SENTENCIA C-148 DE 2025

 

(Abril 29)

 

Referencia: expediente RE-361

 

Asunto: control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”

 

Magistradas ponentes:

Natalia Ángel Cabo y Cristina Pardo Schlesinger^[1]

 

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular de las previstas por los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos dispuestos en los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente

 

SENTENCIA:

 

En la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

 

Siglas y abreviaturas

 

La Corte utilizará a lo largo del fallo varias siglas o abreviaturas para facilitar la lectura del texto. Las siglas y abreviaturas utilizadas son las siguientes:

 

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional declaró la exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025, que declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río del Oro y González, en el departamento del Cesar. La Corte consideró que la declaración del estado de conmoción interior era acorde con la Constitución, pero solamente en aquéllas problemáticas que no son estructurales, esto es,  lo relativo a: (i) los hechos y las medidas relacionadas con la intensificación de los enfrentamientos entre el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y otros grupos armados organizados (GAO); (ii) los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil -incluida la población firmante del Acuerdo Final de Paz (AFP) con las extintas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -Ejercito del Pueblo (FARC-EP); y (iii) la crisis humanitaria derivada del aumento inusitado de desplazamientos forzados y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad del Estado para atenderla.

 

Frente a este conjunto de hechos, la Corte consideró que, además de encontrarse debidamente acreditados —por lo que superaban el juicio del presupuesto fáctico—, fueron correctamente calificados por el Gobierno nacional como graves y extraordinarios, así como situaciones que atentaban de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. Si bien la violencia, los ataques contra la población civil por parte del ELN y los GAO, y la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinameintos, entre otros hechos victimizantes, no son fenómenos nuevos en la región del Catatumbo, la Corte advirtió que estas problemáticas se agravaron de forma rápida e inusitada durante los primeros tres meses de 2025, de tal manera que su carácter histórico no desvirtuó su condición extraordinaria. En consecuencia, para la Corte, tales hechos también satisfacían el examen del presupuesto valorativo.

 

Para llegar a esta conclusión, la Corte tuvo en cuenta, entre otros elementos, los siguientes: (i) aumentos importantes en las cifras de homicidios, lesiones personales y desapariciones forzadas en los primeros 22 días del año, incluido el homicidio de al menos seis firmantes del AFP en un lapso de tres días. (ii) Un incremento sin precedentes de los desplazamientos forzados en la región. Según cifras de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), durante los primeros 22 días de enero de 2025, se registró un aumento del 67% en el número de víctimas de desplazamiento forzado en la región —incluidas 180 personas firmantes del AFP y sus núcleos familiares— en comparación con el total de desplazamientos ocurridos en toda la región a lo largo de 2024, así como un aumento del 142 % frente al promedio anual de desplazamientos forzados del trienio anterior. Los datos de la UARIV y la Defensoría del Pueblo muestran, además, que los desplazamientos forzados masivos reportados entre enero y marzo de 2025 en la región del Catatumbo fueron 41 veces superiores a los registrados por la UARIV durante todo el año 2023 en esa misma región. Estas magnitudes permiten concluir que se trata del evento de desplazamiento forzado interno de mayor envergadura registrado en la historia reciente del país, el cual, además, se concentró en un período excepcionalmente breve. (iii). La existencia de más de 30.000 personas confinadas en la región a finales de enero de 2025, cifra que supera ampliamente el total nacional de víctimas de este hecho victimizante inscritas en el Registro Único de Víctimas (RUV) durante 2024, y que resulta cercana al total nacional reportado en 2023 según la misma fuente. (iv) Cambios cualitativos y cuantitativos en la dinámica de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, no solo en términos de intensificación de la confrontación entre estos grupos delincuenciales, sino también de un aumento exponencial de los ataques directos contra la población civil mediante el uso de nuevas tecnologías como drones y mecanismos de control social como los confinamientos.

 

De todas maneras, y en contraste con lo descrito anteriormente, la Corte concluyó que los demás hechos invocados por el Gobierno nacional para sustentar la declaración del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar correspondían a problemáticas estructurales que dichos territorios han enfrentado durante años y que no presentaron un agravamiento inusitado, razón por la cual no podían clasificarse como extraordinarias ni se ajustaban a los elementos del presupuesto valorativo. Estos hechos son: (i) la presencia histórica del ELN, los GAO y grupos delincuenciales organizados (GDO), (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS), (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social, y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

 

La Corporación reiteró que, en el estado de conmoción interior, no está permitida la utilización expansiva de los poderes excepcionales para resolver problemas crónicos o estructurales, pues estos deben ser solucionados por las autoridades mediante los mecanismos ordinarios. En consecuencia, declaró inexequible el Decreto 62 de 2025 respecto de este último conjunto de hechos.

 

En relación con los hechos que superaron el examen del presupuesto valorativo, la Corte encontró que el Decreto 62 de 2025 también cumplía con el presupuesto de suficiencia. Para la Corporación, aunque el ordenamiento prevé un gran número de facultades y mecanismos ordinarios a los que puede acudir el Gobierno nacional para enfrentar alteraciones del orden público y crisis humanitarias, en este caso, existen elementos que evidencian su insuficiencia dada la magnitud, la gravedad y el carácter inusitado de la crisis. 

 

En este sentido, la Corte constató que las atribuciones ordinarias no son suficientes porque, debido al escalamiento súbito e inusitado de la violencia en la región, que derivó en la mayor crisis humanitaria registrada en la historia reciente del país, la capacidad de respuesta institucional fue desbordada. En consecuencia, la exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025 solamente cobija aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Trámite procesal

 

1. El 24 de enero de 2025, el presidente de la República dictó el Decreto Legislativo 62 de 2025, por medio del cual declaró “el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 213 de la Constitución Política.

 

2. El 27 de enero de 2025, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 62 de 2025^[2].

 

3. En la sesión de la Sala Plena del 28 de enero de 2025, el expediente de la referencia fue repartido por sorteo a la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera^[3].

 

4. Mediante el auto de 31 de enero de 2025, la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera dispuso (i) avocar conocimiento del asunto; (ii) decretar la práctica de pruebas^[4]; (iii) fijar en lista el proceso en la Secretaría General de la Corte Constitucional para los fines previstos por los artículos 242.1 de la Constitución y 37 del Decreto 2067 de 1991; (iv) correr traslado a la Procuraduría General de la Nación para el respectivo concepto; (v) comunicar la iniciación del asunto al presidente de la República y a los ministerios que conforman el Gobierno nacional, para exponer las razones que justifican la constitucionalidad del decreto sub examine y, por último, (vi) invitar a participar a distintas autoridades, organizaciones, instituciones y personas para que, si lo estimaban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025. Además, por medio del Auto de 6 de febrero de 2025, la magistrada ordenó el traslado de las grabaciones de las sesiones técnicas que se llevaron a cabo los días 31 de enero y 3 de febrero del mismo año, en el marco del trámite de seguimiento al cumplimiento de las órdenes de la sentencia SU-020 de 2022, al expediente RE-361.

 

5. La Corte recibió las pruebas solicitadas y el concepto de la Procuraduría General de la Nación.

 

6. En sesión del 29 de abril de 2025, el proyecto de sentencia presentado por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera fue derrotado en la Sala Plena. El nuevo reparto correspondió a las magistradas Natalia Ángel Cabo y Cristina Pardo Schlesinger.

 

7. Cumplidos los trámites de rigor, la Sala Plena procede a analizar el Decreto Legislativo 62 de 2025.

 

2. Decreto objeto de revisión

 

8. A continuación, la Sala transcribe el Decreto Legislativo 62 de 2025.

 

“DECRETO 62 DE 2025

(enero 24)

Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar

 

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

 

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política y el artículo 34 de la Ley 137 de 1994, y

  

CONSIDERANDO

  

Que el artículo 213 de la Constitución Política dispone que, “en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República”. 

  

Que la declaratoria de estado de conmoción interior habilita al Gobierno nacional para dictar decretos legislativos en aras de conjurar las causas de la perturbación al orden público e impedir la extensión de sus efectos, para lo cual podrá, entre otras, suspender las leyes incompatibles con este estado de excepción. 

  

Que la Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme que el orden público ‘remite a unas condiciones necesarias para el desenvolvimiento armónico y pacífico de las relaciones sociales y, en consecuencia, para la realización de los derechos" (Sentencia C-802 de 2002) y que, a su vez, "el concepto clásico de orden público, entendido como "el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos", debe completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en sociedad. En este sentido, el orden público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana’ (Sentencia C225 de 2017). 

  

Que los artículos 213 y 214 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 -Estatutaria de los Estados de Excepción-y los tratados internacionales que reconocen Derechos Humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción prevén requisitos formales y materiales que deben observar los estados de excepción y, en particular, el estado de conmoción interior.

  

Que los referidos requisitos formales y materiales de los decretos de declaratoria de los estados de conmoción interior han sido definidos por la Corte Constitucional en las sentencias C-556 de 1992, C-031 de 1993, C-300 de 1994, C-027 de 1996, C-802 de 2002 y C-070 de 2009, entre otras.

  

Que, a la luz de dichas sentencias, el decreto por medio del cual se declara un estado de conmoción interior debe observar los siguientes requisitos formales: (i) estar suscrito por el presidente de la República y todos los ministros del despacho, (ji) contener la debida motivación, (iii) fijar el ámbito temporal o término de duración del estado de conmoción interior, (iv) determinar su ámbito territorial de aplicación, (v) haber comunicado la adopción del estado de conmoción interior al Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas y al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, (vi) convocar al Congreso de la República para que se reúna y (vii) remitir el decreto a la Corte Constitucional para su control. 

  

Que, a su vez, este decreto debe cumplir los siguiente requisitos materiales: (i) presupuesto fáctico, esto es, basarse en hechos concretos, perceptibles y verificables, que constituyan graves perturbaciones del orden público que atenten de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, (ii) presupuesto valorativo, a saber, que las referidas perturbaciones del orden público sean objetivamente graves e intensas, y (iii) presupuesto de necesidad o insuficiencia de las medidas ordinarias, es decir, que dichas perturbaciones no puedan ser conjuradas mediante el uso de las competencias, funciones y herramientas ordinarias de las autoridades estatales y, por tanto, resulta necesario emplear medidas extraordinarias. 

  

l. PRESUPUESTO FÁCTICO

  

Que el área metropolitana de Cúcuta está conformada por Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, así como por los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander. 

  

Que la región del Catatumbo está ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander y está conformada por los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, así como por los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, donde habita el pueblo Barí. 

  

Que en la ecorregión Catatumbo, se ubica el Parque Nacional Natural Catatumbo -Barí, que comprende una extensión de 158.125 has. Así mismo, se encuentra el Área Natural Única ‘Los Estoraques’ como integrante del Sistema de Parques Nacionales Naturales. 

  

Que, además, dicha área cuenta con valores ecológicos y geológicos excepcionales, además de rasgos no representados en otras zonas protegidas de Colombia, que se expresan en su geomorfología, aspectos biofísicos de sus ecosistemas, fauna y flora endémica características de este lugar. Dentro de las áreas protegidas se encuentran la zona de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente la Reserva Forestal Protectora Jurisdicciones y el Área de Reserva Forestal Protectora la Cuenca Hidrográfica del Río Tejo. 

  

Que el Frente de Guerra Nororiental del Ejército de Liberación Nacional (ELN), los Grupos Armados Organizados residuales (GAOr) Segunda Marquetalia y Estado Mayor Central, y el Grupo Delincuencial Organizado (GDO) conocido como los ‘Pelusos’ hacen presencia en la región del Catatumbo, y el grupo armado organizado Clan del Golfo intenta ingresar a la misma. 

  

Que los municipios de Río de Oro y González están ubicados al sur del departamento de Cesar y constituyen una de las puertas de entrada a la región del Catatumbo, siendo utilizada por el ELN para el tránsito de sus estructuras, víctimas de secuestro, rentas criminales, así como la comercialización y transporte de servicios, bienes e insumos utilizados para el financiamiento de sus actividades. Asimismo, en esos municipios se registra la influencia de redes de apoyo al ELN. 

  

Que, con posterioridad a la firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante acuerdo final de paz) suscrito con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -Ejército del Pueblo (FARC-EP), el Estado colombiano asumió, a manera de Declaración Unilateral de Estado, compromisos vinculantes en el contexto internacional para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de dicho instrumento y reafirmó la buena fe y el respeto de Colombia frente al derecho internacional, así como el compromiso de diseñar, implementar y ejecutar medidas relacionadas con la terminación del conflicto, entre otras, en la región del Catatumbo. 

  

Que, en la sentencia SU-020 del 27 de enero de 2022, la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional por el bajo nivel de cumplimiento en la implementación del componente de garantías de seguridad a favor de la población signataria del acuerdo final de paz en proceso de reincorporación a la vida civil y de sus familias.

  

Que, en dicha decisión, la Corte resaltó que esta población "enfrenta graves riesgos que no solo se proyectan negativamente sobre sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz, sino repercuten de modo profundo en 'los procesos políticos, sociales, económicos y culturales que permitirían el éxito del proceso de reincorporación y, con este, del Acuerdo Final de Paz"'. 

  

Que, mediante el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’, adoptado por la Ley 2294 de 2023, se diseñó, bajo el eje transformador de Seguridad Humana, la política pública de la Paz Total, entendida como la apuesta participativa, amplia, incluyente e integral para la consolidación de una paz estable y duradera en todo el territorio nacional y, particularmente, en los territorios más afectados por el conflicto armado, como la región del Catatumbo.

  

Que, en el marco de dichos compromisos y políticas públicas, el Gobierno ha incentivado y promovido la presencia y las ofertas institucionales en la región del Catatumbo, mediante programas dirigidos a la sustitución de los cultivos ilícitos y la vinculación a actividades de economía productiva legal, entre otros. 

  

Que, no obstante lo anterior, según el reporte para 2023 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), administrado por el Observatorio de Drogas de Colombia del Ministerio de Justicia y del Derecho, los municipios de Norte de Santander pertenecientes a la región del Catatumbo concentraban 43.178,86 hectáreas de cultivos de coca, de las cuales el 63,3 % (27.329,49 hectáreas) estaban ubicadas en los municipios de Sardinata y Tibú; así mismo, que, desde entonces, dichos cultivos se han incrementado, habida cuenta de la reactivación del mercado de la coca para fines ilícitos. 

  

Que, a su vez, el ELN ha incrementado sus ataques y hostilidades contra la población civil y, especialmente, contra los firmantes del acuerdo final de paz en la región del Catatumbo, lo cual es promovido y financiado, entre otros, con los recursos provenientes de las actividades y economías ilegales en esta región. 

  

Que, en el marco de la Política de Paz Total y en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, el presidente de la República expidió la Resolución 264 del 15 de noviembre de 2022, mediante la cual autorizó la reanudación de la Mesa de Diálogos de Paz con el ELN. 

  

Que, en desarrollo de los diálogos de paz referidos, se suscribieron acuerdos de cese al fuego con dicha organización, que dieron lugar a que el Gobierno nacional dictara los Decretos 1117 del 5 de julio de 2023 y 104 del 5 de febrero de 2024, mediante los cuales se decretó el Cese al Fuego de carácter Bilateral y Temporal de carácter Nacional (CFBTN) entre el Gobierno nacional y la organización armada. 

  

Que, a partir del 4 de agosto de 2024, el cese al fuego expiró y se reanudaron las operaciones militares y los operativos policiales contra el ELN. 

  

Que, el 15 de noviembre de 2024, la Defensoría del Pueblo emitió la Alerta Temprana de Inminencia 026 de 2024, ‘ante el riesgo que se cierne para diversos sectores poblacionales de municipios que conforman la subregión del Catatumbo en Norte de Santander y el Sur del Cesar, debido a las nuevas dinámicas que ha adquirido el conflicto armado interno en los últimos meses en estas zonas’. 

  

Que, de manera expresa, la Institución Nacional de Derechos Humanos delimitó esta alerta al ámbito geográfico conformado por ‘los municipios de Río de Oro y González en el departamento del Cesar y los municipios de Ocaña, El Carmen, Convención, Teorama, Ábrego y la Playa de Belén, en Norte de Santander’, es decir, que no abarcó la totalidad del territorio en el que tiene lugar la grave perturbación del orden público que origina la presente conmoción interior. 

  

Que, en dicha alerta, la Defensoría del Pueblo formuló recomendaciones al Gobierno y a distintas entidades estatales orientadas, entre otras, a la disuasión, el control, la mitigación del contexto de amenaza, la implementación de medidas de prevención urgentes, la judicialización y acceso a la justicia y la implementación de acciones de asistencia y atención humanitaria. 

  

Que, en atención a dichas recomendaciones, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional llevaron a cabo, además de acciones de protección a la población civil, operaciones militares para la ubicación y posterior incautación y destrucción controlada de laboratorios de producción de clorhidrato de cocaína, actividades de observación e identificación de actores criminales y acciones de captura en flagrancia relacionadas con delitos de hurto y extorsión, entre otras. 

  

Que, conforme a lo comunicado a la opinión pública por parte de la delegación del Gobierno nacional en la mesa de diálogos para la paz con el ELN, entre los días 19 y 25 de noviembre de 2024, las partes adelantaron una jornada de conversaciones producto de la cual convinieron llevar a cabo el primer encuentro de una nueva etapa en el proceso de negociación, que tendría lugar en el mes de enero de 2025. 

  

Que, en el marco de las actividades de seguimiento al cumplimiento del estado de cosas inconstitucional declarado mediante la sentencia SU-020 del 27 de enero de 2022, la Corte Constitucional dictó el Auto 1929 de 25 de noviembre de 2024, mediante el cual identificó bloqueos institucionales que impiden el adecuado funcionamiento del Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida, diseñado para evitar y mitigar daños a los derechos fundamentales de los líderes sociales y la población en proceso de reincorporación a la vida civil.

  

Que, en atención a lo anterior, según información de la Subdirección Especializada de la Unidad Nacional de Protección encargada de la población firmante del acuerdo final de paz, el riesgo extraordinario que recae sobre este grupo en la región del Catatumbo llevó a que se aprobaran 140 protegidos con esquemas individuales, colectivos y medidas blandas, que están vigentes en la actualidad. 

  

Que, según información de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), desde el 1 de diciembre del 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2024, se registraron 22 homicidios de firmantes del acuerdo final de paz en la región del Catatumbo. 

  

Que, según fuentes de inteligencia, desde el departamento de Arauca, el ELN envió integrantes del Frente de Guerra Oriental hacia la región del Catatumbo para fortalecer su presencia y ejecutar las acciones criminales que iniciaron a partir del 15 de enero de 2025. 

  

Que, pese a los esfuerzos del Gobierno nacional para la protección de los líderes sociales y la población en proceso de reincorporación a la vida civil, la ARN ha reportado que, desde el 15 de enero de 2025, 102 firmantes del acuerdo final de paz han sido desplazados forzadamente con sus familias; 5, asesinados, y 11, desaparecidos, en la región del Catatumbo. 

  

Que, desde el 16 de enero de 2025, la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo se ha intensificado como consecuencia del despliegue militar, las hostilidades y las operaciones armadas del ELN en contra de la población civil y las instituciones, lo que ha generado una grave e imprevisible crisis humanitaria que compromete, entre otras, a poblaciones especialmente vulnerables como el pueblo indígena Barí, líderes sociales, niños, niñas y adolescentes, campesinos y campesinas. 

  

Que, según la información reportada por las autoridades territoriales en los Puestos de Mando Unificados, en el marco de la escalada de violencia y con corte al 21 de enero de 2025, se han confirmado 38 homicidios (incluidos 5 firmantes del acuerdo final de paz), sin que sea posible descartar la existencia de un número mayor de víctimas mortales ante las extremas dificultades que enfrentan las autoridades para la recolección e identificación de cuerpos en las zonas más afectadas por la confrontación, así como múltiples casos de lesiones personales y desapariciones forzadas. 

  

Que, en atención a la situación presentada, 395 personas han sido extraídas, entre las que se encuentran 14 firmantes de paz y 17 de sus familiares, quienes se han refugiado en unidades militares; además, se encuentra pendiente la evacuación de 52 personas. 

  

Que, de acuerdo con la información proporcionada por el Comité de Justicia Transicional, con corte a 22 de enero de 2025, el consolidado de la población desplazada forzadamente es de 36.137 personas. En contraste, durante todo el año 2024 el RUV reportó un total de 5.422 desplazados forzadamente. 

  

Que, según el Puesto de Mando Unificado departamental, con corte a 21 de enero de 2025, de ese número de personas desplazadas forzadamente, 16.482 se encuentran resguardadas en albergues y refugios ubicados en distintos municipios de Norte de Santander, así: 

  

 

Fuente. PUESTO DE MANDO UNIFICADO. Corte a 21 de enero de 2025.

  

Que el Ministerio de Relaciones Exteriores informó que, con motivo de la grave situación de orden público descrita, los días 17,18 Y 19 de enero de 2025 se presentó un flujo migratorio hacia territorio venezolano que alcanzó las 700 personas diarias; y que los días 20 y 21 de enero de 2025 se presentó una leve disminución a cerca de 400 personas por día. 

  

Que, a su vez, con corte a 21 de enero de 2025, la Alcaldía de Cúcuta reportó que, por medio de sus distintas secretarías y dependencias, ha atendido a 15.086 personas como consecuencia del escalamiento de las hostilidades y los ataques a la población civil en la región del Catatumbo en los últimos días. 

  

Que, adicionalmente, según el reporte de .21 de enero de 2025, el Puesto de Mando Unificado dio cuenta de que en los municipios de Tibú, Teorama y San Calixto se presenta el confinamiento de 7.122 personas y que, en general, los municipios receptores de población víctima del conflicto afrontan desbordamiento institucional, lo cual afecta negativamente su capacidad de protección de derechos de esta población. 

  

Que los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, como colindantes de la región del Catatumbo, han venido recibiendo población víctima de desplazamiento forzado como consecuencias de las graves afectaciones del orden público derivadas de los atentados y amenazas perpetrados por el ELN en esa región. 

  

Que los hechos descritos prueban de manera objetiva que se presenta una perturbación extraordinaria del orden público en la región del Catatumbo, derivada de enfrentamientos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al ambiente. 

  

Que, en estos términos, el Gobierno nacional da cuenta del cumplimiento del presupuesto fáctico para la declaratoria de la presente conmoción interior. 

  

II. PRESUPUESTO VALORATIVO 

  

Que el descenso en los precios de la hoja y de la pasta base de coca registrado desde 2021, con el subsecuente estancamiento temporal del circuito económico ilícito, generó, de una parte, una situación de crisis alimentaria entre las familias vulnerables que subsisten de este y, por otra, un pacto entre organizaciones armadas ilegales frente a la repartición del negocio ilícito y la entrada de compradores al territorio. 

  

Que, con la progresiva recuperación de este mercado ilegal, a finales del año 2024 dicho pacto finalizó y se acrecentaron las confrontaciones armadas a partir del 15 de enero de 2025, debido a que el ELN desató una imprevisible y violenta ofensiva contra la población civil, líderes sociales y firmantes del acuerdo final de paz. 

  

Que, pese al compromiso del Gobierno nacional con el cumplimiento de lo recomendado por la Defensoría del Pueblo, la magnitud del escalamiento de la violencia armada del ELN contra la población civil ha impedido la observancia integral de las recomendaciones hechas por el Ministerio Público y el despliegue institucional requerido para atender las causas y los graves efectos de la presencia de organizaciones armadas ilegales en la región del Catatumbo. 

  

Que, producto de la crisis humanitaria referida, diferentes funciones esenciales del Estado se han visto gravemente afectadas, entre ellas, la prestación de servicios públicos, los servicios de notariado y registro, el acceso a la justicia, la educación, los servicios sanitarios y los servicios de alcantarillado y acueducto; así como la actividad industrial y comercial de particulares que proveen bienes y prestan servicios de importancia estratégica para la región y el país. 

  

Que las acciones de grupos armados pueden afectar infraestructura, tierras y activos agropecuarios íntimamente ligados a la situación de vulnerabilidad de la población civil, y la protección de acceso a los alimentos. En este sentido, el Protocolo Adicional II a los convenios de Ginebra de 1949, en su artículo 14, establece que: ‘se prohíbe atacar, destruir, sustraer o inutilizar con ese fin los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, tales como los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego’. 

  

Que, dada la exacerbación del contexto de la acción armada del ELN, existe un riesgo inminente de afectación de las condiciones de acceso y distribución de alimentos que pueden causar crisis alimentaria, situación particularmente importante en la región del Catatumbo que registra un inventario de 139.721 cabezas de ganado, con una producción diaria estimada de 163.132 litros de leche, lo que equivale a una producción mensual de 4.893.962 litros. La subregión del Catatumbo produjo en 2023 el 33,6% del pepino del país, el 23,4% de la cebolla de bulbo, el 10,7% del pimentón, el 6,4% del tomate, el 6,4% del fríjol y el 5,6% de la producción de la palma de aceite del país. 

  

Que, asimismo, se enfrenta el riesgo de ataques en contra de la infraestructura energética y vial de la región, especialmente en el oleoducto Caño Limón -Coveñas, vías nacionales como el eje vial Ocaña -Cúcuta y Ocaña -Aguachica, subestaciones de energía y torres de comunicaciones, puentes y edificaciones públicas y privadas que se localizan cerca de guarniciones militares y comandos de policía, las cuales vienen siendo regularmente atacadas, especialmente con artefactos explosivos, con el consecuente impacto sobre los altos valores ambientales de! la región del Catatumbo y la prestación de servicios públicos a la población. 

  

Que la grave situación de orden público genera riesgo de afectaciones en el sector de hidrocarburos y en la producción de la cuenca petrolera del Gatatumba, que cuenta con una producción diaria de 1.814 barriles de petróleo (BOPD), de acuerdo con los reportes de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) de 2024. 

  

Que las inminentes amenazas a la seguridad y la posible interrupción de las operaciones impactan de manera grave y extraordinaria el desarrollo y la gestión eficiente de los hidrocarburos en la región, con riesgo de afectación de los activos de los campos de Tibú, Sardinata y Oripaya, que producen alrededor de 1.900 barriles equivalentes por día y 4 millones de pies cúbicos de gas. Además, está en inminente riesgo la producción de gas para la cuenca del Gatatumba, cuyo promedio diario en 2024 fue de 2,59 Mpcd, con una producción promedio diaria de gas comercializado de 1,73 Mpcd, según los reportes de la ANH. 

  

Que, de llegarse a interrumpir la explotación dinámica de gas en la referida cuenca, los yacimientos perderían presión, lo que disminuiría el límite técnico y afectaría la gestión de las reservas en el país, tanto en gas como en petróleo. 

  

Que, en el sector de energía eléctrica, existen amenazas graves e inminentes de afectaciones al Sistema Interconectado Nacional operado en esta región por la empresa Centrales Eléctricas del Norte de Santander (GENS), que se abastece del Sistema de Transmisión Nacional (STN) mediante conexión en las subestaciones de Ocaña, San Mateo y Belén, por medio de las cuales se proveen cantidades significativas de potencia para satisfacer la demanda de los 47 municipios cubiertos. 

  

Que la seguridad energética, como componente esencial de la seguridad y convivencia ciudadanas, así como del bienestar y la calidad de vida de las personas, se encuentra bajo amenaza grave por los actos violentos, que han implicado la suspensión de labores de mantenimiento en la región del Catatumbo, la alteración de las operaciones y la afectación de la capacidad de las empresas para garantizar un servicio continuo y seguro. 

  

Que la referida escalada reciente de violencia también ha puesto en peligro la institucionalidad ambiental, toda vez que los funcionarios de las autoridades competentes se han visto en la necesidad de proteger sus vidas como consecuencia de los eventos mencionados y, por tanto, no han podido cumplir con su misión constitucional y legal relativa a la vigilancia, control y seguimiento ambiental. 

  

Que el accionar del ELN ha escalado de manera imprevisible a una magnitud que desborda la capacidad ordinaria del Estado e impacta de manera grave la prestación de servicios de salud en los primeros niveles de atención en los municipios afectados. 

  

Que los graves incumplimientos a lo dispuesto en el acuerdo final de paz han impedido el adecuado abordaje de la conflictividad social en la región del Catatumbo y el reforzamiento integral de la presencia institucional del Estado, lo que, a su vez, dificulta la construcción de capacidades y herramienta para mitigar la influencia del accionar delictivo del ELN y evitar el recrudecimiento de sus conductas bélicas. 

  

Que, en atención a la gravedad de la situación excepcional que se vive en la región del Gatatumba, caracterizada por el aumento de la violencia, la crisis humanitaria, el impacto en la población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, se hace imprescindible la adopción de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como garantizar el respeto de los derechos fundamentales. 

  

Que, en estos términos, el Gobierno nacional da cuenta del cumplimiento del presupuesto valorativo para la declaratoria de la presente conmoción interior. 

  

III. PRESUPUESTO DE NECESIDAD E INSUFICIENCIA DE LAS MEDIDAS ORDINARIAS 

  

Que, aunque la crisis en la región del Gatatumba refleja problemas estructurales, su agravamiento y el riesgo inminente que plantea para la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencial ciudadana justifican la declaratoria del estado de conmoción interior. 

  

Que, por tanto, esta medida extraordinaria es indispensable para adoptar mecanismos y utilizar herramientas inmediatas que permitan conjurar la crisis y evitar su agravamiento, sin perjuicio de las políticas públicas necesarias para abordar las causas estructurales a largo plazo. 

  

Que el Estado colombiano ha desplegado su capacidad institucional en la región del Gatatumba de manera progresiva y creciente, lo que ha permitido morigerar el impacto de las conductas de las organizaciones armadas ilegales con presencia en el territorio. 

  

Que, sin embargo, el escalamiento de las acciones armadas del ELN y su particular direccionamiento contra la población civil del Gatatumba constituye una situación excepcional de agravamiento del orden público y de afectación de la seguridad humana que, por una parte, impide de manera considerable la continuidad de la oferta institucional instalada en los municipios de la región y, por otra, amenaza con la destrucción del tejido social y comunitario, y de los procesos organizativos y participativos que se requieren para la atención de las condiciones estructurales que han afectado históricamente al territorio. 

  

Que, frente a los hechos pe violencia mencionados, la Policía Nacional ha realizado actividades de control territorial, tales como patrullaje urbano, registro a personas y vehículos y control a establecimientos públicos. Además, se han cumplido actividades de policía judicial, tales como apertura de noticias criminales, inspecciones técnicas a cadáveres, recolección de elementos materiales probatorios, entrevistas y recolección de proyectiles. 

  

Que, por su parte, las Fuerzas Militares han desarrollado actividades operacionales defensivas y ofensivas, entre las que se destacan: (i) el reposicionamiento de 10 pelotones de la Fuerza de Tarea Vulcano (FUVUL) y la Trigésima Brigada (BR30), para fortalecer y ejercer un control militar de la zona; (ii) apoyos humanitarios, a través de la Aviación del Ejército, para el rescate de personas heridas y amenazadas; (iii) el establecimiento de puestos de mando en las! bases militares del departamento, para atender personas amenazadas; (iv) en Cúcuta! se han dispuesto 2 helicópteros UH-60, 1 HUEY y 1 M117, para tener capacidad de efectuar de manera inmediata movimientos de tropa y logísticos, así como apoyos humanitarios, y (v) se han establecido mecanismos para reconocimiento aéreo e inteligencia aérea con imágenes. 

  

Que las acciones adelantadas para la recuperación del control del territorio necesitan ser reforzadas, ante la magnitud de la crisis humanitaria causada por el escalamiento abrupto e imprevisible del accionar violento del ELN. 

  

Que, pese a la recuperación y protección de más de 500 personas civiles amenazadas de muerte por el ELN, aún se mantiene un número indeterminado de personas escondidas, confinadas y que no han logrado ser evacuadas del territorio de riesgo y no se cuenta con suficientes medios aéreos para cumplir con este objetivo, lo cual se agrava por la imposibilidad que enfrentan las autoridades del Estado para efectuar la recolección e identificación de víctimas mortales en el territorio. 

  

Que la recuperación de los cuerpos de las personas fallecidas como consecuencia de los enfrentamientos armados en la región del Catatumbo constituye un deber humanitario y una obligación del Estado en cumplimiento del respeto a la dignidad humana, los derechos fundamentales y las normas del Derecho Internacional Humanitario. 

  

Que la imposibilidad de realizar las labores necesarias para la identificación, recuperación y disposición adecuada de los cuerpos, debido a las condiciones de inseguridad y control territorial por parte de las organizaciones ilegales vulnera gravemente los derechos de las víctimas y sus familias al duelo, a la verdad y a la justicia, además de representar un riesgo sanitario y social para las comunidades afectadas. En consecuencia, resulta imperativo adoptar medidas extraordinarias para garantizar el acceso seguro de las autoridades competentes a las zonas afectadas. 

  

Que las atribuciones ordinarias de la Fuerza Pública y de las autoridades de policía no resultan suficientes para prevenir la ocurrencia de nuevos hechos de violencia y para conjurar la situación de grave perturbación del orden público, lo cual atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional en la zona, la seguridad y defensa del Estado y la convivencia ciudadana, en especial, porque pone en grave riesgo los derechos fundamentales de la población civil. 

  

Que, en consecuencia, se hace necesario adoptar herramientas jurídicas y materiales extraordinarias para fortalecer el control del espacio aéreo en general, las capacidades de los servicios de inteligencia y policía judicial de la Fuerza Pública, así como el funcionamiento de la rama judicial para que su actividad sea efectiva y oportuna. 

  

Que, así mismo, se hace imperativo adoptar medidas extraordinarias para la restricción de la comercialización y transporte de servicios, bienes e insumos utilizados por los grupos armados en la región para el financiamiento de sus actividades criminales. 

  

Que, por lo tanto, se hace indispensable adoptar medidas de excepción que permitan retomar el control del territorio afectado, impedir más desplazamientos forzados masivos y restablecer el orden público en la región del Catatumbo. 

  

Que los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar y aquellos que integran el área metropolitana de Cúcuta enfrentan grandes desafíos para atender a las miles de personas desplazadas forzadamente, entre ellas, mujeres embarazadas, población infantil, adolescentes, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos y campesinas, indígenas, entre otros sujetos de especial protección constitucional que llegan diariamente en busca de la satisfacción de sus necesidades básicas. 

  

Que, en la actual situación de grave perturbación del orden público, las atribuciones ordinarias de las autoridades administrativas no resultan suficientes para asegurar la atención humanitaria y la prestación de los servicios de administración de justicia, agua potable, saneamiento básico, energía eléctrica, suministro de combustibles, salud, educación, alimentación, entre otros. 

  

Que, para garantizar la satisfacción de necesidades básicas y el acceso de la población a los servicios públicos esenciales en condiciones de calidad y continuidad -en particular de las miles de personas en situación de desplazamiento forzado y de confinamiento que no pueden acceder a estos servicios de forma convencional-se requieren acciones excepcionales e inmediatas: que permitan minimizar las afectaciones a la población en estado de vulnerabilidad, así como superar la grave situación de inestabilidad institucional y la extraordinaria afectación de la convivencia ciudadana. 

  

Que, debido a las difíciles condiciones administrativas, técnicas y presupuestales que presentan las entidades territoriales, es necesario que el Gobierno nacional provea a la población afectada de la infraestructura y la capacidad administrativa y de gestión necesarias para afrontar la emergencia. 

  

Que, dada la magnitud de los desplazamientos transfronterizos derivados de esta crisis, los recursos y competencias ordinarias con que cuentan las autoridades son insuficientes para atender de manera efectiva a las personas que están saliendo del país hacia Venezuela, por lo que la situación supera significativamente la capacidad de respuesta de las instituciones, dificultando la provisión de servicios esenciales. 

  

Que, para recuperar el control del orden público en la zona de frontera con Venezuela, resulta imperioso adoptar las medidas necesarias que permitan garantizar el pleno ejercicio de la soberanía, la protección de la vida y demás derechos de la población. 

  

Que las circunstancias descritas impiden, además, el normal funcionamiento y coordinación entre las autoridades ambientales y las demás autoridades administrativas de la región, lo cual imposibilita la protección efectiva a los ecosistemas estratégicos que se ubican en ella, por lo que resulta fundamental implementar medidas de carácter extraordinario orientadas, por una parte, a prevenir o mitigar el riesgo de afectación ambiental producto del accionar de las estructuras armadas ilegales y, de otra, a asegurar las condiciones institucionales y de orden público que se requieren para garantizar el cuidado de áreas protegidas y el control y manejo sostenible de los recursos naturales renovables. 

  

Que el Programa Nacional Integral de Sustitución .de Cultivos (PNIS), reglamentado por el Decreto Ley 896 de 2017, fue inicialmente focalizado para la región del Catatumbo, en los municipios de Sardinata y Tibú. Conforme a su enfoque familiar, el PNIS vinculó a 2.328 núcleos familiares en las categorías de cultivadores, no cultivadores y recolectores, quienes realizaron la erradicación voluntaria de 1.157 hectáreas de coca.

  

Que, sin embargo, este esfuerzo ha resultado insuficiente para atender la magnitud del problema y requiere una ampliación significativa en su alcance y efectividad. 

  

Que, en virtud de lo expuesto, resulta urgente y prioritario implementar medidas extraordinarias para impulsar la sustitución de cultivos de uso ilícito en todos los municipios de la región del Catatumbo y promover condiciones de vida dignas y sostenibles para las comunidades campesinas hoy dependientes de la economía ilícita, en aras de satisfacer las necesidades básicas de la población y fomentar la participación comunitaria, con un enfoque integral, territorial y de derechos humanos. 

  

Que, desde 2022, en el marco de los procesos de paz y de la intervención estatal, el Gobierno nacional ha desplegado inversiones, planes, programas y proyectos en la región del Catatumbo, pero estos esfuerzos han sido insuficientes y no han logrado garantizar la institucionalidad necesaria para superar las causas del conflicto. 

  

Que, pese a los esfuerzos conjuntos e interinstitucionales del Ejército Nacional, la Fuerza Aeroespacial Colombiana, la Policía Nacional y las autoridades locales para restablecer el orden público, mediante operaciones militares y acciones de estabilización, se hace necesario adoptar medidas excepcionales y transitorias orientadas a fortalecer la capacidad de respuesta de la Fuerza Pública y la gobernabilidad en la región. 

  

Que la situación que da lugar al estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, en el área metropolitana de Cúcuta y en los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, crea una demanda de recursos no prevista en el Presupuesto General de la Nación (PGN) para conjurar la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. 

 

Que, en el PGN para la vigencia 2025, la limitación en los ingresos legalmente autorizados, así como las inflexibilidades en el gasto, dificultan el redireccionamiento urgente de los recursos del PGN requeridos para superar la grave situación de orden público, sin afectar de manera significativa el gasto público social como mandato constitucional. 

  

Que la insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión adicional requerida para hacer frente al estado de conmoción interior exige que el Gobierno nacional adopte las medidas presupuestales y fiscales necesarias que permitan atender la región del Catatumbo de manera efectiva, y faculte a las entidades territoriales para que en el marco de su autonomía puedan hacer lo pertinente. 

  

Que tal y como lo establece el artículo 95 de la Constitución Política es deber de las personas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, y que, independientemente del estado de anormalidad, se deben respetar las normas constitucionales que en materia tributaria protegen las competencias y recursos de las entidades territoriales, conforme lo disponen los artículos 294, 317 y 362 superiores.

Que es necesario proveer de recursos a las entidades del Estado que deben intervenir respecto de los actos que han dado lugar a la conmoción interior para impedir que se extiendan sus efectos, adoptando medidas que permitan la consecución de recursos adicionales, incluyendo medidas tributarias y presupuestales, entre otras. 

  

Que, con el propósito de atender la situación descrita, se advierte que la ejecución de recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías asignados para la presente vigencia fiscal al departamento de Norte de Santander, los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, los que componen la región del Catatumbo y el área metropolitana de Cúcuta, está limitada por los requisitos, condiciones y procedimientos legales aplicables, por ejemplo, trámites de convocatoria, aprobación y distribución que impiden su uso inmediato. 

  

Que, por lo tanto, es necesario adoptar medidas que faciliten el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías en el marco de los derroteros constitucionales vigentes. 

  

Que, dada la excepcionalidad de la situación, el Gobierno nacional deberá recurrir a recursos fiscales extraordinarios ya modificaciones del PGN, con el objeto de financiar, por una parte, las acciones y capacidades de la Fuerza Pública para el restablecimiento del orden público y, por otra, los proyectos y programas de inversión social, priorizando los concertados con las autoridades regionales, locales y étnicas, lo mismo que con las organizaciones sociales en los sectores productivo, de infraestructura, educación, salud y ordenamiento del territorio, en aras de avanzar en la transformación territorial y la construcción de paz en la región del Catatumbo. 

  

Que, debido a la magnitud del desafío derivado del restablecimiento del orden público en la región del Catatumbo, el Gobierno nacional requiere solicitar la cooperación de organismos internacionales y gobiernos aliados, para el financiamiento de programas humanitarios y de estabilización, lo cual implica llevar a cabo los ajustes presupuestales correspondientes. 

  

Que, así mismo, es necesario adoptar medidas extraordinarias en materia contractual con el objeto de agilizar la ejecución de los recursos requeridos para garantizar la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana en la región del Catatumbo y en el área metropolitana de Cúcuta. 

  

Que, para garantizar que las contrataciones se realicen de acuerdo con los más altos estándares de transparencia y eficiencia, el Gobierno nacional deberá implementar mecanismos de control especiales que aseguren la correcta ejecución de los contratos y el uso adecuado de los recursos asignados. 

  

Que, en atención a la gravedad de la crisis que afecta a la región del Catatumbo y el área metropolitana de Cúcuta, y tras constatarse la insuficiencia de los medios ordinarios con los que cuentan las autoridades para conjurar la grave perturbación del orden público, se hace necesario acudir al estado de conmoción interior. 

  

Que, en estos términos, el Gobierno nacional da cuenta del cumplimiento de los presupuestos fáctico, de valoración y de necesidad o insuficiencia de las medidas ordinarias para la declaratoria de la presente conmoción interior. 

  

Que, en mérito de lo expuesto, el Gobierno nacional 

  

DECRETA 

  

Artículo 1. Declarar el estado de conmoción interior, por el término de noventa (90) días contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San. Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar. 

  

Artículo 2. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. 

  

PUBLÍQUESE, Y CÚMPLASE

 

Dado en Bogotá, D.C.,   

GUSTAVO PETRO URREGO

 

EL MINISTRO DEL INTERIOR,

JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS

 

LA SECRETARIA GENERAL DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, ENCARGADA DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES,

PAOLA ANDREA VÁSQUEZ RESTREPO

 

EL VICEMINISTRO GENERAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ENCARGADO DEL EMPLEO DEL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,

DIEGO ALEJANDRO GUEVARA CASTAÑEDA

 

LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,

ANGELA MARÍA BUITRAGO RUÍZ

 

EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,

IVÁN VELÁZQUEZ GÓMEZ

 

LA MINISTRA DE AGRICULTURA y DESARROLLO RURAL

MARTHA VIVIANA CARVAJALlNO

 

EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MARTÍNEZ

 

LA MINISTRA DE TRABAJO,

GLORIA INÉS RAMÍREZ RÍOS

 

EL MINISTRO DE MINAS Y ENERGIA,

OMAR ANDRÉS CAMACHO MORALES

 

EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,

LUIS CARLOS REYES HERNÁNDEZ

 

EL MINISTRO DE EDUCACIÓN NACIONAL,

JOSÉ DANIEL ROJAS MEDELLÍN

 

LA MINISTRA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE,

MARIA SUSANA MUHAMAD GONZÁLEZ

 

LA MINISTRA DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO,

HELGA MARÍA RIVAS ARDILA

 

EL MINISTRO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES,

OSCAR MAURICIO LIZCANO ARANGO

 

LA SUBDIRECTORA GENERAL DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, ENCARGADA DEL EMPLEO DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE TRANSPORTE,

MARÍA FERNANDA ROJAS MANTILLA

 

EL MINISTRO DE LAS CULTURAS, LAS ARTES Y LOS SABERES,

JUAN DAVID CORREA ULLOA

 

LA MINISTRA DEL DEPORTE,

LUZ CRISTINA LÓPEZ TREJOS

 

LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN,

ÁNGELA YESENIA OLAYA REQUENE

 

LA MINISTRA DE IGUALDAD Y EQUIDAD,

FRANCIA ELENA MÁRQUEZ MINA”

3. Pruebas

 

9. Por medio de auto de 31 de enero de 2025, la entonces magistrada sustanciadora requirió al Gobierno nacional, a las entidades territoriales ubicadas en el ámbito de aplicación geográfica de la conmoción interior y a la Defensoría del Pueblo, entre otras entidades, el envío de información relacionada con los requisitos formales y presupuestos materiales. El Anexo I a esta sentencia sintetiza los escritos de respuesta e información que allegaron estas entidades.

 

4. Intervenciones

 

10. Dentro del término de fijación en lista, la Corte Constitucional recibió diversas intervenciones de ciudadanos, entidades públicas, funcionarios públicos, agremiaciones, organizaciones sociales y universidades, quienes propusieron distintas aproximaciones al examen del Decreto 62 de 2025^[5]. Doce (12) intervinientes sostuvieron que el decreto declaratorio satisface los requisitos formales y presupuestos materiales y, por lo tanto, solicitaron que sea declarado exequible. Por su parte, veintinueve (29) intervinientes consideraron que el decreto declaratorio no satisface alguno de los presupuestos materiales y, en consecuencia, solicitaron a la Corte proferir una decisión de inexequibilidad. Finalmente, dos (2) intervinientes hicieron aportes, pero no elevaron una solicitud concreta a la Corte.

 

Tabla 1: Intervenciones ciudadanas

 

 

11. El Anexo II de esta sentencia presenta una síntesis de las intervenciones y sus solicitudes.

 

5. Concepto de la Procuraduría General de la Nación

 

12. El 18 de marzo de 2025, el procurador general de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el Decreto 62 de 2025. En su concepto, el decreto declaratorio se ajusta a la Constitución porque cumple con los requisitos formales exigidos por los artículos 213 y 214 de la Constitución^[7] y, además, el Gobierno nacional acreditó los presupuestos materiales.

 

13. Presupuesto fáctico. El procurador sostuvo que el Decreto cumple con el presupuesto fáctico, por cuanto los hechos alegados por el Gobierno nacional para justificar la declaratoria superan el “juicio de existencia” desarrollado por la jurisprudencia constitucional. Para demostrarlo, el procurador agrupó las alegaciones del Gobierno en la sección I de la parte motiva del decreto en cuatro categorías, a saber:

 

14.  Primero, la caracterización del territorio en el que se declaró la conmoción^[8]. Al respecto, el procurador sostuvo que, por una parte, el Comando General de las Fuerzas Militares (en adelante, CGFM) acreditó la presencia de múltiples actores armados en la zona y, por otra, que la región del Catatumbo históricamente ha tenido amplias extensiones de cultivos ilícitos de coca^[9].

 

15. Segundo, el procurador sostuvo que el Gobierno nacional sí probó la escalada de la violencia por parte de los grupos al margen de la ley^[10], las violaciones a los derechos humanos (DDHH) de la población civil^[11] y el incumplimiento de las reglas del Derecho Internacional Humanitario (DIH)^[12].

 

16. Tercero, el procurador indicó que, mediante la información remitida por la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Dirección de Investigación Criminal e Interpol, el Gobierno nacional evidenció el incumplimiento de los compromisos suscritos en el AFP. En especial, hizo énfasis en los riesgos de seguridad para los firmantes^[13].

 

17. Cuarto, el procurador señaló que, en cumplimiento de la Política de Paz Total (Ley 2272 de 2022)^[14], el ejecutivo acordó un cese al fuego bilateral con el Estado Mayor Central de las disidencias de las extintas FARC-EP y el ELN. Sin embargo, este fue suspendido el 4 de agosto de 2024, lo cual desencadenó una ola de violencia. En estos términos, adujo que los hechos invocados por el Gobierno “son verificables, concretos y perceptibles e implican una afectación al orden público, en tanto alteran las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos de la población civil de la región del Catatumbo”^[15].

 

18. Presupuesto valorativo. El procurador general de la Nación aseguró que el Decreto satisface el presupuesto valorativo, puesto que las alarmantes cifras de violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al DIH desde mitad de enero, “dan cuenta de la gravedad de la situación”. En este sentido, refirió que la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (en adelante, OCHA) señaló que “entre el 16 y 20 de enero de 2025 el conflicto armado en el Catatumbo condujo a una crisis humanitaria”^[16]. Según el procurador general de la Nación, el desplazamiento masivo alcanzó el nivel más alto en los últimos 28 años en Colombia, “toda vez que ascendió a 51.938 personas desplazadas”^[17]. En su criterio, “la escalada de violencia en el Catatumbo adquirió una dimensión de tal magnitud que desbordó completamente la capacidad de respuesta del Estado”^[18]. Por tanto, concluyó que “la crisis humanitaria en el territorio representa una grave alteración al orden público que amenaza de manera inminente la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana”^[19].

 

19. Presupuesto de suficiencia. El procurador general de la Nación argumentó que el Decreto 62 de 2025 satisface el presupuesto de suficiencia. En primer lugar, destacó que el Gobierno nacional, en la sección III de la parte motiva del decreto,  planteó tres grupos de argumentos: (i) la insuficiencia de la capacidad institucional de las entidades territoriales para atender la crisis humanitaria ocasionada por la escalada de la violencia; (ii) la insuficiencia de los mecanismos, recursos y herramientas con que cuenta la fuerza pública para recuperar el control del territorio y (iii) la necesidad de adoptar medidas económicas, tributarias, presupuestales y contractuales, con el fin de asegurar los recursos requeridos para la atención de la crisis humanitaria^[20]. En segundo lugar, el procurador manifestó que el Decreto llevó a cabo una “[e]valuación mínima de la apreciación presidencial sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias de policía”. Al respecto, señaló que si bien el Gobierno no “identificó plenamente” las medidas que ha adoptado para atender la crisis, “las mismas sí son identificables a partir de la copiosa prueba aportada con el decreto bajo estudio y las respuestas de las pruebas solicitadas por la Corte Constitucional”^[21].

 

20. En suma, el procurador general de la Nación concluyó que “el [p]residente de la República, al realizar un juicio de suficiencia sobre las atribuciones ordinarias de policía, no incurrió en apreciación arbitraria ni tampoco en error manifiesto”. Sostuvo que las medidas que es necesario adoptar “superan un test leve de proporcionalidad, en la medida que propenden por conjurar la grave perturbación del orden público que está afectando de manera inminente la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana”. Por último, estimó que ninguna de las medidas está prohibida constitucionalmente y, además, son adecuadas y necesarias. Esto, porque “permiten garantizar la continuidad y calidad de servicios que son esenciales para la supervivencia humana, la convivencia ciudadana y restablecer los derechos y la dignidad de la población vulnerable [y las] víctimas”^[22].

 

21. Con fundamento en estas consideraciones, el procurador general de la Nación solicitó declarar la exequibilidad del Decreto 62 de 2025.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

22. La Corte Constitucional es competente para examinar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025, con fundamento en los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución Política, así como 55 de la Ley 137 de 1994, Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante, LEEE). Estas disposiciones atribuyen a la Corte Constitucional la competencia de revisar la constitucionalidad de los decretos que declaran un estado de conmoción interior. En concordancia con los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia de este tribunal^[23] ha reiterado que el control constitucional que la Corte Constitucional efectúa respecto del decreto declaratorio es (i) automático, (ii) participativo, (iii) definitivo e (iv) integral.

 

23. Según el numeral 6 del artículo 214 de la Constitución, el control es automático porque el Gobierno nacional debe enviar, de oficio, los decretos proferidos en el marco de una conmoción interior —incluido el decreto declaratorio— a la Corte Constitucional el día siguiente a su expedición, para que efectúe el respectivo control de constitucionalidad^[24]. Además, esta misma disposición establece que la decisión de la Corte será definitiva.

 

24. El control es participativo, ya que todos los ciudadanos pueden intervenir en el control de constitucionalidad de los decretos legislativos. Al respecto, el artículo 37 del Decreto 2067 de 1991 dispone que: “Para la efectividad de la intervención ciudadana, en la revisión de los Decretos legislativos, repartido el negocio, el magistrado sustanciador ordenará que se fije en lista en la Secretaria de la Corte por el término de cinco días, durante los cuales, cualquier ciudadano, podrá intervenir por escrito, para defender o impugnar la constitucionalidad del decreto”.

 

25. En la Sentencia C-004 de 1992, la Corte Constitucional sostuvo que el control constitucional de los decretos declaratorios de los estados de excepción es integral. Esto implica que es un control formal y material. Su objeto es constatar que el decreto declaratorio cumple con los requisitos formales y presupuestos materiales previstos en la Constitución Política, los instrumentos internacionales de derechos humanos y la LEEE. Este precedente ha sido reiterado pacíficamente por la Corte Constitucional en todas las sentencias que, desde entonces, han examinado la constitucionalidad de los decretos que han declarado un estado de conmoción interior, a saber: C-556 de 1992, C-031 de 1993, C-300 de 1994, C-466 de 1995, C-027 de 1996, C-802 de 2002 y C-070 de 2009. La Sala Plena reitera y reafirma este precedente. 

 

26. El estado de conmoción interior declarado en el Decreto Legislativo 62 de 2025 fue levantado por medio del Decreto Legislativo 467 del 23 de abril de 2025; esto significa que para la fecha de esta decisión, el Decreto Legislativo 62 de 2025 ya no estaba vigente. No obstante lo anterior, la Sala Plena mantiene la competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad por las razones que se indican a continuación.

 

27. Primero. De acuerdo con el principio de la perpetuación de la jurisdicción, cuando un juez avoca el conocimiento de un asunto, debe mantener su competencia hasta proferir una decisión definitiva. La Corte avocó conocimiento del control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025 mediante Auto del 31 de enero de 2025 y, en virtud de este principio, debe mantener la competencia hasta cumplir dicho objetivo^[25]. Adicionalmente, como ha señalado esta Corte, la competencia también debe mantenerse para el examen de decretos legislativos que, aunque han perdido vigencia, siguen surtiendo efectos jurídicos^[26]. En este caso, pese a que la conmoción interior fue levantada, el Decreto Legislativo 62 de 2025 sigue produciendo efectos jurídicos, pues es el fundamento jurídico de algunos decretos legislativos de desarrollo de la conmoción interior que siguen generando obligaciones. Un ejemplo de ello es el Decreto Legislativo 175 de 2025 que adopta medidas tributarias.

 

28. Segundo. Para la Sala, si se admitiera la tesis según la cual la Corte pierde competencia para pronunciarse cuando los decretos legislativos dictados al amparo de los estados de excepción han perdido vigencia, se abriría la posibilidad de sustraer dichas normas del control constitucional mediante mecanismos como el establecimiento de plazos de vigencia particularmente breves. En consecuencia, mantener la competencia de la Corte constituye una garantía para evitar que el control constitucional sea eludido por esta vía.

 

29. Tercero. Mantener la competencia también permite a la Corte examinar los efectos en el tiempo de los decretos legislativos y adoptar las decisiones correspondientes cuando advierte problemas de constitucionalidad. En efecto, la preservación de dicha competencia ha sido condición de posibilidad para que la Corte, por ejemplo, module temporalmente los efectos de sus sentencias con el fin de retrotraer o corregir consecuencias inconstitucionales que ya se han configurado o que se encuentran en proceso de configurarse^[27].

 

2. Problema jurídico y metodología de la decisión

 

30. Problema jurídico. Corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico:

 

¿El Decreto Legislativo 62 de 2025 “[p]or el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, satisface los requisitos formales y presupuestos materiales previstos en la Constitución Política y la LEEE?

 

31. Estructura de la decisión. La presente decisión tendrá la siguiente estructura. En primer lugar, la Sala Plena describirá el régimen constitucional y estatutario del estado de conmoción interior. En esta sección se hará especial énfasis en (i) los requisitos formales y materiales del decreto declaratorio, (ii) el control jurídico que efectúa la Corte Constitucional y (iii) el precedente constitucional en la materia. En segundo lugar, la Corte examinará si el Decreto 62 de 2025 satisface los requisitos formales dispuestos en la Constitución Política y la LEEE. En tercer lugar, la Corte verificará si el decreto declaratorio cumple con los presupuestos materiales, a saber: fáctico, valorativo y de suficiencia. Por último, la Corte adoptará las órdenes y remedios que correspondan.

 

3. Los estado de excepción

 

3.1. El régimen constitucional y estatutario de los estados de excepción. Reiteración de jurisprudencia

 

32. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 instituyó un nuevo modelo de los estados de excepción con el propósito de preservar la estabilidad de las instituciones democráticas y frenar el abuso de la figura del estado de sitio^[28]. Los estados de excepción se encuentran regulados en el Capítulo VI del Título VII de la Constitución. A esta regulación constitucional se integran, por vía del bloque de constitucionalidad, los artículos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Tales artículos limitan la potestad de los estados de suspender sus obligaciones de respeto, protección y garantía de derechos humanos en situaciones de crisis.

 

33. El legislador estatutario, por su parte, expidió la Ley 137 de 1994 “[p]or la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia” (LEEE). La LEEE tiene como objeto regular las “facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción” y “establecer los controles a [su] ejercicio”^[29]. La Constitución, los instrumentos internacionales de derechos humanos citados y la LEEE conforman el régimen constitucional y estatutario de los estados de excepción.

 

34. Los artículos 212 a 215 de la Constitución confieren al presidente de la República la facultad de declarar, mediante decreto con fuerza de ley, tres tipos de estados de excepción: (i) guerra exterior (artículo 212), (ii) conmoción interior (artículo 213) y (iii) emergencia económica, social o ecológica (artículo 215). El Constituyente invistió al presidente de la República de esta competencia debido a que, en su condición de jefe de Estado y máxima autoridad administrativa, tiene contacto permanente y directo “con las exigencias y necesidades de la comunidad”^[30]. Esto lo sitúa en una “posición privilegiada para determinar el advenimiento de la anormalidad y la adopción de las medidas idóneas para su conjuración”^[31].

 

35. Los estados de excepción tienen cuatro características generales: son excepcionales, temporales, reglados y limitados^[32]. En conjunto, estas características constituyen un “límite y freno al abuso de la discrecionalidad”^[33] del presidente de la República y un instrumento para “garantizar la vigencia y eficacia de la Constitución aun en situaciones de anormalidad”^[34].

 

36. Los estados de excepción son excepcionales. La Constitución autoriza al presidente de la República a declarar el estado de excepción únicamente en tres situaciones de extrema anormalidad: guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las alteraciones extraordinarias de la normalidad que dan lugar a la declaratoria de los estados de excepción pueden ser identificadas a partir de las hipótesis que el Constituyente de manera circunscrita y taxativa determinó^[35].

 

37. Los estados de excepción son temporales. Los estados de excepción son, por su propia naturaleza, transitorios. Los artículos 213 y 215 de la Constitución establecen estrictas reglas de vigencia temporal del estado de conmoción interior, así como del estado de emergencia económica, social y ecológica. A su turno, el numeral 4 del artículo 214 obliga al presidente de la República a declarar restablecido el orden y levantar los respectivos estados de excepción, cuando cese la guerra exterior o tan pronto como las causas que condujeron a declarar una conmoción interior hayan desaparecido.

 

38. Los estados de excepción son reglados. La Constitución y la LEEE establecen requisitos formales y materiales que condicionan la validez de la declaratoria de los estados de excepción y los decretos legislativos de desarrollo. Además, prevén prohibiciones y principios que deben observarse durante los estados de excepción: (i) el cumplimiento de los requisitos previstos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la LEEE para restringir derechos humanos y libertades fundamentales^[36]; (ii) el principio de intangibilidad de ciertos derechos^[37]; (iii) la prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores^[38]; (iv) la no interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (v) la no supresión ni modificación de los organismos ni de las funciones básicas de acusación y juzgamiento^[39]; y (vi) el cumplimiento de los requisitos de finalidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación^[40], entre otros^[41].

 

39. Los estados de excepción son objeto de control. Los estados de excepción no solo están reglados en la Constitución y la LEEE. Además, están sujetos a dos tipos de controles: político y jurídico. El control político, el cual está a cargo del Congreso de la República, tiene como objeto garantizar el debate público sobre las razones de conveniencia y oportunidad “que subyacen a la declaratoria del estado de excepción”^[42]. A su vez, el control jurídico está a cargo de la Corte Constitucional y tiene como finalidad asegurar que la declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos de desarrollo, cumplan con los principios, requisitos formales y presupuestos materiales previstos en la Constitución, el derecho internacional de los derechos humanos y la LEEE.

 

40. La Constitución y la LEEE prevén una regulación específica para cada estado de excepción. En atención a la naturaleza del Decreto 62 de 2025, a continuación, la Corte se referirá únicamente al régimen constitucional y estatutario del estado de conmoción interior.

 

3.2. Requisitos formales y presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior. Reiteración de jurisprudencia

 

41. El artículo 213 de la Constitución regula el estado de conmoción interior. Ese artículo dispone:

 

“Artículo 213. En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República.

 

Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.

 

Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más.

 

Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración.

 

En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.”

 

42. El estado de conmoción interior es el estado de excepción que la Constitución instituye para conjurar las graves perturbaciones del orden público que atenten de forma inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. De acuerdo con el inciso 2 del artículo 34 de la LEEE y la jurisprudencia constitucional^[43], la declaratoria debe efectuarse mediante decreto. Al tenor del artículo 36 de la LEEE, con apoyo en la declaratoria, el presidente de la República queda facultado para expedir decretos con fuerza material de ley (decretos legislativos de desarrollo). En ejercicio de esta facultad, puede suspender, mediante tales decretos, las leyes que considere incompatibles con la conmoción interior^[44].

 

43. El citado artículo también dispone que durante el estado de conmoción interior el presidente de la República tendrá las facultades excepcionales “estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”. El artículo 38 de la LEEE enlista las medidas que, previo el cumplimiento de determinados requisitos, el presidente de la República puede adoptar durante el estado de conmoción interior. Los artículos 39 y 40 ejusdem regulan el deber, a cargo del Gobierno nacional, de rendir un informe al Congreso de la República sobre las razones que determinaron la declaratoria, así como la necesidad de que el Senado rinda un concepto favorable sobre la prórroga del estado de conmoción interior. Finalmente, los artículos 41 a 45 de la misma ley se refieren, entre otras materias, a la prórroga de la vigencia de los decretos de desarrollo, la prohibición de tribunales militares para la investigación y juzgamiento de civiles, los límites del ejercicio del poder punitivo del Estado y la garantía de la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos o ingresos ordinarios.

 

44. El recurso al estado de conmoción interior es, como ocurre con todos los estados de excepción, reglado y limitado. La Constitución y la LEEE prevén estrictos requisitos formales y materiales que condicionan la validez de la declaratoria y los decretos legislativos de desarrollo. Asimismo, establecen que la declaratoria de conmoción interior y las medidas que se expidan durante su vigencia están sujetas al control político a cargo del Congreso de la República y al control jurídico que adelanta la Corte Constitucional. En atención al objeto del presente proceso de constitucionalidad, a continuación, la Sala Plena se referirá a los requisitos formales y materiales aplicables al decreto legislativo mediante el cual el presidente de la República declara el estado de conmoción interior. La Sala recuerda que el incumplimiento de cualquiera de los requisitos que se enuncian a continuación vicia la constitucionalidad del decreto declaratorio y hace innecesario que la Corporación prosiga con el examen de los demás requisitos.

 

3.2.1.   Requisitos formales

 

45. Mediante las sentencias C-556 de 1992, C-031 de 1993, C-300 de 1994, C-466 de 1995, C-027 de 1996, C-802 de 2002 y C-070 de 2009, la Corte ha examinado siete decretos legislativos declaratorios de estados de conmoción interior. En concordancia con el texto constitucional y la LEEE, en las sentencias C-556 de 1992, C-031 de 1993, C-300 de 1994, C-466 de 1995 y C-027 de 1996, la Sala Plena advirtió que la Constitución y la LEEE prevén los siguientes tres requisitos formales que condicionan la validez constitucional del decreto legislativo que declara el estado de conmoción interior:

 

1. La firma del presidente de la República y de todos los ministros: el inciso 1 del artículo 213 y el numeral 1 del artículo 214 de la Constitución, así como el artículo 34 de la LEEE, prevén que el estado de conmoción interior debe ser declarado por “el presidente de la República, con la firma de todos los ministros”.

 

2. La motivación: los artículos 213 de la Constitución y 8 de la LEEE disponen que el decreto mediante el cual se declara el estado de conmoción interior debe contener las razones que dieron lugar a la declaratoria.

 

3. La delimitación temporal: el inciso 1 del artículo 213 de la Constitución y los artículos 34 y 35 de la LEEE establecen que el presidente de la República podrá declarar la conmoción por un término no mayor a 90 días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República.

 

46. Posteriormente, en la Sentencia C-802 de 2002, reiterada en la Sentencia C-070 de 2009, la Corporación determinó un requisito adicional: la delimitación territorial. Con este propósito, destacó que el inciso 1 del artículo 213 de la Constitución prevé que la declaratoria del estado de conmoción interior podrá tener efectos en “toda la República o parte de ella”. El inciso final del artículo 34 de la LEEE también dispone que “el decreto declaratorio determinará el ámbito territorial de la conmoción interior”.

 

47. Por último, el artículo 16 de la LEEE, en concordancia con los artículos 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dispone que al día siguiente de la declaración de un estado de excepción, el Gobierno nacional deberá enviar al Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA) y al Secretario General de las Naciones Unidas (ONU), “una comunicación en que dé aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella”.

 

3.2.2.   Requisitos materiales

 

48. Como se indicó con anterioridad, la Corte ha examinado siete decretos legislativos declaratorios de estados de conmoción interior, mediante las sentencias C-556 de 1992, C-031 de 1993, C-300 de 1994, C-466 de 1995, C-027 de 1996, C-802 de 2002 y C-070 de 2009. En esas providencias es posible identificar dos materias que serán abordadas en los siguientes capítulos, a saber: (i) las etapas en el desarrollo de la jurisprudencia sobre los estados de conmoción interior, y (ii) el alcance de la exigencia según la cual declarar un estado de conmoción interior requiere cumplir los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia.

 

49. Etapas de la jurisprudencia sobre los estados de conmoción interior. La distinción de las etapas de la jurisprudencia sobre los estados de conmoción interior permite contextualizar las decisiones de la Corte, precisar las exigencias actuales de validez y diferenciar esta línea jurisprudencial de la relativa a otros estados de excepción, a la luz de los cambios cuantitativos y cualitativos de la violencia estructural que ha afrontado el país. El desarrollo jurisprudencial que a continuación se presenta ha conducido a que hoy el control material que realiza la Corte Constitucional sea estricto, integral y no meramente deferente. Las etapas jurisprudenciales anunciadas son las siguientes:

 

50. Primera etapa: las sentencias C-556 de 1992 y C-031 de 1993 fueron las primeras sentencias constitucionales que analizaron una declaratoria de conmoción interior bajo la vigencia de la Constitución de 1991. Estas providencias fueron expedidas en un momento de tránsito constitucional en el que la Corte exhibía deferencia a las decisiones tomadas por el Gobierno nacional en materia de estados de excepción, sin que ello implicará renuncia al control constitucional.

 

51.  Así, la Sentencia C-556 de 1992 fue la primera providencia de esta Corte que analizó la exequibilidad de un decreto declaratorio del estado de conmoción interior. Se trataba del Decreto 1156 de 1992. El Gobierno nacional justificó la expedición de este decreto en la necesidad de adoptar medidas extraordinarias para corregir interpretaciones problemáticas sobre las normas especiales que regían la entonces denominada jurisdicción de orden público, creada antes de la Constitución de 1991. Por su parte, en la Sentencia C-031 de 1993, la Corte revisó la constitucionalidad del Decreto 1793 de 1992, por medio del cual el presidente de la República declaró la conmoción interior, con el argumento de que la actividad delictiva de los grupos guerrilleros y del narcotráfico se había incrementado durante los meses de octubre y noviembre de ese año.

 

52. Para analizar la constitucionalidad de los dos decretos, la Sala Plena reiteró algunas de las consideraciones generales de la Sentencia C-004 de 1992, que declaró la exequibilidad del Decreto 333 de 1992, “[p]or el cual se declara el Estado de Emergencia Social”. De acuerdo con esa providencia, la declaratoria de un estado de excepción estaba gobernada por un requisito material llamado presupuesto objetivo. Tal presupuesto estaba dado por la existencia de las “situaciones de anormalidad” definidas en la Constitución que daban lugar a la declaratoria de cada estado de excepción^[45]. La tarea de la Sala consistía, entonces, en verificar, “frente al respectivo evento concreto”^[46], la sujeción de los hechos constitutivos de la declaratoria a las causales constitucionales del estado de excepción. Es decir, en el caso de la conmoción interior, la Corte debía examinar si su declaratoria obedecía a una “una grave perturbación del orden público, atentatoria de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, que no podía ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”^[47].

 

53.  Al comprobar la existencia de los hechos sobre los cuales se justificaron los decretos declaratorios de las conmociones interiores, es decir, su carácter objetivo, así como su adecuación a las “situaciones de anormalidad” definidas en el artículo 213 de la Constitución, la Sala Plena declaró la exequibilidad de los Decretos 1155 y 1792 de 1992. Resulta interesante destacar que, en la Sentencia C-031 de 1993, para fundamentar su decisión, la Corte precisó que el carácter estructural de la violencia “no le resta alcance o significado como causal perturbadora del orden público”. Para la Sala Plena de aquel entonces, el hecho de que la violencia en Colombia sea una práctica de larga data no le quita su carácter “patológico”, es decir, no le resta su carácter de problema grave. No reconocer su gravedad generaría el riesgo de legitimarla y desconocer los serios efectos que tiene sobre el “desarrollo material y espiritual” de las generaciones presentes y futuras.^[48].

 

54. Segunda etapa: sentencias C-300 de 1994, C-466 de 1995 y C-027 de 1996. Esta etapa se distingue por una mayor exigencia en el juicio de constitucionalidad. Resulta razonable considerar que este cambio obedeció, en parte, a la expedición de la LEEE. Esta etapa también se caracteriza por la construcción de una metodología básica para adelantar el control de constitucionalidad del decreto declaratorio y por el rechazo a la idea de conjurar situaciones estructurales que perturben gravemente el orden público, mediante la declaratoria del estado de conmoción. En los términos de la Sentencia C-300 de 1994, en contraste con las decisiones adoptadas en las sentencias C-556 de 1992 y C-031 de 1993, “el objetivo constitucional en este momento [año 1994] [consistió en] normalizar el tratamiento de los problemas de orden público y de evitar el recurso permanente a los estados de excepción”^[49].

 

55. Mediante la Sentencia C-300 de 1994, la Corte examinó la exequibilidad del Decreto 874 de 1994. Este decreto se sustentó en “la inminente, indiscriminada y masiva liberación” de cerca de 864 personas sindicadas de delitos graves, en razón del vencimiento del término establecido en el parágrafo transitorio del artículo 55 de la Ley 81 de 1993. Esta es la primera vez que, en el contexto específico del estado de conmoción interior, la Corte se refiere a tres cuestiones de la mayor importancia: (i) la metodología de análisis que debía seguir la Sala Plena para evaluar la constitucionalidad de la declaratoria del estado de conmoción interior; (ii)  el presupuesto fáctico de la declaratoria, esto es, en palabras de esa providencia, el conjunto de hechos que sustentan el estado de excepción; y (iii) “las dificultades funcionales e incluso estructurales” del Estado o de una de sus ramas —en el caso concreto, de la Rama Judicial— como fundamento para la declaratoria de ese estado de excepción.

 

56. En relación con la metodología de la decisión, la Sala siguió los siguientes pasos: primero, comprobó si la declaratoria superaba el presupuesto fáctico. Segundo, examinó el respeto por “el margen de apreciación del presupuesto objetivo de los estados de excepción”. Este criterio, tomado por la Sala de la Sentencia C-004 de 1992, aludía a la naturaleza no arbitraria —“discrecionalidad relativa”^[50] — de la valoración que realiza el presidente de la República sobre los hechos que dan lugar al estado de excepción. En esta etapa del juicio, la Corte examinó si las “circunstancias que configuran el presupuesto fáctico de la declaratoria de conmoción interior pueden ser calificadas como constitutivas de una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana”. Y, tercero, determinó “si la situación descrita no podía ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de policía”.

 

57. Con base en esta metodología, la Corte declaró la inexequibilidad del Decreto 874 de 1994. Para el efecto, concluyó que, si bien el decreto satisfacía el presupuesto fáctico, pues los hechos invocados por el Gobierno nacional estaban acreditados, en el ejercicio de valorar los hechos, el presidente de la República había desbordado su margen de apreciación “para discernir la probabilidad real de una amenaza al orden público”. Lo anterior, pues no existía certeza sobre “la conducta futura de los detenidos una vez puestos en libertad” y, por tanto, no era posible establecer su capacidad para alterar el orden público. Respecto del uso de las atribuciones ordinarias de policía, la Corporación afirmó que “no ha debido pensarse en manejar con instrumentos de orden público lo que es en su esencia un asunto judicial”.

 

58. Para terminar, la Sala formuló una precisión importante: cuando se decreta un estado de conmoción interior bajo el argumento de un deficiente funcionamiento del Estado, el ejecutivo tiene un deber reforzado de demostrar que se cumple con las condiciones fácticas exigidas por el artículo 213 de la Constitución. Dos son las razones que, para la Corte, justifican este requerimiento adicional: (i) en esos eventos es necesario despejar “la sospecha de una simple instrumentalización gubernamental para solucionar problemas políticos”; y (ii) la Constitución de 1991 se propuso poner término a la utilización abusiva e innecesaria de los estados de excepción, de manera que estos no pueden ser usados para resolver dificultades “que no están llamadas a desaparecer en el mediano plazo”.

 

59. En aplicación del precedente establecido en la Sentencia C-300 de 1994 y, en particular, de la metodología allí empleada, en la Sentencia C-466 de 1995, la Sala Plena declaró la inexequibilidad del Decreto 1370 del mismo año. Este estado de conmoción interior se sustentó en tres hechos cuya existencia la Corte encontró demostrada: el incremento de la delincuencia política y común^[51]; la grave congestión de los despachos judiciales, “circunstancia ésta que ha tenido entre otros graves efectos, el aumento de impunidad en el país”; y el deterioro del régimen carcelario. En esta sentencia, por primera vez, la Corporación, además de exigir pruebas sobre el carácter objetivo de los hechos, demandó que estos fuesen graves y tuvieran carácter sobreviniente, es decir, que fueran “excepcionales, cualitativa y cuantitativamente”.

 

60. Luego de adelantar la valoración de las pruebas aportadas, la Corporación concluyó que “los hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente, ‘graves’ y perturbadores del orden público”. Sin embargo, advirtió que “no tienen el carácter de coyunturales, transitorios ni excepcionales”. Por el contrario, indicó la Corte, “constituyen patologías arraigadas que merecen tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales”. En otras palabras, tales hechos eran “manifestaciones reiteradas de la vieja y arraigada patología social que aqueja al país”^[52]. No obstante, en este contexto, la Corte identificó una excepción a esta regla general: el presidente de la República puede declarar el estado de conmoción interior para conjurar “hechos crónicos que repentinamente revistieran grados de intensidad inusitados, bien, difusos en todo el territorio nacional o localizados en una determinada zona” [subraya del texto original].

 

61. Por último, la Sala destacó uno a uno los poderes ordinarios de las autoridades de policía que no habían sido usados por el Gobierno nacional para contrarrestar los hechos aducidos en el decreto declaratorio. Al respecto, la Corporación precisó: “el presidente de la República no demostró haber hecho uso de los mecanismos ordinarios de que dispone para atender al progresivo deterioro de la situación de orden público, como si su actitud debiera consistir en esperar que la acumulación de males se hiciera insoportable, para tratarlos con medidas de excepción, bajo la vigencia de un régimen restrictivo de libertades”.

 

62. El año siguiente, en la Sentencia C-027 de 1996, la Sala Plena declaró la exequibilidad del Decreto 1900 de 1995, “salvo en lo concerniente al considerando 2 del decreto materia de revisión”. Este considerando se refería a los “hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas”. El Decreto 1900 de 1995 se justificó en tales hechos y en el homicidio del expresidente de la Asamblea Nacional Constituyente, Álvaro Gómez Hurtado, y de otros dirigentes políticos, así como en “las amenazas que se han proferido contra diversas personalidades de la vida pública nacional”.

 

63. En esta providencia, la Corte sostuvo que la perturbación del orden público no solo debía ser grave y sobreviniente o extraordinaria, sino también inminente. Sin ahondar en el alcance o contenido de esta última exigencia, la Sala estimó que los hechos del considerando dos del Decreto 1900 de 1995 no eran sobrevinientes o extraordinarios, pues se trataba de “las mismas situaciones que vienen ocurriendo desde hace años”^[53].

 

64. Respecto del homicidio del expresidente de la Asamblea Nacional Constituyente, Álvaro Gómez Hurtado, y las amenazas contra varios dirigentes políticos, aseguró que estos hechos sí eran sobrevinientes, súbitos, coyunturales y transitorios, “con un altísimo grado de incidencia en la vida ordinaria de la comunidad”, y, en consecuencia, no podían ser conjurados mediante el ejercicio de las facultades ordinarias^[54]. En este sentido, tales circunstancias no eran propias “de los hechos de violencia arraigada desde hace varios años bajo la perspectiva de hechos endémicos y permanentes, sino de la actividad terrorista desplegada contra la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana”.

 

65. Tercera etapa: sentencias C-802 de 2002 y C-070 de 2009. Esta etapa se caracteriza por la consolidación de la metodología para adelantar el control de constitucionalidad del decreto declaratorio; también por la delimitación del alcance y las características de lo que en la actualidad se denominan los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia.

 

66. En la Sentencia C-802 de 2002, la Corporación declaró la exequibilidad del Decreto 1837 de 2002^[55]. El Gobierno nacional justificó este estado de excepción en el incremento de los ataques perpetrados contra la población civil por grupos guerrilleros y grupos criminales (masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de la infraestructura de servicios esenciales) y de actos de coacción a mandatarios locales, seccionales y nacionales y a sus familias, después de la ruptura del proceso de paz iniciado por el gobierno anterior.

 

67. En la citada providencia, en el contexto del estado de conmoción interior, la Sala: (i) se refirió por primera vez a los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia de los medios policivos ordinarios; (ii) unificó su contenido; y (iii) delimitó el alcance del juicio de constitucionalidad en relación con dicho estado de excepción. La Corte concluyó que el Decreto 1837 de 2002 cumplía los tres presupuestos. Primero, porque en el último año los grupos subversivos y terroristas habían llevado a cabo múltiples ataques contra la población civil, la fuerza pública y la infraestructura de servicios públicos del Estado (presupuesto fáctico)^[56]. Segundo, porque, aunque tales hechos no eran “en manera alguna […] sobrevinientes, pues todas ellas son situaciones que de tiempo atrás afectan a la sociedad colombiana” sí habían adquirido de manera repentina una intensidad inusitada, esto es, un recrudecimiento o escalamiento, cualitativo y cuantitativo^[57] (presupuesto valorativo). Y, tercero, porque “las atribuciones ordinarias de policía resultan limitadas pues ellas no están diseñadas para afrontar situaciones agudas de crisis institucional como las invocadas en la declaratoria del estado de conmoción interior” (presupuesto de suficiencia).

 

68. La metodología de análisis constitucional definida en la Sentencia C-802 de 2002 fue reiterada en la Sentencia C-070 de 2009. En esta providencia, la Sala declaró la inexequibilidad del Decreto 3929 de 2008, que declaró el estado de conmoción interior por el cese de actividades de la administración de justicia por más de un mes. La Corte llegó a esta conclusión tras constatar lo siguiente: (i) el Gobierno nacional no aportó pruebas que acreditaran la totalidad de los hechos aducidos, por lo que solo se satisfacía parcialmente el presupuesto fáctico; (ii) en la parte motiva del decreto, el presidente de la República no consignó “una apreciación suficiente sobre [la] gravedad [de los hechos] y su naturaleza excepcional”, de manera que el decreto incumplía el presupuesto valorativo; y (iii) tampoco valoró “la insuficiencia de los poderes de policía […] para sortear la situación crítica originada por el cese de actividades judiciales”, situación que supuso la insatisfacción del presupuesto de suficiencia.

 

69. La tabla que se presenta a continuación contiene un resumen de las siete sentencias analizadas en este capítulo:

 

Tabla 2: resumen de sentencias de control de constitucionalidad sobre el estado de conmoción interior

 

 

70. Dado que las sentencias C-802 de 2002 y C-070 de 2019 establecen el precedente actual de la Corte para el examen de la conmoción interior, a continuación, la Corte explicará el alcance de los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia, de conformidad con dichos precedentes. En particular se detallará: (i) el fundamento y el contenido de cada presupuesto; (ii) el margen de discrecionalidad que se le reconoce al presidente de la República para apreciar los hechos que configuran el estado de conmoción interior; y (iii) el tipo de control constitucional que efectúa esta Corporación en relación con el decreto declarativo de la conmoción interior.

 

(i) El presupuesto fáctico

71. Fundamento constitucional y contenido. El presupuesto fáctico está previsto en los artículos 213 de la Constitución y 34 de la LEEE. Estas normas condicionan la declaratoria del estado de conmoción interior a la existencia de una “perturbación del orden público”. El presupuesto fáctico es aquel que exige al presidente de la República demostrar que la declaratoria de conmoción interior se sustenta en “la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles y, en consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteración de las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos”^[58]. El presupuesto fáctico es el punto de partida “objetivo” de la declaratoria de conmoción interior^[59]. Esto es así, porque exige que los hechos en los que se apoya la declaratoria sean susceptibles de demostración empírica^[60].

 

72. Margen de discrecionalidad del presidente de la República. Al presidente de la República “no le es dado apoyar la declaratoria del estado de excepción en un presupuesto fáctico inexistente”^[61]. En tales términos, el deber constitucional y estatutario del presidente de la República es demostrar, por medio de pruebas objetivas, verificables y pertinentes, que los hechos que invoca para la declaratoria de la conmoción interior son reales y generan una perturbación del orden público.

 

73. Alcance del control constitucional. La Corte Constitucional examina el cumplimiento del presupuesto fáctico por medio de un “un juicio objetivo de existencia que debe resolverse en una verificación positiva”^[62]. El propósito de este juicio es “determinar si la perturbación del orden público tuvo o no tuvo ocurrencia, pues por tratarse de un supuesto fáctico no hay alternativa distinta a la de haber o no haber ocurrido”^[63]. En este sentido, “si el hecho efectivamente ocurrió, el juicio objetivo de existencia se resuelve de manera positiva y, en consecuencia, la declaratoria del estado de conmoción interior, en lo atinente a ese primer presupuesto, es legítima”^[64].

(ii) El presupuesto valorativo

74. Fundamento constitucional y contenido. El presupuesto valorativo está previsto en los artículos 213 de la Constitución, así como en los artículos 2 y 34 de la LEEE. Estas normas exigen que, para que la declaración de conmoción interior sea procedente, la perturbación del orden público debe ser grave y extraordinaria, y debe atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. El cumplimiento del presupuesto valorativo obliga al presidente de la República a demostrar que su valoración de que la perturbación del orden público que invoca cumple con estos requisitos es fundada y se basa en evidencia objetiva^[65].

 

75. Gravedad. Los artículos 213 de la Constitución y 34 de la LEEE disponen que el presidente de la República podrá declarar la conmoción interior si la perturbación del orden público es “grave”. La exigencia constitucional y estatutaria de gravedad exige que la perturbación del orden público tenga un significativo “poder expansivo”, “capacidad desestabilizadora”, “potencial lesivo” y “cobertura”^[66]. De este modo, “no es cualquier perturbación del orden público la prevista en la norma superior, sino una perturbación de naturaleza grave”^[67].

 

76. Carácter extraordinario. El artículo 2 de la LEEE establece que “las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción solo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. El carácter extraordinario de los hechos es una exigencia que se deriva también de los principios de excepcionalidad y temporalidad del régimen constitucional de los estados de excepción, así como de los principios generales de necesidad y proporcionalidad^[68].

 

77. Con base en las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional ha señalado que, por regla general, los problemas estructurales, endémicos o crónicos no justifican la adopción de un estado de excepción, pues no pueden categorizarse como extraordinarios. En consecuencia, tales problemas deben afrontarse mediante los mecanismos ordinarios dispuestos por el ordenamiento jurídico. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido excepciones a esta regla cuando se evidencia un hecho sobreviniente que agudiza de forma inusitada o significativamente mayor un fenómeno o situación estructural, más allá de la progresión esperada en el contexto social e institucional del país^[69].

 

78. No obstante, aun en tales casos, la Corte ha insistido en que las medidas adoptadas deben guardar una relación de conexidad estricta con la crisis inmediata y no pueden utilizarse como mecanismo para solucionar los problemas crónicos, estructurales o permanentes que requieren una intervención prolongada y democrática a través del Congreso y otras instancias estatales. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte ha admitido “la posibilidad de una medida adoptada al amparo del estado de emergencia atienda la dimensión estructural y la dimensión extraordinaria de un mismo problema, ‘cuando la respuesta prevista para atender la coyuntura aporta, al mismo tiempo, una solución definitiva”^[70].

 

79. En relación específicamente con la conmoción interior, en las sentencias C-802 de 2002 y C-070 de 2009, la Corte afirmó que la perturbación extraordinaria debe ser el resultado de hechos “coyunturales”, “transitorios” o “excepcionales” que produzcan, individualmente o en conjunto, una intensificación, agravamiento o giro importante cuantitativo o cualitativo de la situación de violencia o alteración del orden público en todo o en parte del territorio nacional. Sobre el desarrollo de la jurisprudencia en este respecto, la Sala se ocupará en la sección 4.

 

80. Inminencia. Los artículos 213 de la Constitución y 34 de la LEEE exigen que la perturbación del orden público, además de ser grave y extraordinaria, atente de forma “inminente” contra “la estabilidad institucional”, “la seguridad del Estado” o “la convivencia ciudadana”. La conjunción disyuntiva “o” denota carácter alternativo, por lo que basta con que la grave alteración del orden público atente “contra uno de esos tres ámbitos para que la declaratoria del estado de conmoción interior sea legítima”^[71]. El carácter “inminente” implica que debe existir “un riesgo efectivo que puede materializarse en cualquier momento, de un peligro potenciado por su inmediatez temporal”^[72].  

 

81. Margen de discrecionalidad del presidente de la República. El presidente de la República “tiene un margen amplio para apreciar la ocurrencia de hechos perturbadores, su gravedad y su amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana”^[73]. El artículo 189, numerales 4 y 7, de la Constitución asignan al presidente de la República, en su condición de jefe de Estado y máxima autoridad administrativa, la competencia de “[d]irigir la fuerza pública y disponer de ella como comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República” y “[c]onservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”. La valoración de la intensidad, la naturaleza y el potencial lesivo de la perturbación del orden público está cobijada por estas competencias constitucionales.

 

82. No obstante, esa amplitud en el margen de apreciación de los hechos “no impide que tal valoración sea objetivable, esto es, que ella sea susceptible de [ser] arbitraria o […] fruto de un error manifiesto”^[74]. En este orden, la facultad del presidente de valorar los hechos “no puede ser fruto de su más absoluta discrecionalidad, sino que debe ceñirse a la naturaleza del instituto excepcional de cuya declaración se trata y a la razón de ser que le asiste en la estructura y funcionalidad del Estado constitucional”^[75]. En otras palabras, “[e]l compromiso jurídico del presidente de la República en punto de la apreciación de la alteración del orden público es no forzar la naturaleza del presupuesto fáctico para atribuirle implicaciones que no tiene”^[76].

 

83. De acuerdo con lo anterior, para satisfacer el presupuesto valorativo, el presidente de la República está llamado a cumplir dos obligaciones: una de índole argumentativa y otra de naturaleza probatoria. Respecto de la primera, en la parte motiva del decreto declaratorio, el presidente debe consignar una apreciación suficiente sobre la gravedad de los hechos, su naturaleza excepcional y la inminencia de la afectación de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana^[77]. El incumplimiento de este deber “convierte en arbitraria la declaración de un estado de emergencia pues significa una elusión de las cargas argumentativas mínimas a cargo del gobierno impuestas por la Constitución y por la LEEE”^[78]. En relación con la segunda obligación, “la apreciación que hace el gobierno de los hechos también debe basarse en pruebas objetivas que muestran si éstos tienen un carácter anormal y excepcional”^[79].

 

84. Ahora bien, el presupuesto valorativo no exige que la declaración del estado de conmoción interior se sustente únicamente en “hechos sobrevinientes ni [en] la acumulación de hechos de una misma índole”^[80]. El presidente de la República también puede declarar dicho estado de excepción cuando constate “el despliegue de hechos que ya venían cometiéndose pero que inusitadamente adquieren mucha mayor intensidad”^[81]. En consecuencia, tratándose de problemáticas de carácter estructural, la excepcionalidad de la situación puede justificarse en su “intensidad”, “escalamiento extraordinario”, “poder expansivo”, “mayor capacidad desestabilizadora”, “mayor potencia lesiva y mayor cobertura”^[82].

 

85. Alcance del control constitucional. A diferencia del presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo no está sujeto a un “control constitucional objetivo” o “juicio objetivo de existencia” por parte de la Corte Constitucional. Esto es así porque, por definición, el presupuesto valorativo involucra un “juicio de valor” sobre la gravedad, el carácter extraordinario y los efectos de la perturbación del orden público^[83]. El control jurídico que efectúa la Corte debe atender a la naturaleza subjetiva de estos conceptos, así como al margen de discrecionalidad que la Constitución reconoce al presidente de la República respecto de la calificación de los hechos.

 

86. El presupuesto valorativo de la declaratoria, entonces, está sujeto a un juicio de mera razonabilidad^[84]. Por medio de este, la Corte Constitucional constata si la valoración que el presidente de la República efectuó respecto de la gravedad, carácter extraordinario e inminencia de los efectos de la perturbación del orden público “es o no arbitraria y si en ella incurrió o no en un error manifiesto de apreciación”^[85].

 

87. Por tanto, la Corte no puede llevar a cabo un análisis de conveniencia que suplante al presidente de la República en su función ejecutiva de preservar y restaurar el orden público. Así, “a la Corte le está vedado someter el presupuesto valorativo de la declaratoria de los estados de excepción a un escrutinio que rebase la determinación de una apreciación arbitraria o de un error manifiesto pues lo que a partir de allí se realice ya no puede ser objeto de reparos jurídicos, que son los que le incumben al juez constitucional, sino de juicios de oportunidad o conveniencia”^[86].

 

88. En resumen, el examen del presupuesto valorativo es deferente con las apreciaciones del presidente de la República. Sin embargo, la Corte Constitucional debe garantizar que la valoración del presidente de la República respete los límites semánticos y normativos que la Constitución y la LEEE imponen como condición de validez a la declaratoria. Esto implica que la Corte debe constatar que la perturbación del orden público con fundamento en la cual se declara el estado de conmoción interior sea grave, tenga carácter extraordinario, y atente de forma inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.

 

(iii) El presupuesto de suficiencia

89. Fundamento constitucional y contenido. Los artículos 213 de la Constitución y 34 de la LEEE disponen que la declaratoria de conmoción interior solo es procedente cuando la grave perturbación del orden público “no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía”. El artículo 2 de la LEEE, por su parte, prevé que las facultades excepcionales del Gobierno nacional durante los estados de excepción “solo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En concordancia con estas disposiciones constitucionales y estatutarias, el presupuesto de suficiencia es aquel que exige al presidente de la República justificar que las atribuciones ordinarias de policía y los poderes ordinarios del Estado son insuficientes para conjurar las causas de la perturbación del orden público y sus efectos^[87].

 

90. El presupuesto de suficiencia busca garantizar que la declaratoria del estado de conmoción interior sea el “último recurso para defender al pueblo colombiano y a la organización institucional que él se ha dado”^[88]. De este modo, el presidente de la República “solo […] puede acudir al estado de conmoción interior cuando las herramientas jurídicas ordinarias con que cuenta el Estado no permitan conjurar la grave alteración del orden público que amenaza con disolver el acuerdo que posibilita la convivencia”^[89]. Desde esta perspectiva, para declarar el estado de conmoción interior, no basta que exista una perturbación del orden público ni tampoco que esta sea grave, extraordinaria e inminente. Es necesario, además, que dentro de las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional no existan mecanismos que permitan conjurar oportunamente la amenaza que se cierne contra la población y la organización política del país^[90].

 

91. El conjunto de facultades con que cuenta el Gobierno nacional para mantener y restablecer el orden público comprende el poder de policía, la facultad reglamentaria y la posibilidad de presentar proyectos de ley ante el Congreso de la República^[91]. El poder de policía consiste en “la facultad de dictar normas que regulen y limiten los derechos fundamentales”^[92], la cual puede ser ejercida por el Congreso de la República y el presidente de la República, este último, de acuerdo con lo estatuido en el artículo 189, numerales 4 y 7, de la Constitución. La facultad reglamentaria en cabeza del presidente de la República, establecida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, comprende la posibilidad de desarrollar y disponer medidas para el cumplimiento de las leyes mediante decretos, resoluciones y órdenes. Por último, el artículo 154 de la Constitución reconoce la facultad del Gobierno nacional para presentar proyectos de ley y reserva determinadas materias a su iniciativa exclusiva.

 

92. Margen de discrecionalidad del presidente de la República. La Corte Constitucional ha reconocido que, tal y como ocurre con el presupuesto valorativo, el presidente de la República goza de un amplio margen de discrecionalidad para calificar la suficiencia de las atribuciones ordinarias^[93]. Este margen de discrecionalidad, sin embargo, no es absoluto, pues “debe ejercerse con sujeción a límites normativos”, estos son, la Constitución, “los tratados internacionales sobre derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario ratificados por Colombia” y la LEEE^[94].

 

93. En consecuencia, para cumplir el requisito de suficiencia, en la parte motiva del decreto declaratorio, el presidente está obligado a consignar “una valoración […] sobre los poderes de policía a su disposición y la precariedad de éstos para afrontar las graves y extraordinarias circunstancias que motivaron la declaratoria”^[95]. La insatisfacción de esta exigencia “transforma en arbitrario el ejercicio de [los] poderes excepcionales del presidente, ante la ausencia de elementos de juicio que permitan el control judicial de la declaratoria por parte del órgano competente”^[96].

 

94. Alcance del control constitucional. El juicio constitucional del presupuesto de suficiencia que efectúa la Corte consiste en “un juicio objetivo de ponderación dirigido a establecer si en la apreciación realizada por el presidente acerca de la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para conjurar la crisis se incurrió en apreciación arbitraria o en error manifiesto”^[97]. En otras palabras, el análisis de la Corte Constitucional en el estudio del decreto declarativo no se orienta a valorar con exhaustividad la suficiencia de los medios ordinarios de que dispone el Gobierno nacional, sino que se limita a determinar si el juicio de suficiencia adelantado por este resulta arbitrario o manifiestamente errado. Este examen tiene tres características:

 

95. Primera, se debe llevar a cabo a partir de “un análisis global y no detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios para conjurar la situación de crisis”^[98]. De lo contrario, “quedaría sin objeto el control que […] debe emprender [la Corte] posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de desarrollo”^[99]. Lo anterior se explica porque el control no consiste en examinar la constitucionalidad de cada una de las medidas anunciadas en el decreto declaratorio, sino en establecer, desde el ámbito de validez de dicho decreto, si es posible inferir que la crisis no puede ser superada mediante el ejercicio de las competencias ordinarias^[100]. En este punto es importante tener presente que, al declarar un estado de excepción, el Gobierno nacional generalmente cuenta con un plan de medidas iniciales respecto de las cuales puede evaluar la suficiencia de sus competencias ordinarias. No obstante, la lista de medidas suele expandirse y nuevas estrategias se diseñan a medida que la crisis evoluciona y sus efectos se manifiestan. Es por ello que únicamente cuando se ejerza el control automático de cada uno de los decretos legislativos de desarrollo, debe realizarse un análisis concreto y estricto sobre la insuficiencia de las atribuciones ordinarias, así como de la consecuente necesidad de acudir a medidas excepcionales con miras a conjurar la respectiva crisis^[101]. Realizar un examen global significa entonces que esta Corporación debe examinar si, teniendo en cuenta la gravedad y el carácter extraordinario de los hechos, existen elementos de juicio preliminares que indiquen que las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional miradas en conjunto no ofrecen suficientes herramientas para enfrentar las causas y efectos de la alteración del orden público que motivó la declaración de la conmoción interior.

 

96. Segunda, es un juicio de mera razonabilidad. Habida cuenta del margen de discrecionalidad que la Constitución reconoce al presidente de la República, el control constitucional que efectúa la Corte se circunscribe a determinar si la apreciación del Gobierno nacional sobre la suficiencia de sus atribuciones ordinarias “fue o no arbitraria y si en ella se incurrió o no en un error manifiesto de apreciación”^[102]. En otras palabras, se trata de “una evaluación mínima” sobre la apreciación del presidente respecto de la insuficiencia de sus atribuciones ordinarias^[103].

 

97. Tercera, el análisis que adelanta la Corte Constitucional parte de la valoración realizada por el presidente de la República acerca de la insuficiencia de sus facultades ordinarias para enfrentar la situación crítica^[104]. De este modo, la Sala debe verificar si el decreto declaratorio contiene “simples afirmaciones” sobre la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía —evento en el cual el decreto es inexequible— o una valoración sobre tal insuficiencia, pues solo en este último caso la declaración de la conmoción interior se ajusta a la Constitución^[105].

 

98. Con todo, para adelantar el juicio sobre el cumplimiento del presupuesto de suficiencia, la Corte debe tener en cuenta no solo la existencia de las atribuciones ordinarias de las autoridades gubernamentales, sino también sus posibilidades de implementación y eficacia para contrarrestar la intensidad de los hechos y superar la grave alteración del orden público. En particular, la Sala Plena debe considerar si, en el contexto específico que dio lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior, “las herramientas jurídicas ordinarias con que cuenta el Estado para hacer frente a ese inusitado y desestabilizador giro cualitativo deben ser también potenciadas” mediante medidas excepcionales^[106]. Al respecto, en la Sentencia C-802 de 2002, cuyo precedente resulta especialmente relevante en el presente caso (cfr. Supra fundamentos 66 y 67), la Corporación explicó:

 

“Entre las atribuciones ordinarias con que cuenta el presidente de la República, como suprema autoridad administrativa y como responsable de la conservación y restablecimiento del orden público, se encuentran, entre otras, la concesión de permisos cuando un reglamento de policía ha establecido una prohibición de carácter general; la emisión de órdenes claras, precisas, motivadas, escritas y fundadas en leyes o reglamentos y dirigidas a los particulares con la finalidad de mantener o restablecer el orden público; el empleo de la fuerza cuando sea estrictamente necesario, se lo haga de manera proporcionada y por el tiempo requerido para el restablecimiento del orden público; la utilización del servicio público de policía; la realización de capturas y allanamientos con sujeción a la Constitución y a la ley y, finalmente, la asistencia de la fuerza militar cuando la alteración del orden público no pueda ser conjurada con el concurso del cuerpo armado de policía.

 

En ese marco, es claro que, para la superación de la grave alteración del orden público que afecta al país y que ha socavado la estabilidad institucional, las atribuciones ordinarias de policía resultan limitadas pues ellas no están diseñadas para afrontar situaciones agudas de crisis institucional como las invocadas en la declaratoria del estado de conmoción interior. Todas esas medidas tienen un ámbito de eficacia determinado por aquellas alteraciones del orden público que hacen parte de la dinámica social y que imponen, para su superación, el ejercicio legítimo de la facultad de restringir el ejercicio de los derechos.

 

[…]. No se discute que hechos similares a los ahora invocados, desde hace mucho tiempo hacen parte de la realidad nacional y de allí por qué se afirme que en Colombia se vive una anormalidad estructural y que es necesario que hechos de esa índole se aborden con las políticas permanentes y generales del Estado y mediante el despliegue de las facultades ordinarias de policía del presidente de la República. No obstante, así como se reconoce que esos hechos, pese a la frecuencia con que se cometen, han adquirido una intensidad inusitada, esto es, se han revestido de una nueva dimensión cualitativa, en ese mismo sentido debe inferirse que las herramientas jurídicas ordinarias con que cuenta el Estado para hacer frente a ese inusitado y desestabilizador giro cualitativo deben ser también potenciadas.

 

Hechos como los ataques contra ciudadanos indefensos, las violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, los delitos de lesa humanidad, los actos de terrorismo y los actos de coacción a mandatarios regionales y nacionales, en razón del giro cualitativo que en ellos se advierte, tienen un grado tal de afección del orden público y de incidencia sobre la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, que no pueden contrarrestarse con el simple ejercicio de las facultades de policía que ordinariamente le asisten al presidente de la República [subraya fuera del texto original].”

 

99. La anterior cita también sugiere una estrecha relación entre el análisis de los presupuestos valorativo y de suficiencia. El nivel de gravedad y carácter inusual de los hechos que motivan la declaración de un estado de conmoción interior tienen incidencia directa sobre la capacidad de las medidas ordinarias de brindar una respuesta oportuna y suficiente. Esto se debe a que los mecanismos habituales para abordar problemas de orden público están diseñados para nuestra "anormalidad" cotidiana. Si bien la normativa debe contemplar herramientas para situaciones de crisis, cuando las alteraciones del orden público exceden toda previsibilidad y adquieren un carácter inusitado, se ponen a prueba incluso los mecanismos de emergencia de los arreglos institucionales ordinarios.

 

100. En síntesis, para que la declaratoria de conmoción interior sea válida, no basta con que exista una perturbación del orden público “grave”, “extraordinaria” y que atente de forma “inminente” contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. El presupuesto de suficiencia exige, además, que el Gobierno nacional justifique la insuficiencia global de sus atribuciones, poderes y mecanismos ordinarios para conjurar las causas de la grave perturbación de orden público y sus efectos. La voluntad del constituyente es clara: el estado de conmoción interior debe ser el “último recurso” ^[107] para atender las perturbaciones del orden público, así como la última medida en la “agenda jurídica y política del Estado”^[108] para conjurar sus efectos en las instituciones del Estado y la convivencia ciudadana.

 

4. La jurisprudencia constitucional en materia de estados de excepción cuyo fundamento son problemas estructurales o crónicos

 

101. Varios intervinientes alegan que el Decreto Legislativo 62 de 2025 debe ser declarado inexequible, ya que se fundamenta en hechos que reflejan problemas crónicos y estructurales que la región del Catatumbo ha enfrentado por décadas. Por ello, esta sección estudia la jurisprudencia constitucional sobre esta cuestión, a la luz de la cual, en secciones posteriores, la Sala Plena examinará los cuestionamientos de los intervinientes. Como se anunció en los fundamentos 76 y siguientes, la pregunta sobre si un problema estructural, endémico o crónico puede justificar la declaración de un estado de conmoción interior hace parte del escrutinio del presupuesto valorativo, específicamente, se relaciona con la exigencia de que las perturbaciones al orden público sean extraordinarias. Esta cuestión se ha abordado en algunas sentencias sobre el estado de conmoción interior; sin embargo, ha sido examinada con mayor detalle en los fallos sobre el estado de emergencia social, económica y ecológica. Teniendo en cuenta que esta exigencia se desprende del artículo 2 de la LEEE, una regulación común a todos los estados de excepción previstos en la Constitución, esta última jurisprudencia debe informar también la interpretación de las exigencias del estado de conmoción interior. A continuación, la Sala analizará las sentencias sobre conmoción interior que han abordado esta cuestión. Luego, se ocupará de la línea jurisprudencial sobre problemas estructurales y crónicos en los estados de emergencia económica, social y ecológica, y destacará los elementos aplicables a la conmoción interior.

 

4.1.  Pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto del carácter extraordinario de la perturbación al orden público como elemento del juicio valorativo

 

102. La jurisprudencia constitucional ha consolidado algunos criterios para la procedencia del estado de conmoción interior ante perturbaciones del orden público estructurales, endémicas o crónicas. En términos generales, ha sostenido que este estado puede declararse excepcionalmente cuando: (i) se han agravado los problemas de orden público en un tiempo cercano a la declaración de la conmoción interior, (ii) dicho agravamiento ocurre por hechos excepcionales o extraordinarios y (iii) la intensificación cualitativa o cuantitativa de los problemas de orden público es notoriamente significativa y verificable. La exacerbación de la perturbación del orden público puede originarse, por ejemplo, en un recrudecimiento inusitado de la violencia, un incremento significativo de los ataques contra la población civil o una intensificación en la brutalidad de los métodos de ataque y combate.  De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, cuando se presentan estas situaciones es constitucionalmente admisible acudir a este régimen de excepción, como pasa a examinarse:

 

103. En la ya citada Sentencia C-031 de 1993 (ver supra fundamento 53), al examinar la constitucionalidad del Decreto 1793 de 1992, la Sala Plena estimó que la violencia ejercida por los grupos guerrilleros y narcotraficantes no era un problema originado en el pasado reciente. Sin embargo, sostuvo que tal particularidad no le restaba su carácter de causa de perturbación del orden público^[109]. Además, la situación se había agravado por el escalamiento de las acciones delictivas de estos grupos, el aumento significativo en el número de víctimas y la mayor brutalidad en sus métodos de combate. En consecuencia, este tribunal halló exequible la declaratoria de conmoción interior.

 

104. Se destaca también la Sentencia C-466 de 1995 (ver supra fundamento 59), que evaluó la constitucionalidad del Decreto 1370 de 1995 en el que se declaró el estado de conmoción interior con fundamento en el agravamiento de la situación de orden público derivado de “la acción de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión”^[110]. La Sala Plena declaró inexequible el mencionado decreto, por considerar que los hechos invocados por el Gobierno nacional, aunque graves, correspondían a problemáticas que no resultaban extraordinarias ni excepcionales. Por una parte, la Corte observó la ausencia de hechos sobrevinientes que indicaran un agravamiento de los problemas de orden público en el país. Por ejemplo, en el semestre previo a la declaración de la conmoción interior, los índices de criminalidad habían mostrado pocas variaciones. De la misma forma, la congestión en los juzgados penales – uno de los argumentos del Gobierno nacional para justificar el estado de excepción- era un problema de larga data. Por otra parte, el tribunal constató que los problemas de criminalidad eran endémicos, crónicos y permanentes. Por esta razón, sostuvo que los hechos invocados por el decreto constituían “manifestaciones endémicas” de la criminalidad, en las que no se advertía un incremento “notoriamente significativo” de las problemáticas. Concluyó entonces que “la situación en materia criminal [era] (...) crónica, permanente y estable”^[111].

 

105. Así, la providencia resaltó que una situación de “anormalidad permanente” no equivale a la grave perturbación del orden público exigida por la Constitución para la declaración del estado de conmoción interior, pues los estados de excepción exigen enfrentar hechos extraordinarios y, en consecuencia, no están previstos para conjurar patologías sociales arraigadas. Por el contrario, el constituyente reservó la declaratoria de conmoción para las situaciones en las que, como resultado de hechos “sobrevinientes”, “coyunturales”, “transitorios” y “excepcionales”, la perturbación del orden público alcanzara una intensidad –cualitativa o cuantitativa– inusitada. Explicó que “[n]o son esos hechos endémicos –como el propio Gobierno reconoce que lo son– los que exige la Constitución para que el estado de conmoción proceda. A éstos –se reitera– hay que atender de manera permanente, usando los mecanismos ordinarios de que el Gobierno dispone. Los que justifican el estado de conmoción deben ser de otra clase: coyunturales, transitorios”^[112].

 

106. En la misma dirección, en la Sentencia C-027 de 1996 (ver supra fundamento 62), al estudiar la constitucionalidad del Decreto 1900 de 1995, la Corte consideró que no resultaba procedente la declaración de conmoción interior respecto de un grupo de problemáticas consistentes en la proliferación de actos violentos atribuidos a organizaciones criminales y terroristas a partir del 16 de agosto de 1995. Para la Sala Plena, siguiendo la argumentación de la Sentencia C466 de 1995, estas problemáticas no tenían el carácter de coyunturales, transitorias ni excepcionales, sino que constituían situaciones que venían presentándose desde hacía varios años.

 

107. En contraste, estimó que un segundo conjunto de circunstancias fácticas consistente en el asesinato sistemático de figuras políticas relevantes^[113] sí ameritaba que se declarara el aludido estado de excepción. Lo anterior, por cuanto dicha situación “no resulta[ba] de los hechos de violencia arraigada desde hace varios años bajo la perspectiva de hechos endémicos y permanentes”^[114], sino que se originaban en una “irrupción repentina” de la actividad terrorista desplegada contra la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana. De este modo, destacó que, además de los hechos de violencia crónica, se presentaba una situación singularmente crítica, derivada de los hechos sobrevinientes descritos. De conformidad con lo anterior, este tribunal declaró la exequibilidad parcial del decreto referido.

 

108. Por último, en la Sentencia C-802 de 2002 (ver supra fundamento 66)^[115], cuando efectuó el control de constitucionalidad del Decreto 1837 de 2002, la Sala Plena estimó que, a pesar de que el decreto invocaba hechos de violencia arraigados, estos se habían agravado tras la ruptura de las negociaciones de paz con las FARC-EP. En esta medida, constató que se había registrado un escalamiento cualitativo y cuantitativo en la capacidad de acción de los grupos armados al margen de la ley. Asimismo, concluyó que los hechos invocados por el Gobierno nacional daban cuenta de una “nueva dimensión a la alteración del orden público”^[116], que hacía procedente la declaratoria del estado de conmoción interior. Por consiguiente, la Sala Plena declaró la exequibilidad del Decreto 1837 de 2002.

 

109. Conclusión. En suma, en relación con el carácter extraordinario de los hechos y consideraciones que suscitan la declaratoria de un estado de conmoción interior, la Corte ha considerado que las circunstancias invocadas por el Gobierno nacional no pueden ser manifestaciones crónicas, permanentes o estructurales de un problema arraigado en el tiempo, sino situaciones sobrevinientes que representen una amenaza extraordinaria al orden constitucional. Esta distinción salvaguarda el principio de separación de poderes y evita la normalización de facultades excepcionales frente a problemáticas endémicas que deben ser atendidas mediante los mecanismos ordinarios del Estado. Así, únicamente cuando se verifica un agravamiento inusitado de la situación de orden público, caracterizado por un escalamiento cualitativo o cuantitativo excepcional y verificable, es constitucionalmente admisible acudir a este régimen de excepción.

 

4.2. Pronunciamientos de la Corte Constitucional acerca del carácter extraordinario o sobreviniente de los hechos invocados para declarar un estado de emergencia económica, social y ecológica

 

110. La jurisprudencia constitucional sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica aporta algunos criterios adicionales que informan la interpretación del artículo 2 de la LEEE cuando dispone que las facultades que otorgan los estados de excepción “podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En términos generales, estos fallos han indicado que tales circunstancias extraordinarias pueden ser resultado de uno o varios hechos nuevos o del agravamiento de problemas preexistentes. En relación con la segunda hipótesis, la Corte ha identificado como indicativas de que un problema ya existente ha adquirido un carácter extraordinario —en el contexto de la perturbación de los órdenes económico, social o ecológico— las siguientes circunstancias: (i) agravación rápida del fenómeno preexistente, (iii) imprevisibilidad de ese agravamiento y (iii) agudización inusitada y más allá de la progresión esperada del fenómeno. Dado que, en este caso, algunos intervinientes alegan los problemas que se han registrado en la región del Catatumbo a inicios de 2025 son nuevas manifestaciones de problemas de larga data o estructurales, la Sala considera relevante analizar en detalle línea jurisprudencial sobre la segunda hipótesis con el fin de identificar elementos que también puedan orientar la presente decisión sobre el estado de conmoción interior.

 

111. En la Sentencia C-122 de 1997, esta Corporación estudió la constitucionalidad del Decreto 080 de 1997 por el cual se declaró el estado de emergencia económica y social con fundamento en el deterioro de la situación fiscal del país. En esa oportunidad, la Sala Plena reiteró la regla de subsidiariedad de los estados de excepción que, “aplicada al estado de emergencia, prescribe que su utilización se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema económico, social o el ambiente”^[117]. De este modo, estableció que, si no existiera dicha restricción, se le concedería al Ejecutivo una facultad indiscriminada en detrimento del Estado de Derecho. Por ende, este tribunal recordó que, en su momento –esto es, cuando le correspondía el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad– la Corte Suprema de Justicia sostuvo que no procedía la declaratoria de estados de excepción ante la configuración de problemas estructurales o crónicos^[118].

 

112. De igual manera, la Sentencia C-122 de 1997 señaló que, por regla general, la Constitución “prohíbe la utilización expansiva de los poderes excepcionales de la emergencia para resolver problemas crónicos o estructurales sin que ello quiera decir en modo alguno que éstos deban quedar huérfanos de consideración por parte de las autoridades”^[119]. No obstante, a modo de excepción, destacó que es posible declarar el estado de emergencia cuando se evidencie una agudización de los problemas estructurales susceptibles de perturbar el orden económico y social^[120].

 

113. En la providencia en mención, la Corte consideró que los hechos que motivaron la expedición del decreto de estado de emergencia y en los que se apreciaba una falla estructural, podían ser abordados a través de las competencias ordinarias de las autoridades e instituciones estatales. Por lo tanto, la Sala Plena declaró la inexequibilidad del Decreto 080 de 1997.

 

114. A su turno, en la Sentencia C-135 de 2009, esta Corporación se pronunció sobre el Decreto 4333 de 2008 por el cual se declaró un estado de emergencia social derivado de la proliferación de esquemas no autorizados de captación o recaudo masivo de dineros del público. Al estudiar la norma, la Sala resaltó que la exigencia del carácter extraordinario de las circunstancias que sirven de sustento al estado de emergencia no implica que estas deban tener un carácter novedoso o imprevisible. En cambio, señaló que “la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente puede tener el carácter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de manera inopinada y anormal”^[121]. En tales condiciones, adujo, tanto la proliferación de modalidades de captación o recaudo masivo de dinero del público no autorizado como la afectación de un número cada vez mayor de personas y de ahorros constituían una situación excepcional y anormal. En consecuencia, declaró la exequibilidad del decreto analizado en dicha ocasión.

 

115. Posteriormente, en la Sentencia C-252 de 2010, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4975 de 2009, mediante el cual se declaró el estado de emergencia social ante numerosos problemas que presentaba el sistema de salud. Este tribunal concluyó que no se configuraban hechos sobrevinientes ni extraordinarios que justificaran la adopción de esta medida excepcional. Por el contrario, determinó que las dificultades evidenciadas en el sistema de salud correspondían a problemas estructurales, previsibles y de larga data, cuya existencia no podía invocarse como fundamento para la declaratoria del estado de emergencia.

 

116. En este sentido, la Corte enfatizó que tampoco se acreditaba que dicha problemática hubiera adquirido recientemente una magnitud tal que la convirtiera en un fenómeno de ocurrencia inusitada, susceptible de ser catalogado como sobreviniente y extraordinario. De este modo, señaló que, debido a la recurrencia y persistencia de los problemas que afectan al Sistema General de Seguridad Social en Salud, le correspondía al Gobierno impulsar iniciativas ante el Congreso de la República, que constituye el foro democrático por excelencia para la adopción de medidas normativas de alcance estructural. Sobre esta base, la Corte declaró la inexequibilidad del Decreto 4975 de 2009.

 

117. En la Sentencia C-156 de 2011, este tribunal evaluó la constitucionalidad del Decreto 4580 de 2010, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por la grave calamidad pública originada en la emergencia invernal derivada del fenómeno de La Niña. La Corte reiteró la regla jurisprudencial conforme a la cual las situaciones crónicas y estructurales no constituyen hechos sobrevinientes que justifiquen un estado de excepción^[122]. No obstante, precisó que un hecho estructural puede adquirir la naturaleza de sobreviniente cuando “por alguna circunstancia súbita y repentina dichas situaciones se agudizan más allá de la progresión esperada del fenómeno”^[123]. Con fundamento en lo anterior, la Corte consideró acreditado el carácter extraordinario de los hechos invocados en el Decreto 4580 de 2010^[124].

 

118. A su turno, la Sentencia C-386 de 2017 analizó la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica derivada de una avenida torrencial que afectó a la ciudad de Mocoa. En aquella oportunidad, expuso que el requisito de sobreviniencia de los hechos implica que no se trate de “situaciones ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia normal y previsible en la vida de la sociedad”^[125]. Adicionalmente, reconoció que algunas de las causas que explican una calamidad o sus efectos podrían vincularse a acciones humanas y, por ello, ser explicadas o incluso previstas. Con todo, precisó que ello no descarta que se trate de situaciones sobrevinientes desde el punto de vista del análisis del juez constitucional y, por lo tanto, no impide la declaratoria de emergencia económica, ecológica y social. Así, cuando el evento es extraordinario y sus efectos no pueden ser mitigados con los medios ordinarios, la imposibilidad de atender adecuadamente sus consecuencias justifica el estado de excepción. De conformidad con lo anterior, la Corte declaró la exequibilidad del decreto analizado.

 

119. En la Sentencia C-145 de 2020, la Corte se pronunció respecto de la constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, a través del cual se declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica con ocasión de la pandemia originada por el virus Covid-19. En dicho fallo, la Sala Plena ratificó que, por regla general, las circunstancias que sustentan el estado de excepción deben fundarse en hechos sobrevinientes, lo cual se contrapone a “situaciones ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia común y previsible en la vida de la sociedad”^[126]. Pese a ello, destacó que existen excepciones a dicha premisa, como cuando “por alguna circunstancia súbita y repentina dichas situaciones se agudizan más allá de la progresión esperada del fenómeno”^[127]. En tales casos, la declaratoria del estado de excepción podría fundarse en hechos derivados de tales situaciones estructurales. En el caso concreto, la Sala consideró que, si bien la crisis del sistema de salud no constituía, en sí misma, un hecho sobreviniente, aclaró que: (i) aquella problemática no era una causa directa de la declaratoria de emergencia y (ii) constituía una condición necesaria que debía atenderse para generar una respuesta inmediata a la crisis de salud pública, de modo que podría evaluarse como una situación concomitante.

 

120. De forma similar, en la Sentencia C-307 de 2020, al estudiar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 637 de 2020, mediante el cual se declaró un segundo estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional debido a la crisis económica, social y de salud derivada de la pandemia del Covid-19, la Corte sostuvo que una agravación rápida, significativa e inusitada de los efectos de una problemática previamente identificada -como la emergencia sanitaria asociada al Covid 19- podía justificar la declaración de un nuevo estado de excepción. Para la Corporación, al momento de la expedición de este segundo decreto, existía evidencia de que los efectos de la pandemia continuaban intensificándose y habían alcanzado niveles extraordinarios, así como de que sus impactos adversos se proyectarían más allá de lo inicialmente previsto, lo que permitía tener por superado el juicio del presupuesto valorativo.

 

121. Finalmente, en la Sentencia C-383 de 2023, la Sala Plena estudió la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023. A través de dicha norma se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira. La Corte explicó que el carácter sobreviniente de los hechos que suscitaron la declaratoria del estado de excepción descartaba que aquellos fueran “problemáticas de carácter crónico o estructural o fenómenos cíclicos o recurrentes”. Con todo, precisó que, si bien por regla general se ha limitado la utilización expansiva de la declaratoria de emergencia para problemáticas estructurales, la jurisprudencia constitucional ha admitido excepciones. En este sentido, el agravamiento de problemáticas estructurales puede, eventualmente, satisfacer el presupuesto fáctico que habilita la declaratoria del estado de emergencia.

 

122. En línea con lo anterior, dicha providencia resaltó que la Corte Constitucional ha evaluado si es legítimo declarar estados de emergencia para atender crisis estructurales en las que el Estado tiene cierto grado de responsabilidad, diferenciando dos escenarios o hipótesis. El primero ocurre cuando se recurre a medidas extraordinarias para abordar problemas estructurales de larga data sin que exista un hecho nuevo e imprevisto que los haya agravado. Un ejemplo fue el Decreto 4975 de 2009, donde la Corte determinó que la crisis del sistema de salud no había surgido de manera repentina y, por lo tanto, su solución debía buscarse a través de mecanismos ordinarios. El segundo escenario se presenta cuando una crisis estructural empeora debido a eventos extraordinarios y sobrevinientes. En esos casos, el presidente puede ejercer facultades excepcionales conforme al artículo 215 de la Constitución. No obstante, advirtió que cada caso debe ser analizado detalladamente para determinar si los hechos sobrevinientes realmente han intensificado la crisis estructural.

 

123. Ahora bien, en la Sentencia C-383 de 2023 la Corte encontró acreditado el presupuesto fáctico y, en particular, el juicio de sobreviniencia. Frente a este último, explicó que, aunque el cambio climático y la crisis humanitaria en La Guajira no eran, por sí solos, eventos sobrevinientes, el Decreto 1085 de 2023 no se limitó a mencionarlos como razones para declarar el estado de emergencia. En cambio, argumentó que la crisis humanitaria se había agravado debido a la combinación de estos fenómenos climáticos. Así, la Corte consideró demostrado que esta confluencia de eventos extremos había intensificado de manera extraordinaria la crisis, particularmente en lo relacionado con la disminución del acceso al agua y sus efectos sobre otros derechos fundamentales.

 

124. Pese a lo anterior, el Decreto 1085 de 2023 fue declarado inexequible por cuanto no superó el juicio de suficiencia, ya que “la respuesta a los desafíos que plantea el agravamiento de la crisis climática que se pone de manifiesto con especial intensidad en el departamento de La Guajira debe convocar la acción decidida y la colaboración armónica de todas las instituciones del Estado, y llevarse a cabo, en primer lugar, a través de los instrumentos ordinarios que prevé la Constitución^[128]. La gravedad de la crisis climática, y la necesidad de actuar de manera decidida para afrontarla, consideró la Corte, no puede allanar el camino al estado de excepción, que debe seguir siendo el último recurso al cual acudir, cuando no existan mecanismos ordinarios o los existentes sean inidóneos o insuficientes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”^[129].

 

125. Conclusión. En síntesis, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los poderes de excepción no deben utilizarse para abordar problemas crónicos o estructurales. Sin embargo, esta Corte ha reconocido que, en circunstancias excepcionales, el agravamiento inusitado de problemáticas estructurales debido a fenómenos sobrevinientes puede justificar la declaración del estado de emergencia^[130]. En tales casos, el Gobierno nacional debe acreditar el agravamiento o la intensificación de dicha situación previa para demostrar el carácter extraordinario de los hechos.

 

126. En el estado de conmoción interior, al igual que en los estados de emergencia económica, ecológica y social, la Sala resalta que no está permitida la utilización expansiva de los poderes excepcionales para resolver problemas crónicos o estructurales. Tales problemas deben ser solucionados por las autoridades mediante los mecanismos ordinarios, y no mediante los estados de excepción.

 

5. Examen de los requisitos formales del Decreto 62 de 2025

 

127. La Sala Plena constata que el Decreto Legislativo 62 de 2025 satisface los requisitos formales de constitucionalidad.

 

5.1. Firma del presidente de la República y de todos los ministros

 

128. El Decreto Legislativo 62 de 2025 fue firmado por el presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, y los ministros que integraban el gabinete al momento de su expedición^[131].

 

129. La Corte advierte que los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público y Transporte se encontraban en encargo al momento de la expedición del Decreto 62, el 24 de enero de 2025. No obstante, esta situación no afecta la validez formal del decreto, pues la Corte Constitucional ha señalado que es válido que el decreto declaratorio, así como los decretos legislativos de desarrollo, sean suscritos por un ministro encargado, siempre que se adjunte prueba del encargo. Lo anterior, debido a que no existe una prohibición constitucional o legal frente a la figura del encargo ministerial^[132]. 

 

130. La Corte constata que: (i) mediante el Decreto 19 del 17 de enero de 2025, se encargó a Paola Andrea Vásquez Restrepo como ministra de Relaciones Exteriores hasta el 24 de enero de 2025; (ii) a través del Decreto 1469 del 9 de diciembre de 2024, se encargó a Diego Alejandro Guevara Castañeda como ministro de Hacienda y Crédito Público, quien se mantuvo en el cargo hasta el mes de marzo; y (iii) por medio del Decreto 59 del 23 de enero de 2025, se encargó a María Fernanda Rojas Mantilla como ministra de Transporte, quien luego fue nombrada en propiedad el 18 de febrero siguiente.

 

5.2. Motivación expresa y suficiente

 

131. El Decreto Legislativo 62 de 2025 satisface el requisito de motivación expresa y suficiente. El Gobierno nacional describió los hechos que, a su juicio, configuran el estado de excepción previsto en el artículo 213 de la Carta Política. A dichos efectos, dividió la motivación en dos secciones. En la primera sección introductoria, cita el artículo 213 de la Constitución Política, enlista los presupuestos formales y materiales de la declaratoria de conmoción interior, y refiere la jurisprudencia constitucional en la materia. La segunda sección, por su parte, está dividida en tres acápites, (i) presupuesto fáctico, (ii) presupuesto valorativo y (iii) presupuesto de suficiencia. En estos acápites el Gobierno nacional expone las razones por las cuales considera que la declaratoria de conmoción interior satisface los presupuestos materiales:

 

- Acápite I “Presupuesto fáctico”. El Gobierno nacional describió los hechos que, en su criterio, evidencian la existencia de una perturbación del orden público en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González.

- Acápite II “Presupuesto valorativo”. El Gobierno nacional explicó los motivos por los que, a su juicio, la perturbación del orden público es grave, extraordinaria y atenta de forma inminente contra las instituciones del Estado, la seguridad y la convivencia ciudadana.

- Acápite III “Presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias”. El Gobierno nacional afirmó que las medidas ordinarias eran insuficientes para atender la crisis de orden público y la emergencia humanitaria. En este sentido, anunció que requería adoptar medidas excepcionales y extraordinarias para restablecer el orden público y conjurar sus efectos.

 

132.  En tales términos, la Corte concluye que el Decreto 62 de 2025 está motivado de forma expresa y suficiente.

 

5.3. Delimitación temporal

 

133. El inciso primero del artículo 213 de la Constitución, así como el inciso final del artículo 34 y el artículo 35 de la LEEE, establecen que el presidente de la República podrá declarar la conmoción “por un término no mayor de 90 días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República”. El Decreto 62 de 2025 cumple con esta exigencia. Esto es así, porque el artículo 1º dispone que se declara la conmoción interior “por el término de noventa (90) días, contados a partir de la vigencia del presente decreto”.

 

5.4. Delimitación territorial

 

134. El artículo 1º del Decreto 62 de 2025 delimita el ámbito de aplicación territorial de la declaratoria, de manera que cumple también con este requisito. Al respecto, dispone que la conmoción interior cobija la “región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander; y los municipios de Río de Oro y González del departamento de Cesar”.

 

135. La región del Catatumbo colombiano está ubicada principalmente en el nororiente del departamento de Norte de Santander, limita con Venezuela y “comprende el 50% del territorio del Departamento”^[133]. Esta región abarca once municipios en Norte de Santander: Abrego, Convención, El Carmen, El Tarra, Hacarí, La Playa, Ocaña, San Calixto, Sardinata, Teorama y Tibú. Además, cubre dos resguardos del pueblo Motilón Barí: “Catalaura – La Gabarra el cual se encuentra en el municipio del El Tarra y Motilón – Barí que se encuentra en El Carmen, Convención y Teorama”^[134]. Hacia el sur, el Catatumbo colinda con Cúcuta y su área metropolitana^[135]. La mayoría de su población vive en zonas rurales. En 2024, en Norte de Santander esta ascendía a 195.702 personas, con 238 personas negras, mulatas, y afrodescendientes y 3460 indígenas^[136]. Para 2024, la mayoría del uso del suelo se enfocaba en la crianza de cerdos de granja (48%), seguido de la siembra de palmas de aceite (23%), cacao (17%), pimentón (14%), cebolla de bulbo (14%) y ají tabasco (12%)^[137]. En los siguientes mapas es posible identificar la ubicación de esta región^[138]:

 

Gráfica 1: Mapas de ubicación de la región del Catatumbo.

 

 

136. La región del Catatumbo incluye la cuenca del río Catatumbo, la cual goza de dos categorías de conservación de orden nacional: (i) “el Área Natural Única Los Estoraques ubicada en el municipio de La Playa de Belén con una extensión de 640 hectáreas” y (ii) “el Parque Nacional Natural Catatumbo - Barí, que colinda hacia el norte con el Parque Nacional Serranía de Perijá en la República de Venezuela y tiene un área aproximada de 158.125 hectáreas”^[139]. Por otro lado, el Catatumbo también incorpora parte de la Zona de Reserva Forestal de la Serranía de Los Motilones, con 539.215 hectáreas entre los departamentos de Cesar y Norte de Santander. De los 18 municipios que componen esta zona, 6 están en el Catatumbo^[140].

 

137. Los municipios de Río de Oro y González están ubicados al sur del departamento del Cesar y colindan con la región del Catatumbo de Norte de Santander. El siguiente mapa muestra su ubicación, tanto en relación con el territorio colombiano, como frente al área que ocupa en el Cesar^[141]:

 

Gráfica 2: mapa de la región del Catatumbo

 

 

 

Fuente: Centro Nacional de Memoria Histórica.

 

5.5. Verificación de la comunicación a los secretarios generales de la Organización de Estados Americanos y la Organización de las Naciones Unidas

 

138. El Decreto Legislativo 62 fue expedido el 24 de enero de 2025. El mismo día, la Misión Permanente de Colombia ante la OEA dirigió una comunicación a la Secretaría General de dicha organización, mediante la cual informó sobre la declaratoria del estado de conmoción interior^[142]. Asimismo, el 24 de enero de 2025, la Misión Permanente de la República de Colombia ante la ONU informó a la Sección de Tratados de la Oficina de Asuntos Legales de ese organismo multilateral la declaratoria del estado de conmoción interior por parte del Gobierno colombiano^[143]. Por tanto, la Sala constata el cumplimiento de este requisito.

 

6. Examen de los presupuestos materiales

 

139. En esta sección, la Corte Constitucional examinará si el decreto declaratorio satisface los presupuestos materiales previstos en la Constitución Política y en la LEEE: (i) presupuesto fáctico, (ii) presupuesto valorativo y (iii) presupuesto de suficiencia.

 

6.1. Presupuesto fáctico

 

140. A la luz del contenido del presupuesto fáctico analizado en los fundamentos 71 a 68, esta Corporación observa que el Decreto Legislativo 62 de 2025 satisface sus exigencias. Como se expone a continuación, (i) el decreto describe una serie de hechos constitutivos de una alteración del orden público en la región cobijada por la declaración de conmoción, y (ii) el Gobierno nacional aportó pruebas que demuestran su ocurrencia.

 

141. En efecto, en el acápite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025 “Presupuesto fáctico”, el Gobierno nacional describe los hechos que, en su criterio, causan una perturbación del orden público en la región del Catatumbo y justifican la declaratoria de conmoción interior. Conforme a una interpretación conjunta de la parte motiva y de las intervenciones del Gobierno nacional en el presente trámite constitucional, estos hechos pueden ser clasificados en dos grupos:

 

Tabla 3: hechos que el Decreto 52 invoca como causantes de perturbaciones al orden público

 

 

142. A continuación, la Sala Plena examinará las características de los hechos que forman parte de estos grupos y las pruebas aportadas por el Gobierno nacional para acreditar su ocurrencia.

 

6.1.1.   Grupo 1: los problemas históricos de orden público en la región del Catatumbo

 

143. Tanto la parte motiva del Decreto 62 de 2025 como las intervenciones del Gobierno nacional indicaron que varios problemas de orden público en la región del Catatumbo son de larga data. En este sentido, la parte motiva del decreto señala que “la crisis en la región del Catatumbo refleja problemas estructurales”. Asimismo, en el escrito de radicación del Decreto 62 de 2025, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE) anexó un documento titulado “Informe - soporte documental respecto del Decreto que declara el Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo”, en el que el Departamento Nacional de Planeación (DNP) señaló que “la crisis actual en el Catatumbo es un reflejo de problemas estructurales de larga data”.

 

144. A su turno, el acápite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional señaló que los problemas orden público en esta región, que vienen de tiempo atrás, se derivan, principalmente, de cuatro fenómenos: (i) la presencia del ELN, GAO y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) el cumplimiento deficiente del PNIS y (iv) los altos índices de pobreza multidimensional y de necesidades básicas insatisfechas de la población en materia de salud, educación y acceso a servicios públicos básicos, entre otras.

 

145. El Gobierno nacional demostró que estos hechos efectivamente han ocurrido y perturban el orden público en la región del Catatumbo, como se desarrolla a continuación:

 

(i) Presencia del ELN, GAO y GDO en la región del Catatumbo

 

146.  En el acápite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirmó:

 

“Que el Frente de Guerra Nororiental del Ejército de Liberación Nacional (ELN), los Grupos Armados Organizados residuales (GAO) Segunda Marquetalia y Estado Mayor Central, y el Grupo Delincuencial Organizado (GDO) conocido como los ‘Pelusos’ hacen presencia en la región del Catatumbo, y el grupo armado organizado Clan del Golfo intenta ingresar a la misma.

 

Que los municipios de Río de Oro y González están ubicados al sur del departamento de Cesar y constituyen una de las puertas de entrada a la región del Catatumbo, siendo utilizada por el ELN para el tránsito de sus estructuras, víctimas de secuestro, rentas criminales, así como la comercialización y transporte de servicios, bienes e insumos utilizados para el financiamiento de sus actividades. Asimismo, en esos municipios se registra la influencia de redes de apoyo al ELN”.

 

147. La Corte Constitucional considera que este hecho está probado. Junto con la radicación del decreto declaratorio, el DAPRE aportó informes y documentos^[144] de las Fuerza Militares^[145] y la Policía Nacional^[146] que demuestran la presencia de estos grupos en la región del Catatumbo. Las intervenciones de los municipios de Sardinata^[147], Playa de Belén^[148], Tibú^[149], González^[150], El Tarra^[151], Ocaña^[152], Ábrego^[153], el Carmen^[154] y Hacarí^[155] confirman esta información. Esta situación también ha sido documentada por el Centro Nacional de Memoria Histórica^[156], la Comisión de la Verdad, la Defensoría del Pueblo y la Fundación Ideas para la Paz^[157]: 

 

Gráfica 3: presencia de grupos armados en la región del Catatumbo

 

 

148. La Sala Plena resalta que, en el escrito de intervención en el presente proceso, la Defensoría del Pueblo reportó que en la zona hacen presencia disidencias de las FARC, el ELN y otros GDO^[158]. Además, aportó las alertas tempranas 050 de 2020, 009, 026 y 035 de 2023 y 021^[159], 026 y 027 de 2024, en las cuales explicó la localización geográfica del riesgo e informó de los actores armados que hacen presencia en la región del Catatumbo, desde el año 2019 y, al menos, hasta la declaratoria del estado de conmoción interior^[160].

 

149. La presencia de estos grupos organizados al margen de la ley ha sido una circunstancia desestabilizadora del orden público que ha afectado la seguridad y tranquilidad en la región del Catatumbo, al menos, en dos sentidos. Primero, en forma directa, porque, según lo informó el Gobierno nacional, tales grupos realizan actividades que afectan a la población civil, como, por ejemplo, “secuestro extorsivo, extorsión a empresas multinacionales, asesinatos selectivos, control de rutas del narcotráfico, minería ilegal, reclutamiento forzado de niños, niñas y adolescentes, control de pasos no formales, contrabando y control de cultivos ilícitos”^[161]. Algunos de estos grupos también “imponen reglas de conducta a la comunidad, prohibiendo el libre tránsito en ciertos horarios, lugares y ejercen coerción a los campesinos para que cultiven hoja de coca”^[162].

 

150. Por otra parte, los GAO y GDO afectan la seguridad y tranquilidad en forma indirecta, pues entre estos grupos se presentan confrontaciones que afectan a la población civil. Los efectos de estas confrontaciones “fueron descritos entre los años 2019 a 2023 en diferentes documentos de advertencia”^[163] proferidos por la Defensoría del Pueblo^[164], por ejemplo, para los municipios de Teorama, Tibú y Ábrego, entre 2022 y 2025. Allí se presentaron combates que resultaron en homicidios de militares y de la población civil, desplazamientos forzados, secuestros y desapariciones forzadas^[165]. Los municipios de Sardinata y Ocaña^[166] reportaron hechos similares. En el mismo sentido, la Alcaldía de González, Cesar, advirtió que estos grupos armados han mostrado su capacidad para realizar ataques (a) usando drones acondicionados con artefactos explosivos improvisados; (b) utilizado municiones de fabricación no convencional como parte de sus operaciones y prácticas armadas; (c) preparado vehículos acondicionados con explosivos para ejecutar ataques; (d) desplegado francotiradores por el territorio como una táctica de intimidación a la población, e (e) instalado minas antipersonales^[167].

 

(ii) Concentración de cultivos ilícitos

 

151. En el acápite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirma que: “[S]egún el reporte para 2023 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), administrado por el Observatorio de Drogas de Colombia del Ministerio de Justicia y del Derecho, los municipios de Norte de Santander pertenecientes a la región del Catatumbo concentraban 43.178,86 hectáreas de cultivos de coca, de las cuales el 63,3 % (27.329,49 hectáreas) estaban ubicadas en los municipios de Sardinata y Tibú; así mismo, que, desde entonces, dichos cultivos se han incrementado, habida cuenta de la reactivación del mercado de la coca para fines ilícitos”.

 

152. La Sala Plena constata que la histórica concentración de cultivos ilícitos en la región del Catatumbo es un hecho de público conocimiento que está probado en el expediente. El Ministerio de Justicia y del Derecho^[168] aportó un informe que evidencia que, para el 2023, la región del Catatumbo concentraba el 17% del total nacional, con 43.867 hectáreas sembradas. El municipio con mayor concentración de cultivos ilícito es Tibú, especialmente, en las zonas cercanas a la frontera con Venezuela, los ríos Pato, Grande, Piedra y Vetas, así como en el Parque Nacional Natural (PNN) Catatumbo Barí y los resguardos indígenas Motilón Barí y Catalaura. Estas cifras coinciden con los datos y pruebas que fueron aportadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible^[169] y el DNP^[170].

 

Gráfica 4: mapa de concentración de cultivos de coca

 

 

Fuente: Ministerio de Justicia y del Derecho. Informe ejecutivo de monitoreo de territorios con presencia de cultivos de coca 2023^[171]

 

153. De acuerdo con las pruebas que aportó el DAPRE, el Ministerio de Defensa Nacional (MinDefensa)^[172] y el Ministerio de Justicia y del Derecho^[173], con corte a 2024, se registraron 53.811 hectáreas en la región de Norte de Santander, de las cuales 52.786 están ubicadas en la región del Catatumbo^[174]. Esta información fue confirmada por la Agencia de Renovación del Territorio (ART) quien aportó datos del SIMCI^[175]. A la fecha, la región del Catatumbo “es la segunda región del país con más cultivos de uso ilícito, después del Pacífico”^[176]. Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), “43 centros poblados estaban en enclaves productivos de coca, incluido El Tarra como cabecera municipal, lo que representa un desafío para la intervención institucional”^[177].

 

(iii) Deficiencias e incumplimiento del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS)

 

154. En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirmó que la implementación del PNIS en la región del Catatumbo, particularmente en Sardinata y Tibú, ha sido insuficiente. Al respecto, señaló que dicho programa “reglamentado por el Decreto Ley 896 de 2017, fue inicialmente focalizado en la región del Catatumbo, en los municipios de Sardinata y Tibú. Conforme a su enfoque familiar, el PNIS vinculó a 2.328 núcleos familiares en las categorías de cultivadores, no cultivadores y recolectores, quienes realizaron la erradicación voluntaria de 1.157 hectáreas de coca”. Sin embargo, “este esfuerzo ha resultado insuficiente para atender la magnitud del problema y requiere una ampliación significativa en su alcance y efectividad”.

 

155. La Sala Plena considera que las deficiencias e incumplimiento del PNIS están probados. La ART informó que el cumplimiento del PNIS es deficiente, puesto que 1.578 núcleos familiares, lo que equivale a más del 90% de los beneficiarios, no han recibido el componente de autosostenimiento y seguridad alimentaria^[178]. En el mismo sentido, el DNP refirió que “luego de cinco años de implementación del PNIS, un 44,6% de las familias no cuentan con un proyecto productivo de ciclo corto, mientras que el 97,6% no cuentan con uno de ciclo largo”. A su juicio, el incumplimiento se deriva de, entre otras causas: (i) la existencia de información inexacta y contradictoria en las bases de datos de las entidades del orden nacional y territorial, respecto de los beneficiarios; (ii) las entregas parciales y desarticuladas del componente de seguridad alimentaria y (iii) la falta de apoyo a las iniciativas comunitarias de producción colectiva^[179]. Algunas intervenciones corroboraron este diagnóstico^[180]. Asimismo, la Sala Plena advierte que el incumplimiento del PNIS en la región del Catatumbo fue constatado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-545 de 2023.

 

(iv) Altos índices de pobreza y necesidades básicas insatisfechas asociadas a la precaria institucionalidad y la dependencia de economías ilícitas

 

156. En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional resaltó que la región del Catatumbo se caracteriza por altos índices de necesidades básicas insatisfechas, pobreza extrema y una precaria oferta institucional que impide “superar las causas del conflicto”. Como anexo al Decreto 62 de 2025, el DAPRE adjuntó un informe en el que el DNP diagnostica la situación socio-económica de la región del Catatumbo. La siguiente tabla sintetiza la información relevante de este informe:   

 

Tabla 4: Necesidades básicas insatisfechas en la región del Catatumbo

 

 

157.  La Sala Plena considera que los altos índices de pobreza y de necesidades básicas insatisfechas tienen una relación directa con la situación histórica y estructural de afectación del orden público en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González. La precaria oferta institucional en materia social favorece la participación de la población en las economías ilícitas, lo que, a su turno, fortalece el accionar armado de los GAO y GDO.

 

6.1.2.   Grupo 2: hechos relacionados con el presunto agravamiento inusitado de la perturbación del orden público en la región del Catatumbo a partir del 16 de enero de 2025

 

158. En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional sostuvo que, a partir del 16 de enero de 2025, se produjo una intensificación y agravamiento de la perturbación del orden público en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González. Según el decreto, este agravamiento se originó en (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades del ELN contra la población civil de la zona -incluyendo los firmantes del AFP- y las instituciones y (ii) la crisis y emergencia humanitaria derivada de los desplazamientos internos y transfronterizos, y los confinamientos masivos causados por dichas hostilidades.

 

159. Por las razones que se exponen a continuación, la Sala considera que la existencia de estos hechos está probada.

 

(i) La intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como de los ataques contra la población civil de la zona, a partir del 16 de enero de 2025

 

160. En el decreto declaratorio, el Gobierno nacional aseguró que, a partir del enero de 2025, (a) el ELN ha fortalecido su presencia en la región del Catatumbo, (b) se han incrementado los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, (c) el ELN ha incrementado los ataques y hostilidades contra la población civil y (d) el ELN ha causado daños a bienes protegidos y al ambiente. Por las razones que a continuación se exponen, la Sala Plena considera que estos hechos están probados:

 

(a) Fortalecimiento del ELN en la región del Catatumbo

 

161. En el acápite I de la parte motiva del decreto declaratorio, el Gobierno nacional afirmó que el ELN estaba fortaleciendo su presencia en la región del Catatumbo. En concreto, señaló que “según fuentes de inteligencia, desde el departamento de Arauca, el ELN envió integrantes del Frente de Guerra Oriental hacia la región del Catatumbo para fortalecer su presencia y ejecutar las acciones criminales que iniciaron a partir del 15 de enero de 2025”.

 

162. La Sala Plena considera que el fortalecimiento reciente del ELN en la región del Catatumbo está probado. En las alertas tempranas 009 de 2023 y 026 de 2024, así como en el informe de seguimiento de la alerta temprana 050 de 2020, la Defensoría del Pueblo reportó el fortalecimiento de los actores armados en la región del Catatumbo, luego de un periodo de “coexistencia criminal”. Asimismo, el Ejército Nacional^[189] aportó información que evidencia que el ELN tiene capacidad de influencia sobre la “Estructura 33” y el Clan del Golfo^[190]. De igual manera, la Sala resalta que dos intervinientes se refirieron a la llegada de personal armado a la región del Catatumbo, para fortalecer al ELN. De un lado, Abelardo de la Espriella aseguró que “en sesión plenaria del Senado de la República (…), el [m]inistro de Defensa Nacional, IVÁN VELÁSQUEZ, manifestó ante esa [C]orporación que se contaba con información de inteligencia respecto de los movimientos del grupo terrorista ELN en la región”^[191]. Por su parte, Julián Uscátegui Pastrana señaló que, “[s]egún fuentes de inteligencia[,] el ELN envió integrantes del Frente de Guerra Oriental hacia la región del Catatumbo para fortalecer su presencia y ejecutar las acciones criminales que iniciaron a partir del 15 de enero de 2025”^[192].

 

(b) Aumento de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO

 

163. En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirmó que, “el descenso en los precios de la hoja y de la pasta de coca registrado desde 2021, con el subsecuente estancamiento temporal del circuito económico ilícito”, generó, entre otras consecuencias, “un pacto entre organizaciones armadas ilegales frente a la repartición del negocio ilícito y la entrada de compradores al territorio.” Luego indicó que “con la progresiva recuperación de este mercado ilegal, a finales del año 2024 dicho pacto finalizó y se acrecentaron las confrontaciones armadas a partir del 15 de enero de 2025, debido a que el ELN desató una imprevisible y violenta ofensiva contra la población civil, líderes sociales y firmantes del acuerdo final de paz”. Lo anterior condujo a un incremento de los enfrentamientos armados entre estos grupos, así como entre el ELN y el Ejército Nacional.

 

164. La Sala Plena encuentra que estos hechos están probados. En las alertas tempranas 004 de 2019, 025 de 2021 y 009 de 2023, la Defensoría del Pueblo indicó que, desde el año 2022, en la región del Catatumbo se produjo una “crisis de comercialización de la hoja de coca”. Esta crisis se derivó de, entre otras causas, el crecimiento en la explotación del carbón y el descenso en el precio de la hoja de coca, este último causado, al parecer, por “la extradición de alias Otoniel y la entrega de rutas de narcotráfico, así como deudas provenientes de la comercialización, venta y calidad de la coca”^[193]. A partir del año 2023, el mercado ilegal se ha recuperado de forma paulatina. Esto, por la recuperación del precio de la hoja de coca, como reportó el DNP^[194], y el incremento de cultivos ilícitos, dato informado por el DAPRE y el Ministerio de Justicia y del Derecho^[195]. Estos fenómenos rompieron los “pactos de no agresión” o la “repartición de los negocios ilícitos” con los que convivieron los actores armados ilegales al menos, entre los años 2018 y 2023^[196].

 

165. La Sala Plena encuentra probado que, como producto de la recuperación del mercado ilegal, a partir del 15 de enero de 2025 se han incrementado los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO. El DAPRE^[197] y el MinDefensa informaron que, en el primer mes del año 2025, se registraron aproximadamente 12 enfrentamientos^[198]. Las alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo también dan cuenta del recrudecimiento de los enfrentamientos entre grupos armados criminales y entre estos y el Ejército Nacional^[199]. Este último remitió la “Bitácora Seguimiento Confrontaciones Armadas”^[200], en la que se refieren, al menos, tres confrontaciones armadas entre grupos delictivos y las fuerzas armadas. Asimismo, la Policía Nacional informó que los municipios de Teorama, Hacarí, Cúcuta y González han declarado la situación de urgencia manifiesta o calamidad pública con fundamento en, justamente, los enfrentamientos entre estos grupos armados^[201].

 

166. Asimismo, la Policía Nacional reportó la detonación controlada de explosivos en San Calixto. De igual forma, el Ejército reportó que “el 16 de enero de 2025 en el sector El Molino - eje vial Puerto Santander - Cúcuta, al parecer integrantes del Frente Urbano Reinaldo Ardila Gómez, habrían activado un elemento con sustancias peligrosas contra uniformados adscritos al grupo GOES de la Policía Nacional”^[202]. Por otro lado, la Defensoría del Pueblo informó que ha tenido conocimiento de múltiples atentados contra la fuerza pública en los primeros meses del año 2025:

 

“[E]l atentado al Batallón de Ingenieros N.º 30 en Tibú, ocurrido la noche del 5 de febrero de 2025; operaciones militares cerca de instituciones educativas en la misma fecha; hostigamiento contra la estación de policía del municipio de Convención que generó impactos de arma de fuego en la Institución Educativa Normal Superior el 17 de febrero; hostigamiento a la estación de policía en el municipio de Convención y detonaciones en contra del peaje de Villa del Rosario y el CAI de La Parada el 19 de febrero y ataques al comando de atención inmediata -CAI- en Teorama el pasado 27 de febrero, entre otras confrontaciones armadas que se presentan en áreas rurales y urbanas de los municipios de Teorama, Tibú, Sardinata, El Tarra y Convención”.

 

(c) Ataques y hostilidades contra la población civil

 

167. En el acápite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirmó:

 

“Que, a su vez, el ELN ha incrementado sus ataques y hostilidades contra la población civil y, especialmente, contra los firmantes del acuerdo final de paz en la región del Catatumbo, lo cual es promovido y financiado, entre otros, con los recursos provenientes de las actividades y economías ilegales en esta región.

 

Que, desde el 16 de enero de 2025, la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo se ha intensificado como consecuencia del despliegue militar, las hostilidades y las operaciones armadas del ELN en contra de la población civil y las instituciones. (…)

 

Que, según la información reportada por las autoridades territoriales en los Puestos de Mando Unificados, en el marco de la escalada de violencia y con corte al 21 de enero de 2025, se han confirmado 38: homicidios (incluidos 5 firmantes del acuerdo final de paz), sin que sea posible descartar la existencia de un número mayor de víctimas mortales ante las extremas dificultades que enfrentan las autoridades para la recolección e identificación de cuerpos en las zonas más afectadas por la confrontación, así como múltiples casos de lesiones personales y desapariciones forzadas.

 

Que, en atención a la situación presentada, 395 personas han sido extraídas, entre las que se encuentran 14 firmantes de paz y 17 de sus familiares, quienes se han refugiado en unidades militares; además, se encuentra pendiente la evacuación de 52 personas.

 

Que, de acuerdo con la información proporcionada por el Comité de Justicia Transicional, con corte a 22 de enero de 2025, el consolidado de la población desplazada forzadamente es de 36.137 personas. (…)

 

Que el Ministerio de Relaciones Exteriores informó que, con motivo de la grave situación de orden público descrita, los días 17, 18 y 19 de enero de 2025 se presentó un flujo migratorio hacia territorio venezolano que alcanzó las 700 personas diarias; y que los días 20 y 21 de enero de 2025 se presentó una leve disminución a cerca de 400 personas por día”.

 

168. La Sala Plena considera que los ataques y hostilidades del ELN contra la población civil y, en especial contra la población firmante del AFP, se encuentran plenamente probados. La Policía Nacional^[203] y el Puesto de Mando Unificado (PMU) Catatumbo^[204] informaron a la Corte que entre enero y febrero de 2025, (i) 70 personas fueron asesinadas, de las cuales cinco eran firmantes del AFP, tres líderes sociales, 58 civiles mayores de edad y cuatro civiles menores de edad; (ii) 17 personas fueron lesionadas; (iii) 54.264 personas fueron desplazadas forzosamente; (iv) 23.860 personas fueron víctimas de confinamiento; (v) 12 firmantes del AFP estaban desaparecidos. Esta información coincide con los datos remitidos por la ARN^[205]. Asimismo, la Sala Plena destaca que el Comité Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos le informó a la Corte que “los enfrentamientos entre grupos armados en la subregión del Catatumbo [han] afectado 91.879 personas”^[206].

 

169. La Corte constata que las pruebas que reposan en el expediente demuestran que el ELN financia su accionar armado en la región con “los recursos provenientes de las actividades y economías ilegales en esta región”^[207]. El DAPRE^[208] y la Policía Nacional han emitido distintos informes sobre las fuentes de financiamiento de los actores armados ilegales en el Catatumbo, las cuales incluyen, entre otras: (i) actividades asociadas a los cultivos ilícitos (gramaje y cobros de seguridad), (ii) control de rutas del narcotráfico, (iii) lavado de activos, (iv) extorsión a comerciantes y contratistas del Estado, (v) tráfico de estupefacientes, (vi) minería ilegal y (vii) contrabando y hurto de vehículos, entre otras. Asimismo, algunos intervinientes^[209], la Cámara de Representantes y entidades territoriales confirmaron esta información. Estas actividades han permitido que el ELN ocupe nuevas áreas de interés y ejerza control territorial, mediante el fortalecimiento de sus finanzas y el incremento de personal armado.

 

(d) Daños a bienes protegidos y al ambiente

 

170. En el acápite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional refirió que el accionar armado del ELN ha generado daños “a bienes protegidos y al ambiente”. En respuesta al auto de pruebas de 31 de enero de 2025, el Gobierno nacional especificó que el accionar armado del ELN ha producido daños a la infraestructura de energía eléctrica, vial y del sector de hidrocarburos. Asimismo, ha generado daños ambientales:

 

Tabla 5: Daños al ambiente y bienes protegidos reportados por el Gobierno nacional

 

 

171. En tales términos, la Corte también encuentra probados los daños a bienes protegidos y al ambiente, derivados del accionar armado del ELN, GAO y GDO.

 

(ii) Crisis y emergencia humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinamientos masivos

 

172. En el acápite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirmó que la intensificación de los ataques y hostilidades del ELN contra la población civil ha producido una “crisis humanitaria que compromete, entre otras, a poblaciones especialmente vulnerables como el pueblo indígena Barí, líderes sociales, niños, niñas y adolescentes, campesinos y campesinas”. Esta crisis humanitaria se deriva de un incremento exponencial de las víctimas de desplazamiento forzado -interno y transfronterizo- y los confinamientos masivos.

 

173. Desplazamiento forzado. En el decreto declaratorio, el Gobierno nacional reportó que, con corte al 25 de enero de 2025, “el consolidado de la población desplazada forzadamente es de 36.137 personas”. Asimismo, informó que el Ministerio de Relaciones Exteriores reportó que, con motivo de la grave situación de orden público descrita, “los días 17, 18 y 19 de enero de 2025 se presentó un flujo migratorio hacia territorio venezolano que alcanzó las 700 personas diarias; y que los días 20 y 21 de enero de 2025 se presentó una leve disminución a cerca de 400 personas por día”.

 

174. La Corte constata que este hecho -el crecimiento rápido y exponencial de los desplazamientos forzados- está plenamente probado. Como anexo de prueba al decreto declaratorio, el Gobierno nacional aportó el “Balance PMU Catatumbo” del 22 de enero de 2025^[217], que confirma dichos datos, pues indica que para esa fecha el número de personas desplazadas en la región ascendía a 40.282. Asimismo, los informes remitidos por los municipios de Playa de Belén^[218], Tibú y El Tarra^[219], así como el “Boletín Situación Humanitaria en Norte de Santander”^[220], corroboran la información. A su turno, la Defensoría del Pueblo informó que con corte al 3 de febrero de 2025, “se ha[bían] desplazado 53.361 personas”^[221]. El DAPRE^[222], por su parte, envió soportes documentales que evidencian que, con corte al 22 de febrero de 2025, la cifra reportada era de 54.264 personas desplazadas y 52 fallecidas. Estos datos coinciden en su mayoría con lo que reportaron la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE)^[223], la Cámara de Representantes^[224] y algunos de los intervinientes^[225]. Es importante resaltar, además, que la Defensoría del Pueblo estimó, con corte a 15 de marzo de 2025, que el número de personas desplazadas en el Catatumbo ya había llegado a 61.615,^[226] mientras que las agencias de la ONU calculan las víctimas de desplazamiento dejadas por los hechos que originaron la declaración de conmoción interior en más de 63.000.^[227]

 

175. Las cifras reportadas por la UARIV y la Defensoría del Pueblo también evidencian un crecimiento inusitado de los eventos de desplazamientos forzados masivos^[228] en los primeros meses de 2025. En particular, entre enero y marzo de 2025, la Defensoría del Pueblo registró 61.615 personas víctimas de este hecho en la región del Catatumbo^[229], cifra 41 veces superior a las 1.491 personas registradas por la UARIV durante todo el año 2023 por el mismo hecho victimizante, y 4,5 veces mayor que las 13.757 víctimas reportadas en 2018, año que hasta entonces presentaba el mayor registro desde el inicio de la base de datos en 2012^[230]. La siguiente gráfica, elaborada a partir de la base de datos de la UARIV sobre eventos de desplazamiento forzado masivo en los municipios cobijados por el estado de conmoción interior, así como de información de la Defensoría del Pueblo, ilustra este comportamiento.

 

Gráfica 5: Víctimas de desplazamientos forzados masivos en el Catatumbo

(2012 – marzo de 2025*)

 

 

Elaboración propia. Fuentes: UARIV. Base unificada del Registro Único de Víctimas. Años 2012 a 2024; Defensoría del Pueblo. Boletín Mensual. Dinámicas de Movilidad Humana Forzada en Colombia. Defensoría Delegada para los Derechos de la Población en Movilidad Humana (DDPMH). Enero – 15 de marzo de 2025.^[231]

 

176. La Sala Plena observa que los datos sobre el incremento del desplazamiento forzado transfronterizo también están probados. El 20 de enero de 2025, OCHA emitió una alerta de situación humanitaria en la que reportó “una cifra estimada (…) de 1.000 personas de origen colombiano que se desplazaron hacia Venezuela en búsqueda de protección internacional”^[232]. En el mismo sentido, el embajador de Colombia ante la República de Venezuela^[233] informó que “las personas desplazadas desde los diferentes sectores del Catatumbo del lado de Colombia (…), alcanzó las 700 personas diarias los días viernes 17, sábado 18 y domingo 19 (…); [y que] los días subsiguientes, lunes 20 y martes 21, continúa el paso de ciudadanos desplazados con una leve disminución calculando hasta 400 personas por día”^[234]. Esta información, según dijo, coincide con los datos de la ONU y del Comité Internacional de la Cruz Roja.

 

177. Confinamientos. En el acápite I de la parte motiva del decreto declaratorio, el Gobierno nacional aseguró que en “los municipios de Tibú, Teorama y San Calixto se presenta el confinamiento de 7.122 personas”. Las intervenciones de los municipios de Ocaña^[235] y Hacarí, del Comité Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos^[236] reportan datos similares. El 24 de enero de 2025, la cifra se elevó a 23.757 víctimas según el Boletín No. 4 “Balance PMU Catatumbo”.

 

178. A lo largo de los meses de enero a marzo de 2025, los boletines de “Balance PMU Catatumbo” indicaron que las cifras de víctimas de confinamiento oscilaron entre las 20.000 y 30.000, como se ilustra en la siguiente gráfica:

 

Gráfica 6: número de víctimas de confinamientos según los boletines “Balance PMU Catatumbo”

 

 

Fuente: elaboración propia a partir de los boletines “Balance PMU Catatumbo”^[237].

 

179. . Según la información que reportó el DAPRE, los descensos en las cifras de personas en confinamiento se debió a acciones como las siguientes: (i) el 22 de enero de 2025, la fuerza pública evacuó 483 personas por la vía aérea y mediante helicópteros^[238]; (ii) el 23 de enero del mismo año, se llevó a cabo la evacuación de 540 personas en 37 vuelos de Naciones Unidas, el Ejército Nacional, la Policía Nacional y sociedades comerciales que brindaron apoyo^[239], y (iii) entre el 22 y el 25 de enero, el Ejército Nacional evacuó 83 personas afectadas por la confrontación en el Catatumbo^[240]. El Comité Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos, por su parte, indicó haber participado en la evacuación de 150 firmantes del AFP^[241]. Por lo demás, la Corte advierte que en las sesiones técnicas de la Sala de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022, el MinDefensa informó que había logrado la evacuación de otros 32 firmantes y, además, señaló una cifra total de 588 personas “extraídas” de la Región del Catatumbo^[242].

 

180. Los datos sobre las personas confinadas en la región del Catatumbo reportados por los boletines “Balance PMU Catatumbo” superan significativamente el total de víctimas de este hecho victimizante registrado en el RUV en 2024, el cual ascendió a 8443^[243]. Además, la cifra más alta registrada por el PMU –31.358 víctimas-, según el boletín del 31 de enero de 2025-, resulta comparable al total de víctimas de confinamiento registrado por el RUV a nivel nacional en 2023, que fue 37.926 personas. Estas comparaciones ponen de relieve la magnitud del aumento de los confinamientos en la región durante los primeros meses de 2025.

 

181. Por otro lado, la Sala Plena advierte que la Defensoría del Pueblo resaltó la gravedad de las violaciones a los derechos de las mujeres, la población LGBTIQ+, los niños, niñas y adolescentes (NNA) y las comunidades indígenas:

 

Tabla 6: afectaciones a mujeres, población LGBTIQ+, NNA y comunidades indígenas según al Defensoría del Pueblo

 

 

182. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la perturbación del orden público en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González está probada.

 

6.1.3.   Considerandos del acápite I de la parte motiva del decreto declaratorio que no se refieren a hechos concretos y verificables

 

183. La Sala Plena reitera que el presupuesto fáctico es el punto de partida objetivo de la declaratoria de conmoción interior^[244].  Esto es así, porque exige que los hechos en los que se fundamenta el decreto declaratorio sean susceptibles de demostración empírica^[245]. En tales términos, la Corte Constitucional ha estimado que no constituyen hechos perturbadores del orden público: (i) las “hipótesis que teóricamente describen una determinada capacidad de alteración del orden público” ^[246], (ii) las “afirmaciones de contenido exclusivamente retórico o político”^[247] contenidas en la parte motiva del decreto y (iii) los riesgos hipotéticos o eventuales de afectación del orden público.

 

184. Con fundamento en esta regla de decisión, en la Sentencia C-802 de 2002 la Corte Constitucional identificó algunos considerandos del decreto declaratorio objeto de control que no cumplían con los presupuestos materiales de la conmoción interior. Por ello concluyó que esas consideraciones no podían fundamentar la declaratoria y tampoco habilitaban al presidente de la República para adoptar medidas extraordinarias:

 

“Con todo, aparte de ese contenido, la Corte observa que el decreto es defectuoso pues está redactado con una serie de afirmaciones generales que por sí mismas carecen de significado jurídico.  Así, por ejemplo, se utilizan varias metáforas, expresiones adverbiales y adjetivos que, si bien pueden tener una dimensión política o retórica, resultan sustancialmente inidóneas para habilitar al Gobierno para legislar.  Estos recursos lingüísticos, si bien le imprimen un particular estilo al decreto, en manera alguna lo fundamentan pues no se dirigen a la fijación de los hechos por los que se declara el estado de conmoción interior, ni a las implicaciones de esos hechos, ni tampoco a la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para conjurarlos.

 

Una motivación de esta índole es irrelevante para efectos de la justificación de la declaratoria del estado de conmoción interior pues su validez constitucional no está condicionada a su contenido retórico sino a la satisfacción de los presupuestos materiales fijados por el constituyente.  Con todo, no obstante el carácter irrelevante de ese tipo de afirmaciones, es necesario que la Corte las identifique pues, pese a que carecen de significado jurídico, existe la posibilidad que de ellas se deriven medidas que impliquen un riesgo para los derechos y garantías intangibles durante el régimen constitucional de excepción, como también para el normal funcionamiento de los poderes públicos.  Tal identificación impide que a su amparo se tomen medidas excepcionales que estarían desprovistas del fundamento fáctico y jurídico exigido por la Carta. 

 

Del estudio del Decreto sometido a examen, la Corte infiere que las afirmaciones de contenido exclusivamente retórico o político que resultan irrelevantes para efectos de la declaratoria del estado de conmoción interior son las que aparecen en los considerandos 2° y 6°.  De acuerdo con ellas, por una parte, la Nación está sometida a un régimen de terror ‘en el que naufraga la autoridad democrática y hace cada vez más difícil y azarosa la actividad productiva, multiplicando el desempleo y la miseria de millones de compatriotas’ y, por otra, la situación de inseguridad ha generado ‘un deterioro adicional de las zonas rurales y particularmente de las condiciones y posibilidades de empleo de la población más pobre del país’.

 

Debe entenderse, entonces, que estas afirmaciones de contenido retórico o político, por no orientarse al cumplimiento de los presupuestos materiales de la declaratoria de conmoción interior, no habilitan al gobierno para legislar”.

 

185. La Corte considera que esta regla de decisión es aplicable a este caso. Como se expuso en la sección precedente, en el acápite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional refirió a dos grupos de hechos concretos y verificables que perturban el orden público y respecto de ellos concluyó que se cumplían los elementos del presupuesto fáctico. Sin embargo, la Corte advierte que en el acápite I del decreto también se incluyeron considerandos que se refieren a aspectos normativos y a políticas públicas o de Estado y que no cumplen con los requisitos del presupuesto fáctico. En este grupo están los considerandos 7 a 11, 14, 15, 17 a 19, 21 y 22, en los que el Gobierno nacional se refiere a, entre otros, (i) los compromisos adquiridos tras la firma del AFP, (ii) el contenido del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, (iii) la sentencia SU-020 de 2022 y (iv) los “compromisos y políticas públicas” que el Gobierno habría incentivado con el objeto de promover “la presencia y las ofertas institucionales en la región del Catatumbo, mediante programas dirigidos a la sustitución de los cultivos ilícitos y la vinculación a actividades de economía productiva legal, entre otros”. Estos considerandos no refieren hechos concretos y verificables de perturbación del orden público y, por lo tanto, no constituyen fundamento para declarar el estado de conmoción interior ni para expedir decretos legislativos de desarrollo. 

 

6.1.4.    Conclusión sobre el presupuesto fáctico

 

186. En síntesis, la Corte concluye que, en términos generales, el Decreto 62 de 2025 satisface el presupuesto fáctico. Esto es así, porque el presidente de la República probó la existencia de una perturbación del orden público derivada de la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles y, en consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteración de las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos. Estos hechos son:

 

- Grupo 1: hechos asociados a la situación histórica de alteración del orden público en la región del Catatumbo. Estos hechos son: (i) la histórica presencia del ELN, GAO y GDO en la región del Catatumbo, (ii) concentración de cultivos ilícitos, (iii) cumplimiento deficiente del PNIS, y (iv) precaria presencia institucional que se refleja en altos índices de pobreza multidimensional y de necesidades básicas insatisfechas de la población en materia de salud, educación y acceso a servicios públicos básicos, entre otras.

- Grupo 2: hechos relacionados con el agravamiento inusitado de la perturbación del orden público en la región del Catatumbo, a partir de enero de 2025. Estos hechos son: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidas de forma indiscriminada contra la población civil, y (ii) la crisis humanitaria que se derivó del desplazamiento forzado interno y transfronterizo y confinamientos masivos, los cuales produjeron desbordamiento institucional.

 

187. No obstante, la Sala Plena advierte que el acápite I “Presupuesto fáctico” de la parte motiva del Decreto 62 de 2025 contiene considerandos que se refieren al contexto geográfico de la Región del Catatumbo, así como a aspectos normativos y de políticas públicas. Estos considerandos no constituyen hechos concretos y verificables de perturbación del orden público por lo que no hacen parte del fundamento fáctico de la declaratoria.

 

6.2. Presupuesto valorativo

 

188. Como se analizó en los fundamentos 74 a 88, conforme a la Constitución Política y la LEEE, el presupuesto valorativo del estado de conmoción interior exige que el presidente de la República justifique que tiene razones fundadas para concluir que una perturbación del orden público es (i) grave, (ii) extraordinaria y (iii) atenta de forma inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.^[248].

 

189. La Corte Constitucional ha reconocido que el presidente de la República cuenta con un margen amplio de discrecionalidad para valorar el cumplimiento del presupuesto valorativo. Este margen, sin embargo, no es absoluto. La valoración que realice sobre la intensidad, la naturaleza y el potencial lesivo de la perturbación del orden público está jurídicamente reglada y debe respetar los límites semánticos y axiológicos que la Constitución Política y la LEEE instituyen. Además, pese a tener un componente apreciativo, el presupuesto valorativo no es un asunto de mera voluntad política; por el contrario, debe tener referentes empíricos verificables. En este sentido, en el fundamento jurídico 83 se indicó que, para satisfacer el presupuesto valorativo, el presidente de la República está llamado a cumplir dos obligaciones: una de índole argumentativa y otra de naturaleza probatoria. La primera exige que en la parte motiva del decreto declaratorio, el Gobierno nacional consigne una apreciación justificada sobre la gravedad de los hechos, su naturaleza excepcional y la inminencia de la afectación de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. El incumplimiento de este deber convierte en arbitraria la declaración del estado de conmoción interior, pues significa una elusión de las cargas argumentativas mínimas a cargo del Gobierno nacional. La segunda obligación se refiere al deber del Gobierno nacional de aportar pruebas objetivas que respalden su apreciación de los hechos.

 

190. El presupuesto valorativo de la declaratoria está sujeto a un juicio de mera razonabilidad^[249] (ver supra fundamentos 85 a 87). Por medio de este juicio, la Corte Constitucional constata si la valoración que el presidente de la República efectuó respecto de la gravedad, carácter extraordinario e inminencia de los efectos de la perturbación del orden público “es o no arbitraria y si en ella incurrió o no en un error manifiesto de apreciación”^[250].

 

191.  A la luz de estos estándares, la Sala Plena observa que el Decreto 62 de 2025 satisface parcialmente el presupuesto valorativo. Si bien la categorización del Gobierno nacional de los hechos invocados como graves está debidamente justificada y respaldada probatoriamente, no ocurre lo mismo con su valoración como extraordinarios. Para la Sala Plena, el Gobierno nacional justificó el carácter extraordinario de los siguientes hechos -los hechos del grupo 2 definidos en el fundamento jurídico 186: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del AFP y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. No ocurrió lo mismo con los demás hechos -los del grupo 1-. Respecto a ellos, la Corte considera que existen elementos que desacreditan su carácter extraordinario y, por el contrario, sugieren su naturaleza crónica y estructural. Sobre el primer grupo de hechos -los del grupo 2-, la Sala Plena también observa que el Gobierno nacional valoró razonablemente que atentan de forma inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. Por ello, en la sección 6.3 continuará con el estudio de si satisfacen el presupuesto de suficiencia. Las razones de estas conclusiones se desarrollan a continuación:

 

6.2.1.   La gravedad de la perturbación del orden público

 

192. El adjetivo gravedad denota “alta envergadura, magnitud o alcance”^[251]. En este sentido, la Corte Constitucional ha estimado que la exigencia constitucional y estatutaria de gravedad demanda que la perturbación del orden público tenga un significativo “poder expansivo”, “capacidad desestabilizadora”, “potencial lesivo” y “cobertura”^[252]. La gravedad debe examinarse a partir de criterios no sólo cuantitativos, sino también cualitativos (ver supra fundamento 75).

 

193. La Corte Constitucional considera que el presidente de la República no incurrió en arbitrariedad ni en error manifiesto al calificar como grave la perturbación del orden público en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González. Las pruebas que reposan en el expediente, así como los escritos de intervención y los informes de la Defensoría del Pueblo radicados en el presente proceso, demuestran que la gravedad de la crisis de orden público es incontrovertible. Esto es así, por al menos tres razones de orden cualitativo y cuantitativo:

 

194. En primer lugar, los enfrentamientos entre el ELN, los GAO y GDO en la región del Catatumbo han tenido un potencial lesivo significativo y una capacidad desestabilizadora en la zona bajo la conmoción interior. Estos enfrentamientos se han traducido en afectaciones directas a la población civil. Las alcaldías municipales de Hacarí^[253], San Calixto^[254], Tibú^[255], El Carmen^[256], Ábrego^[257], La Playa^[258], Teorama^[259] y Sardinata^[260] informaron que, entre 2022 y 2025, estos enfrentamientos han derivado en homicidios, desplazamientos masivos forzados, confinamientos temporales, restricciones de movilidad, extorsiones y amenazas contra la población civil.

 

195. En segundo lugar, el Gobierno nacional demostró que, en un periodo muy corto de tiempo, el ELN intensificó los ataques y hostilidades contra la población civil y, en particular, contra grupos de sujetos de especial protección constitucional: (i) firmantes del AFP, (ii) NNA, (iii) mujeres y población LGBTQI+, (iv) pueblos indígenas y (v) poblaciones rurales. El ELN ha perpetrado estos ataques con total desconocimiento del Derecho Internacional Humanitario.

 

196. En tercer lugar, de acuerdo con cifras de la UARIV y la Defensoría del Pueblo, los enfrentamientos entre los GAO, así como los ataques y hostilidades del ELN, causaron desplazamientos forzados y confinamientos masivos sin precedentes que condujeron a una emergencia humanitaria en la región que sobrepasa los registros históricos del mismo territorio. Esto ha producido un desbordamiento institucional, masivas violaciones de derechos fundamentales, así como múltiples restricciones a bienes y servicios básicos (ver sección (iii) infra).

 

197. En tales términos, la Corte concluye que el presidente de la República no incurrió en arbitrariedad o en un error manifiesto de apreciación al calificar la gravedad de la perturbación del orden público.

 

6.2.2.   El carácter extraordinario de la perturbación del orden público

 

198. Como se analizó en los fundamentos jurídicos 76 a 79 y 101 a 126, el principio de excepcionalidad de los estados de excepción exige que la declaración de un estado de conmoción interior se fundamente en hechos indicativos de una perturbación extraordinaria del orden público. Este tipo de perturbación se opone a una problemática crónica, endémica o estructural. Por ello, esta Corte ha señalado que, por regla general, cuando el Gobierno nacional invoca hechos que den cuenta de problemas de esa índole, la declaración de una conmoción interior resulta inconstitucional. Sin embargo, excepcionalmente, cuando un problema crónico, estructural o endémico que ya había sido advertido se agrava o agudiza de forma rápida, imprevisible e inusitada, es decir, de una manera que excede el desarrollo esperado de un fenómeno y que desborda la capacidad institucional para atenderlo, es posible que el Gobierno nacional acuda al régimen de excepción de la conmoción interior. La jurisprudencia constitucional no exige sorpresa absoluta ni imprevisibilidad total, sino que la perturbación sea objetivamente excepcional en relación con el contexto previo, y que produzca un impacto inminente y grave en el funcionamiento de las instituciones y en el goce efectivo de los derechos.

 

199. La jurisprudencia constitucional (ver supra fundamentos jurídicos 102 y 110) ha identificado algunos indicadores que ayudan a determinar cuando el agravamiento de una problemática crónica, endémica o estructural adquiere un carácter extraordinario, a saber: (i) la rápida intensificación en un periodo cercano a la declaración del estado de excepción, (ii) un agravamiento derivado de hechos excepcionales o extraordinarios, (iii) una intensificación cualitativa o cuantitativa notoriamente significativa que excede las progresiones esperadas del fenómeno y (iv) la imprevisibilidad del agravamiento.

 

200. Con fundamento en la anterior consideración y por las razones que a continuación se exponen, la Corte encuentra que los hechos que el Gobierno nacional invocó como fundamento de la declaratoria de conmoción interior en este caso pueden ser clasificados en dos grupos: (i) hechos perturbadores del orden público que no tienen carácter extraordinario y (ii) hechos que tienen carácter extraordinario, esto es, hechos coyunturales, episódicos y excepcionales que generaron una intensificación y agravamiento inusitado y repentino de la violencia y crisis humanitaria en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González.

 

201. En el primer grupo se hallan los hechos relativos a (a) la presencia histórica del ELN, los GAO y GDO, (b) la concentración e incremento de cultivos ilícitos, (b) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (d) las necesidades básicas insatisfechas de la población del Catatumbo por la insuficiencia en la política social y la precaria oferta de servicios estatales y (e) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos, no se fundaron en hechos extraordinarios -se trata de los hechos que corresponden al grupo 1 al que alude el fundamento jurídico 186-.  Estos hechos son manifestaciones de las problemáticas estructurales de orden público en la región del Catatumbo, que no justifican la declaratoria de conmoción interior y no habilitan al presidente de la República a adoptar medidas legislativas excepcionales.

 

202. En el segundo grupo se encuentran los hechos relacionados con (a) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del AFP y (b) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla -se trata de los hechos del grupo 2 que menciona el fundamento 186-. Para la Sala, el Gobierno nacional acreditó el carácter extraordinario de estos hechos y por ello sólo respecto de este grupo continuará el estudio de constitucionalidad del Decreto 62 de 2025. A continuación, se exponen las razones de estas conclusiones:

 

(i) Hechos perturbadores del orden público que no tienen carácter extraordinario

 

203. La Sala Plena advierte que los hechos y consideraciones invocados en el Decreto Legislativo 062 de 2025 sobre: (a) la presencia histórica del ELN, los GAO y GDO, (b) la concentración e incremento de cultivos ilícitos, (b) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (d) las necesidades básicas insatisfechas de la población del Catatumbo por la insuficiencia en la política social y la precaria oferta de servicios estatales y (e) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos, no revisten el carácter de extraordinarios.  Estos hechos son graves y perturbadores del orden público. Sin embargo, no surgieron de manera repentina ni se agravaron de forma inusitada, sino que son manifestaciones de viejas patologías sociales y problemáticas estructurales que históricamente han afectado a la población que habita la región del Catatumbo.  De ahí que la respuesta a dichos problemas deba buscarse a través de los mecanismos ordinarios y en las instancias democráticas y participativas.

 

(a) La presencia del ELN, los GAO y GDO en la región del Catatumbo

 

204. La Corte considera que la presencia de grupos delictivos en el territorio objeto de la conmoción interior constituye una problemática crónica y estructural de orden público en el Catatumbo. La Comisión de la Verdad^[261] y el Centro Nacional de Memoria Histórica^[262] han documentado que, desde finales de la década de 1970, las guerrillas del ELN, el EPL y, más adelante, las FARC-EP, han hecho presencia en el territorio del Catatumbo. Desde entonces, estos grupos han llevado a cabo acciones como tomas de centros poblados, extorsiones y secuestros, así como han regulado el diario vivir de la población.

 

205. Recientemente, la Defensoría del Pueblo ha registrado la presencia de estos y otros GAO y GDO en la región del Catatumbo, por medio de, por lo menos, tres alertas tempranas de inminencia: AT 011-2019 El Tarra (N.S.), ¿AT 004-2021 Convención, El Carmen, Teorama (N.S.) y AT 026-2024 González, Río de Oro (Cesar), Abrego, Convención, El Carmen, La Playa, Ocaña, Teorama (N.S.). Estas alertas reflejan que, si bien las dinámicas del conflicto, control territorial y confrontaciones entre estos grupos son cambiantes, su presencia en la región del Catatumbo es una constante histórica de las décadas recientes.

 

206. La Corte Constitucional ha corroborado esta situación. En particular, en los autos 811 de 2021, 894 de 2022 y 244 de 2025, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 ha constatado que la situación de orden público en la región del Catatumbo “refleja la persistencia de la violencia y sus impactos en la población desplazada y confinada”^[263]. Asimismo, ha corroborado que tras la firma del AFP “se configuró un nuevo escenario de confrontación entre múltiples actores armados, lo que ha intensificado las dinámicas de desplazamiento forzado y confinamiento”^[264] en el territorio. También ha indicado que, producto de la presencia de grupos armados, la “región del Catatumbo fue identificada como uno de los principales focos de emergencias humanitarias recurrentes”^[265].

 

207. En este contexto, la Corte considera que la presencia de estos grupos armados al margen de la ley en la región del Catatumbo constituye un problema estructural de orden público que se ha mantenido de forma constante y permanente en el tiempo, por lo que forma parte de la “normalidad-anormal”^[266] de dicha región. Es una manifestación reiterada de viejas y arraigadas patologías sociales que aquejan al país. En tales términos, no tiene carácter extraordinario y no satisface el criterio de excepcionalidad requerido para declarar un estado de conmoción interior.

 

(b) La concentración de cultivos ilícitos en Norte de Santander

 

208. La Sala Plena estima que la concentración de cultivos ilícitos en Norte de Santander, y en concreto en la región del Catatumbo, no constituye un hecho extraordinario. El Gobierno nacional no dio cuenta de un incremento excepcional o inusitado de estos cultivos vinculado a las causas específicas que motivaron la declaratoria de conmoción interior. Por el contrario, la Corte advierte que los informes que el Gobierno nacional aportó evidencian que la concentración e incremento paulatino de cultivos ilícitos constituyen una problemática crónica, endémica y estructural que aqueja al departamento de Norte de Santander desde hace varios años.

 

209. De conformidad con la información remitida por el Gobierno^[267], en 2022 y 2023 Norte de Santander ocupó el tercer lugar entre los departamentos con más áreas de cultivo de coca. En 2023, aportó el 17% del total nacional, con 43.867 hectáreas. En ese año hubo un incremento del 4% respecto a 2022. Según el Ministerio de Justicia y del Derecho, Tibú, Sardinata y El Tarra son los municipios con mayor “cantidad y tendencia al aumento de cultivos de coca”. El 52% de los cultivos del departamento se concentraron en Tibú, el municipio con más hectáreas cultivadas del país. Por su parte, Sardinata representó el 10% del total de hectáreas de Norte de Santander y El Tarra ocupó el octavo lugar dentro de los 10 municipios “con mayor cantidad de coca y ascendió una posición con respecto a 2023”^[268].

 

210. El Gobierno nacional aportó información estadística que demuestra que en la región del Catatumbo los cultivos ilícitos han aumentado paulatinamente, al menos desde el año 2022. Al respecto, el DAPRE allegó los siguientes datos que corresponden a la evolución del número de hectáreas de cultivos de coca en Norte de Santander^[269]:

 

Tabla 7: aumento de cultivos ilícitos en la región del Catatumbo

 

211. En particular, respecto de 2024, el Gobierno nacional reportó la siguiente información sobre las hectáreas de cultivos ilícitos de coca^[270]:

 

Tabla 8: número de hectáreas de cultivos ilícitos de coca en 2024

 

 

212. De manera específica, respecto de la región del Catatumbo, el Ministerio de Defensa advirtió que existe una “tendencia histórica de aumento en el potencial” de producción de hoja fresca, “que alcanzó en 2023 un total de 262.162 toneladas métricas”^[271] (énfasis original). Agregó que esta región “ha venido mostrando una tendencia de aumento en el rendimiento de la hoja de coca fresca al pasar de 4.600 kg/ha/año en 2005 a 5.400 kg/ha/año entre 2015 y 2018 y finalmente de 5.900 kg/ha/año entre 2020 y 2023”^[272]. Por último, puso de presente que, según el Observatorio de Drogas de Colombia, “de la hoja de coca que se produce en la región de Catatumbo, se calcula en 2023 un potencial de producción de base de coca de 394 toneladas. El segundo registro histórico más alto después del de 2022 que fue de 409 toneladas”^[273].

 

213. A juicio de la Corte, esta información no evidencia que, a partir de enero de 2025, haya tenido lugar un incremento excepcional e inusitado de los cultivos ilícitos en la región del Catatumbo y, en general, en el departamento de Norte de Santander. Esto es así, por tres razones:

 

214. Primero. La información sobre el incremento de esos cultivos tiene como fecha de corte el año 2024^[274]. No existe ninguna prueba en el expediente que dé cuenta de un incremento inusitado de los cultivos ilícitos a partir de enero de 2025, fecha a partir de la cual habría tenido lugar el agravamiento de la situación de orden público en la región del Catatumbo.

 

215. Segundo. La Sala Plena reconoce que el DAPRE allegó información correspondiente al periodo comprendido entre el 15 de noviembre de 2024 y el 22 de enero de 2025, relacionada con el clorhidrato de cocaína, la hoja de coca, la pasta de coca y la marihuana^[275]. No obstante, esta información fue reportada en kilos, lo que impide su contrastación con la información histórica de las hectáreas de cultivos de coca en la región. En cualquier caso, esta información tampoco permite efectuar un examen comparativo con años anteriores, lo que impide acreditar que sea una cifra excepcional.

 

216. Tercero. Los datos allegados por el Gobierno nacional permiten concluir que desde el año 2022, existe una tendencia de crecimiento más o menos estable, lo que refleja que el incremento invocado por el Gobierno nacional es una problemática estructural, no coyuntural o episódica. Además, tal como refieren algunos intervinientes, el incremento de los cultivos ilícitos en Colombia también se observa en otras regiones del país. En efecto, el último informe del SIMCI refleja que “a diferencia del incremento entre 2021 y 2022, que estuvo fuertemente concentrado en el departamento de Putumayo, en este periodo el crecimiento fue más generalizado”. Este incremento se ha registrado en quince regiones o “enclaves productivos” que “concentran el 39% del área con coca en tan solo 14% del territorio” ^[276].

 

Gráfica 7: comportamiento de los cultivos de coca y la producción de clorhidrato de cocaína entre 2005 y 2023 a nivel nacional

Fuente: SIMCI. Resumen ejecutivo. Monitoreo cultivos de coca 2023, p. 5.

 

217. Por lo demás, la Sala Plena advierte que los datos estadísticos en la región del Catatumbo también reflejan dinámicas cambiantes en periodos específicos. Por ejemplo, entre abril de 2022 y mayo de 2023 pasaron de 35.376 a 51.311 hectáreas. Luego, en agosto de 2023, disminuyeron a 48.818 hectáreas y, en diciembre de ese mismo año, aumentaron de nuevo a 52.683. En abril de 2024 tales hectáreas se incrementaron nuevamente, ascendiendo a 53.882 y, en agosto de ese mismo año, se redujeron a 53.812 hectáreas. La Corte considera que este último dato es importante porque demuestra que la problemática de los cultivos ilícitos no solo no parece presentar una situación anómala que coincida con la fecha de estructuración de la crisis que fundamentó la conmoción interior, sino que incluso durante ese periodo se acreditó un leve descenso cuantitativo.

 

218. En síntesis, la Corte reconoce que Norte de Santander es uno de los departamentos con mayor concentración de cultivos ilícitos. Asimismo, advierte que hay una tendencia al aumento de estos cultivos en la región del Catatumbo. Sin embargo, este hecho es el reflejo de una problemática estructural y crónica que se ha dado en la región, así como en otros enclaves productivos del país, al menos desde 2022. No existe ninguna prueba que demuestre que, a partir de enero de 2025 o, incluso, desde finales de 2024, el número de hectáreas con cultivos de uso ilícito haya incrementado de forma excepcional o extraordinaria en la región, condición que, como se ha explicado en esta sentencia, es imprescindible para cumplir el estándar del presupuesto valorativo.

 

219. Por esta razón, al tratarse de una situación endémica y permanente, debe ser atendida mediante los “mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales”^[277], no por medio del derecho constitucional de excepción. En este sentido, la Corte concluye que el Gobierno nacional incurrió en un error manifiesto al considerar que la concentración e incremento de los cultivos ilícitos en la región del Catatumbo es un hecho extraordinario que habilita la declaratoria de conmoción interior.

 

(c) Deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS

 

220. En los acápites I, II y III de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional señaló que la crisis de orden público se derivaba, entre otras causas, de las deficiencias y del bajo nivel de cumplimiento de la implementación del PNIS en la región del Catatumbo, por lo que anunció que adoptaría medidas excepcionales encaminadas a fortalecer el programa^[278]. Para la Corte, las deficiencias y los incumplimientos en la implementación del PNIS en el departamento de Norte de Santander y, en particular, en la región del Catatumbo, no constituyen un hecho extraordinario o excepcional. Por el contrario, las pruebas aportadas por el Gobierno nacional demuestran que reflejan una problemática estructural, crónica y endémica que, desafortunadamente, se ha presentado desde la firma del AFP. 

 

221. El DNP manifestó que existe un incumplimiento reiterado del PNIS en la región del Catatumbo desde el año 2019. Esto ha conducido a que después de cinco años de la implementación, “un 44,6% de las familias no cuentan con un proyecto productivo de ciclo corto, mientras que el 97,6% no cuentan con uno de ciclo largo”^[279]. Justamente por esta razón, la implementación del PNIS fue priorizada “en los municipios de Tibú y Sardinata en el departamento de Norte de Santander”^[280]. Por otro lado, observa la Corte que en el documento técnico denominado “Pacto Territorial del Catatumbo”^[281], el Gobierno nacional reconoció que la falta de implementación del PNIS se deriva de problemáticas estructurales tales como “la debilidad institucional, la insuficiente asignación de recursos, la persistencia de actores armados, la carencia de infraestructura de transporte, los conflictos por el uso del suelo, las limitaciones a la participación comunitaria en la toma de decisiones y la falta de acceso a la tierra para la población campesina”^[282].

 

222. Asimismo, el Gobierno refirió seis barreras o bloqueos que afectan la implementación: (i) la “falta de supervisión a los contratos con los operadores”; (ii) el “[i]ncumplimiento al núcleo Caño Indio”, el cual era el “[p]iloto de sustitución en Norte de Santander”; (iii) la inexactitud en la información “al realizar el cruce entre nivel nacional con la información de la oficina territorial”; (iv) las [e]ntregas parciales de seguridad alimentaria y proyecto ciclo corto a familias PNIS por parte del operador”; (v) las “[f]amilias que no pueden ser atendidas por el nuevo operador, hasta que se liquide el contrato con el operador OEI”, y (vi) el “[p]oco fortalecimiento a las iniciativas comunitarias productoras colectivas, ya que se tiene una visión de proyectos individual”. El incumplimiento del PNIS, naturalmente, ha llevado a que muchos beneficiarios del programa se vean obligados a obtener sus medios de subsistencia de cultivos ilícitos.

 

223. Para la Corte, las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS constituyen una problemática a nivel nacional que también ha sido constatada por la Corte Constitucional desde, al menos, el 2023^[283]. En la Sentencia SU-545 de 2023, este tribunal identificó deficiencias estructurales en la implementación de este programa, entre otros, en los departamentos de Norte de Santander, Cauca, Nariño y Putumayo. Igualmente, en la Sentencia T-146 de 2024, la Corte constató graves incumplimientos en el departamento del Guaviare. En estas decisiones, la Corte ha advertido que las deficiencias e incumplimientos del PNIS en el Norte de Santander, así como en otras regiones del país, se derivan de problemáticas estructurales y bloqueos administrativos en las diferentes fases de implementación:

 

Tabla 8: resumen de los hallazgos de la jurisprudencia constitucional sobre la implementación del PNIS

 

224. En este contexto, la Corte concluye que las deficiencias e incumplimientos del PNIS constituyen una problemática estructural, endémica y crónica en la región del Catatumbo, así como en otros departamentos de Colombia. El Gobierno nacional no demostró la existencia de hechos coyunturales, episódicos o excepcionales que evidenciaran que, a partir de enero de 2025 o incluso desde finales de 2024, se presentó un agravamiento inusitado de esta problemática. La Corte reitera y reafirma que el cumplimiento del PNIS en Norte de Santander, así como en el resto de departamentos y regiones del país en los que existen rezagos, requiere la adopción de medidas urgentes y eficaces por parte del Gobierno nacional. Sin embargo, estas medidas deben implementarse a través de las instituciones democráticas, en el marco de las instancias de verificación y cumplimiento previstas en el AFP, y no mediante el derecho constitucional de excepción.

 

225.  En este sentido, la Corte concluye que el presidente de la República incurrió en un error manifiesto de apreciación al concluir que las deficiencias e incumplimientos del PNIS constituyen un hecho de carácter extraordinario.

 

(d) La pobreza y alto nivel de necesidades básicas insatisfechas de la población del Catatumbo por insuficiencia en la política social

 

226. En los acápites II y III de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional señaló que la crisis de orden público en la región del Catatumbo se derivaba, entre otras causas, de los altos índices de pobreza, necesidades básicas insatisfechas y la precaria política social. Asimismo, indicó que “ha desplegado inversiones, planes, programas y proyectos en la región del Catatumbo, pero estos esfuerzos han sido insuficientes y no han logrado garantizar la institucionalidad necesaria para superar las causas del conflicto”. Por esta razón, anunció que era necesario adoptar medidas excepcionales para “promover condiciones de vida dignas y sostenibles para las comunidades campesinas hoy dependientes de la economía ilícita, en aras de satisfacer las necesidades básicas de la población y fomentar la participación comunitaria, con un enfoque integral, territorial y de derechos humanos”.

 

227. Es cierto que el Gobierno nacional presentó datos que evidencian que la región del Catatumbo se caracteriza por altos índices de pobreza extrema y multidimensional, y necesidades básicas insatisfechas. De igual forma, se probó que la infraestructura para la prestación de servicios públicos, así como la institucionalidad para la ejecución de la política pública social, son precarias. No obstante, para la Corte, es evidente que esta problemática es estructural, endémica y crónica, y no se agravó de forma inusitada en los primeros días de 2025. De hecho, así lo demuestran las pruebas aportadas por el Gobierno nacional.

 

228. En el documento titulado “Informe - soporte documental respecto del Decreto que declara el Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo”, el DNP reconoció que la “crisis actual en el Catatumbo es un reflejo de problemas estructurales de larga data, que requieren una intervención estatal integral y sostenida”^[284]. Además, la Sala Plena encuentra que la información relacionada con las limitaciones en el acceso a los servicios públicos y necesidades básicas insatisfechas ha sido diagnosticada y reportada por el DANE desde, al menos, el año 2020. Según lo expuso el DNP, esa información ha sido actualizada por diversas entidades estatales entre 2022 y 2024, lo que evidencia que no ha habido un cambio sustancial en la prestación de dichos servicios.

 

229. Con base en este diagnóstico de necesidades básicas insatisfechas, precarios niveles de acceso a servicios básicos y dependencia de las economías ilícitas^[285], el Gobierno nacional diseñó, en conjunto con las comunidades residentes en el territorio, el “Pacto Territorial del Catatumbo”. El desarrollo y la consolidación del Pacto Territorial del Catatumbo han sido una política pública que el Gobierno nacional ha impulsado desde el año 2022.

 

230. En efecto, el 26 de agosto de 2022, el presidente de la República se desplazó a El Tarra para dialogar con comunidades y autoridades locales de este municipio^[286]. Como resultado del encuentro, en diciembre de ese año se dio paso a un nuevo espacio de diálogo en el marco del denominado Encuentro Cocalero del Catatumbo. Luego, en abril de 2023, el DNP y la ART “organizaron un espacio de Bogotá con entidades del Gobierno nacional, con delegados de las organizaciones campesinas, del pueblo Barí y de las autoridades locales y departamentales”^[287]. Esto, con la finalidad de “avanzar en una visión integral para concretar los anuncios y las propuestas presentadas por las comunidades en el encuentro cocalero para construcción de una visión común de desarrollo”^[288]. En el encuentro de 2023 se definió que el objetivo del Pacto Territorial del Catatumbo es “[t]ransformar el Catatumbo en un territorio ordenado alrededor del agua, con justicia social y ambiental, sustentado en una red educativa y una estructura productiva que promueva la diversificación y la reconversión productiva, fortaleciendo el tejido social y posibilitando la construcción de Paz Territorial”^[289].

 

231. El Pacto Territorial del Catatumbo prevé (i) un eje transversal -Paz total, implementación del acuerdo y reparación integral- (ii) seis ejes estratégicos y (iii) múltiples medidas y líneas de acción^[290]:

 

Tabla 9: Pacto Territorial Catatumbo

 

232. Para la Corte, los altos índices de pobreza y de necesidades básicas insatisfechas, así como la precaria oferta estatal en la región del Catatumbo, constituyen problemáticas estructurales. No son un hecho extraordinario que habilite la declaratoria de conmoción interior ni la adopción de medidas excepcionales por medio del derecho constitucional de excepción. En este sentido, el Plan Territorial del Catatumbo, que es la política pública que el Gobierno nacional adoptó para llevar a cabo las reformas estructurales en la región en materia social, debe implementarse por medio de un procedimiento revestido de suficiente deliberación democrática y en el marco del régimen de normalidad institucional.

 

(e) Daños a la infraestructura energética y vial, así como afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos

 

233. En los acápites I y II de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional sostuvo que el accionar armado del ELN había generado daños a, entre otras, la infraestructura energética y vial del país, así como a las operaciones del sector de hidrocarburos. Por esta razón, consideró que era necesario adoptar medidas excepcionales para garantizar la seguridad energética, así como el abastecimiento de petróleo^[292]. En respuesta al auto de pruebas del 31 de enero de 2025, el Ministerio de Minas y Energía señaló que en el año 2024 se registraron 45 ataques en contra del oleoducto Caño Limón - Coveñas, además de la suspensión del bombeo en el tramo Banadía-Ayacucho debido a acciones terroristas. Por su parte, la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR) explicó que, desde hace más de 40 años, “este ducto ha sufrido más de 1600 atentados, de los cuales por lo menos un 40% [...] han ocurrido en Norte de Santander y específicamente con mayor incidencia en la cuenca del Río Catatumbo”^[293]. Asimismo, el Gobierno nacional refirió que los ataques del ELN han “implicado la suspensión de labores de mantenimiento en la región del Catatumbo de la [infraestructura energética], la alteración de las operaciones y la afectación de la capacidad de las empresas para garantizar un servicio continuo y seguro”^[294]. A su vez, el Gobierno reportó interrupciones en el avance de los proyectos de infraestructura vial.

 

234. La Corte considera que los efectos que el accionar armado del ELN y otros GAO causa a la infraestructura de hidrocarburos, energética y vial son una problemática estructural y crónica. Tal como lo resaltó CORPONOR, los atentados contra la infraestructura petrolera y energética son un patrón histórico del modus operandi de los GAO que operan en la región del Catatumbo. La suspensión de labores, la instalación de válvulas ilícitas y otros incidentes relacionados constituyen manifestaciones de un conflicto persistente que, si bien compromete la operatividad y la seguridad de ciertos servicios, es crónico y endémico. El Gobierno nacional no aportó ninguna prueba que evidencie que, en comparación con años anteriores, los ataques a la infraestructura energética y petrolera han incrementado o se han agravado de forma inusitada durante el año 2025. El Gobierno se limitó a referir que el accionar armado del ELN representa un riesgo para la seguridad energética y el abastecimiento de petróleo. Ese riesgo, como se observa a partir de los datos analizados, ha subsistido durante la presencia histórica de ese grupo armado ilegal en la región, sin que se evidencie un escalamiento ni profundización de las acciones durante el lapso de la crisis que motivó la declaratoria de conmoción interior. En contraste, existe prueba de que las afectaciones a la infraestructura energética forman parte de la actividad delincuencial que ha ejercido el ELN a lo largo de los años. Esta situación debe ser asumida mediante acciones integrales, sostenidas en el tiempo y no coyunturales o reactivas. Por ende, se trata de asuntos que escapan a la delimitación propia de las acciones gubernamentales en los estados de excepción.

 

235. Lo mismo ocurre con los daños a la infraestructura vial. Los hechos de perturbación del orden público ciertamente pueden incidir en el desarrollo y la ejecución de obras públicas. Sin embargo, las pruebas que reposan en el expediente no permiten constatar que tales afectaciones sean excepcionales. Por el contrario, la insuficiencia de la infraestructura vial es endémica en la región del Catatumbo. En efecto, en el “Pacto Territorial del Catatumbo”, se priorizó la construcción y el mantenimiento de la infraestructura vial en los municipios de Tibú, El Tarra, Convención, Sardinata y La Gabarra, así como “[i]ntervención de vías terciarias en el marco de la implementación del Plan Nacional de Vías para la integración regional y caminos comunitarios para la paz”^[295].

 

236. El Gobierno nacional reconoció que las problemáticas en materia vial, energética y de abastecimiento de petróleo son estructurales. Sin embargo, alegó que su inclusión como hechos perturbadores del orden público que fundamentan la declaratoria del estado de conmoción interior responde a la necesidad de concebir la acción del Estado ante la crisis no solo desde la perspectiva militar, sino también a partir de una visión de seguridad humana más amplia que atienda las condiciones sociales que motivan el conflicto. Para la Corte, esta postura es razonable desde el punto de vista de la protección de los derechos constitucionales de las personas residentes en la región del Catatumbo. Ciertamente, la superación de la histórica situación de violencia y alteración del orden público en la región del Catatumbo requiere acciones militares y policivas de corto plazo, así como medidas económicas, sociales, administrativas y ambientales de mediano y largo plazo, que atiendan las causas estructurales del conflicto. Sin embargo, esto no implica que el Gobierno nacional pueda implementar todas estas medidas a través del derecho de excepción.

 

237. La Corte reitera y reafirma que la Constitución Política y la LEEE prohíben que, por medio de la declaratoria del estado de conmoción interior, el presidente de la República se habilite para adoptar medidas encaminadas a atender problemáticas estructurales. El Gobierno nacional solo está facultado para declarar este estado de excepción para adoptar medidas encaminadas a resolver el agravamiento de la crisis y restablecer el orden público. La conmoción interior no puede convertirse en un vehículo para resolver situaciones endémicas o crónicas, pues ello implicaría desnaturalizar el derecho de excepción y el preciso mandato constitucional que circunscribe, de manera estricta, la validez de la declaratoria a la existencia de hechos episódicos, coyunturales y excepcionales.

 

(ii) Hechos perturbadores del orden público que sí tienen carácter extraordinario

 

238. Por otra parte, la Corte constata que el Gobierno nacional probó que, a partir del 15 de enero de 2025, se produjo un agravamiento inusitado de la perturbación de orden público en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González. Este agravamiento derivó de dos hechos extraordinarios: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del AFP, y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Las pruebas que reposan en el expediente evidencian que la intensidad de estos hechos y su potencial lesivo fueron significativamente superiores -desde el punto de vista cualitativo y cuantitativo- a los frecuentes escenarios de violencia en la región.

 

(a) La intensificación repentina e inusitada de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques indiscriminados contra la población civil y los firmantes del AFP

 

239. La Corte Constitucional encuentra probado que, a partir del 15 de enero de 2025, se produjo una intensificación repentina e inusitada de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como de los ataques indiscriminados contra la población civil y los firmantes del AFP. Este tribunal considera que este hecho tiene carácter extraordinario, por tres razones:

 

240. Primero. El DAPRE y MinDefensa informaron que desde 2022, esta “es la primera ocasión en la que se presentan confrontaciones entre el ELN y el GAO-r E-33”^[296]. Según el Comando General de las Fuerzas Militares, el cambio consiste en que es “la primera vez que esto ocurre tras un periodo de coexistencia criminal. Esta coexistencia había permitido la instrumentalización de la población civil por parte de los grupos armados organizados (GAO), utilizando el arraigo como herramienta de guerra”^[297]. En solo 19 días, se registraron 12 enfrentamientos entre esos grupos^[298]. En el mismo sentido, el 23 de enero de 2025, la Defensoría del Pueblo constató “la consumación de graves hechos de violencia generados con ocasión de la confrontación armada establecida entre el ELN y el Frente 33 […] en los municipios de la subregión del Catatumbo”^[299]. Para la Corte, este hecho muestra un cambio en la dinámica del conflicto armado en el Catatumbo, que se había caracterizado por enfrentamientos entre los GAO y la fuerza pública, pero cada vez más las hostilidades se producen entre grupos al margen de la ley e involucran ataques directos contra la población civil^[300].

 

241. Segundo. De la mano con el cambio en la dinámica del conflicto armado en el Catatumbo, está probado que el ELN modificó el modus operandi y sus mecanismos de accionar delictivo. El DAPRE^[301], el comandante general de las Fuerzas Militares^[302] y el director de la Policía Nacional^[303] informaron que entre 2022 y 2024, el ELN dirigió la mayoría de sus ataques “contra los miembros y las instalaciones de la fuerza pública”. Lo anterior, a pesar de que en algunas ocasiones sus efectos indiscriminados habían “repercutido sobre la población civil”. En contraste, desde enero de 2025, el ELN está dirigiendo ataques directos contra la población civil y, en particular, contra líderes sociales y firmantes del AFP.

 

242. Asimismo, la Defensoría del Pueblo reportó que, a partir de enero de 2025, el ELN ha empleado estrategias de terror y zozobra contra la población civil. Indicó que tenía noticia de que presuntos miembros del ELN han ingresado a distintos municipios de la región “persiguiendo con listas a personas identificadas como líderes sociales o población firmante de paz. Algunos fueron asesinados en sus viviendas, otros secuestrados tanto de manera individual como junto a sus familiares. Las personas perseguidas eran acusadas de colaborar con el ‘Frente 33’ de las disidencias de las FARC o de ser simpatizantes de este”^[304]. En otras palabras, se trata de una modificación cualitativa de la dinámica del conflicto armado que, por tanto, satisface el presupuesto valorativo para entender que constituye un hecho extraordinario.

 

243. Tercero. Además del agravamiento del conflicto armado que, en términos cualitativos, se acreditó en los dos hechos anteriores, la Corte observa un incremento cuantitativo de las afectaciones a la población civil. En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional aseguró que el ELN aumentó de forma exponencial sus ataques contra la población civil y, en concreto, contra la población firmante del AFP. Según el Gobierno nacional, estos ataques han producido un aumento inusitado de las víctimas de homicidio, desaparición forzada, desplazamiento forzado y confinamiento.

 

244. La siguiente tabla presenta un comparativo del número de víctimas en la región del Catatumbo de (i) homicidio, (ii) lesiones personales, (iii) desplazamientos forzados, (iv) desapariciones forzadas, (v) confinamientos, (vi) actos de terrorismo y (vii) amenazas:

 

Tabla 10: víctimas reportadas por el Gobierno nacional vs. víctimas registradas en el RUV en la región del Catatumbo

 

 

245. Estos datos evidencian que, a partir de enero de 2025, se ha producido un incremento inusitado de ataques contra la población civil. Estos ataques han acaecido en un periodo particularmente corto, lo que corrobora su carácter extraordinario:

 

246. Homicidios y lesiones personales. Lo primero que hay que advertir es que el número de víctimas reportado en 2025 por estos hechos supera el número de víctimas inscritas en el RUV en todo el 2024 por los mismos hechos victimizantes. Además, los hechos victimizantes que han dado lugar al aumento del número de víctimas se presentaron tan sólo en los primeros días del mes de enero. En efecto, esta información fue reportada en el Boletín número 2 de 22 de enero de 2025 del PMU Norte de Santander. En todo caso, la Corte no puede perder de vista, esta vez desde una perspectiva cualitativa, que las graves afectaciones a los derechos de la población civil tienen lugar en un marco de modificación de las formas de violencia en la región que, como se explicó en precedencia, pasó de ataques entre la fuerza pública y estructuras armadas, a atentados de estas últimas en contra de civiles.

 

247. Desapariciones forzadas. La Corte observa que, con corte al 22 de enero de 2025, habían sido reportadas 12 víctimas de desaparición forzada. Esta cifra iguala la de 2022, que, hasta el momento, era la más alta reportada en el RUV en los últimos cinco años. Si bien el número de personas desaparecidas forzadamente no constituye un nuevo máximo histórico, en todo caso sí llega al nivel más alto registrado en los últimos años.

 

248. Desplazamiento forzado. La Defensoría del Pueblo calificó el desplazamiento forzado interno que tuvo lugar en la región del Catatumbo en enero de 2025, “como el más grande de la historia reciente del país”^[334]. La Sala Plena resalta que el examen comparativo de las cifras de desplazamiento reportadas en los primeros meses de 2025 con los máximos históricos refleja la magnitud y la excepcionalidad del fenómeno. En la historia reciente del país no se había registrado un aumento tan pronunciado del desplazamiento forzado concentrado en un periodo tan breve: dos meses. La UARIV, con base en el RUV, informó que entre 2022 y 2024 se registraron 49.908 víctimas de desplazamiento forzado en la región bajo conmoción interior^[335]. El pico anual de este periodo se registró en 2022 con 24.191, mientras que el promedio del trienio fue de 16.636. En contraste, datos del PMU de Norte de Santander revelan un drástico aumento en los primeros 22 días de 2025, alcanzando la cifra de 40.282 personas desplazadas^[336]. Esto representa un incremento de aproximadamente el 67% respecto al total de desplazados de todo el año 2022 en la región del Catatumbo y de aproximadamente el 142% en comparación con el promedio anual del trienio anterior en la región. Como se indicó en el fundamento jurídico 173, la Defensoría del Pueblo estima además que el número de personas desplazadas llegó a 61.615, con corte al 15 de marzo de 2025^[337], mientras que las agencias de la ONU calculan las víctimas en más de 63.000^[338].

 

249. Los datos y la gráfica consignados en el fundamento jurídico 175 evidencian, además, un aumento cercano al 4000% en el número de víctimas de eventos de desplazamiento forzado masivo en la región entre 2023 -según las cifras del RUV- y los primeros dos meses de 2025 -de acuerdo con datos del PMU Norte de Santander y la Defensoría del Pueblo-. Igualmente, la Corte  observa un aumento aproximado del 348 % respecto del último pico de este fenómeno en la región, registrado en 2018.

 

250. En los últimos 12 años, solamente Chocó había mostrado cifras similares, pues en 2024 el número de víctimas se aproximó a las 40.000. Las cifras del Catatumbo sobrepasaron las de Chocó a lo largo de 2024 en tan sólo dos meses. Estos datos evidencian que, pese a que el desplazamiento forzado es una problemática estructural en nuestra sociedad debido a la persistencia de la violencia, la crisis en el Catatumbo alcanzó niveles alarmantes e inusitados, en un periodo muy corto.

 

251. Las cifras de desplazamiento transfronterizo también son alarmantes. El Ministerio de Relaciones Exteriores informó que, “con motivo de la grave situación de orden público descrita, los días 17, 18 y 19 de enero de 2025 se presentó un flujo migratorio hacia territorio venezolano que alcanzó las 700 personas diarias; y que los días 20 y 21 de enero de 2025 se presentó una leve disminución a cerca de 400 personas por día”. El 21 de enero de 2025, el embajador de Colombia en la República de Venezuela constató “la presencia de ciudadanos alojados en carpas grandes en las cuales se desplegaron una buena cantidad de camarotes”^[339]. Lo anterior, en el marco de su visita del día anterior a Casigua El-Cubo, Venezuela, “[c]on el fin de atender la emergencia derivada de la situación de orden público en el Catatumbo […] y sus impactos sobre el lado venezolano de la frontera binacional”^[340]. Asimismo, el embajador reportó el ingreso de personas a los campamentos humanitarios^[341].

 

252. Confinamientos. Como se evidencia en los fundamentos jurídicos 177 a 180, el número de víctimas de confinamiento reportado entre enero y marzo de 2025 por el PMU de Norte de Santander supera significativamente el total de víctimas de confinamiento registradas a nivel nacional en el RUV. Además, la cifra más alta registrada por el PMU en los primeros meses de 2025 –31.358 víctimas-, según el boletín del 31 de enero de 2025- resulta comparable al total nacional de víctimas de confinamiento registrado por el RUV en 2023, que fue de 37.926 personas. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social (MinSalud) informó que, para el 3 de febrero de 2025, había 31.358 personas confinadas, lo que corresponde al “41,8% de la población de Teorama, el 29,5% de la de Tibú, el 31,2[%] de la del Carmen, el 7,5[%] de la de Hacarí y el 0,6[%] de la de El Tarra”, es decir, un muy alto porcentaje de las poblaciones de estos municipios eran víctimas de este hecho victimizante^[342]. En conjunto, estos datos muestran que los confinamientos en la región aumentaron de manera abrupta y severa en un periodo breve, y que un comportamiento de esta magnitud era difícilmente previsible.

 

253. Ataques y hostilidades contra la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación. La Sala Plena también advierte un aumento inusitado y diferencial en los ataques y hostilidades contra la población firmante del AFP, quienes han sido estigmatizados y acusados por el ELN de colaborar con otros grupos armados al margen de la ley. Aunque estos GAO tienen una presencia histórica en esta zona, su accionar no solo se intensificó en un periodo muy corto de tiempo, sino que su modo de operar también cambió de forma intempestiva. De acuerdo con distintas fuentes, como el DAPRE^[343], el comandante general de las Fuerzas Militares^[344] y el director de la Policía Nacional, entre 2022 y 2024, la mayoría de las veces el ELN había concentrado sus ataques en afectaciones directas a miembros e instalaciones de la fuerza pública. Esto, a pesar de que, en algunas ocasiones, sus efectos indiscriminados habían “repercutido sobre la población civil”. En contraste, desde enero de 2025, el ELN empezó a dirigir sus ataques de forma directa contra la población civil y, especialmente, contra la población firmante del AFP.

 

254. Sobre este último punto, la Defensoría del Pueblo reportó a la Corte que, a partir de enero de 2025, miembros del ELN ingresaron a varios municipios de esta región del país “persiguiendo con listas a personas identificadas como líderes sociales o población firmante de paz (…). Las personas perseguidas eran acusadas de colaborar con el ‘Frente 33’ de las disidencias de las FARC o de ser simpatizantes de este”^[345]. La violencia no cesó, por el contrario, escaló y los ataques en contra de los firmantes de paz incluyeron secuestros, desapariciones forzadas, desplazamientos forzados, confinamientos y homicidios. Estos últimos ocurrieron en menos de una semana^[346] y las cifras de los desplazamientos han seguido aumentando rápidamente hasta llegar a 180 personas entre el 15 de enero y el 15 de abril de 2025^[347]. 

 

255. En concreto, el Ministerio de Defensa informó que, entre los años 2022 y 2024, se habían reportado tres ataques contra los firmantes en la región del Catatumbo. En contraste, para la fecha en que el Gobierno nacional dictó el Decreto 62 de 2025, la ARN había reportado 102 firmantes desplazados, 5 asesinados y 11 desaparecidos en la región del Catatumbo. Adicionalmente, datos históricos del Ministerio del Interior sobre homicidios de firmantes de paz en esta zona revelan que los asesinatos cometidos en enero de 2025 duplicaron la cifra total de homicidios ocurridos entre 2020 y 2024, y superaron el total de los reportados en los municipios del Catatumbo durante el periodo 2022-2024.

 

Gráfica 7. Homicidios de la población firmante de Paz en el Catatumbo.

Periodo 2017-2025

Fuente: Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior[348]. Fecha de corte: 21 de enero de 2025

 

256. La UNP también reportó un aumento exponencial de las solicitudes de protección a favor de los firmantes del AFP. Enfatizó en que durante el año 2025 ha recibido “una mayor cantidad de solicitudes de protección por parte de firmantes del acuerdo de paz, comparado con anualidades anteriores. Situación que permite inferir la existencia de un nivel de riesgo mayor (inminente, extremo y excepcional) en los municipios en los que el Gobierno nacional declaró la conmoción interior para dicha población”^[349]. En particular, respecto de las personas en proceso de reincorporación, la UNP informó que ha recibido las siguientes solicitudes de protección desde 2022 y hasta el 4 de febrero de 2025: (i) 42 en 2022; (ii) 24 en 2023; (iii) 29 en 2024 y (iv) 93 en 2025. La entidad precisó que, el 4 de febrero de 2025, “recibió solicitud de activación de ruta de protección mediante Trámite de Emergencia por parte del Consejo Nacional de Reincorporación - CNR-Comunes, adjuntándose para el efecto, un listado de 177 personas”^[350].

 

257. La Corte resalta también que, en la última sesión técnica de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022 -sobre el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida-, se señaló que, en la región del Catatumbo, el desplazamiento forzado ascendió a más de 180 personas firmantes del AFP, incluyendo sus hijos e hijas; 6 firmantes de paz han sido asesinados y hay 8 personas desaparecidas. Adicionalmente, los firmantes denunciaron el posible confinamiento de quienes aún habitan el Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación “Caño Indio”, ubicado en Tibú, junto con el de 6 personas más por fuera de esta zona. El número de personas afectadas y con un nivel extraordinario de riesgo es alarmante, si se tiene en cuenta que, a 31 de diciembre de 2024, la población firmante de paz que habitaba esta región era de 464 personas^[351].

 

258. La siguiente gráfica aportada por la Defensoría del Pueblo sintetiza los datos expuestos, los cuales reflejan el carácter extraordinario de la perturbación del orden público en la región del Catatumbo, como consecuencia de la intensificación inusitada de los ataques y hostilidades del ELN contra la población civil y los firmantes del AFP:

 

Gráfica 8: datos relevantes sobre la crisis en la región del Catatumbo resaltados por la Defensoría del Pueblo

 

(b) Crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado

 

259. En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, así como en los escritos de respuesta al auto de pruebas del 3 de enero de 2025, el Gobierno nacional sostuvo que la intensificación del accionar armado del ELN y los enfrentamientos con otros GAO produjeron la mayor crisis humanitaria en la historia reciente de nuestro país. Asimismo, aseguró que esta crisis ha generado un desbordamiento institucional tanto de las entidades territoriales, como primeras respondientes, como de las entidades del orden nacional, como respondientes subsidiarias.

 

260. Para la Corte, no hay duda de que la crisis humanitaria en la región del Catatumbo es un hecho extraordinario. Habida cuenta de la histórica presencia de GAO, los desplazamientos forzados en la región del Catatumbo han sido, desafortunadamente, recurrentes. Sin embargo, las pruebas que reposan en el expediente demuestran que la emergencia humanitaria que tuvo lugar a partir del 15 de enero de 2025 es excepcional y supuso un agravamiento inusitado de esta problemática. El carácter extraordinario se deriva de diferentes hechos, a saber: (i) el crecimiento exponencial del número de víctimas de desplazamiento forzado y confinamiento masivo, que llevó a un incremento por encima de los momentos más críticos de la historia reciente del país y de la región; (ii) del corto periodo en el que dicho incremento se registró; y (iii) del desbordamiento institucional que de ahí se derivó. 

 

261. En el decreto declaratorio, el Gobierno nacional reportó que, para el 21 de enero de 2025, menos de una semana después del escalamiento del accionar armado del ELN, 36.137 personas fueron desplazadas forzosamente, de las cuales 16.482 se encontraban resguardadas “en albergues y refugios”:

 

Tabla 11: número de albergues y víctimas por municipio

Fuente. Puesto de Mando Unificado Norte de Santander. Corte a 21 de enero de 2025.

 

262. El Gobierno nacional añadió que, el 21 de enero de 2025, la Alcaldía de Cúcuta reportó haber atendido a 15.086 personas “como consecuencia del escalamiento de las hostilidades y los ataques a la población civil en la región del Catatumbo en los últimos días”. A su vez, manifestó que, para esa misma fecha, se presentaron 7.122 confinamientos en Tibú, Teorama y San Calixto, y que “los municipios receptores de población víctima del conflicto afronta[ba]n desbordamiento institucional, lo cual afecta[ba] negativamente su capacidad de protección de derechos de esta población”. Sobre este punto, aseguró que los municipios de Río de Oro y González, “como colindantes de la región del Catatumbo, han venido recibiendo población víctima de desplazamiento forzado como consecuencias (sic) de las graves afectaciones del orden público derivadas de los atentados y amenazas perpetrados por el ELN en esa región”. Además, explicó que entre los días 17 y 19 de enero de 2025 “se presentó un flujo migratorio hacia territorio venezolano que alcanzó las 700 personas diarias”. En todo caso, apuntó que los días 20 y 21 siguientes, hubo una disminución a 400 personas por día. 

 

263. En el escrito de respuesta al auto de pruebas, la UARIV expuso que la “crisis humanitaria ha desbordado la capacidad de respuesta institucional de todos los respondientes”, así como que no fue posible prever “la magnitud de víctimas afectadas masivamente”^[352]. Lo anterior, porque, como se indicó en precedencia, los números de personas desplazadas y confinadas han aumentado y alcanzado cifras sin precedentes (ver supra fundamentos jurídicos 248 a 252). La unidad insistió en que esto denotaba un desbordamiento de las capacidades técnicas, presupuestales y operativas de las entidades territoriales e incluso de la propia UARIV^[353].

 

264. Por su parte, la directora general encargada de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia puso de presente que “[l]a crisis derivada de los desplazamientos transfronterizos hacia territorio venezolano ha generado una presión sin precedentes sobre las capacidades institucionales del Ministerio de Relaciones Exteriores en los ámbitos de su competencia y de Migración Colombia en el ejercicio de vigilancia y control dentro del territorio nacional”^[354]. Indicó que “el volumen de personas que requiere atención supera significativamente los recursos humanos, técnicos y financieros disponibles”, lo que dificultaba la orientación migratoria, expedición de documentos, entre otros “necesarios para el apoyo en materia humanitaria”^[355]. En ese contexto, explicó que el personal de Migración Colombia en Norte de Santander lo conforman 13 funcionarios que, en 2024, “realizaron 6.345 verificaciones respondiendo a las dinámicas propias de la región, entre ellas el control al flujo irregular de migrantes provenientes de Venezuela”^[356]. Para el 24 de enero de 2025, habían realizado 732 verificaciones, de las cuales 516 ocurrieron entre los días 16 y 24 de ese mes.

 

265. Las intervenciones de las entidades territoriales también evidencian el carácter extraordinario de la crisis humanitaria y el desbordamiento institucional. El municipio de La Playa de Belén indicó que los desplazamientos han supuesto un desbordamiento de las capacidades institucionales, técnicas, económicas y de atención a la población, debido a la falta de recursos. Por su parte, el alcalde de Ocaña explicó que su territorio “no ha sido escenario de desplazamientos forzados de su población, pero sí ha sido un municipio receptor de personas desplazadas provenientes de otras regiones, principalmente debido a la presencia y accionar de grupos armados ilegales en zonas rurales y municipios vecinos”^[357]. En efecto, ha recibido “10.228 personas organizadas en 4.089 núcleos familiares”^[358]. Esta es una cifra que desborda “por completo la capacidad operativa, logística y financiera de la Administración Municipal, generando una emergencia que requirió la intervención urgente de otros niveles de gobierno”^[359]. En el mismo sentido, el municipio de Sardinata aseguró que desbordó “la capacidad presupuestal para atender la emergencia de manera inmediata”^[360]. En todo caso, ha recibido apoyo de la UARIV y de la Gobernación de Norte de Santander para atender la emergencia.

 

266. La Alcaldía de Ábrego indicó que, por los desplazamientos, “se generaron ayudas humanitarias de manera inmediata, teniendo alojamiento en albergues, alimentación y transporte de emergencia en caso de que se requiera”^[361]. La Alcaldía de El Carmen informó que la situación actual desbordaba la capacidad económica e institucional de la administración^[362]. Esto, porque se habían registrado 50 personas por desplazamiento forzado (11 núcleos o familias) y 706 familias confinadas en 16 veredas con un promedio de 3500 personas. Esto implicó que el municipio tuviera que acudir al apoyo de las instancias departamentales y nacionales o de cooperación internacional. Por su parte, el alcalde de Hacarí puso de presente que, en 2025, ese municipio recibió 242 personas en condición de desplazamiento provenientes de distintas veredas. Por su parte, el municipio de Tibú informó que ha presentado un desbordamiento de la capacidad administrativa en el histórico del año 2022 a la fecha, como consecuencia de “la baja asignación de recursos”.

 

267. De igual forma, la Gobernación del departamento del Cesar y los municipios de Río de Oro y de González aportaron información sobre este aspecto. La Gobernación del Cesar indicó, de manera general, que la situación actual “afecta la capacidad institucional en términos de asistencia humanitaria”^[363]. En particular, manifestó que el escenario de desplazamiento forzado de la región del Catatumbo desbordó las capacidades de respuesta de las autoridades locales. El municipio de González, por su parte, indicó que recibió 33 familias desplazadas de los municipios de Teorama, Convención, Tibú y El Carmen, las cuales ascendían a 82 personas^[364].

 

268. Sobre la presunta responsabilidad del Gobierno nacional en el agravamiento de los problemas de orden público y la crisis humanitaria en la región del Catatumbo. Algunos intervinientes^[365] alegan que el agravamiento de las perturbaciones del orden público y la consecuente crisis humanitaria en la región del Catatumbo en los primeros meses de 2025 no constituyen fenómenos extraordinarios. Lo anterior, por cuanto: (i) la Defensoría del Pueblo emitió varias alertas tempranas durante 2024 que advertían el recrudecimiento de la violencia en la región, información que también tenía el Gobierno nacional como resultado de ejercicios de inteligencia, lo que significa que el Gobierno nacional conocía de antemano el riesgo y no adoptó medidas adecuadas; (ii) el Gobierno nacional incidió en la intensificación de la violencia en la medida en que llevó a cabo negociaciones de paz con el ELN sin garantías de desmovilización, debilitó las fuerzas militares como parte de su política de Paz Total y dispuso ceses al fuego con grupos armados con quienes negociaba.

 

269. Para responder este punto se requieren dos precisiones. La primera consiste en reiterar que en el control jurídico del decreto declaratorio, la Corte verifica que las circunstancias invocadas tengan magnitudes inusitadas o excepcionales. En este caso, además de que no existe evidencia que permita establecer una relación causal entre las decisiones del Gobierno y la crisis de orden público y humanitaria que enfrentó la región del Catatumbo a inicio de 2025, la alegada incidencia del Gobierno nacional por acción u omisión tampoco desvirtúa el carácter extraordinario de los hechos. La segunda está relacionada con la imprevisibilidad de la magnitud de la crisis que motivó la declaración de la conmoción interior.

 

270. Sobre la primera precisión, debe tenerse en cuenta que en diferentes oportunidades la Corte ha examinado decretos declaratorios de estados de excepción frente a los que se han cuestionado acciones u omisiones del Estado. Como sucede en esta ocasión, también se ha puesto en discusión si la acción u omisión estatal fue determinante en la configuración de graves perturbaciones a alguno de los órdenes protegidos mediante el régimen de excepción -social, económico, público e, incluso, ecológico-^[366]. Frente a estos planteamientos la Corte ha precisado que: (i) en la evaluación del carácter extraordinario de los hechos debe verificarse que se trate de situaciones fuera de lo común, con independencia de la responsabilidad del Estado en su configuración; (ii) el tipo de control asignado a la Corte es de naturaleza jurídica y no política; y (iii) en el ordenamiento existen mecanismos y competencias asignadas a otras autoridades en los que se define la responsabilidad del Estado o de los funcionarios en la generación de las condiciones que contribuyeron con una situación de anormalidad.

 

271. La postura que ha mantenido la Corte, y que se reitera en esta oportunidad, no pretende excusar o expiar omisiones estatales. Por el contrario, se sustenta en la razón última del poder público y, de hecho, del estado de excepción, cual es la protección de la población. Tanto el debate ciudadano que se adelanta en el trámite constitucional como el control judicial por parte de este Tribunal no pueden perder de vista que la principal justificación de los estados de excepción es la protección de las personas frente a situaciones extraordinarias. Un sacrificio tan intenso de principios esenciales como la separación de poderes únicamente se justifica en la medida en que se asegure una respuesta oportuna que, ante circunstancias extraordinarias, permita restablecer y asegurar las condiciones mínimas necesarias para el ejercicio de los derechos. Mal haría una Corte al obviar las circunstancias extremas en la que se ve la población ante circunstancias extraordinarias, con el argumento que los gobiernos contribuyeron en ellas.

 

272. Bajo esta perspectiva, pierden fuerza aquellos argumentos que pretenden descartar el carácter extraordinario de una crisis humanitaria como la examinada por la Corte en esta ocasión a partir de las presuntas acciones u omisiones del Gobierno nacional. Ello es así porque, en primer lugar, no obra en el expediente evidencia que permita establecer una relación causal entre acciones u omisiones del Gobierno nacional, especialmente en relación con las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo, y los hechos invocados para la declaración de la conmoción interior. Debe tenerse en cuenta, además, que dichas alertas tempranas no daban cuenta ni de la magnitud ni de la velocidad con que se agravaría la situación de orden público, ni de la intensidad de las afectaciones a la población civil que posteriormente debió enfrentar el Gobierno nacional. En estas condiciones, no es posible atribuir al Gobierno nacional una omisión que haya contribuido al agravamiento de la situación de orden público en esa zona del país. En segundo lugar, las cifras ampliamente presentadas en este trámite constitucional demuestran una crisis humanitaria sin precedentes en la historia reciente del país. Admitir dichos planteamientos como motivos de inconstitucionalidad no solo desnaturalizaría el tipo de control asignado a la Corte, sino que privilegiaría un juicio de las eventuales acciones u omisiones del Estado sobre la protección efectiva de la población afectada por la crisis humanitaria en el Catatumbo.

 

273. En segundo lugar y en línea con lo anterior, debe tenerse en cuenta la imprevisibilidad de la magnitud de la crisis. En este aspecto, hay que insistir en las cifras analizadas en los fundamentos jurídicos 173 a 177 y 243 y siguientes, las cuales dan cuenta de un aumento repentino y acelerado, concentrado en un periodo breve, de hechos victimizantes contra la población civil, especialmente de desplazamientos forzados y confinamientos. Por ello, la Defensoría del Pueblo ha clasificado la situación como la peor crisis humanitaria registrada en la historia reciente del país. Estos incrementos se derivaron, a su vez, de cambios en el modo de operar del ELN y otros GAO ocurridos a inicios de 2025, como la persecución directa de liderazgos sociales y personas firmantes del AFP, el uso de drones con artefactos explosivos -sin consideración por los riesgos para la población civil- y la intensificación de formas de control social de la población civil como los confinamientos. Se trata de hechos que el Gobierno nacional difícilmente podía prever, incluso en el contexto de violencia estructural que ha afectado la región del Catatumbo por décadas.

 

274. Por las razones expuestas, la Corte no encuentra fundamentados los alegatos de los intervinientes.

 

275. Conclusión sobre el carácter extraordinario de los hechos. En síntesis, respecto del carácter extraordinario de los hechos –segundo elemento del presupuesto valorativo– la Corte concluye lo siguiente:

 

276. Por una parte, el Gobierno nacional demostró que, a partir del 15 de enero de 2025, se agravó la situación de orden público en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González. Este agravamiento se entrelaza con dos hechos que el Gobierno de forma justificada calificó como extraordinarios: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. La Corte reitera que la conclusión según la cual el Gobierno nacional realizó una calificación acertada de la extraordinariedad se circunscribe exclusivamente a estos hechos, en tanto evidencian un agravamiento inusitado y concentrado en un corto periodo de tiempo de los problemas de orden público que aquejan la región y que han desencadenado una grave crisis humanitaria. En consecuencia, la calificación de extraordinariedad que aquí se avala no comprende los problemas estructurales e históricos que desde hace décadas afectan al Catatumbo. Por esta razón, la Corte continuará con el examen de constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025 únicamente respecto de los hechos descritos en este fundamento.

 

277. Por otra parte, el Gobierno nacional incurrió en un error manifiesto de apreciación al calificar como extraordinarios los siguientes hechos: (a) la presencia de GAO en la región del Catatumbo, (b) la concentración y el incremento de cultivos ilícitos, (c) las deficiencias y los incumplimientos en la implementación del PNIS, (d) las necesidades básicas insatisfechas de la población del Catatumbo por la insuficiencia en la política social y la precaria institucionalidad, y (e) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos. Lo anterior se debe a que estos hechos son manifestaciones de problemáticas estructurales, endémicas y crónicas que, conforme a la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional, “no autorizan la declaratoria del estado de excepción”^[367]. Las medidas para resolver estas problemáticas deben adoptarse por medio de las instituciones que garantizan la deliberación democrática suficiente y en el marco del régimen constitucional de normalidad, no a través del derecho de excepción.

 

6.2.3.   Afectación inminente a la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o a la convivencia ciudadana

 

278. Como se indicó en el fundamento 80, los artículos 213 de la Constitución Política y 34 de la LEEE exigen que el presidente de la República demuestre que la perturbación del orden público, además de ser grave y extraordinaria, atenta de forma “inminente” contra: (i) “la estabilidad institucional”, (ii) “la seguridad del Estado”, “o” (iii) la convivencia ciudadana. La conjunción disyuntiva “o” denota carácter alternativo, por lo que basta con que la grave alteración del orden público atente contra uno de esos tres ámbitos^[368]. El carácter “inminente” significa que la afectación está “por suceder prontamente”^[369] y tiene la “virtualidad de (…) poner en serio peligro, de amenazar [o] de generar un riesgo efectivo”^[370]. El peligro “eventual o remoto no habilita la declaratoria del Estado de Conmoción Interior^[371].

 

279. De la justificación que el Decreto Legislativo 62 de 2025 formula en el acápite II sobre el presupuesto valorativo y las pruebas allegadas al expediente, se desprende que la alteración del orden público derivada de (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del AFP y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla, genera afectaciones actuales e inminentes a la convivencia ciudadana, a la seguridad y la estabilidad institucional.

 

280. En este punto, la Corte subraya que, al justificar el cumplimiento del presupuesto valorativo en el Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional aludió a diversas afectaciones a servicios prestados por el Estado y particulares.  La Corte estudiará entonces las afectaciones mencionadas por el Gobierno a la luz de las tres categorías del fundamento 80, pues esta es la carga que se requiere para demostrar el cumplimiento del presupuesto valorativo.

 

(i) Afectación a la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana

 

281. El DAPRE señaló que la intensificación de los enfrentamientos y de las capacidades de los grupos armados ilegales afecta la seguridad del Estado porque amenaza el control estatal del territorio que, en este caso, es de particular importancia para la soberanía nacional porque se trata de una zona de frontera por la cual pueden entrar migrantes, armas y combatientes. Asimismo, la situación descrita en el presupuesto fáctico afecta la convivencia ciudadana porque los enfrentamientos “generaron una situación de permanente zozobra, miedo e inseguridad, afectando la vida cotidiana de la población y el ejercicio de derechos y libertades”^[372].

 

282. Para la Corte, en este caso hay una afectación inminente a la seguridad del Estado y a la convivencia ciudadana que proviene directamente de la magnitud de los enfrentamientos ocurridos en el Catatumbo y de la crisis humanitaria desatada por ellos. Esto significa que las afectaciones a la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana están relacionadas entre sí, pues el riesgo que existe sobre la seguridad de las instituciones estatales impacta su capacidad de proteger a los ciudadanos.

 

283. Por una parte, la amenaza inminente a la seguridad del Estado proviene del grado extraordinario de la capacidad delictiva del ELN y otros GAO que se registró al estudiar dicho componente del presupuesto valorativo. En otras palabras, la posibilidad de que el Estado no pueda responder a la escalada de violencia y garantizar la seguridad de los habitantes es un riesgo inminente, que se complementa, además, con la particular afectación a la seguridad de las autoridades locales y servidores públicos en la zona^[373]. Por otra parte, los datos sobre el escalamiento del conflicto armado que se relacionaron en los fundamentos 243 a 258 de esta sentencia muestran que la perturbación del orden público en este caso ha afectado especialmente a la población civil. La consecuencia de este hecho es que los enfrentamientos no solo impactan la seguridad estatal en abstracto, sino que se traducen en una violación generalizada de los derechos de la población civil que resulta atrapada en las confrontaciones armadas y que recibe sus efectos –como los desplazamientos masivos y confinamientos–. En este sentido, son los ciudadanos quienes están recibiendo la mayor parte de los impactos de la escalada de violencia que el Estado no ha podido conjurar.

 

(ii)  Afectación a la estabilidad institucional

 

284. Las instituciones del Estado están previstas para funcionar en situaciones normales e incluso en las que esta Corte denomina estados de “anormalidad permanente” o “normalidad anormal”^[374], como es el caso del persistente estado de violencia y conflicto armado que caracteriza a Colombia. Sin embargo, cuando la perturbación del orden público es tan grave y extraordinaria que supera ese estado, es posible que afecte la estabilidad de las instituciones porque impide que estas respondan a los hechos en cuestión. 

 

285. En este sentido, las afectaciones enunciadas por el Gobierno nacional en el Decreto 62 de 2025 y los datos aportados por varias entidades gubernamentales dan cuenta de serias afectaciones al funcionamiento de las instituciones en la región del Catatumbo, y se ejemplifica con los impactos en materia de (i) atención en salud; (ii) acueducto y alcantarillado; (iii) educación; (iv) acceso a la justicia y (v) acceso y distribución de alimentos. En este sentido, a pesar de que la Corte encuentra que el Gobierno nacional no justificó explícitamente por qué cada una de estas afectaciones se traducía en una amenaza a la estabilidad institucional, la evidencia aportada muestra que en efecto las instituciones enfrentan un aumento inusitado de la demanda de sus servicios que amenaza con desbordamiento institucional y que pone en peligro su estabilidad. Para evidenciar la seriedad de las afectaciones, la Corte se referirá a cada una de dichas materias.

 

286. Atención en salud. La Corte constata que la prestación del servicio de salud y la estabilidad de las instituciones de este sector están comprometidas, debido a (i) la presión que los desplazamientos forzados generan sobre la infraestructura de salud de entidades territoriales receptoras y (ii) los riesgos a los que el personal de salud está expuesto cuando intenta movilizarse hacia sectores afectados por la alteración del orden público o hacia las comunidades confinadas.

 

287. En este sentido, MinSalud informó que, para el 3 de febrero de 2025, había 31.358 personas confinadas^[375], lo que significa que, dados los altos riesgos de seguridad, no pueden movilizarse a centros de salud y los centros de salud no pueden trasladar sus equipos médicos a las veredas afectadas. También resaltó que el paso está prohibido incluso para actores humanitarios que prestan servicios de salud como la Cruz Roja Internacional^[376].

 

288. Respecto de la población desplazada, este ministerio indicó que en los municipios de Ocaña y Cúcuta la llegada de las víctimas genera “presión sobre los servicios de cuidado intensivo que se prestan en las instituciones de estas ciudades”^[377]. En concreto, los municipios de Ocaña y de Cúcuta tienen una disponibilidad reducida para atender servicios de urgencias y hospitalización general, medida por camillas y sillas disponibles. A lo anterior se suma que los municipios más afectados por la violencia, como Teorama, San Calixto, La Playa y Hacarí, no cuentan siquiera con esos servicios en caso de ser demandados^[378]. El DNP confirmó este diagnóstico y resaltó que la crisis de orden público “ha tensionado la ya insuficiente capacidad del sistema de salud de la región, lo que ha llevado a la declaratoria de la alerta amarilla hospitalaria en toda la región”^[379]. Además, aseguró que existen “limitaciones severas en suministro de medicamentos y una presión constante sobre las capacidades instaladas”^[380].

 

289. Acueducto y alcantarillado. Para la Sala, la afectación de la estabilidad de las instituciones que prestan los servicios públicos de acueducto y alcantarillado también es inminente. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) informó que en los municipios receptores de víctimas de desplazamiento “sería necesario que los prestadores del servicio de acueducto tengan disponibilidad de agua potable del orden de 2,5 millones de litros al día”, lo que “puede afectar la operación normal de los sistemas, incrementa[r] costos operativos y supera la capacidad de la infraestructura existente”^[381]. Al parecer, esta situación se podría tornar crítica en municipios como Tibú, que han recibido a más de 13.000 personas desplazadas. Asimismo, sostuvo que en los municipios de origen de las personas desplazadas se “dejarán de pagar [las] tarifas [de los servicios de acueducto y alcantarillado], implicando serias afectaciones en el equilibrio financiero de los prestadores”^[382]. Resaltó que lo mismo puede ocurrir con las 31.358 personas confinadas, quienes, al ver reducidos sus ingresos, “tampoco tendrán recursos para poder hacer los pagos tarifarios”^[383]. Por último, este ministerio puso de presente que, de conformidad con la información del gestor del Plan Departamental de Agua, al inicio de la crisis, el confinamiento implicó la suspensión temporal del servicio de agua en los municipios del Catatumbo donde se presentaron enfrentamientos violentos.

 

290. Educación. Las afectaciones inminentes también se advierten en relación con los servicios de educación -preescolar, básica y media-, por al menos tres razones. Primero, un alto porcentaje de docentes se encuentra en situación de desplazamiento. La Secretaría de Educación de Norte de Santander informó que (i) el 55,51% de sus docentes no “se encuentran en el municipio en el que laboran”; (ii) el 50,94% de sus docentes están “por fuera del lugar donde laboran”, y (iii) el 4,57% de sus docentes no se encuentran en el departamento^[384]. Segundo, el calendario escolar fue modificado con ocasión de la crisis de orden público que motivó la declaratoria de la conmoción interior. Por medio de la Resolución 210 de 17 de enero de 2025, la Secretaría de Educación de Norte de Santander modificó el calendario académico en los municipios de Tibú, El Tarra, Teorama, Convención, Hacarí, San Calixto y en la zona rural de los municipios El Carmen, Ábrego, La Playa y Sardinata. En criterio de la Defensoría del Pueblo, esa medida afecta a 46.032 NNA por la interrupción escolar^[385]. Tercero, existen barreras para el acceso al servicio de educación de los menores de edad desplazados. La Defensoría del Pueblo advirtió que, si bien las clases en Cúcuta y Ocaña se han ido normalizando, la dificultad de acceder al servicio de educación persiste para los NNA en situación de desplazamiento o de nacionalidad venezolana^[386].

 

291. Acceso a la justicia. La Sala Plena constata que la situación de orden público a la que se enfrenta la región del Catatumbo es inminente en tanto que también perjudica el acceso a la justicia. El Ministerio de Justicia y del Derecho advirtió una “afectación institucional en la oferta de servicios”^[387] de las comisarías de familia de los municipios objeto del estado de conmoción interior. En particular, informó que “se ha reducido o restringido la posibilidad de prestación de los servicios en condiciones de normalidad, presencialidad, y han obligado a los funcionarios a restringir la atención presencial a la comunidad y la implementación de medidas, y reducir su accionar a mínimos que eviten los riesgos del personal”^[388]. De igual manera, el ministerio indicó la existencia de “limitaciones de capacidad técnica y logística de las alcaldías para mitigar las restricciones a la oferta institucional presencial en materia de acceso a justicia y protección de [NNA]”^[389]. Por otra parte, la alteración del orden público ha aumentado la carga para algunas entidades del sector justicia. Por ejemplo, el Ministerio de Justicia y del Derecho indicó que el Centro de Convivencia Ciudadana de Villa del Rosario, un municipio receptor de víctimas, reportó un aumento del 10,51% en el número de atenciones a usuarios.^[390]

 

292. Acceso y distribución de alimentos. Por último, la Sala advierte que el acceso a alimentos y su distribución también están comprometidos debido a la crisis de orden público. Según el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura), la región es epicentro de la producción de múltiples alimentos de consumo regional y nacional^[391]. Debido a la crisis de orden público, “existe un riesgo inminente de afectación de las condiciones de acceso y distribución de alimentos que pueden causar crisis alimentaria” en la región y en el país. Por ejemplo, el “desplazamiento masivo de la población campesina y productora genera riesgos de acaparamiento y alteración en la propiedad y uso de la tierra, afectando la producción y el acceso a la seguridad alimentaria”^[392]. Además, el abandono de especies menores y ganado “o la disrupción en cadenas agrícolas y pecuarias tendrían [...] efectos negativos en la siembra y cosecha de alimentos y frutales que, ante el desplazamiento masivo y colectivo de campesinos y trabajadores agrarios, dificultaría el desabastecimiento de la canasta en la zona afectada y región subsiguiente”^[393]. Al respecto, resaltó que, en enero de 2025, identificó que en la zona hubo reducción en la producción, así como dificultades en el acopio, la movilización, la distribución y la comercialización de productos^[394]. Por último, el ministerio identificó afectaciones particulares en los municipios de Tibú, Ábrego y el Tarra^[395]. Advirtió que allí se presentan problemas como (a) la reducción en la producción; (b) dificultades derivadas de las restricciones a la movilidad de los productores; (c) obstáculos a la comercialización de productos debido al cierre de vías; (d) la reducción de rendimientos de alimentos para animales y semillas; (e) la pérdida total de cosechas por abandono de las tierras, animales y bienes pecuarios, y (f) el riesgo de la seguridad alimentaria y el sustento de las comunidades rurales.

 

293. Para la Corte, los datos sobre las afectaciones a la prestación de servicios esenciales, como salud, educación, acueducto, alcantarillado y abastecimiento de alimentos, evidencian una incapacidad del Estado para cumplir sus funciones básicas. La grave y extraordinaria escalada de violencia en el Catatumbo agudiza los problemas estructurales preexistentes en la prestación de estos servicios, hasta comprometer su estabilidad y continuidad. En otras palabras, la provisión de estos servicios, ya precaria bajo las condiciones de "normalidad anormal" que han caracterizado históricamente al Catatumbo, se ha deteriorado significativamente desde enero de 2025, lo que impone un riesgo inminente para la estabilidad institucional.

 

6.2.4.   Conclusión sobre el presupuesto valorativo

 

294. En síntesis, la Corte concluye que el Decreto 62 de 2025 satisface de forma parcial el presupuesto valorativo, por las siguientes razones:

 

295. Primero, el Gobierno nacional demostró que la perturbación del orden público es grave. La gravedad de la perturbación es indiscutible y se deriva del alarmante número de víctimas, la naturaleza de las violaciones a sus derechos fundamentales y los sujetos que han sido objeto de ataques y hostilidades, de los cuales muchos son sujetos de especial protección constitucional.

 

296. Segundo, el Gobierno nacional valoró adecuadamente que, a partir del 15 de enero de 2025, se produjo un agravamiento inusitado de la situación de orden público en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González. Este agravamiento se dio de la mano de dos hechos extraordinarios: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como de los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del AFP, y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Para la Sala, dados los aumentos significativos de enfrentamientos y ataques contra la población civil, por encima de los promedios históricos, y los cambios cuantitativos y cualitativos observados en su desarrollo, el Gobierno nacional razonablemente calificó estos hechos como extraordinarios.

 

297. En cambio, la Corte considera que el Gobierno nacional sí incurrió en un error manifiesto de apreciación al invocar la declaratoria de conmoción interior en relación con algunas problemáticas estructurales, crónicas y endémicas de la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González, que no presentaron agravamientos súbitos e inusitados, a saber: (a) la presencia de GAO en la región del Catatumbo, (b) la concentración y el incremento de cultivos ilícitos, (c) las deficiencias y el incumplimiento en la implementación del PNIS, (d) las necesidades básicas insatisfechas de la población del Catatumbo por la insuficiencia en la política social y la precaria institucionalidad, y (e) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos. Aunque son situaciones graves, su carácter estructural y la ausencia de un agravamiento súbito e inusitado impiden calificarlas como extraordinarias, de manera que no cumplen las exigencias de los artículos 213 de la Constitución y 34 de la LEEE.

 

298. Tercero. El Gobierno nacional demostró que el inusitado agravamiento del orden público, derivado de la intensificación del accionar armado, los ataques contra la población civil y los firmantes del AFP, y la crisis humanitaria derivada de lo anterior, representa una amenaza inminente contra la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana y la estabilidad institucional. Esto se debe a que comprometió la capacidad del Estado para responder a la escalada de violencia y afectó gravemente a la población civil. Adicionalmente, generó un desbordamiento institucional que desestabilizó las capacidades estatales para la prestación de servicios esenciales como salud, educación, acueducto, alcantarillado y abastecimiento de alimentos.

 

6.3.  Presupuesto de suficiencia

 

299. El presupuesto de suficiencia exige que el presidente de la República justifique la insuficiencia de sus atribuciones ordinarias para superar las causas y efectos de la específica perturbación del orden público que da lugar a la declaración del estado de excepción. Esta exigencia se desprende de la voluntad constituyente de conferirle a la conmoción interior el carácter de “último recurso”^[396] para atender las perturbaciones del orden público y de última medida en la “agenda jurídica y política del Estado”^[397] para conjurar sus efectos en las instituciones y la convivencia ciudadana.

 

300. Lo anterior exige que la Corte evalúe la valoración efectuada por el Gobierno nacional acerca de la insuficiencia de sus poderes habituales frente a la específica perturbación del orden público que afronta. Tal como se detalló en los fundamentos 89 a 100, este examen se circunscribe a un juicio de mera razonabilidad basado en una evaluación global de los poderes ordinarios disponibles en el contexto de las causas concretas que dieron lugar a la declaración de la conmoción interior. Este carácter global de la evaluación busca preservar un margen suficiente para el control constitucional de los decretos de desarrollo. Es en este ámbito donde la Corte debe conducir un examen más detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios en contraste con las medidas específicas que el Gobierno nacional ha decidido adoptar para conjurar la perturbación del orden público y su respectiva justificación.

 

301. El juicio de la Corte sobre el presupuesto de suficiencia debe además conducirse en términos funcionales y temporales, no estructurales. Lo relevante no es determinar si el ordenamiento jurídico dispone, en abstracto, de instrumentos ordinarios que eventualmente podrían emplearse para conjurar perturbaciones del orden público, sino establecer si, dadas las circunstancias específicas de la crisis que se enfrenta y de manera global, tales instrumentos resultan idóneos y suficientes para ofrecer una respuesta adecuada, eficaz y oportuna.

 

302. La Sala llevará a cabo el examen del presupuesto de suficiencia solamente en relación con los hechos que, como se concluyó en la sección 6.2, fueron adecuadamente valorados como graves, excepcionales y que atentan inminentemente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. Respecto de ellos, a juicio de esta Corte, se encuentra acreditada la insuficiencia de los medios ordinarios porque, aunque el Gobierno nacional tiene en abstracto atribuciones robustas para atender problemas relacionados con el orden público y la garantía de los derechos de la población civil ante eventos de desplazamiento forzado, confinamientos y otros hechos victimizantes, en este caso existen importantes indicios de desbordamiento institucional e incapacidad de esos mecanismos para responder de forma adecuada, oportuna y eficaz a una crisis de la magnitud de la que enfrenta el Catatumbo y que continuó agravándose después de la declaración del estado de conmoción interior. Esto lleva a la Sala a concluir que el Gobierno nacional no erró al calificar sus poderes habituales como insuficientes ante esta específica crisis.

 

303. El estudio del presupuesto de suficiencia se dividirá en cuatro partes. La primera resumirá las razones por las cuales el Gobierno nacional argumenta que sus poderes ordinarios son insuficientes para atender la crisis del Catatumbo. En la segunda parte, la Sala examinará, en términos generales y abstractos, las atribuciones que tiene el Gobierno nacional para atender los hechos que originaron la declaración de conmoción y que superaron los juicios de los presupuestos fáctico y valorativo. En la tercera parte, la Sala valorará los argumentos y elementos de juicio aportados por el Gobierno nacional sobre la insuficiencia de sus competencias ordinarias. Para ello tendrá en cuenta la normativa vigente y los problemas de desbordamiento institucional que han sido mencionados a lo largo de este fallo. La última sección expondrá las conclusiones.

 

6.3.1.   Resumen de los argumentos del Gobierno nacional sobre la insuficiencia de sus atribuciones ordinarias

 

304. El acápite III de la parte motiva del decreto declaratorio se titula “Presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias”. Este acápite tiene 38 considerandos. Los considerandos 4-37 presentan las razones por las cuales el Gobierno nacional considera que las medidas ordinarias son insuficientes para restaurar el orden público y conjurar sus efectos y, por lo tanto, es necesario adoptar medidas excepcionales. Los considerandos del acápite III de la parte motiva del Decreto 62 de 2025 pueden ser clasificados en ocho ejes temáticos:

 

Tabla 12: ejes temáticos del acápite III “Presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias” del decreto declaratorio

 

305. Teniendo en cuenta que solamente los hechos referidos a (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla, superaron el juicio del presupuesto valorativo, la Sala se centrará en las justificaciones de los ejes temáticos 1, 2, 3, 4 y 8, pues las de los ejes 5, 6 y 7 corresponden a los problemas estructurales que no presentaron agravamiento inusitado y que, en consecuencia, no pueden fundamentar la declaración del estado de conmoción interior.

 

306. Los ejes temáticos se agruparán en cuatro secciones: (i) justificación de la insuficiencia de las medidas de ordinarias militares y de policía, (ii) justificación de las medidas para garantizar los derechos de la población desplazada forzadamente y confinada, (iii) justificación de las medidas ordinarias para para garantizar la seguridad de la población firmante del AFP y (iv) justificación de las razones por las cuales, según el Gobierno nacional, las medidas presupuestales ordinarias son insuficientes para responder a los anteriores hechos y las presiones financieras que generan. Aunque la insuficiencia de recursos está relacionada con la insuficiencia de las medidas requeridas para atender los tres primeros ejes, se abordarán en el cuarto eje los argumentos transversales y comunes expuestos por el Gobierno nacional sobre las dificultades que encuentra para realizar traslados presupuestales y obtener nuevos recursos.

 

(i) Resumen de la justificación de la insuficiencia de las medidas ordinarias militares y de policía

 

307. Sobre la insuficiencia de las atribuciones ordinarías militares y de policía para restaurar el orden público, recuperar el control territorial y proteger a la población civil, el Gobierno nacional adujo en el Decreto Legislativo 62 de 2025 que ya “ha desplegado su capacidad institucional en la región del Catatumbo de manera progresiva y creciente, lo que le ha permitido morigerar el impacto de las conductas de las organizaciones armadas ilegales con presencia en el territorio”. En particular, señaló que (i) la Policía ha realizado actividades de control territorial como el patrullaje urbano, el registro a personas y vehículos y el control de establecimientos públicos, así como actividades de policía judicial; y (ii) las Fuerzas Militares han desarrollado operaciones defensivas y ofensivas, que incluyen el reposicionamiento de pelotones para ejercer control militar en la zona, apoyos para el rescate de personas heridas y amenazadas, el establecimiento de puestos de mando en las bases militares del departamento, la disposición de dos helicópteros para realizar movimientos inmediatos de tropa y logísticos, y mecanismos para el reconocimiento e inteligencia aérea.

 

308. Sin embargo, el Gobierno nacional manifestó que las medidas adoptadas no han sido suficientes para recuperar el control del territorio, lo que se agrava por la magnitud de la crisis humanitaria causada por el escalamiento de las acciones violentas del ELN y otros GAO. En efecto, el Gobierno nacional afirmó que las atribuciones ordinarias de la fuerza pública y de las autoridades de policía no son suficientes para prevenir la ocurrencia de nuevos hechos de violencia y para conjurar la grave perturbación del orden público. Como manifestaciones concretas de dicha insuficiencia, señaló que sigue existiendo un número indeterminado de personas confinadas que no han podido ser evacuadas de las zonas de riesgo; que es necesario fortalecer el control del espacio aéreo; que se debe restringir la comercialización y el transporte de bienes, insumos y servicios usados por los grupos armados en la región para el financiamiento de sus actividades criminales; y que se requiere recuperar el control del orden público en la frontera con Venezuela.

 

309. En el recaudo de pruebas y las intervenciones, algunas entidades de la Rama Ejecutiva complementaron las justificaciones contenidas en el decreto. Así, el DAPRE reiteró las medidas adoptadas por las Fuerzas Militares y de Policía dirigidas a controlar el orden público en la región, en especial cuando concluyó el cese de hostilidades con el ELN. Al respecto, aclaró que el Gobierno nacional adelantó conversaciones con organizaciones armadas ilegales para solucionar el conflicto armado en la región, entre ellas, diálogos con el ELN que incluyeron el decreto de un cese al fuego en varias ocasiones, la última de las cuales se extendió hasta el 3 de agosto de 2024^[398].

 

310. Por su parte, el CGFM adjuntó los siguientes datos sobre el pie de fuerza -el cual aumentó de 7.788 en 2022 a 10.083 en 2025- y la cantidad de operaciones ofensivas, defensivas, de estabilización y de colaboración militar a la autoridad civil (COMAC) que realizó en los últimos años:

 

Tabla 13: datos sobre pie de fuerza en la región del Catatumbo

 

311. Según el CGFM, las acciones armadas del ELN y los enfrentamientos con otros GAO aumentaron de manera inusitada y exponencial en el Catatumbo debido a la ruptura del periodo de coexistencia criminal. Esto significó un cambio en la dinámica del conflicto armado, pues cada vez hay más enfrentamientos entre grupos armados ilegales, lo que generó un aumento en la violencia que no ha podido ser contenido con las atribuciones ordinarias. Como medidas concretas que se deben tomar para superar esta situación, indicó que era necesario (i) incrementar el pie de fuerza y (ii) tener un mando unificado de toda la fuerza pública que evite duplicidad en las actividades, lo que no se logra con la coordinación ordinaria entre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Asimismo, en relación con la insuficiencia presupuestal, señaló que hubo un aplazamiento de la destinación de recursos a las Fuerzas Militares, lo cual afectó su capacidad de acción y limitó el mantenimiento de aeronaves y redes tecnológicas^[399].

 

312. La Policía Nacional indicó que para atender el incremento extraordinario de las acciones delincuenciales en el Catatumbo instaló un PMU como medida de atención y coordinación, el cual reportó múltiples hechos delictivos desde el 16 de enero de 2025. En una línea similar a la de las Fuerzas Militares, la Policía reportó un aumento del pie de fuerza entre 2022 y 2025, pues se pasó de 3.562 a 3.884 efectivos destinados al Catatumbo.

 

313. Adicionalmente, el Gobierno nacional vinculó los ataques a la infraestructura petrolera y el uso de combustibles por parte de grupos armados ilegales con la perturbación del orden público, lo que, a su juicio, justificaba la adopción de medidas extraordinarias. Señaló que, aunque el Ministerio de Minas y Energía dispone de herramientas para limitar el suministro de combustibles, éstas no son suficientes para impedir que los actores ilegales continúen utilizando los combustibles en actividades propias de la conducción de hostilidades. Con base en la Ley 142 de 1994, alegó que, en condiciones normales, no es posible restringir servicios públicos esenciales como la distribución de combustibles, por lo que sostuvo que requería facultades excepcionales para “controlar, limitar, suspender o sustituir” de manera total dichas actividades en la región.

 

314. Por su parte, las entidades territoriales remitieron la siguiente información:

 

Tabla 14: información reportada por las entidades territoriales de la región del Catatumbo sobre las medidas adoptadas en materia de seguridad

 

315. En relación con los recursos requeridos para enfrentar el incremento de los enfrentamientos armados en la zona, fortalecer las capacidades de la fuerza pública y restablecer el orden público, las entidades del Ejecutivo señalaron lo siguiente:

 

Tabla 15: información reportada por entidades del Ejecutivo sobre recursos destinados a fortalecer el pie de fuerza en la región del Catatumbo

 

(ii) Resumen de la justificación de insuficiencia de las medidas para garantizar los derechos de la población desplazada forzadamente y confinada

 

316. Sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias para garantizar los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado y confinamiento, el Gobierno nacional adujo en el decreto declaratorio que, habida cuenta de la magnitud de la crisis humanitaria, se han desbordado las capacidades técnicas y humanas de las entidades territoriales y de las demás entidades gubernamentales responsables de brindar asistencia humanitaria y garantizar la prestación de servicios públicos como salud, educación, acueducto y alcantarillado, entre otros, a la población víctima. En vista de lo anterior, el Gobierno nacional debe brindar apoyo a las entidades territoriales para fortalecer su capacidad operativa y financiera, y apropiar mayores recursos para asegurar que las ayudas humanitarias y otras medidas sean suficientes y se entreguen de forma oportuna.

 

317. En respuesta al auto de pruebas de 31 de enero de 2025, la ANDJE resaltó que “es notorio que, un incremento súbito de más del 567%, en un solo mes, en relación con la población desplazada, supone una carga difícil de absorber”^[406].

 

318. La UARIV argumentó que los mecanismos ordinarios resultan insuficientes e inidóneos para asegurar la atención humanitaria a las víctimas de desplazamiento y confinamiento masivo, por tres razones: Primero, los requisitos establecidos en la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 1084 de 2015 para activar el apoyo subsidiario a los entes territoriales dificultan la intervención inmediata de la UARIV en los municipios receptores de población desplazada, lo que exige su flexibilización, por ejemplo, "reducir los requisitos de remisión inmediata del censo poblacional y actas para que los procedimientos administrativos no se constituyan en limitantes del derecho a recibir asistencia humanitaria en el menor tiempo posible”^[407]. Segundo, dichas disposiciones limitan el número de entregas de Atención Humanitaria Inmediata (AHI) y Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) para las víctimas de estos eventos, siendo necesaria una ampliación de su cobertura. Por ejemplo, el artículo 2.2.6.4.2 del Decreto 1084 de 2015 restringe la entrega de AHI en comunidades confinadas a una única vez, sin importar la duración del confinamiento, lo que demanda medidas normativas y presupuestales urgentes para extender las entregas hasta un número de tres. Tercero, la UARIV subrayó que el número imprevisible y elevado de víctimas en el Catatumbo ha excedido las previsiones presupuestales y la capacidad institucional de las entidades responsables.

 

319. En materia de salud, el DAPRE y el MinSalud señalaron que, de un lado, los hospitales no pueden “desplazar equipos médicos a las veredas afectadas por el confinamiento debido a que el paso está prohibido incluso para actores internacionales que pueden prestar servicios de salud en condiciones de emergencia como la Cruz Roja Internacional y las ONG”^[408]. Por otro lado, indicaron que se han adelantado múltiples acciones para garantizar que la población víctima acceda a servicios de salud en los municipios receptores.

 

320. Por ejemplo, el Gobierno nacional ha (i) “activado a los hospitales para que hagan gestión de riesgo directamente en albergues y modalidades de alojamiento”; (ii) ordenado que se “dispongan equipos, servicios de transporte asistencial en tales sitios con disponibilidades permanentes” y (iii) “activado” a todas las EPS que tienen afiliados en esta región “de tal forma que instalen puntos de apoyo a la gestión de pacientes y que refuercen la oferta de su red pública y privada para atender la población en los albergues”^[409]. No obstante, “la emergencia ‘va a desbordar la capacidad de la red pública y privada [de hospitales] tanto del Catatumbo como de Norte de Santander y va a demandar recursos adicionales que permitan cubrir el aumento en la demanda de servicios’”^[410].

 

321. Respecto de los servicios de acueducto y alcantarillado, el DAPRE y el MVCT expusieron que existe un riesgo de colapso de las redes hidrosanitarias de los albergues temporales dispuestos para la población víctima. Asimismo, aseguraron que se produjo un aumento exponencial en la demanda de las redes de acueducto, alcantarillado y saneamiento, lo que podría desbordar la capacidad de las empresas prestadoras en los municipios receptores.

 

322. El DAPRE y el Ministerio de Justicia y del Derecho también sostuvieron que la perturbación del orden público generó dos afectaciones a la prestación del servicio de administración de justicia: (i) limitó la oferta de servicios de las comisarías de familia de los municipios afectados y (ii) ha impedido que los funcionarios judiciales puedan desplazarse a su lugar de trabajo^[411]. El Ministerio de Justicia y del Derecho argumentó que si bien existen medidas normativas que facilitan el acceso a la justicia y a la administración pública sin necesidad de presencia física de los usuarios y operadores^[412], resulta “palmario que una situación con las características de aquellas presentes en la región del Catatumbo afecta su pleno ejercicio”. Por otro lado, señaló que conforme a la Ley 270 de 1996, el Gobierno nacional no es el encargado de la administración de la rama judicial, y sus facultades se encuentran limitadas a la formulación de políticas públicas, lo cual significa que no tiene potestad para “generar modificaciones de orden legal, en vista de que las materias sobre las cuales recae dicha política pública tienen reserva de ley”.

 

323. Varias entidades afirmaron igualmente que los recursos con los que cuentan no son suficientes para garantizar los derechos de las víctimas de desplazamientos y confinamientos en el Catatumbo, por las siguientes razones:

 

Tabla 16: recursos fiscales que requieren las entidades nacionales para responder a la crisis de la región del Catatumbo

 

324. Finalmente, la Sala resalta que varias de las entidades territoriales cobijadas por la conmoción manifestaron su incapacidad para brindar asistencia oportuna y suficiente a la población desplazada y confinada.  La siguiente tabla resume las afirmaciones de algunas de las autoridades municipales:

 

Tabla 17: limitaciones fiscales que las entidades territoriales alegan tener para atender la crisis de la región del Catatumbo

 

(iii) Resumen de la justificación de la insuficiencia de las medidas ordinarias para para garantizar la seguridad y protección a la población firmante del AFP

 

325. En el acápite III de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional hizo énfasis es sus limitaciones logísticas y de equipamiento para hacer rescates aéreos de personas amenazadas por el ELN en las regiones cobijadas por la conmoción interior y, en general, para prevenir la ocurrencia de nuevos hechos de violencia.

 

326. A su turno, la UNP advirtió un aumento de las solicitudes de protección por parte de esta población firmante, señalando incluso que en lo corrido de 2025 ha recibido "una mayor cantidad de solicitudes de protección por parte de firmantes del acuerdo de paz, comparado con anualidades anteriores"^[422].

 

(iv) Resumen de la justificación de insuficiencia de recursos presupuestales para restablecer la perturbación del orden público y conjurar sus efectos

 

327. Como argumento transversal, en el Decreto Legislativo 62 de 2025 el Gobierno nacional indicó que los recursos públicos asignados en los sistemas presupuestales nacionales son insuficientes para la atender crisis y que, además, su reorientación no podía realizarse con la rapidez necesaria. Específicamente, en el decreto declaratorio manifestó que (i) la situación que originó la conmoción interior creó una demanda de recursos no prevista en el Presupuesto General de la Nación (PGN); (ii) la limitación de los ingresos autorizados en el PGN y las inflexibilidades del gasto dificultan el redireccionamiento inmediato de los recursos requeridos para superar la perturbación del orden público sin afectar el gasto público social; y (iii) los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y del Sistema General de Regalías (SGR) tienen una destinación específica por mandato constitucional, lo que impide su uso inmediato para atender la crisis.

 

328. Por lo anterior, afirmó que era necesario acudir a medidas extraordinarias para obtener los recursos requeridos. En relación con dichas medidas extraordinarias, el Gobierno planteó las siguientes consideraciones: (i) el artículo 95 de la Constitución impone el deber a las personas de contribuir al financiamiento del Estado; (ii) incluso en estados de anormalidad se deben respetar las competencias y recursos de las entidades territoriales; (iii) se deben adoptar medidas tributarias y presupuestales, como la modificación extraordinaria del PGN y contribuciones fiscales adicionales; (iv) es necesario facilitar el uso de los recursos del SGP y SGR dentro del marco constitucional, y (v) se requiere solicitar la cooperación de organismos internacionales, gobiernos aliados y adoptar medidas extraordinarias en materia contractual para obtener y ejecutar los recursos requeridos.

 

329. En el transcurso del proceso, las entidades del Gobierno nacional explicaron la insuficiencia de las medidas presupuestales ordinarias de la siguiente manera^[423]:

 

Tabla 18: argumentos de las entidades nacionales sobre la insuficiencia de sus atribuciones ordinarias para responder a la crisis de la región del Catatumbo

 

6.3.2.   Descripción general de las atribuciones, mecanismos y herramientas ordinarias a disposición del Gobierno nacional

 

330. Esta sección tiene como objetivo analizar en términos generales y abstractos las atribuciones ordinarias de las que dispone el Gobierno nacional para atender perturbaciones del orden público y crisis humanitarias como la que enfrenta la región del Catatumbo. El estudio se centra principalmente en los elementos básicos de los marcos normativos que otorgan facultades al Gobierno nacional para estos efectos, y en los tipos de medidas que el ordenamiento prevé para responder ante problemáticas relacionadas con la alteración del orden público, desplazamientos forzados, confinamientos y ataques contra los firmantes del AFP, así como para movilizar recursos para financiar las actividades gubernamentales asociadas.

 

331. La descripción aquí presentada no agota toda la normativa aplicable; su objetivo es, más bien, dar cuenta en términos amplios del tipo de respuestas a disposición del Gobierno nacional y los requisitos para su procedencia con el fin de brindar un un contexto para depurar posibles arbitrariedades en la valoración que realiza el Gobierno nacional.

 

332. No obstante, la Sala reitera que el examen del presupuesto de suficiencia no puede limitarse a un análisis formal y abstracto de la estructura normativa. Como se indicó en el fundamento jurídico 300, el juicio de la Corte sobre el presupuesto de suficiencia debe conducirse en términos funcionales y temporales. Por tanto, lo relevante no es determinar si el ordenamiento jurídico dispone, en abstracto, de instrumentos ordinarios que eventualmente podrían emplearse para conjurar perturbaciones del orden público, sino establecer si, dadas las circunstancias específicas de la crisis que se enfrenta, tales instrumentos resultan idóneos y suficientes para ofrecer una respuesta adecuada, eficaz y oportuna y si el Gobierno nacional valoró la su insuficiencia de forma razonable. Realizar este juicio demanda entonces examinar las condiciones de posibilidad para la implementación de las atribuciones ordinarias previstas en abstracto por la arquitectura normativa, como se revisará en la sección 6.3.3.

 

(i) Descripción general de las atribuciones ordinarias de policía y militares del Gobierno nacional

 

333. En relación con las atribuciones ordinarias de policía y militares para enfrentar a los grupos armados ilegales, la Corte resalta, en primer lugar, que el presidente de la República es el comandante supremo de las Fuerzas Armadas y, en esa calidad, dirige la fuerza pública. Además, es la máxima autoridad de policía y está encargado de conservar el orden público y de restablecerlo donde fuere turbado. Algunas de las medidas de carácter legal y reglamentario que desarrollan dicha potestad son las siguientes:

 

Tabla 19: atribuciones del presidente de la República en materia de orden público

 

(ii) Descripción general de las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional para responder ante desplazamientos forzados y confinamientos

 

334. En cuanto a las facultades ordinarias para responder a los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y confinamiento, y para garantizar los derechos de las víctimas, existe también una extensa normativa que confiere múltiples atribuciones y responsabilidades al Gobierno nacional. Este marco legal abarca las leyes 418 de 1997 y 1448 de 2011, modificada por la Ley 2421 de 2024, así como sus decretos reglamentarios, entre los que destacan los decretos 4801 de 2011, 2569 de 2014 y 1084 de 2015, que regulan la entrega de atención humanitaria a las víctimas.

 

335. Después de un desplazamiento forzado, las víctimas tienen derecho a: (i) les sea recibida la declaración del hecho victimizante; (ii) la entrega inmediata de atención humanitaria inmediata (AHI), la cual debe extenderse hasta su inscripción en el RUV^[424]; (iii) tras la inscripción en el RUV, a recibir atención humanitaria de emergencia (AHE)^[425]; y (iv) transcurrido un año desde la inscripción en el RUV y una vez atenuadas las situaciones de gravedad y urgencia, a la atención humanitaria de transición (AHT). Los contenidos de estas modalidades de asistencia se resumen en la siguiente tabla:

 

Tabla 20: modalidades de asistencia para víctimas de la violencia

 

336. Para los confinamientos, que según el artículo 62A de la Ley 1448 de 2011, adicionado por la Ley 2421 de 2024, también son hechos victimizantes, la ruta de atención y los derechos de las víctimas son similares. El artículo 47 de la Ley 1448 de 2011 dispone que las víctimas de hechos distintos al desplazamiento recibirán ayuda humanitaria “de acuerdo a las necesidades que guarden relación con el hecho victimizante”. La Resolución 4222 de 2021 estableció criterios para la entrega de la atención humanitaria, mientras la Circular 016 de 2022 define el lineamiento técnico específico para los casos de confinamiento y establece reglas para la toma de declaraciones y entrega de AHI y AHE en especie. Acá es importante precisar que la normativa establece que la AHI debe entregarse una sola vez.

 

337. Tanto en casos de desplazamientos forzados como de confinamientos, la toma de declaraciones corresponde al Ministerio Público, mientras la entrega de la AHI es responsabilidad de las entidades territoriales receptoras^[428] o donde se encuentren las comunidades confinadas[429], y la de las AHE y AHI de la UARIV[430]. Sin embargo, la normativa prevé mecanismos de apoyo subsidiario en caso de que las entidades territoriales no tengan capacidad para actuar con la inmediatez requerida. La Resolución 00097 de 2022 señala los criterios para la aplicación a los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia, en materia de ayuda y atención humanitaria en inmediatez, atención de emergencias y crisis humanitarias. En relación con los confinamientos, el mecanismo de subsidiariedad es regulado por la Circular 016 de 2022.

 

338. Por último, existe una ruta de atención especial para eventos de tipo masivo prevista en el artículo 22 de la Resolución 00097 de 2022. Un resumen de esta regulación se presenta en la siguiente tabla:

 

Tabla 21: ruta para atender eventos de desplazamiento forzado masivos

 

(iii) Descripción general de las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional para brindar garantías de seguridad y protección a la población firmante del AFP

 

339. Respecto a los derechos de los firmantes del AFP, la Corte Constitucional constata que, como en los casos anteriores, el ordenamiento jurídico de normalidad prevé un amplio marco constitucional, legal y reglamentario para la protección y la reincorporación de esta población. El marco legal ordinario incluye el Decreto 4065 de 2011 que creó la UNP. Por su parte, el AFP suscrito en 2016 contempla garantías especiales y reforzadas de seguridad para el ejercicio de la política de las personas que, tras haber formado parte de las extintas FARC-EP, depusieron las armas e iniciaron su proceso de reincorporación[431]. En particular, los puntos 2.1.2, 3.2 y 3.4 se refieren al componente de las garantías de seguridad de la población firmante de paz.  La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022 ha reiterado que el componente de seguridad del Acuerdo comprende cinco subcomponentes y tres ejes transversales. Los subcomponentes son: (i) la protección, (ii) la prevención y reacción, (iii) la reincorporación integral, (iv) la política criminal y (v) el seguimiento. Los ejes transversales, por su parte, son: (a) ajustes de diseño institucional; (b) priorización y (c) enfoques diferenciales. Estos ejes deben “estar presentes en todos los subcomponentes de la política de seguridad para los firmantes de ese instrumento. En ese sentido, moldean la implementación de las garantías de seguridad de esta población, pues cualifican y orientan su implementación, así como el ejercicio de las distintas funciones a las que se refieren los subcomponentes”^[432].

 

340. Específicamente, el subcomponente de protección es uno de los elementos del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP) e “incluye programas, planes, instancias y entidades encargadas de las medidas de protección principalmente para los firmantes del instrumento que están en proceso de reincorporación, los integrantes de nuevos movimientos o partidos políticos –como Comunes–, sus actividades y sedes, al igual que todas sus familias”^[433].

 

341. En el Auto 826 de 2024, la Corte explicó que “los desarrollos normativos más importantes de este subcomponente son: (i) el Programa de protección integral para los y las integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal, actividades y sedes, así como todos los firmantes que estén en proceso de reincorporación y sus familias”^[434]; (ii) el Programa de Protección Especializada de Seguridad y Protección^[435]; (iii) el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios^[436]; (iv) el Programa de Protección para Organizaciones Políticas Declaradas en Oposición^[437]; (v) la Ruta de Protección Colectiva^[438] y (vi) el Plan Estratégico de Seguridad y Protección, en lo relacionado con medidas de protección”^[439].

 

342. En particular, la Sala Plena destaca que el Decreto 299 de 2017 creó el Programa de Protección Especializada de Seguridad y Protección. En virtud de este programa, el Gobierno Nacional cuenta con un amplio abanico de medidas de protección para la población firmante del AFP. No obstante, la Sala también encuentra que las medidas de protección ante riesgos extraordinarios, extremos e incluso inminentes contenidas en este decreto dependen de la ejecución de una serie de pasos y procedimientos complejos y técnicos para determinar el nivel de riesgo y asignar medidas de protección con base en los recursos limitados de los que dispone la UNP para la implementación de este programa en todo el país.

 

343. La Corte reitera que “la protección es la primera y más elemental garantía que el Estado debe cumplirles a todos los excombatientes de las extintas FARC-EP, quienes –tras la negociación y la firma de un acuerdo de paz– depusieron las armas con la confianza de que al menos su vida, integridad y seguridad serían respetadas”. Esto significa que la satisfacción del derecho a recibir protección de esta población implica “garantizar oportunamente medidas, acciones o elementos –principalmente físicos –que sean adecuados y suficientes” “para salvaguardar el derecho a la vida, la integridad y la seguridad al evitar o mitigar la concreción de ese riesgo en un daño (énfasis añadido)”^[440].

 

(iv) Descripción general de las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional para incrementar partidas presupuestales y movilizar recursos fiscales

 

344.  El Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP)- prevé dos mecanismos que permiten a las entidades del orden nacional incrementar o redireccionar determinadas partidas presupuestales, sin incrementar el presupuesto global de la entidad. Estos mecanismos, en otras palabras, sirven para redistribuir los recursos sin incrementar las autorizaciones máximas de gasto presupuestadas.

 

Tabla 22: mecanismos para redireccionar recursos fiscales sin incrementar los presupuestos globales de las entidades

 

345. En caso de que una entidad requiera recursos adicionales a los presupuestados en el PGN para la respectiva vigencia fiscal, el Gobierno nacional puede acudir a las figuras de traslados presupuestales y créditos adicionales o adiciones presupuestales, las cuales tienen en común el requerir la aprobación del Congreso de la República mediante ley. Las principales características de estas figuras son las siguientes:

 

Tabla 23: mecanismos a disposición del Gobierno nacional para obtener recursos adicionales a los contemplados en el PGN

 

346. Finalmente, en caso de requerirse recursos adicionales, durante tiempos de normalidad, el Gobierno nacional debe acudir a mecanismos como la creación o modificación de tributos, la venta de activos y, excepcionalmente, operaciones de crédito público, entre otras fuentes de ingresos. Según los numerales 11 y 12 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso establecer las rentas nacionales -lo que incluye los tributos-, así como las contribuciones fiscales y parafiscales, en el primer caso sólo por iniciativa del Gobierno nacional como dispone el artículo 154 de la Constitución. El artículo 345 constitucional indica, además, que los tributos deben incorporarse al presupuesto de rentas del PGN, es decir, requieren aval legislativo para poderse contabilizar en el PGN.

 

347. En materia de operaciones de crédito público, existen varias modalidades^[443]; las más usadas son: primero, la emisión, es decir, créditos otorgados directamente por el Banco de la República. Una característica importante de este mecanismo es que, de conformidad con el artículo 373 de la Constitución, debe ser aprobado por decisión unánime de la Junta Directiva del Banco, lo que ha obstaculizado su empleo desde la adopción de la Constitución de 1991.

 

348. Segundo, las operaciones de crédito interno y externo celebradas por medio de contratos de empréstitos^[444]. Las operaciones de crédito externo, es decir, las que son celebradas con personas y entidades localizadas en el exterior y que se pactan en monedas extranjeras, deben ser autorizadas por el Ministerio de Hacienda y, en todo caso, están sujetas a las reglas y condicionamientos de los acreedores. Las operaciones de crédito público interno también requieren autorización del Ministerio de Hacienda, previos conceptos favorables del DNP (si los recursos se destinarán a proyectos de inversión) y la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del mismo ministerio.^[445] Tanto las operaciones de crédito externo como interno están sometidas a los cupos de endeudamiento que debe definir el Congreso según el numeral 9 del artículo 150 de la Constitución.

 

349. Tercero, los títulos de deuda, los cuales pueden distribuirse en mercados internos o externos.^[446] Los títulos para mercados externos pueden emitirse por decisión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto favorable del Conpes y la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público si se trata de títulos de deuda pública externa con plazo superior a un año.^[447] Los títulos para comercialización interna, específicamente los TES tipo B, se pueden emitir por decreto del Gobierno nacional, previo concepto favorable de la Junta Directiva del Banco de la República sobre las características de la emisión y sus condiciones financieras.^[448]

 

350. Todas estas operaciones de crédito público deben también sujetarse a los límites que se derivan de la regla fiscal, específicamente del artículo 5 de la Ley 1473 de 2011, modificado por el artículo 60 de la Ley 2155 de 2021, el cual contiene restricciones explícitas sobre los niveles de endeudamiento nacional.

 

6.3.3.   Análisis global de la suficiencia de los mecanismos ordinarios a la luz de los argumentos y elementos de juicio aportados por el Gobierno nacional

 

351. La Sala recuerda (ver supra fundamentos 89 y siguientes) que el análisis del presupuesto de suficiencia es global y está sujeto a un juicio de mera razonabilidad. Por tanto, al examinar la constitucionalidad del decreto declarativo, no se evalúan individualmente las posibles medidas gubernamentales que el Gobierno nacional puede adoptar en el estado de conmoción interior ni se efectúa una comparación con todas las posibles alternativas que el ordenamiento de normalidad contempla; un análisis con ese nivel de especificidad es propio del control de constitucionalidad de los decretos legislativos de desarrollo de la conmoción interior. El análisis en este caso se debe centrar en determinar si la apreciación global del Gobierno sobre la insuficiencia de sus facultades ordinarias ante la magnitud de la crisis resulta manifiestamente arbitraria o irrazonable.

 

352. Adicionalmente, existe una interdependencia entre el examen de los presupuestos valorativo y de suficiencia. La mayor gravedad y carácter extraordinario de los hechos que motivan la declaración de un estado de conmoción interior suelen ser indicativos de una menor capacidad de las medidas ordinarias para brindar una respuesta oportuna y suficiente. Esto se debe a que los mecanismos habituales para abordar problemas de orden público están diseñados para nuestra "anormalidad" cotidiana. Si bien la normativa debe contemplar herramientas para situaciones de crisis, cuando las alteraciones del orden público exceden toda previsibilidad, es probable que incluso los mecanismos de emergencia resulten insuficientes.

 

353. Otra precisión importante es que el estudio del presupuesto de suficiencia excede un mero análisis formal y abstracto de la estructura normativa. Este juicio debe conducirse en términos funcionales y temporales. No se trata de determinar si el ordenamiento jurídico dispone, en abstracto, de instrumentos ordinarios que eventualmente podrían emplearse para conjurar perturbaciones del orden público, sino de establecer si, dadas las circunstancias específicas de la crisis que se enfrenta, dichos instrumentos son idóneos y suficientes para ofrecer una respuesta adecuada, eficaz y oportuna. Esto exige evaluar las condiciones de posibilidad para la implementación de las atribuciones ordinarias previstas de forma abstracta por el ordenamiento jurídico. Dentro de estas condiciones se incluyen la disponibilidad de recursos humanos, técnicos y financieros, así como los requisitos, plazos inherentes a los procesos de cambio normativo y los trámites administrativos necesarios para la implementación normativa.

 

354. Teniendo en cuenta estas precisiones, la Sala considera que respecto de los hechos que fueron calificados en la sección 6.2 como graves, extraordinarios y que afectan inminentemente la convivencia ciudadana, la seguridad del Estado y la estabilidad de las instituciones, también se encuentra acreditado el presupuesto de suficiencia. Lo anterior por cuanto, aunque nuestra normativa otorga en abstracto facultades robustas al Gobierno nacional para atender perturbaciones del orden público y garantizar los derechos de la población civil ante eventos como el desplazamiento forzado y los confinamientos, incluso en un estado de “anormalidad normal”, lo cierto es que en este caso existen importantes evidencias de desbordamiento institucional e incapacidad de esos mecanismos para responder de forma oportuna y suficiente a una crisis de la magnitud de la que enfrenta la región del Catatumbo y que continuó agravándose después de la declaración del estado de conmoción interior. En consecuencia, para la Sala, el juicio que el Gobierno nacional efectuó sobre la insuficiencia de los medios ordinarios no es arbitrario ni manifiestamente irrazonable y, por el contrario, tiene fundamento en evidencia objetiva, como se expondrá a continuación.

 

(i) Examen global de la suficiencia de las atribuciones ordinarias de policía y militares en materia de orden público

 

355. El análisis de las justificaciones aportadas por el Gobierno nacional muestra que las atribuciones ordinarias de policía y militares para controlar el orden público no han sido suficientes para evitar y contener la escalada de violencia que fue consecuencia del cambio en la dinámica del conflicto armado en el Catatumbo y que se detalló al estudiar el presupuesto valorativo.

 

356. En efecto, el Gobierno nacional mostró que ejerció medidas ordinarias para enfrentar la perturbación del orden público mediante la acción de la fuerza pública, incluidas el aumento del pie de fuerza, el fortalecimiento de las labores de inteligencia^[449], la creación de un puesto de mando unificado, y las distribuciones y traslados presupuestales que permite la ley, entre otras. No obstante, estas medidas no fueron suficientes para frenar los ataques contra la población civil durante las semanas inmediatamente siguientes a la declaración de conmoción, como ilustran los datos sobre desplazamientos forzados y confinamientos examinados en los fundamentos 173 a 181 y 239 y siguientes.

 

357. Adicionalmente, la Sala encuentra que las medidas ordinarias (i) prevén una capacidad limitada de las autoridades territoriales para intervenir en el control del orden público, pues naturalmente solo tienen capacidad de acción dentro de su jurisdicción y, (ii) a nivel de las atribuciones de policía, la coordinación está prevista, en principio, para que el Gobierno nacional asista a las autoridades territoriales. Sin embargo, en este caso, la crisis que estudia la Corte requiere una respuesta unificada para todo el territorio bajo conmoción que debe ser dirigida por el presidente de la República como comandante supremo de las Fuerzas Armadas y máxima autoridad de policía, sin perjuicio de la necesaria coordinación y consulta con las autoridades territoriales y otras comunidades que habitan los territorios en cuestión, como los pueblos indígenas.

 

358. En este aspecto, el Gobierno nacional enfatizó la necesidad de una articulación más estrecha entre las Fuerzas Militares y de Policía, mayor disponibilidad y flexibilidad en el uso de recursos para fortalecer el pie de fuerza y las operaciones defensivas y ofensivas, y la posibilidad de limitar el acceso a bienes, insumos y servicios usados por grupos armados. La Corte encuentra que esta justificación es razonable, pues responde al carácter grave y extraordinario de la perturbación del orden público y explica que, aunque el Estado cuenta con mecanismos robustos para enfrentar hechos de violencia, en el Catatumbo es necesaria una especial articulación y refuerzo de las capacidades de la fuerza pública.

 

(ii) Examen global de la suficiencia de las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional para responder a crisis humanitarias originadas en desplazamientos masivos y confinamientos

 

359. Respecto a la crisis humanitaria, si bien existe una extensa normativa que define las funciones del Gobierno nacional y las entidades territoriales en la provisión de AHI y AHE, así como en el suministro de servicios esenciales como salud, educación y saneamiento básico, hay indicios de que las capacidades humanas, logísticas y financieras para una respuesta oportuna eran insuficientes al momento de declarar la conmoción, en vista de la magnitud y gravedad de los ataques inscriminados contra la población civil y el número de eventos de desplazamiento forzado y de confinamientos, entre otros aspectos (ver supra fundamentos 238 a 273).

 

360. Para comenzar, la Sala observa que en respuesta a los desplazamientos forzados masivos e individuales, y los confinamientos que han ocurrido en la región del Catatumbo, las entidades territoriales y el Gobierno nacional han adoptado múltiples medidas para brindar asistencia a las víctimas y garantizar sus derechos. Por ejemplo, la UARIV informó que se habían llevado a cabo jornadas masivas de toma de declaraciones de los desplazamientos masivos, resultado de las cuales se reportaron 70 hechos victimizantes de este tipo. Informó que varias declaraciones debieron ser tomadas “en físico” “in situ y de forma virtual” dada la magnitud del número de personas que deseaban declarar^[450]. Agregó que debido a que se ha requerido actuar inmediato del Ministerio Público para la toma de las declaraciones, la UARIV también tuvo que brindar 64 capacitaciones al personal a cargo.

 

361. No obstante, el Gobierno nacional mencionó varios obstáculos para lograr la entrega oportuna y suficiente de la AHI y asegurar otros derechos de la población víctima. Como se mencionó en los fundamentos 316 a 323, los más notorios son: (i) la incapacidad presupuestal y logística para la entrega oportuna y suficiente de AHI y AHE, así como para  garantizar la prestación de servicios de salud y saneamiento; (ii) la incapacidad operativa para la toma de declaraciones masivas y para valorarlas con prontitud para permitir la inscripción de las víctimas en el RUV; (iii) las trabas administrativas que existen para activar el mecanismo de apoyo subsidiario a las entidades territoriales, especialmente el requisito de remisión inmediata del censo poblacional, y (iv) otras dificultades de seguridad y de capacidad operativa para llegar a las comunidades confinadas con el fin de brindarles AHI y asegurar su acceso a, por ejemplo, servicios de salud y educación.

 

362. La Sala observa que efectivamente el Gobierno nacional aportó pruebas que respaldan la existencia de varios de estos obstáculos. Por ejemplo, según la UARIV, la atención de la crisis humanitaria demanda aproximadamente $218.252.627.170, cifra que contrasta drásticamente con los $19.020.868 previstos en el presupuesto de 2025 para el suministro específico de AHI en la región del Catatumbo. Además, los recursos estimados por la UARIV para la atención de la crisis representan casi la mitad del presupuesto total que se le asignó en el PGN de 2025, el cual asciende a $455.169.993.009 (ver supra fundamento 323). 

 

363. Las alcaldías de municipios cobijados por la declaración de conmoción interior informaron en el curso del proceso de control de constitucionalidad que no cuentan con recursos económicos ni capacidades logísticas y administrativas suficientes para responder a la crisis humanitaria (ver supra fundamento 324). Este dato es respaldado por el hecho de que la mayoría de los municipios afectados por la alteración del orden público son de categorías 5 y 6^[451] a la luz de los criterios fijados por la Ley 617 de 2000, lo que significa que dependen del apoyo concurrente del departamento de Norte de Santander y subsidiario de la UARIV para la provisión de AHI. Dada su limitada capacidad institucional, también enfrentan dificultades para garantizar servicios esenciales como salud y educación a las comunidades confinadas, así como para suministrar oportunamente servicios de salud y saneamiento básico a quienes se encuentran en albergues y alojamientos temporales. La UARIV ha manifestado dificultades para activar el mecanismo de subsidiariedad debido a la complejidad de la obtención de censos poblacionales por parte de las entidades y a la escasez de recursos para brindar dicho apoyo, lo cual está respaldado por varios de los municipios cobijados por la conmoción.

 

364. También es importante tener presente que en la Sentencia T-025 de 2004, esta Corporación declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional respecto de la garantía de los derechos de la población desplazada por la violencia. En consecuencia, ordenó una serie de remedios complejos que incluyeron el rediseño de la política pública y un mayor esfuerzo presupuestal. Desde entonces, la Corte Constitucional ha monitoreado el cumplimiento de estas órdenes y la situación del goce efectivo de derechos de las víctimas de desplazamiento forzado. A pesar de los avances normativos e institucionales, el estado de cosas inconstitucional persiste después de más de 20 años. Múltiples autos de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 han evidenciado varias fallas estructurales y bloqueos institucionales, entre los que se encuentran serias deficiencias en el diseño de algunos componentes de la política pública, como los de generación de ingresos, reparaciones y vivienda.^[452]

 

365. El seguimiento continuo de la Corte subraya las dificultades que entraña el diseño e implementación de la política pública, máxime cuando el desplazamiento forzado sigue siendo un problema vigente. En este contexto, la Sala Plena reitera la obligación del Gobierno nacional de hacer los esfuerzos necesarios para superar el estado de cosas inconstitucional y resolver las fallas estructurales y bloqueos identificados por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. No obstante, también reconoce que las cifras de desplazamientos forzados en el Catatumbo han superado drásticamente los promedios regionales y nacionales de los últimos años, lo que ha provocado que la crisis humanitaria exceda la previsibilidad y los planes de contingencia de las entidades encargadas.

 

366. Dado que existen varios indicios de la insuficiencia de los mecanismos ordinarios a disposición del Gobierno nacional, la Sala concluye que su juicio al respecto no adolece de arbitrariedad ni de manifiesta ausencia de razonabilidad. Sumado a esto, la Sala no puede pasar por alto que las cifras de desplazamiento forzado y confinamientos en la región cobijada por la conmoción interior exceden significativamente los picos históricos recientes de estos hechos victimizantes. Por lo tanto, resultaba improbable que se pudiera anticipar y planificar una respuesta adecuada.

 

(iii) Examen global de las atribuciones del Gobierno nacional para brindar protección y garantías de seguridad a los firmantes del AFP

 

367. Por otra parte, la Corte advierte que la desestabilización institucional y las afectaciones a la convivencia ciudadana también han perjudicado gravemente el proceso de reincorporación de los y las firmantes del AFP en la región del Catatumbo y han desbordado las capacidades institucionales para reaccionar. Sobre este punto, la Sala Plena observa que, aunque existe también un marco jurídico específico para la implementación del subcomponente de reincorporación, las medidas contenidas en la legislación de normalidad no contienen mecanismos lo suficientemente céleres ni específicos para atender de forma diferenciada y reforzada a la población firmante de paz ante un desplazamiento masivo de esta envergadura; tampoco para materializar la atención inmediata de la población firmante confinada, junto con la de las familias de las personas víctimas de desaparición forzada y homicidio que requieren atención urgente.

 

368. Sobre este punto, la Sala Plena tampoco puede pasar por alto que se trata del desplazamiento forzado de más 180 personas, de las 464 que vivían en los municipios cobijados por la conmoción hasta el 31 de diciembre de 2024. Esto quiere decir que, alrededor del 39% de la población total de firmantes del AFP en esta región ha sido víctima de desplazamiento forzado. El 4,3% adicional ha sido víctima de desaparición forzada, homicidio y confinamientos junto con sus familias.

 

(iv) Examen global de las atribuciones del Gobierno nacional para hacer modificaciones y adiciones presupuestales y para obtener nuevos recursos

 

369. Finalmente, respecto de la justificación transversal de la insuficiencia de las medidas de hacienda pública ordinarias, la Corte reitera que el estudio del decreto declarativo no es la oportunidad para establecer la necesidad específica de cada modificación al régimen presupuestal, fiscal y tributario que se adopte con ocasión del estado de conmoción interior.

 

370. Lo que sí encuentra la Corte es que en este caso el Gobierno nacional presentó cálculos sobre varios de los rubros que se requieren para superar la perturbación del orden público y atender la crisis humanitaria, y expuso de manera clara las limitaciones legales y constitucionales con las que cuentan las entidades públicas para modificar, distribuir o trasladar los recursos que hacen parte del PGN, el SGR y el SGP. Entre las pruebas aportadas, varias entidades estimaron y justificaron los recursos adicionales que necesitan, a pesar de que –en todo caso– dichas medidas deben precisarse en cada decreto de desarrollo que el Gobierno nacional expida en el marco del estado de conmoción interior.

 

371. La Sala observa que, en efecto, desde una perspectiva general, la normativa de hacienda pública ordinaria no es suficientemente célere para enfrentar una crisis de la magnitud de la que enfrenta en el Catatumbo. Como se analizó en los fundamentos 344 a 350, crear nuevos tributos, adicionar el presupuesto, trasladar recursos entre rubros de gasto aprobados en la ley del PGN e incluso acudir a varias fuentes de endeudamiento requieren aprobación del Congreso de la República, así como avales de varias autoridades técnicas previa realización de los cálculos y estudios correspondientes.

 

372. En cuanto a los traslados presupuestales que no afectan las autorizaciones de gasto aprobadas en el PGN y que podrían realizarse por decreto, la Sala observa que, a primera vista, tampoco son la solución más idónea. El movimiento de recursos puede resultar en la desfinanciación de servicios y actividades de alta importancia para el país, de manera que también requieren un cuidadoso análisis.

 

373. Estas dificultades las entendió el propio legislador estatutario al establecer disposiciones expresas que permiten al Gobierno nacional, en desarrollo de un estado de conmoción interior, entre otras medidas, (i) imponer contribuciones fiscales o parafiscales y (ii) modificar el presupuesto para enfrentar la perturbación del orden público^[453]. Por tanto, el mismo legislador estatutario previó mecanismos extraordinarios para facilitar durante los estados de excepción la consecución de nuevos ingresos y la modificación del PGN.

 

6.3.4.   Conclusión sobre el juicio de suficiencia

 

374. Para la Sala Plena, la conclusión del Gobierno nacional sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias a su disposición para enfrentar los dos subgrupos de hechos que previamente superaron los juicios fáctico y valorativo, no es arbitraria ni irrazonable. Aunque, como se analizó en la sección 6.3.2, el marco normativo prevé un amplio número de facultades y mecanismos a los que puede acudir el Gobierno nacional para atender alteraciones del orden público y crisis humanitarias, existen también indicios de que estos instrumentos no eran suficientes al momento de expedición del Decreto Legislativo 62 de 2025. El Gobierno nacional aportó concretamente pruebas sobre la insuficiencia de (i) los recursos fiscales para responder a la crisis humanitaria, (ii) las capacidades logísticas y administrativas para bridar con celeridad AHI y AHE a las personas desplazadas y confinadas, y (iii) las capacidades para brindar garantías de seguridad a la población firmante del AFP. Estas pruebas, junto con el carácter extraordinario e inusitado de la crisis humanitaria (evidenciado, por ejemplo, por número de personas desplazadas y confinadas y víctimas firmantes del AFP), llevan a la Sala a considerar que la valoración del Gobierno nacional es razonable y que, por tanto, supera el juicio del presupuesto de suficiencia.

 

375. Ahora bien, de acuerdo con la Constitución y el análisis realizado por la Corte en esta providencia, la Sala Plena subraya que las medidas que adopte el Gobierno nacional deben estar estrictamente enfocadas en contrarrestar las causas de la perturbación del orden público que motivaron la declaración de conmoción interior y que este fallo ha considerado constitucionales, no así para contrarestar los hechos que esta providencia ha encontrado son estructurales, de larga data y no han presentado un agravameinto extraordinario -es decir, los hechos del grupo 1 mencionados en la sección 6.1.1.-. Por cuenta de lo anterior, las medidas que se adopten solo pueden estar orientadas a enfrentar (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Es decir, las medidas deben orientarse a conseguir el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos. El examen de la correspondencia de cada medida con dichos propósitos deberá hacerse al estudiar los decretos de desarrollo.

 

7. Conclusión

 

376. Tras verificar que el Decreto Legislativo 62 de 2025 cumple con los presupuestos formales y las exigencias del presupuesto fáctico, este fallo concluyó que satisface parcialmente el presupuesto valorativo. La Sala Plena observó que, si bien todos los hechos descritos en el decreto son graves, sólo un grupo de ellos puede ser calificado como extraordinario. Esto se debe a que los hechos mencionados en el Decreto 62 de 2025 reflejan problemas estructurales que el territorio del Catatumbo ha enfrentado por décadas; sin embargo, solo un grupo de ellos adquirió una gravedad inusitada en un muy corto periodo, lo que condujo a la Sala a calificarlos de extraordinarios. Pertenecen a este último grupo: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Respecto de estos hechos, la Sala también encontró elementos de juicio que apuntan a pueden afectar de forma inminente la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. De este modo, solamente respecto de este grupo de hechos, esta Corporación concluyó que el decreto satisface el presupuesto valorativo.

 

377. Adicionalmente, la Sala considera que el decreto cumple con las exigencias del juicio de suficiencia en relación con estos últimos hechos. Específicamente, halló evidencia de que, aunque el ordenamiento prevé un amplio abanico de facultades y mecanismos ordinarios a los que puede acudir el Gobierno nacional para enfrentar alteraciones del orden público y crisis humanitaria, en este caso, existen elementos que evidencian su insuficiencia dada la magnitud, gravedad y carácter inusitado de los hechos. En vista de lo anterior, para la Sala, la conclusión del Gobierno nacional sobre la insuficiencia de los medios ordinarios a su alcance al momento de expedir el Decreto Legislativo 62 de 2025 no es arbitraria ni irrazonable, de modo que supera el estándar de escrutinio del juicio de suficiencia.

 

378. Por las razones anteriores, esta Corte declarará la exequibilidad del Decreto Legislativo 62 de 2025 únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del AFP y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esto significa que la decisión de exequibilidad solamente cobija aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos, de conformidad con los términos de esta providencia.

 

379. En contraste, la Sala declarará la inexequibilidad del referido decreto respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAO y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

 

380. Esta decisión no redefine ni flexibiliza los estándares constitucionales aplicables a los estados de excepción, por el contrario, los reafirma. En particular, reitera las siguientes subreglas: (i) la anormalidad institucional no se presume; (ii) en relación con el presupuesto valorativo, los problemas estructurales, por graves y persistentes que sean, no habilitan por sí mismos la declaración de un estado de excepción; para que proceda el régimen de excepcionalidad constitucional se requiere que tales perturbaciones del orden público adquieran un carácter extraordinario, tal y como se ha analizado en este fallo; y (iii) la exequibilidad parcial que se declara en esta sentencia cobija únicamente un conjunto acotado de hechos graves y extraordinarios con coordenadas temporales y territoriales precisas, cuya intensidad produjo un desbordamiento institucional inmediato. Asimismo, la Sala recuerda que la declaración de excequibilidad parcial solamente habilita al Gobierno nacional para adoptar medidas dirigidas a conjurar las manifestaciones graves y extraordinarias de los problemas que aquejan a la región del Catatumbo, de manera que la resolución de sus causas y dimensiones estructurales continúa siendo de la órbita de los poderes ordinarios de las autoridades.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

RESUELVE:

   

PRIMERO. Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos, de conformidad con los términos de esta providencia.

 

SEGUNDO. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAO y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

Presidente

 

Con salvamento de voto

 

NATALIA ÁNGEL CABO

 

Magistrada

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

 

Magistrado

 

DIANA FAJARDO RIVERA

 

Magistrada

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

 

Magistrado

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Magistrada

 

Con salvamento de voto

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Magistrada

 

MIGUEL POLO ROSERO

 

Magistrado

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

 

Magistrado

 

Con salvamento de voto

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

 

Secretaria General