplegada se encuentra amparada por la legalidad que se presume de las mismas, indicando que en el caso particular no se demostro la infraccion a norma speror, falsa o falta de motivacion o expedicion irregular del acto demandado, por lo que manifesto que no existia merito para declarar la nulidad de la eleccion del demandado como personero municipal de Aranzazu (Caldas).

 

II. CONSIDERACIONES

 

2.1 Competencia

 

68. La Seccion Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para dictar sentencia de segunda instancia en el asunto de la referencia, ante la necesidad de sentar jurisprudencia, en atencion a lo dispuesto en el numeral 5 del articulo 37 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el numeral 3 del articulo 111 y el articulo 271 de la Ley 1437 de 2011, modificados por la Ley 2080 del 2021.

 

2.2 Problemas juridicos

 

69. De conformidad con lo expuesto en el auto que dispuso avocar el conocimiento del asunto a efectos de sentar jurisprudencia, asi como frente a los argumentos expuestos en los recursos de apelacion interpuestos en contra del fallo dictado por el Juzgado 7 Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, esta Sala considera que los problemas juridicos a resolver son los siguientes:

 

a) En el marco de la normatividad legal, reglamentaria y jurisprudencial actual, Àes procedente establecer por parte de los operadores logisticos contratados por los concejos municipales una limitacion para la inscripcion de los aspirantes al cargo de personeros municipales, en el sentido de permitir la participacion de estos en una sola convocatoria?

 

b) De ser negativa la respuesta al interrogante anterior, Àincide dicha circunstancia respecto del acto de eleccion?

 

70. A efectos de dar una respuesta a los interrogantes antes senalados, se efectuara una exposicion bajo el siguiente orden metodologico:

 

a) Inicialmente, la Sala pondra de presente el regimen actual de la eleccion de los personeros municipales, haciendo especial enfasis en punto de la contratacion de operadores logisticos por parte de los concejos para el apoyo en la realizacion del concurso de meritos que se realiza previamente a la escogencia de quien ocupara dicha dignidad.

 

b) Seguidamente, se presentaran las conclusiones a las que se arriba en esta providencia respecto de la posibilidad o no de limitar la multiinscripcion en el concurso de meritos de quienes aspiran al cargo de personeros municipales.

 

c) Precisado lo anterior, se aterrizaran dichos conceptos al caso concreto, con el fin de determinar si procede revocar, modificar o confirmar la sentencia de primera instancia.

 

2.3. Regimen aplicable a la eleccion de los personeros municipales. Contratacion de terceros para la realizacion del concurso de meritos. Reiteracion de jurisprudencia.

 

71. La Constitucion Politica de 1991 consagro en cabeza de los concejos municipales la facultad para la eleccion de los personeros, tal y como se deriva de la lectura del articulo 313 numeral 8[23] de dicho cuerpo normativo. En desarrollo de esta disposicion constitucional, el legislador de 1994 regulo el asunto, a traves de la Ley 136 de 1994, la cual fue modificada posteriormente en 2012 Ley 1551, fijando en su articulo 170 los parametros para el ejercicio de dicha funcion electoral en los siguientes terminos:

 

ARTICULO 170. ELECCION. <Articulo modificado por el articulo 35 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:

 

Los Concejos Municipales o distritales segun el caso, elegiran personeros para periodos institucionales de cuatro (4) anos, dentro de los diez (10) primeros dias del mes de enero del ano en que inicia su periodo constitucional, previo concurso publico de meritos de conformidad con la ley vigente. Los personeros asi elegidos, iniciaran su periodo el primero de marzo siguiente a su eleccion y lo concluiran el ultimo dia del mes de febrero del cuarto ano.

 

Para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categorias especial, primera y segunda titulos de abogado y de postgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta categorias, titulo de abogado. En las demas categorias podran participar en el concurso egresados de facultades de derecho, sin embargo, en la calificacion del concurso se dara prelacion al titulo de abogado.

 

Para optar al titulo de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podran prestar el servicio de practica juridica (judicatura) en las personerias municipales o distritales, previa designacion que debera hacer el respectivo decano.

 

Igualmente, para optar al titulo profesional de carreras afines a la Administracion Publica, se podra realizar en las personerias municipales o distritales practicas profesionales o laborales previa designacion de su respectivo decano.

 

72. Varias conclusiones pueden obtenerse de de la redaccion de la norma antes mencionada. Desde la competencia asignada desde el texto fundamental, se indica que la eleccion de los personeros municipales se realizara para un periodo institucional de 4 anos, el cual iniciara el 1 de marzo siguiente a su designacion y terminara el ultimo dia de febrero del cuarto ano. Asi mismo, se dispone que el concejo elegira dentro de los 10 primeros dias de haber iniciado su periodo constitucional.

 

73. La modificacion mas importante respecto del proceso antes descrito, es la necesidad de adelantar en forma previa a la reunion de eleccion, un concurso publico y abierto de meritos. Ello es relevante, en tanto en las disposiciones originales de la Ley 136 de 1994 no se establecia un parametro especifico respecto de la forma en que ello deberia llevarse a cabo, lo que implicaba una amplia discrecionalidad del organo de eleccion en punto de la escogencia de dicho funcionario. Asi lo ha reconocido de forma reiterada las decisiones adoptadas por esta Seccion, en donde se ha indicado:

 

ÒTampoco se avizoraba ningun parametro de seleccion objetiva ni de meritocracia y asi se mantuvo hasta el ano 2012, cuando el Legislador expidio la Ley 1551 de 6 de julio de esa anualidad [art. 35] ÒPor la cual se dictan normas para modernizar la organizacion y el funcionamiento de los municipiosÓ, que si bien mantuvo la competencia de la eleccion del personero en cabeza del concejo municipal, cambio el paradigma de seleccion, limitando el espectro amplio de discrecionalidad a las condiciones y presupuestos de un concurso de meritos. (   )

 

Asi las cosas, la eleccion del personero dejo de estar al arbitrio, discrecionalidad y liberalidad del concejo municipal o distrital, segun el caso, aunque sin afectarse su competencia eleccionaria o de nominacion, al establecerse que la designacion se haria por medio de un procedimiento objetivo y reglado, orientado en la meritocracia y sin perder la capacidad de dirigir los aspectos tendientes a estructurar el proceso de seleccion y de eleccion, dentro de los margenes legales.[24] (Negrilla fuera de texto).

 

74. Ahora bien, de una lectura de las normas que posteriormente desarrollaron la reforma introducida en el ano 2012, especificamente de lo contenido en el Decreto 2485 del 2014, el cual fue posteriormente recogido por el Decreto 1083 de 2015[25] especificamente en su titulo 27, se tiene que para el ejercicio de la referida funcion electoral, los concejos municipales deben atender los siguientes parametros que fijan la estructura basica del concurso de meritos para la eleccion del funcionario:

 

 

73. Algunos aspectos de lo dicho en forma precedente, deben ser resaltados. En primer lugar, la reglamentacion expedida por el Gobierno Nacional parte de reconocer que la inclusion a nivel legislativo de la exigencia de un concurso de meritos implica que las corporaciones de eleccion popular se ven avocadas a las cuestiones de orden tecnico, administrativo y logistico que implican adelantar el mismo. Ya la Corte Constitucional, en sentencia C 105 del 2013[26], al estudiar la reforma legislativa del ano 2012, establecio una serie de herramientas que permiten entender la forma en que dicho requisito concurso de meritos debera de ser atendido por los concejos municipales. Al respecto, en dicha decision se senalo:

 

ÒNo escapa a la Corte que los concejos pueden enfrentar limitaciones de diversa indole para llevar a cabo la tarea encomendada por el legislador. En efecto, el concurso de meritos tiene un alto nivel de complejidad, en la medida en que supone, por un lado, la identificacion y utilizacion de pautas, criterios e indicadores objetivos, y, por otro, imparcialidad para evaluar, cuantificar y contrastar la preparacion, la experiencia, las habilidades y las destrezas de los participantes. Se requiere, asi mismo, el procesamiento y la sistematizacion de una gran cantidad de informacion y la disposicion de una amplia y compleja infraestructura y logistica administrativa, en un contexto conflictivo en el que, por la dinamica natural de la contienda y la competencia, las decisiones son cuestionadas y controvertidas de manera sistematica y reiterada. En otras palabras, las dificultades de los concursos hacen imperativa la disposicion y utilizacion de sofisticadas herramientas humanas, informaticas, administrativas y financieras, de las que en principio carecen los concejos municipales y distritales.

 

No obstante, debe tenerse en cuenta que la prevision legislativa en torno al concurso, y las condiciones que de la jurisprudencia constitucional se derivan para el mismo, no implican que estas corporaciones tengan que ejecutar e intervenir directa y materialmente en los concursos y en cada una de sus etapas, sino que estas entidades tienen la responsabilidad de dirigirlos y conducirlos. Es decir deben trazar los lineamientos generales del procedimiento, pero pueden entregar su realizacion parcial a terceras instancias que cuenten con las herramientas humanas y tecnicas para este efecto. Asi por ejemplo, pueden realizar convenios con organismos especializados tecnicos e independientes dentro de la propia Administracion Publica, para que sean estos quienes materialicen estas directrices bajo su supervision, tal como ha ocurrido con los concursos realizados por la ESAP. Podrian, incluso, organizarse pruebas de oposicion de manera simultanea para varios municipios de un mismo departamento que se encuentren dentro de la misma categoria, y unificarse los criterios de valoracion de la experiencia y de la preparacion academica y profesional, y centralizar su evaluacion en una unica instancia. En este contexto, la Procuraduria General de la Nacion podria intervenir en la vigilancia de los concursos, pero no sustituir a los propios concejos.[27] (Negrilla y subraya fuera de texto)

 

74. De la sentencia antes mencionada, se tiene entonces una regla clara: los concejos municipales, como organos de eleccion, tienen la competencia exclusiva y excluyente para la determinacion de los lineamientos generales de la forma en que se adelantaran las etapas y parametros minimos del concurso de meritos antes descritos siendo responsables de su direccion en todo momento, lo cual se concreta con la suscripcion y posterior publicacion de la correspondiente convocatoria. A pesar de ello, se reconoce que ante las dificultades que dicha labor puede conllevar, es posible que dichas entidades acudan a Òterceras instanciasÓ que presten su apoyo logistico en la realizacion de una o todas las etapas del proceso meritocratico. Asi las cosas, esta ultima posibilidad permite acudir al apoyo logistico y tecnico de universidades o instituciones de educacion superior publicas o privadas o con entidades especializadas en procesos de seleccion de personal.

 

75. De esta manera, es claro que la actuacion de estos terceros operadores logisticos, si se quiere, se enmarca en los claros parametros que fija la convocatoria para los efectos de la realizacion del concurso, especialmente, por cuanto como se indico en forma previa, es dicho documento, y no otro, el que determina las condiciones de obligatorio cumplimiento para el desarrollo del mismo.

 

76. Adicional a ello, es importante resaltar que tras la expedicion de la correspondiente convocatoria, en la cual, como se indico, se deben establecer los parametros minimos del procedimiento, viene con posterioridad una etapa de reclutamiento, la cual tiene una finalidad muy especifica: atraer y permitir la inscripcion del mayor numero de participantes que cumplan con los requisitos del cargo a proveer.

 

77. Lo anterior, debe ser leido en conjunto con lo senalado en el articulo 2.2.27.3 del Decreto 1083 del 2015, el cual reza:

 

ARTICULO 2.2.27.3 Mecanismos de publicidad. La publicidad de las convocatorias debera hacerse a traves de los medios que garanticen su conocimiento y permitan la libre concurrencia, de acuerdo con lo establecido en el reglamento que para el efecto expida el concejo municipal o distrital y a lo senalado en el Codigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo referente a la publicacion de avisos, distribucion de volantes, insercion en otros medios, la publicacion en la pagina web, por bando y a traves de un medio masivo de comunicacion de la entidad territorial.

 

PARAGRAFO. Con el fin de garantizar la libre concurrencia, la publicacion de la convocatoria debera efectuarse con no menos de diez (10) dias calendario antes del inicio de la fecha de inscripciones.

 

78. Asi las cosas, se tiene entonces que con el fin de garantizar la mayor inscripcion de aspirantes quienes desde el punto de vista normativo tienen como unica limitante el cumplimiento de los requisitos exigidos para el cargo debe atenderse (i) los medios de publicidad idoneos que permitan la libre concurrencia, siendo aquellos determinados por la entidad convocante y por la Ley 1437 del 2011, y (ii) efectuarse a publicacion de la convocatoria con una antelacion no inferior a 10 dias calendario antes del inicio de la fecha de inscripciones.

 

79. En relacion con la libre concurrencia, es de resaltar que esta se encuentra amparada de forma expresa los derechos a elegir y ser elegido[28], asi como de acceso al desempeno de funciones y cargos publicos[29]. No sobra indicar que, en virtud del bloque de constitucionalidad consagrado en los incisos 1 y 2 de articulo 93 de la Constitucion[30], el reconocimiento de esta garantia incorporado en diversos tratados internacionales hace parte de nuestro ordenamiento interno, por lo que es importante referenciar igualmente al contenido del articulo 21 de la Declaracion Universal de Derechos Humanos[31], el articulo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos[32], asi como el articulo 23 de la Convencion Americana sobre Derechos Humanos[33].

 

80. En punto del acceso al ejercicio de funciones publicas, se ha entendido que el nucleo esencial de este derecho de caracter fundamental[34], se traduce en la proteccion con la que cuenta el ciudadano ante decisiones arbitrarias de cualquier autoridad estatal que (i) impida el ingreso a un cargo publico; (ii) tenga como consecuencia la desvinculacion del mismo o (iii) limiten injustificadamente el cumplimiento efectivo de las funciones derivadas de aquel[35].

 

81. Finalmente, es importante resaltar que la normativa que regula este concurso de meritos, permite que los concejos municipales acudan a la figura de los convenios interadministrativos asociados o conjuntos, en los siguientes terminos:

 

ARTICULO 2.2.27.6 Convenios interadministrativos. Para la realizacion del concurso de personero, los concejos municipales de un mismo departamento que pertenezcan a la misma categoria, podran celebrar convenios interadministrativos asociados o conjuntos con organismos especializados tecnicos e independientes dentro de la propia Administracion Publica, para los siguientes propositos:

 

1. La realizacion parcial de los concursos de personero, los cuales continuaran bajo su inmediata direccion, conduccion y supervision.

 

2. El diseno de pruebas para ser aplicadas simultaneamente en los distintos procesos de seleccion convocados por los municipios suscribientes.

 

En tales convenios, los concejos participantes unificaran los criterios de valoracion de la experiencia y de la preparacion academica y profesional, centralizando su evaluacion en una unica instancia.

 

82. Asi las cosas, se tiene que los cabildos municipales para adelantar el concurso publico y abierto de meritos pueden:

 

(i) Adelantar de forma directa y en uso de sus propios recursos el tramite.

 

(ii) Acudir de forma individual a una institucion de educacion superior publica o privada o terceros especializados en procesos de seleccion de personal.

 

(iii) Firmar convenios interadministrativos conjuntos o colectivos, en los cuales municipios de igual categoria, pueden contratar con organismos especializados dentro de la Administracion Publica para los fines previstos en la norma citada en el parrafo precedente.

 

83. De lo dicho hasta el momento, se tienen entonces las siguientes conclusiones, las cuales son relevantes a efectos de las consideraciones a exponer en la segunda parte del marco teorico de esta providencia, relacionada con la posibilidad o no de imponer una limitante al numero de inscripciones que puede realizar un aspirante al cargo de personeros municipales.

 

84. En primer lugar, la convocatoria, expedida en debida forma por el concejo municipal o distrital, se convierte en el marco de accion de todas las entidades e interesados en el concurso de meritos, en tanto la misma establece, desde las reglas para la inscripcion, hasta la forma en que se adelantaran cada una de sus etapas y demas circunstancias relevantes. Incluso en el caso de la contratacion de un tercero institucion de educacion superior, publica o privada, o empresa especializada en procesos de seleccion de personal, las funciones de este ultimo se limitan al apoyo logistico, administrativo y tecnico necesarios para el desarrollo de la actuacion, mas no se reemplaza con dicha decision las competencias propias de la duma correspondiente.

 

85. Los terminos de la convocatoria, asi como la publicidad de la misma, deben garantizar en todo momento la libre concurrencia que permita cumplir con la finalidad de la etapa de reclutamiento, la cual se centra, en permitir la inscripcion del mayor numero de interesados que cumplan con los requisitos del cargo a proveer. Todo lo anterior, puede ser desarrollado mediante tres modalidades, de conformidad con lo descrito en el parrafo 82 de estas consideraciones.

 

86. Precisado lo anterior, procede esta Sala a fijar su posicion en relacion con el alcance del principio de libre concurrencia y la posibilidad de fijar como limitante en el proceso de inscripcion que las aspirantes al cargo de personero municipal solo puedan presentarse a una convocatoria.

 

2.4. Alcance del principio de la libre concurrencia en el concurso para la eleccion de personeros municipales. Posibilidad de limitar la inscripcion de los participantes a una sola convocatoria.

 

87. En un primer lugar, considera la Sala que es necesario precisar que el principio democratico, como elemento o nota caracteristica de nuestro sistema constitucional, no solamente propende por la materializacion del voto como manifestacion de la voluntad popular y con ello procurar la conformacion de los espacios deliberativos colectivos o la designacion de mandatorios en los distintos niveles democracia procedimental y representativa, sino que tambien, tiene un elemento relevante en la participacion de todos los asociados en la conformacion del poder publico y la gestion directa de los intereses colectivos y la dinamica politica, social y economica democracia deliberativa y participativa . En palabras de la Corte Constitucional:

 

"En otro sentido, la denominada "democracia deliberativa" afirma que no solo debe tener en cuenta el querer y el interes general expresado mediante el sufragio, sino, fundamentalmente, la deliberacion colectiva que antecede a dicha expresion, y, muy especialmente, los procedimientos que canalizan la discusion y el debate publico. No es el voto en si mismo lo que le confiere valor a la organizacion politica, sino la forma en que se conforma la voluntad, a traves del dialogo y la discusion colectiva."[36]

 

88. Es bajo el anterior parametro axiologico[37] es que debe ser estudiada la determinacion de establecer un concurso publico y abierto de meritos para la seleccion de los personeros municipales. Es claro que dicho procedimiento conlleva la concrecion del derecho de participacion que tienen todos los colombianos, como ciudadanos en ejercicio, de intervenir en la conformacion del poder publico, pues se garantiza a traves de este, que todos aquellos que acrediten el cumplimiento de los requisitos necesarios pueda presentarse con iguales oportunidades de acceder al cargo en cuestion, determinandose frente a todos ellos el cumplimiento de los criterios del merito e idoneidad, en condiciones objetivas y previamente establecidas por la autoridad con la competencia electoral.

 

89. Al estudiar la reforma a la Ley 136 de 1994, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de senalar sobre este punto lo siguiente:

 

La Carta Politica postula el principio democratico en terminos amplios y generosos, sin adherirse a ningun modelo en particular. A lo sumo, en contextos o escenarios especificos, confiere prevalencia a algun u otro elemento destacado por estos paradigmas, pero en terminos generales asume que estos no son excluyentes entre si, y que mas bien la actividad estatal debe encaminarse a su articulacion y armonizacion.

 

Es en este marco mas amplio que debe examinarse el cargo por la vulneracion del principio democratico. En consonancia con los postulados de la democracia participativa, el concurso publico de meritos materializa la intervencion ciudadana en distintos sentidos: de un lado, porque cualquier persona que cumpla los requisitos y condiciones para ejercer el cargo de personero, puede tomar parte en el respectivo proceso de seleccion; esta apertura no es propia ni caracteristica de las dinamicas informales en las que discrecionalmente los concejos conforman su repertorio de candidatos. Y de otro lado, porque como se trata de un procedimiento publico y altamente formalizado, cualquier persona puede hacer el seguimiento respectivo, y detectar, informar y controvertir las eventuales irregularidades. En definitiva, la publicidad, transparencia y formalizacion del proceso incentivan la participacion ciudadana. Se trata de un proceso democratico, no en tanto se delega en los representantes de la ciudadania la conduccion politica, sino en tanto la ciudadania interviene activamente y controla la actividad estatal." (Enfasis propio)

 

90. Entendiendo que a traves del concurso publico de meritos para la seleccion de los personeros municipales, se concreta la participacion ciudadana en la designacion de este importante funcionario - quien de acuerdo con los articulos 118 y 277 de la Carta Politica, le corresponde la promocion, la divulgacion y la defensa de los derechos humanos, y la veeduria y vigilancia de la conducta de los servidores publicos municipales y distritales la pregunta que corresponde entonces responder es Àresulta procedente que se imponga una limitante para la presentacion de los aspirantes, en el sentido de poder inscribirse unicamente a una convocatoria, sin que se puedan habilitar para participar en otras efectuadas por concejos municipales diferentes?

 

91. La respuesta al interrogante anterior, a juicio de esta judicatura, es negativa, como pasa a exponerse a continuacion.

 

92. En primer lugar, se considera que las notas caracteristicas del principio de la democracia participativa, en la forma descrita en forma precedente, impiden considerar como procedente la referida limitacion. Precisamente, en concrecion de aquel, la libre concurrencia que se establece como finalidad de la etapa de reclutamiento y como criterio orientador de la publicidad de la convocatoria efectuada por el concejo municipal, permite considerar que en todo momento se debe garantizar la efectiva participacion de aquellos interesados, siendo claro que la unica restriccion que a nivel normativo se impone ello de la lectura del literal b), articulo 2.2.27.2 es el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para el ejercicio del cargo. De esta forma, a juicio de esta Sala de Seccion, la referida norma consagra un parametro de accion expreso que limita la forma en que los concejos municipales materializan su competencia de fijar las condiciones de la convocatoria, pues en todo momento, la etapa de reclutamiento debe permitir la participacion de los interesados que cumplan los requisitos para el cargo.

 

93. De otra parte, es claro que las normas que actualmente regulan el procedimiento de eleccion de los personeros municipales, no establecen de forma directa y expresa la posibilidad de fijar dicha limitante, por el contrario, en forma positiva y como fue senalado en precedencia aquellas imponen la obligacion de permitir la mayor participacion de interesados que cumplan con el requisito del cargo, bajo el parametro de la libre concurrencia. Asi las cosas, entendiendo que bajo el principio de legalidad, las autoridades publicas solo pueden adelantar aquellos actos que expresamente le estan permitidos y autorizados por el ordenamiento juridico, es claro entonces que una decision en tal sentido, seria contrario a dicho parametro de conducta de quien ejerce una funcion publica, entre ellas, la electoral.

 

94. En linea con lo anterior, los particulares pueden llevar a cabo todos aquellos actos que se deriven de su libertad y autonomia, siempre y cuando no se encuentren expresamente prohibidos por las leyes en un sentido amplio, es decir, aquellas normas de rango constitucional, legal o reglamentario . De esta manera, si un ciudadano acredita el cumpimiento de los requisitos para el cargo de personero, y al no existir prohibicion expresa dirigida a este que le imponga una limitante de participar solamente en un concurso publico de meritos, es posible concluir que puede entonces presentarse a tantas convocatorias como considere procedente.

 

95. Las consideraciones anteriores, a juicio de esta Seccion, son las que mas se acompasan con el contenido de los derechos politicos a elegir y ser elegidos, asi como de acceso a cargos y funciones publicas, los cuales solo pueden ser restringidos (i) mediante expresa disposicion juridica, la cual a su vez (ii) razonables, proporcionales y necesarias para el cumplimiento de los fines que persiguen.

 

96. Dicha garantia de acceso, se predica de todas y cada una de las modalidades bajo las cuales los concejos municipales deciden adelantar el concurso de meritos, descritas en el parrafo 82 de esta providencia. Asi las cosas, bien sea que se decida por parte de los concejos llevar a cabo en forma directa el concurso, acudir a terceros o suscribir convenios asociativos o colectivos, lo cierto es que en todas ellas es improcedente imponer a los ciudadanos interesados en el acceso al cargo de personeros, que solo pueden presentarse a una convocatoria, cuando lo cierto es que independiente de la modalidad, una restriccion en tal sentido no ha sido autorizada por el ordenamiento juridico.

 

97.Conforme a lo dicho, es claro que ello es improcedente, tanto al momento de la fijacion de las condiciones de la convocatoria que adopten los organos de eleccion, asi como por parte de los operadores logisticos que se contraten o de los organismos especializados al interior de la Administracion Publica a los que se acuda para la firma de convenios colectivos.

 

98. En primer lugar, los concejos municipales no pueden imponer dicha restriccion, en tanto, se reitera, no se ha establecido como una posibilidad en el marco normativo actual que regula la eleccion de personeros, asi como hacerlo conllevaria un desconocimiento de la libre concurrencia como parametro que debe guiar su actuar, asi como ir en contravia de la finalidad de la etapa de reclutamiento establecida en el literal b) del articulo 2.2.27.2 del Decreto 1083 del 2015, e incluso, implicaria una intromision en las competencias de otros concejos municipales o distritales que no la establezcan. Si ello se predica de quienes tienen la competencia y funcion electoral, con mayor razon se puede concluir respecto de los terceros que intervengan en la prestacion de servicios de apoyo para la realizacion del concurso de meritos, pues en ultimas, estos actuan bajo la condicion de estar supeditados a las directrices de quien convoca al mismo.

 

99. Bajo estas consideraciones, esta Seccion, con fundamento en el articulo 271 de la Ley 1437 del 2011, modificado por la Ley 2080 del 2021, sienta jurisprudencia en los siguientes terminos:

 

En aplicacion de los principios de democracia participativa y libre concurrencia, asi como de conformidad con lo senalado en el literal b), articulo 2.2.27.2 del Decreto 1083 del 2015, es improcedente que los concejos municipales en sus convocatorias para la eleccion de personero muncipal o distrital, asi como los terceros o entidades especializadas de la Administracion Publica que se contraten para el apoyo logistico en el desarrollo del concursos publicos de merito para dichos efectos, establezcan como restriccion para las aspirantes a dicho cargo, que solo pueden inscribirse para una sola convocatoria, siendo que en todo momento se debe garantizar la amplia participacion ciudadana, siempre que se acredite el cumplimento de los requisitos para el acceso a dicha dignidad.

 

99. Finalmente, es importante senalar que el desconocimiento de lo anterior, a juicio de esta judicatura, extiende sus efectos en el acto electoral, en tanto la restringir la posibilidad de acceso al concurso de meritos para la seleccion de los personeros municipales mediante la prohibicion de la denominada multiafiliacion, implica desconocer las normas en las cuales debe fundarse la decision del organo que lleva a cabo tal eleccion, especialmente, lo dispuesto en el literal b), articulo 2.2.27.2 que consagra la etapa de reclutamiento como aquella en la cual se busca la mayor participacion, con la unica limitante relativa al cumplimiento de las calidades exigidas para el cargo. Lo anterior, sin desconocer que esta disposicion del nivel reglamentario, a su vez es concrecion de otros principios constitucionales relevantes, como lo son la democracia participativa, el derecho de acceso a cargos publicos, la igualdad de oportunidades en la conformacion y ejercicio del poder, asi como el parametro normativo de la libre concurrencia. Asi mismo, si dicha condicion se impone por parte de los concejos municipales o de los terceros que se contraten para el apoyo logistico, es claro que se adelantaria una actuacion sin competencia, lo que claramente a su vez, incide en la legalidad de las decisiones que posteriormente se adopten.

 

100. Es de indicar que en estos casos - falta de competencia y desconocimiento de normas de orden superior, no es necesario efectuar un analisis de incidencia a efectos de determinar si el resultado electoral seria el mismo o no, pues conforme se ha dispuesto por decisiones recientes de esta Sala, dicho estudio se efectua en los casos en que se alega la expedicion irregular[38]. Como se viene de indicar en parrafos precedentes, el establecimiento de la restriccion denominada "uniinscripcion", en el caso especifico del concurso para la eleccion de personeros municipales, implica un desconocimiento de normas de orden superior constitucionales y reglamentarias, que implican una afectacion a la participacion ciudadana, lo que de evidenciarse, de por si, extiende sus efectos sobre toda la convocatoria efectuada con dicha condicion, por lo que resulta inane determinar si la decision del organo electoral seria diferente. Adicional a ello, de considerarse que el analisis de incidencia es procedente, se contaria con una dificultad adicional, consistente en la imposibilidad de determinar el numero de personas interesadas a las cuales dicha limitacion les impidio participar.

 

101. Ahora bien, es importante resaltar que al interior de esta Corporacion, especificamente en la Seccion Segunda, se cuenta con una serie de decisiones que exponen, como razon de las mismas, que las entidades convocantes a concursos de meritos pueden establecer la restriccion a que se ha hecho mencion en parrafos precedentes, en tanto se senala que la misma resulta razonable y proporcional, sin representar una afectacion a garantias de orden constitucional[39]. Para esta Sala, es importante senalar que la tesis que se sostiene en esta providencia, no resulta contraria a la expuesta por la referida autoridad judicial, en tanto es posible evidenciar que la misma se aplica en escenarios diferentes. Asi las cosas, se tiene que dichas decisiones han sido emitidas en sede del control de legalidad que se ejerce a los actos expedidos en el marco de concursos publicos de merito para cargos de carrera administrativa, los cual, de entrada, conlleva a que la normatividad aplicable a los mismos difiere de aquella que regula la eleccion de los personeros municipales el cual no es un cargo de carrera [40]. Adicionalmente, en aquellos casos, es una entidad publica ofreciendo dentro de su planta de personal una cantidad de cargos para ser proveidos en propiedad una vez agotadas las etapas del concurso, mientras que en punto de la eleccion que se aborda en esta sentencia, se trata de una sola entidad concejo municipal ofreciendo un solo cargo personero, por lo que resulta razonable concluir, que la dinamica es diferente y las consideraciones frente a al posibilidad o no de la multiinscripcion varian conforme a ello.

 

2.5 Jurisprudencia anunciada

 

102. Esta Sala considera importante senalar, que la posicion que se adopta en esta providencia, no solamente constituye precedente vinculante para todos los operadores judiciales, en los terminos del articulo 270 de la Ley 1437 del 2011, modificado por el articulo 78 de la Ley 2080 del 2021[41], sino que tambien tiene aplicacion hacia el futuro, es decir, a partir de la proxima vez que se convoque, por cualquier motivo, a la celebracion de un concurso publico de meritos para elegir a un personero municipal y/o distrital.

 

103. Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones:

 

104. Si bien es cierto, la normatividad aplicable para este tramite electoral data del 2015, tambien lo es que para los concursos de personeros adelantados en el 2019, se presento al interior de la jurisdiccion de lo contencioso administrativo una disparidad de criterios en relacion con la viabilidad de limitar la inscripcion de los interesados a una sola convocatoria. Como fue expuesto por esta Seccion en el auto del 24 de junio del 2021 por medio del cual se avoco el conocimiento del asunto para dictar sentencia que siente jurisprudencia sobre el tema, en dicha anualidad se presentaron una serie de acciones de tutela que abordaron el asunto desde diferentes perspectivas, por lo menos, en lo que tiene que ver con los 488 concursos que se adelantaron con el apoyo logistico de la ESAP, a saber:

 

(i) El Juzgado 14 Administrativo de Tunja, en decision del 30 de septiembre del 2019 (expediente con radicacion 15001 33 33 014 2019 00173 00), al decidir sobre la accion de tutela interpuesta por Leilan Stael Briceno Amezquita, quien cuestiono en dicha instancia la decision de la ESAP de establecer el mecanismo de la "uniinscripcion", determino que en el caso concreto no se demostro que en la convocatoria suscrita por los concejos municipales ello se hubiera reglamentado de dicha manera, razon por la cual, se presento un desconocimiento del derecho al debido proceso de los aspirantes, quienes fueron sorprendidos con tal restriccion al momento de acceder al aplicativo web dispuesto por dicha institucion. Es de senalar que la autoridad judicial reconocio que esta competencia es exclusiva de la corporacion electoral, por lo que no se admite que la fijacion de este parametro para las inscripciones devenga de alguna clausula de los convenios interadministrtivos firmados con la ESAP. Esta decision, fue confirmada bajo las mismas razones por el Tribunal Administrativo de Boyaca, quien ademas, determino que la orden de amparo tenia un efecto inter comunis, respecto de todos los interesados que se encontraran en la misma situacion del accionante.

 

(ii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccion Tercera, Subeccion B (expediente 2019 371), con fallo del 5 de noviembre del 2019, revoco el proveido del 26 de septiembre de la misma anualidad, proferido por el Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogota, en donde se ampararon los derechos fundamentales del senor Jairo Giovanni Beltran, al encontrar que la "uniinscripcion" no fue autorizada por la ley o por el convenio interadministrativo sucrito entre el ente municipal y la ESAP. El tribunal ad quem, dispuso que una decision en tal sentido, no se entiende como vulneradora de la garantia de acceso a los cargos publicos, por cuanto se trataba de municipios diferentes, con categorias legales disimiles y con pruebas de conocimientos con enfoques particulares y concretos. Adicionalmente, reconocio en la institucion educativa referida la competencia para fijar, de forma concreta, las condiciones de la convocatoria, entre ello, lo referido a la inscripcion, dado que asi habia sido dispuesto de forma expresa en el contrato mediante el cual se adquirio la prestacion de servicios de apoyo por parte de esta.

 

105. De otra parte, en la misma providencia antes senalada, que de una revision de las decisiones adoptadas por esta Seccion, como juez especializado y corporacion de cierre en materia electoral, no se registra fallo alguno en el marco del medio de control consagrado en el articulo 139 del CPACA en el cual se haya abordado de fondo un problema juridico como el propuesto en la demanda del sub judice. El sistema de relatoria, arroja el reporte de dos acciones constitucionales falladas por esta Sala, en las cuales se pretendio por parte de los accionantes que se abordara dicho asunto, sin embargo, en ambas decisiones, se opto por la improcedencia de la tutela por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial[42]. Asi mismo, aunque se contaba con las decisiones referidas en forma previa dictadas por la Seccion Segunda, las mismas, ser reitera, no constituian un precedente aplicable, ni por los jueces ni por los demas operadores juridicos.

 

106. Asi las cosas, entendiendo que solamente con la expedicion de la presente sentencia, se sientan las bases jurisprudenciales para la comprension del alcance del principio de libre concurrencia en el marco del concurso de meritos para la eleccion de los personeros municipales y su consecuencia practica derivada de la improcedencia de la limitar el numero de inscripciones a las cuales un ciudadano, que acredite requisitos para el cargo, puede realizar, se considera necesario fijar que los efectos de la regla que aqui establecida, se prediquen a futuro. Lo anterior con el fin de procurar la conservacion de los actos adoptados en procesos de eleccion adelantados conforme a una determinada decision judicial que guio el actuar de las autoridades administrativas y terceros intervinientes en las mismas.

 

2.5. Caso concreto

 

107. De la lectura de los antecedentes descritos en esta decision, se tiene que al interior del plenario se demostro que en efecto, la ESAP, en calidad de operador logistico, impuso al momento de permitir la inscripcion de los interesados en el concurso de meritos para la eleccion del personero municipal de Aranzazu, que ellos solo podian presentarse a una convocatoria, lo que implicaba que quien manifestara su interes en la misma, ya no podia poner a consideracion su nombre en otras efectuadas por distintos concejos municipales. Se debe resaltar ademas, que en los recursos de apelacion en contra de la providencia de primera instancia, este hecho no fue cuestionado por los impugnantes.

 

108. Asi las cosas, dicha situacion seria suficiente para entender que el acto de eleccion aqui cuestionado, es decir, aquel de nombro al senor Gustavo Adolfo Gomez Naranjo como Personero Municipal de Aranzazu (Caldas) - periodo 2020 2024, estaria, en un principio, afectado de nulidad, en atencion al desconocimiento de normas de orden superior y a la actuacion que sin competencia se desplego por parte de la ESAP.

 

109. Sin embargo, como se preciso en el acapite precedente, la actuacion de la ESAP en dicha oportunidad, estuvo avalada por las consideraciones efectuadas en una decision judicial, que le permitio continuar el proceso con la limitante de la "uniinscripcion", a lo que se suma que solamente hasta esta oportunidad se realiza un pronunciamiento sobre el asunto en sede del medio de control de nulidad electoral, el cual, como ya se indico tiene efectos a futuro.

 

110. Es por estas razones que, la conclusion que se impone, es proceder a revocar la decision adoptada por el Juzgado 7 Administrativo de Manizales, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

 

En merito de lo expuesto, la Seccion Quinta de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en uso de facultades constitucionales y legales,

 

III. RESUELVE:

 

PRIMERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en los siguientes terminos:

 

En aplicacion de los principios de democracia participativa y libre concurrencia, asi como de conformidad con lo senalado en el literal b), articulo 2.2.27.2 del Decreto 1083 del 2015, es improcedente que los concejos municipales en sus convocatorias para la eleccion de personero municipal o distrital, asi como los terceros o entidades especializadas de la Administracion Publica que se contraten para el apoyo logistico en el desarrollo del concursos publicos de merito para dichos efectos, establezcan como restriccion para las aspirantes a dicho cargo, que solo pueden inscribirse para una sola convocatoria, siendo que en todo momento se debe garantizar la amplia participacion ciudadana, siempre que se acredite el cumplimento de los requisitos para el acceso a dicha dignidad.

 

SEGUNDO: ADVERTIR que la regla fijada en los anteriores terminos, constituye precedente vinculante para todas las autoridades judiciales y administrativas, en los terminos del articulo 270 de la Ley 1437 del 2011, modificado por el articulo por el articulo 78 de la Ley 2080 del 2021, siendo que la misma tiene efectos hacia el futuro y se predica su aplicacion a partir del proximo concurso publico y abierto de meritos, que por cualquier razon, se convoque para proveer el cargo de personero municipal y/o distrital.

 

TERCERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Septimo Administrativo del Circuito de Manizales, para en su lugar, NEGAR las pretensiones de nulidad electoral contra el acto de eleccion del senor Gustavo Adolfo Gomez Naranjo como Personero Municipal de Aranzazu (Caldas) - periodo 2020 2024.

 

CUARTO: ADVERTIR que en contra de la presente no procede recurso alguno.

 

QUINTO: En firme la presente providencia, DEVOLVER en forma inmediata el expediente al juzgado de origen.

 

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

 

ROCIO ARAUJO ONATE

 

Presidente

 

LUIS ALBERTO ALVAREZ PARRA

 

Magistrado

 

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

 

Magistrado

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