ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C.

 

SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL

 

PROCESO GESTIÓN JURÍDICA

 

LINEAMIENTO POLÍTICA PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO

 

(Agosto 03)

 

Tabla de contenido

 

1. Objetivo

 

2. Alcance

 

2.1 Ámbito de Aplicación

 

3. Glosario

 

4. Marco normativo

 

5. Desarrollo

 

5.1 Componente 1

 

5.1.1 Identificación del problema a partir de la actividad litigiosa

 

5.1.2 Identificación de las causas y determinación de la dependencia donde ocurre la falla

 

5.2 Componente 2

 

6. Responsabilidades y competencias

 

7. Evaluación del lineamiento

 

8. Administración del lineamiento

 

9. Aprobación del documento

 

1. Objetivo

 

Identificar las causas que pueden generar daños antijurídicos en la Entidad a partir del análisis de condenas, actividad litigiosa en curso, reclamaciones administrativas, solicitudes de conciliación extrajudiciales y judiciales con el fin de adoptar estrategias y medidas para fortalecer la gestión pública institucional y reducir la litigiosidad, procurando evitar la responsabilidad de la administración por los perjuicios patrimoniales y/o extrapatrimoniales que se causen por la acción u omisión de los servidores o colaboradores de la Entidad.

 

2. Alcance

 

La presente política de Prevención del daño antijurídico[1] tiene como alcance la totalidad de los procesos misionales, estratégicos y de apoyo que conforman la estructura organizacional de la Secretaría Distrital de Integración Social. Este instrumento tiene como finalidad fortalecer la gestión jurídica preventiva mediante el análisis de riesgos, la identificación de patrones de conducta generadores de litigiosidad y la formulación de acciones correctivas que promuevan una cultura organizacional orientada a la prevención del daño antijurídico.

 

En este sentido, el alcance de la política inicio con un ejercicio sistemático de recolección y análisis de información, mediante el cual se identifican, clasifican y documentan las causas y subcausas más recurrentes que han dado lugar a procesos judiciales o reclamaciones en contra de la Entidad. Posteriormente, se desarrollaron espacios de diálogo técnico como mesas de trabajo interdependencias, para permitir una comprensión integral de los factores de riesgo y para promover el trabajo articulado en la construcción de soluciones preventivas.

 

Esta política presenta medidas concretas y recomendaciones orientadas a prevenir la ocurrencia de nuevos eventos generadores de daño antijurídico, proyectándose como una herramienta para la transformación de la gestión institucional, desde una perspectiva preventiva y proactiva que contribuye a la sostenibilidad jurídica y financiera de la Secretaría Distrital de Integración Social.

 

Su aprobación se realiza por el Comité de conciliación quien es el órgano competente para su implementación y seguimiento, para posteriormente ser socializada, en el Comité institucional de gestión y desempeño.

 

2.1 Ámbito de Aplicación

 

La política de Prevención del daño antijurídico aplica al interior de la Secretaría Distrital de Integración Social - SDIS, en cada una de sus dependencias, sin excepción. Esta aplicación incluye tanto el nivel central como las subdirecciones locales y las unidades operativas que integran la estructura organizacional de la Entidad, quienes deben aplicarla obligatoriamente para procurar la prevención efectiva de hechos generadores de responsabilidad estatal.

 

Así mismo, esta política orienta las actuaciones de los servidores públicos, contratistas y demás actores vinculados a la gestión institucional, en el marco de sus competencias y deberes funcionales. La implementación de esta política permite identificar de manera temprana las conductas, prácticas u omisiones que puedan derivar en litigiosidad, favoreciendo la adopción de medidas preventivas que garanticen una defensa judicial más eficiente, una administración pública más proactiva y una mayor protección del patrimonio público.

 

Su alcance se extiende a los procesos misionales, de apoyo y estratégicos, sirviendo como referente para el diseño de acciones correctivas y de mejora continua, en concordancia con las directrices establecidas en la Directiva 025 de 2018 de la Secretaría Jurídica Distrital y demás normativa aplicable.

 

3. Glosario

 

Los términos y definiciones aplicables al documento pueden ser consultados en el glosario institucional en el Manual del Sistema de Gestión / Novedades / Glosario Institucional: https://sig.sdis.gov.co/index.php/es/novedades/glosario-institucional

 

4. Marco normative

 

- Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”

 

- Ley 446 de 1998, “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.”

 

- Decreto Nacional 1716 de 2009, compilado en el Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015, reglamentó el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, así como el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y el Capítulo V la Ley 640 de 2001, en relación con la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativa y en especial lo concerniente al funcionamiento del Comité de Conciliación.

 

- Decreto Nacional 1069 de 2015, artículo 2.2.3.2.4.1.2, 2.2.3.2.4.1.6, 2.2.4.3.1.2.1.2, 2.2.4.3.1.2.5, 2.2.4.3.1.2.7 y 2.2.4.3.1.2.9 que regulan definiciones, el ciclo de defensa jurídica del Estado, las competencias y funciones de los Comités de Conciliación y el indicador de gestión en materia de prevención del daño antijurídico, entre otros temas.

 

- Directiva 025 de 2018 SJD, “Lineamientos metodológicos para la formulación y adopción de la Política de Prevención del Daño Antijurídico por parte de los Comités de Conciliación de organismos y entidades distritales”.

 

- Decreto 4085 de 2011, artículo 2, 6 y siguientes señala las competencias de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) en materia diseñar estrategias de políticas buscan evitar litigios y proteger el patrimonio público.

 

- Decreto 1499 de 2017, Integra la defensa jurídica como una política de gestión en el MIPG, obligando a las entidades a implementar acciones preventivas.

 

- Ley 2220 de 2022, artículo 117 y 120 define el Comité de Conciliación como una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad.

 

- Acuerdo 001 de 2023 SDIS, articulo 3 dispone que es función del Comité de Conciliación de la Secretaría Distrital de Integración Social, formular y ejecutar políticas de prevención de daño antijurídico y diseñar las políticas generales que orientaran la defensa de los intereses de la Entidad.

 

- Decreto 470 de 2024, “Por medio del cual se liquida el presupuesto anual de rentas e ingresos y de gastos e inversiones de Bogotá, Distrito Capital, para la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2025 y se dictan otras disposiciones, en cumplimiento del Acuerdo Distrital 940 del 19 de diciembre de 2024”.

 

- Decreto 479 de 2024, artículo 164, 181, 208, 211 y 212 y siguientes, mediante los cuales consagran las responsabilidades de los Comités de Conciliación de las entidades y organismos distritales, se regula la procedencia y el trámite de la acción de repetición y se fijan lineamientos y directrices en la materia.

 

5. Desarrollo

 

La formulación y adopción de la política de prevención del daño antijurídico en el marco de lo establecido por la Directiva 025 de 2018 de la Secretaría Jurídica Distrital, se dio a través del cumplimiento de una estructura en siete fases, agrupadas en dos componentes:

 

5.1 Componente 1

 

Identificación del problema, identificación de las causas e identificación de la dependencia donde ocurre la falla.

 

- En la identificación del problema: se identificaron los problemas jurídicos más frecuentes que han generado responsabilidad patrimonial para la Entidad. Esta identificación partió del análisis de los casos reiterativos o recurrentes que han dado lugar a procesos judiciales o solicitudes de conciliación, con el fin de priorizar los eventos sobre los cuales se centrará la política.

 

- Identificación de las causas y determinación de la dependencia donde ocurre la falla: una vez identificados los problemas, se procedió a analizar las causas raíz, es decir, las situaciones administrativas, técnicas u operativas que originan el daño. Este análisis permitió ubicar con claridad la(s) dependencia(s) de la Entidad donde se produjo o permitió la falla, para asignar responsabilidades en la formulación de acciones correctivas.

 

5.1.1 Identificación del problema a partir de la actividad litigiosa

 

En cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva 025 de 2018, se definió un período de análisis con un corte mínimo de cuatro años, comprendido entre las vigencias 2021, 2022, 2023 y 2024. Durante este periodo la Oficina Jurídica estudió la información litigiosa relacionada con: reclamaciones administrativas, solicitudes de conciliación extrajudicial, procesos judiciales en los que la entidad figura como demandada, sentencias condenatorias proferidas en contra de la entidad. A continuación, se presenta el análisis realizado:

 

5.1.1.1 Reclamaciones administrativas

 

Con base en la información suministrada por la Subdirección de Contratación, se identificó que las reclamaciones administrativas relacionadas con el reconocimiento de una relación laboral conocidas comúnmente como solicitudes por “contrato realidad” han mostrado un incremento significativo en los últimos tres años. Estas reclamaciones son presentadas principalmente por contratistas o excontratistas que buscan el reconocimiento de derechos laborales como prestaciones sociales, cesantías y aportes al sistema de seguridad social, tal y como se muestra en la tabla No. 1:

 

Tabla No. 1. Consolidado reclamaciones administrativas

 

Fuente. Base seguimiento reclamaciones administrativas Subdirección de Contratación 2022-2024

 

De igual manera, la Gráfica No. 1 ilustra el comportamiento de las reclamaciones administrativas radicadas ante la entidad, evidenciando el número de reclamaciones administrativas por año con mayor litigiosidad.

 

Gráfica No. 1. Reclamaciones administrativas

 

Fuente. Base seguimiento reclamaciones administrativas Subdirección de Contratación

 

Se observa una tendencia creciente, con un incremento de más del 37% en 2023 comparado con 2022 y de 121% en el 2024 en relación con el año 2023.

 

Impacto institucional de las reclamaciones por contrato realidad:

 

El aumento de este tipo de reclamaciones tiene implicaciones jurídicas y presupuestales importantes para la Entidad:

 

- Estas reclamaciones suelen ser la antesala de demandas ante la jurisdicción contencioso-administrativa por nulidad y restablecimiento del derecho, con pretensiones que incluyen el pago retroactivo de salarios, prestaciones sociales y sanciones.

 

- Cada reclamación exige análisis jurídico individual, pronunciamientos por parte de la administración, elaboración de conceptos técnicos y seguimiento, lo que representa una carga significativa para el equipo jurídico y de contratación.

 

- Aunque estas solicitudes se presentan inicialmente en sede administrativa, muchas derivan en fallos judiciales con condenas cuantiosas, como se ha evidenciado en los procesos judiciales activos en la entidad.

 

5.1.1.2 Solicitudes de extensión de jurisprudencia en vía administrativa

 

Complementariamente, se identificó un número relevante de solicitudes de extensión de jurisprudencia para las vigencias 2021, 2022, 2023 y 2024, mecanismo mediante el cual se pretende aplicar precedentes judiciales favorables de otros casos a situaciones similares:

 

Fuente. Siproj Web - módulo de procesos judiciales con corte a 31 de diciembre de 2024

 

Como precedentes judiciales se citan las siguientes sentencias de unificación:

 

- CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016.

 

El Consejo de Estado en la Sentencia del 25 de agosto de 2016[2] sentó las reglas de unificación sobre el restablecimiento del derecho derivado de la demostración de la existencia de una relación laboral, las cuales se resumen así:

 

i. Como indemnización corresponde el reconocimiento de la indemnización equivalente a las prestaciones sociales dejadas de percibir, calculadas sobre los honorarios pactados y pese a que se pruebe la relación laboral, no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión (art. 122 C.P.).

 

ii. Quien pretenda el pago de las prestaciones derivadas de la configuración de la relación laboral, deberá reclamarlas dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes a pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales.

 

iii. De igual forma, se estableció que las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas de la caducidad del medio de control.

 

iv. El juez contencioso se debe pronunciar, aunque no se haya solicitado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral.

 

- Sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021

 

En esta providencia el Consejo de Estado fijó las siguientes reglas de unificación aplicables a los asuntos en los que se configura el contrato realidad:

 

i. El «término strictly indispensable», al que alude el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia, término que se entiende lo ajustado enteramente a la necesidad. Señaló que la temporalidad y excepcionalidad de la contratación son la esencia de este tipo de contratos. Por consiguiente, con ellos no pueden suplirse, de manera definitiva, las funciones permanentes o misionales de las entidades, pues su ejercicio solo corresponde a vinculaciones legales y reglamentarias.

 

ii. La mencionada corporación precisó que la expresión “término estrictamente indispensable” se debe evidenciar en la fase precontractual pues es en esta en donde la entidad determina, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro; que es por ello que en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico se debe motivar “con suficiencia las razones que justifiquen que la administración recurra a un contrato de prestación de servicios”; y que sin perjuicio de la posibilidad de existencia de circunstancias imprevistas que exijan la prórroga de un contrato de prestación de servicios, dicha prórroga debe en cualquier caso encontrase soportada en los mencionados estudios previos para que sea justificada.

 

iii. Establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad[3], el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. Se precisó que el término de 30 días hábiles no debe entenderse como una camisa de fuerza, que impida tener un mayor periodo de interrupción, sino un marco de referencia para la administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicios que obren dentro del plenario cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del citado en la sentencia de unificación.

 

En providencia del 11 de noviembre de 2021, se aclaró que la sentencia de unificación no impone ningún tipo de regla temporal para poder volver a vincular a contratistas que han terminado de ejecutar el respectivo convenio por prestación de servicios y así evitar que este se convierta en un contrato realidad. Los 30 días hábiles que deberían pasar entre la fecha de terminación de una vinculación y la fecha de inicio de la siguiente para que se entienda que hay solución de continuidad solo tienen cabida si se evidencia que hay un contrato realidad y exclusivamente para contabilizar la prescripción de los derechos laborales y prestacionales aplicables. Esto significa que a los contratos de prestación de servicio que sí están sujetos a la ley (artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993) no se les impuso ningún límite temporal, por lo tanto, no celebrar contratos dentro de los 30 días hábiles o más, no previene la configuración del contrato realidad, en la medida en que para la desnaturalización del contrato de prestación de servicios deben concurrir los tres elementos de la relación laboral (prestación personal y directa del servicio, subordinación continuada y remuneración).

 

iv. Frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.

 

En esa misma providencia la Sala Plena del Consejo de Estado explicó los criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, numerando manifestaciones como: estudios previos; subordinación continuada; prestación personal del servicio; y remuneración. Frente al elemento de la subordinación, que es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, en la citada sentencia de unificación se consolidó la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto a lo que se ha considerado como indicios de la subordinación, destacando las siguientes:

 

i. “104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta.

 

ii. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido.

 

iii. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual. Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación.

 

iv. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.

 

v. 108. A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad. En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral”.

 

Finalmente, aunque en comparación con las reclamaciones administrativas estas solicitudes son menos numerosas, su impacto jurídico puede ser significativo si los jueces acogen la aplicación extensiva de decisiones previas, generando efectos retroactivos sobre situaciones laborales similares en la Entidad.

 

5.1.1.3 Acciones de tutela

 

Durante el periodo comprendido entre 2021 al 2024, la Secretaría Distrital de Integración Social fue objeto de 4.161 acciones de tutela, según los registros del Sistema de Información de Procesos Judiciales – SIPROJWEB, estas acciones reflejan la alta exposición de la Entidad frente a la judicialización de garantías constitucionales, especialmente en lo relacionado con derechos fundamentales como el debido proceso, salud, derecho de petición y mínimo vital.

 

Tal como se visualiza en la Tabla No. 2, se revela una tendencia al alza en la litigiosidad constitucional contra la SDIS durante las vigencias 2021, 2022, 2023 y 2024.

 

Tabla No. 2 Acciones de tutela

 

Fuente. SiproJ Web – módulo procesos judiciales

 

A su vez, en la Gráfica No. 3 se esquematiza la distribución porcentual y el volumen de las acciones de tutela por tipo de pretensión, permitiendo visualizar de forma gráfica la concentración del riesgo constitucional que afronta la SDIS en el cuatrenio.

 

Gráfica No. 3. Acciones de tutela por tipo de pretensión

 

Fuente. Siproj Web - módulo de tutelas con corte a 31 de diciembre de 2024

 

Como se observa, existe una tendencia creciente en el número de tutelas interpuestas, con un aumento sostenido año tras año, como se evidencia en la siguiente gráfica:

 

Grafica No. 4. Evolución Anual de Tutelas

Fuente. Siproj Web - módulo de tutelas con corte a 31 de diciembre de 2024

 

De acuerdo a esto, existe un incremento significativo entre el año 2021 al 2022 con un porcentaje del 28%, contrario a lo acontecido entre el año 2022 al 2023, al haber sido del 4,1% y en comparación con los años 2023 a 2024 con un incremento del 7,2%.

 

Principales derechos tutelados y análisis de impacto:

 

A lo largo de los cuatro años analizados, los derechos más frecuentemente invocados por los accionantes han sido:

 

- Debido proceso

 

Con más de 1.000 casos, este es el derecho más accionado y se encuentra relacionado con las dinámicas propias de la oferta social y los cupos limitados que se tienen para el ingreso a algunos servicios. De igual manera la invocación de este derecho podría estar asociado a demoras en trámites, o fallas en los procedimientos internos de atención y respuesta.

 

En la Gráfica No. 5 se detalla el derecho invocado de vulneración al debido proceso en tutelas contra la SDIS durante el cuatrienio.

 

Gráfica No. 5. Debido proceso

 

Fuente. Siproj Web - módulo de tutelas con corte a 31 de diciembre de 2024

 

- Derecho de petición

 

Los porcentajes que se muestran en la siguiente gráfica representan la variación con respecto a la vigencia inmediatamente anterior, reflejando el incremento significativo entre el año 2021 al 2022 con un porcentaje del 39%, contrario a lo acontecido entre el año 2022 al 2023, al haber sido del 7% y en comparación con los años 2023 a 2024 con una disminución del 2%.

 

En la Gráfica No. 6 se detalla acciones de tutela por derechos de petición, en contra la SDIS durante el cuatrienio.

 

Gráfica No. 6. Derecho de

 

Fuente. Siproj Web - módulo de tutelas con corte a 31 de diciembre de 2024

 

En cuanto a la cifra que arrojó la postulación de este derecho, en un total de 758 tutelas, se debe considerar en primera medida que este es el mecanismo que tiene la ciudadanía para reclamar los diversos servicios sociales a cargo de la entidad. Sin perjuicio de esto, no se puede desconocer que algunas de las acciones constitucionales que recibe la entidad involucran deficiencias en la respuesta o falta de oportunidad.

 

- Derecho a la salud y al mínimo vital

 

Los porcentajes que se muestran en la tabla representan la variación con respecto a la vigencia inmediatamente anterior, reflejando el incremento significativo entre el año 2021 al 2022 con porcentajes del 123% - salud y el 36% - mínimo vital, contrario a lo acontecido entre el año 2022 al 2023, al haber sido del 78% y el 21%. No obstante, respecto al derecho fundamental a la salud en lo que respecta a la vigencia 2023 a 2024 sostuvo una tendencia al incremento, con un porcentaje del 115%, contrario al porcentaje arrojado para el mínimo vital, el cual tuvo tendencia a disminuir (3%).

 

En la Gráfica No. 7 se detalla acciones de tutela por mínimo vital, en contra la SDIS durante el cuatrienio.

 

Gráfica No. 7. Mínimo Vital y Salud

 

Fuente. Siproj Web - módulo de tutelas con corte a 31 de diciembre de 2024

 

Ahora, la alta frecuencia de tutelas relacionadas con el acceso a servicios esenciales sugiere que la población vulnerable atendida por la Secretaría enfrenta dificultades persistentes para satisfacer necesidades básicas, muchas veces asociadas a procesos de atención en servicios sociales o entrega de subsidios.

 

El creciente número de tutelas no solo refleja el nivel de inconformidad de los ciudadanos, sino que además implica una carga operativa, jurídica y presupuestal significativa para la Entidad. Cada acción requiere atención individualizada, defensa judicial, seguimiento de fallos, y eventualmente, adecuación de políticas internas para garantizar el cumplimiento de lo ordenado por los jueces.

 

- Acceso a la Justicia

 

La invocación del derecho fundamental en las acciones de tutela que se presentan ante la secretaría se enmarca en el ejercicio funcional de las Comisarías de Familia, las cuales hacen parte de la estructura interna de la Entidad. La mayoría de estas tutelas están relacionadas con la imposición de medidas de protección adoptadas por los Comisarios de Familia. No obstante, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 2126 de 2021, el Comisario de Familia actúa como jefe del despacho y goza de autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales; en consecuencia, la defensa técnica dentro de dichos procesos es asumida directamente por cada Comisario de Familia.

 

En la Gráfica No. 8 se detalla acciones de tutela por acceso a la justicia, en contra la SDIS durante el cuatrienio.

 

Gráfica No. 8. Acceso a la justicia

 

Fuente. Siproj Web - módulo de tutelas con corte a 31 de diciembre de 2024

 

Sin embargo, es importante indicar que las cifras arrojaron una tendencia significativa de aumento entre el año 2022 al 2023 con un porcentaje del 114%, decreciendo en un 95% para el año 2024.

 

- Igualdad

 

De acuerdo con las cifras reportadas, este derecho conexo tuvo una tendencia de aumento entre los periodos 2022 y 2024, en un porcentaje para este último indicado del 84%.

 

En la Gráfica No. 9 se detalla acciones de tutela por derecho a la igualdad, en contra la SDIS durante el cuatrienio.

 

Gráfica No. 9. Igualdad – 2021

 

Fuente. Siproj Web - módulo de tutelas con corte a 31 de diciembre de 2024

 

El derecho fundamental a la igualdad ha sido invocado de manera conexa en las acciones de tutela presentadas ante la Secretaría Distrital de Integración Social. Esto significa que el accionante solicita principalmente la protección de otro derecho fundamental, y a partir de su presunta vulneración, se deriva también la afectación del derecho a la igualdad. En este sentido, conforme a lo establecido en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede para la protección inmediata de los derechos fundamentales, incluso cuando su afectación sea consecuencia indirecta o conexa de la vulneración de otro derecho de igual naturaleza.

 

- Derechos fundamentales de los niños

 

La Secretaría Distrital de Integración Social, a través de la Subdirección para la Infancia, desarrolla servicios y estrategias orientadas a garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes, priorizando la reducción de condiciones de vulnerabilidad. Uno de estos servicios es el de jardines infantiles, diseñado para ofrecer entornos protectores que promuevan el desarrollo integral de la primera infancia, con enfoque diferencial y de género, en articulación con las familias y la comunidad.

 

En la Gráfica No. 10 se detalla acciones de tutela por derechos fundamentales de los niños, en contra la SDIS durante el cuatrienio.

 

Gráfica No. 10. Derechos fundamentales de los niños

 

Fuente: Siproj Web - módulo de tutelas con corte a 31 de diciembre de 2024

 

De acuerdo con la Resolución Interna 0218 de 2023, los jardines infantiles constituyen una modalidad institucional dirigida principalmente a menores de tres años, con excepciones para otros rangos de edad en condiciones especiales. Este servicio opera actualmente en 18 localidades de Bogotá bajo tres modalidades: operación directa, cofinanciada y jardines sociales, estos últimos administrados por cajas de compensación familiar en virtud de lo dispuesto por la Ley 789 de 2002.

 

En este contexto, las acciones de tutela interpuestas ante la Secretaría han estado dirigidas, en su mayoría, a solicitar la asignación de un cupo en un jardín social para un menor de edad, alegando la presunta vulneración de derechos fundamentales de los niños, particularmente el acceso a la educación inicial y a servicios integrales de cuidado y protección.

 

Es por ello, que en el periodo de análisis se observa un incremento exponencial entre el año 2021 al 2024, culminando en este último periodo con el 169%.

 

- Dignidad humana, vivienda y vida

 

La alta frecuencia de tutelas relacionadas con el acceso a servicios esenciales sugiere que la población vulnerable atendida por la secretaría enfrenta dificultades persistentes para satisfacer necesidades básicas, muchas veces asociadas a procesos de atención en servicios sociales o entrega de subsidios. De acuerdo con los datos de análisis, se observa aumento en la invocación de estos derechos, llegando a un 84% para el año 2024.

 

En la Gráfica No. 11 se detalla acciones de tutela por dignidad humana, en contra la SDIS durante el cuatrienio.

 

Gráfica No. 11. Dignidad humana

 

Fuente: Siproj Web - módulo de tutelas con corte a 31 de diciembre de 2024

 

5.1.1.4 Solicitudes de conciliación extrajudicial

 

Durante las vigencias 2021, 2022, 2023 y 2024, el Comité de Conciliación conoció un total de 120 solicitudes de conciliación prejudicial. Las principales causas de estas solicitudes fue el reconocimiento de acreencias laborales por la configuración de contrato realidad, seguidamente pretensiones relacionadas con controversias contractuales por liquidación en procesos de contratación o con procesos de licitación, acciones de reparación por acciones u omisiones en la prestación de los servicios sociales y finalmente en un menor porcentaje controversias por asuntos laborales, como a continuación se describe en la gráfica:

 

Gráfica No. 12. Solicitudes de Conciliación extrajudicial

 

Fuente. Siproj Web - módulo de MASC con corte a 31 de diciembre de 2024

 

Las solicitudes de conciliación relacionadas con el reconocimiento de una relación laboral (contrato realidad) presentadas por contratistas no siempre son sometidas al Comité de Conciliación en la etapa prejudicial, esto en virtud de los artículos 1 y 2 del Acuerdo 001 de 2020, en los que se señala que la Secretaría Distrital de Integración Social ha adoptado una línea decisional que considera estos casos como no conciliables. Esto se debe a que implican derechos laborales que, conforme a los artículos 48 y 53 de la Constitución Política y la jurisprudencia del Consejo de Estado, son irrenunciables y no transigibles.

 

Adicionalmente, aplicando precedentes del Consejo de Estado, se ha identificado que la subordinación como elemento de una relación laboral debe estar debidamente acreditada con material probatorio. Por ejemplo, en materia de maestras indicó la corporación (Expediente: 11001-03-25-000-2021-00731-00 (4116-2021), 28 de mayo de 2024 “Con todo, en aquella decisión no se señaló que la actividad del educador implicara una presunción que descartara la actividad probatoria, (…) tal y como se ha considerado en asuntos idénticos al expuesto en esta oportunidad «ello no exonera de probar, en cada caso, los elementos inherentes a la relación laboral.

 

Además, se ha venido estableciendo que el estudio de la prescripción en cada caso en concreto debe ser determinado en la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de una relación laboral.

 

5.1.1.5 Procesos Judiciales activos

 

Con corte al 31 de diciembre de 2024, la Secretaría Distrital de Integración Social reportó un total de 827 procesos judiciales durante los años 2021 a 2024, en los cuales la entidad actúo como parte demandada. El valor total de las pretensiones asociadas a estos procesos asciende a $467.701.450.916. A continuación, se presenta el detalle por tipo de proceso en la tabla No. 3:

 

Tabla No. 3. Procesos activos y terminados

 

Fuente. Siproj Web - módulo procesos judiciales a corte 31 de diciembre de 2024

 

La siguiente gráfica presenta la distribución de la cuantía procesal según la naturaleza del proceso judicial, evidenciando diferencias significativas en los montos reclamados por el medio de control:

 

Gráfica No. 13. Cuantía por proceso

 

Fuente. Siproj Web - módulo procesos judiciales a corte 31 de diciembre de 2024

 

Análisis y consideraciones

 

- Alta concentración en procesos por contrato realidad

 

Los procesos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contrato realidad constituyen el núcleo de la litigiosidad de la Entidad, con 773 demandas que representan más del 93% del total de procesos registrados. Además, acumulan una cuantía de $230.566 millones, lo que representa aproximadamente el 49% del valor total de las pretensiones.

 

Si bien la Entidad reconoce que el alto volumen de demandas por contrato realidad puede obedecer a la estructura orgánica y organizativa existente en la SDIS, así como a la necesidad de contar con personal de apoyo suficiente para cumplir con su objeto misional, no se puede desconocer que algunas prácticas pueden dar lugar a interpretar de manera inadecuada la relación contractual que se genera en el marco del numeral 3, artículo 32 de la Ley 80 de 1993[4], lo que hace necesario fortalecer los mecanismos de prevención del daño antijurídico, así como la articulación interinstitucional con los equipos de talento humano y contratación, para reducir la litigiosidad y en procura de salvaguardar los recursos públicos.

 

Con ocasión a lo anterior, se emitió la Circular 043 de 2024 por parte de la Oficina Jurídica en aras de prevenir la desnaturalización del contrato de prestación de servicios y evitar la configuración de una relación laboral, y luego de ello, se socializó con las diferentes áreas misionales en el mes de diciembre del año 2024, en cuyo espacio en perspectiva de prevención del daño antijurídico, se presentaron recomendaciones tanto para la etapa precontractual como para la fase de ejecución del contrato.

 

- Procesos de reparación directa con alta cuantía relativa

 

Aunque la Entidad enfrenta solo 6 procesos de reparación directa, estos acumulan pretensiones por $2.370 millones, lo que evidencia un alto impacto económico individual. Esto podría estar asociado a presuntos daños antijurídicos atribuidos a supuestas acciones u omisiones de la entidad, y requiere un seguimiento estratégico por su posible efecto presupuestal. En la tabla No. 4 se evidencia los procesos de reparación directa con la respectiva cuantía y dependencia:

 

Tabla No. 4. Proceso reparación directa

 

Fuente. Siproj Web - módulo procesos judiciales a corte 31 de diciembre de 2024

 

Mediante la siguiente gráfica se identifica la dependencia en las que se desarrolló la situación del litigió al interior de la Secretaría.

 

Gráfica No. 14. Procesos de reparación directa

 

Fuente: Siproj Web - módulo procesos judiciales a corte 31 de diciembre de 2024

 

- Otros procesos relevantes

 

Las controversias contractuales (11 procesos) suman $1.917 millones, reflejando conflictos en la ejecución de contratos estatales.

 

Los procesos ordinarios laborales (también 11) representan $557.000.000 millones, indicando una tendencia persistente de reclamaciones individuales por presuntos derechos laborales no reconocidos.

 

Los procesos ejecutivos y verbales sumarios tienen menor incidencia tanto en número como en cuantía.

 

- Solicitudes de extensión de jurisprudencia sin impacto económico directo

 

Tal como se expuso en el análisis desarrollado en el título “Solicitudes de extensión de jurisprudencia en vía administrativa”, se identificaron 23 solicitudes que, aunque no conllevan la cuantificación de pretensiones económicas, pueden generar efectos jurídicos relevantes. Esto ocurre en caso de que se acoja la aplicación de lo resuelto en las sentencias unificadas, lo cual podría derivar en decisiones desfavorables para la entidad en situaciones similares.

 

De acuerdo con lo expuesto, el panorama judicial de la Secretaría Distrital de Integración Social muestra una alta exposición a procesos por contrato realidad, tanto en volumen como en impacto económico. Por ello, la Entidad reconoce que esta situación demanda una revisión integral de las estrategias de defensa jurídica y de las políticas internas de contratación.

 

- Fallos judiciales desfavorables ejecutoriados – Causas de las condenas

 

Durante el cuatrienio objeto de análisis, la Secretaría Distrital de Integración Social fue notificada de un total de 352 fallos judiciales ejecutoriados. De este conjunto, 285 sentencias fueron desfavorables a los intereses de la entidad, lo que representa la imposición de obligaciones judiciales con impacto económico directo y generando afectación presupuestal. Por su parte, 67 fallos resultaron favorables, lo que refleja una gestión judicial efectiva en determinados casos.

 

La distribución de estas decisiones judiciales se presenta en la siguiente gráfica, la cual permite visualizar de manera comparativa el comportamiento del litigio judicial durante el periodo analizado:

 

Gráfica No. 15. Fallos Judiciales Ejecutoriados 2021-2024

 

Fuente. Elaboración propia con base en Siproj Web y la matriz de seguimiento de fallos judiciales

 

Del análisis anterior, se observa una tendencia creciente en el número de sentencias desfavorables para la Secretaría Distrital de Integración Social. Comportamiento que coincide con la tendencia vista en la gráfica número 1 de reclamaciones administrativas. En particular, mientras que en 2021 los fallos desfavorables representaban el 48,6% del total, este porcentaje aumentó a 72,7% en 2022, 87,6% en 2023 y alcanzó un 88,8% en 2024. Este comportamiento evidencia un deterioro progresivo en los resultados judiciales adversos para la entidad.

 

En contraste, los fallos favorables pasaron del 51,4% en 2021 a tan solo 11,2% en 2024, lo cual plantea un llamado de atención sobre la necesidad de fortalecer los mecanismos institucionales de prevención del daño antijurídico, así como el fortalecimiento de la defensa judicial en aplicación del PHVA[5], la calidad contractual y la gestión administrativa que da origen a los litigios.

 

Tabla No. 5. Análisis horizontal, judiciales ejecutoriados 2021 – 2024.

 

Fuente. Elaboración propia con base en Siproj Web y la matriz de seguimiento de fallos judiciales

 

Este comportamiento estadístico refuerza la importancia de implementar acciones estratégicas orientadas a la mitigación del riesgo jurídico, priorizando intervenciones sobre las causas recurrentes de demandas judiciales, con el fin de evitar un impacto económico creciente sobre el presupuesto de la Entidad.

 

A continuación, en la gráfica No. 16 se presenta la información desagregada por tipo de acción o medio de control ejercido en los procesos judiciales con decisión desfavorable a la Entidad, con el fin de identificar las causas más frecuentes de litigiosidad contra la Secretaría Distrital de Integración Social.

 

Gráfica No.16. Fallos judiciales desfavorables ejecutoriados 2021 – 2024 por medio de control

 

Fuente. Elaboración propia con base en Siproj Web y la matriz de seguimiento de fallos judiciales

 

Del total de sentencias desfavorables notificadas durante el cuatrienio, se observa una alta concentración en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por contrato realidad, con 262 fallos, lo que representa un impacto porcentual del 91,93%. Esta cifra evidencia que la principal causa de responsabilidad judicial contra la Secretaría Distrital de Integración Social corresponde a la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, en los que los jueces concluyen la existencia de una relación laboral encubierta.

 

Le sigue, en menor proporción, las extensiones de jurisprudencia con 12 fallos (4,21%), utilizado principalmente por excontratistas para acceder a derechos reconocidos previamente en sentencias similares, lo cual indica la existencia de patrones reiterados de conducta administrativa susceptibles de ser corregidos a través de medidas estructurales.

 

Otras causas de condena judicial, aunque con menor impacto individual, incluyen: reparación directa (5 fallos, 1,75%), controversias contractuales (3 fallos, 1,05%), y medios aislados como nulidad por horas extras, ordinario laboral y conciliación extrajudicial, cada uno con 1 fallo (0,35%).

 

El alto volumen de sentencias desfavorables, particularmente aquellas derivadas de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho por contrato realidad, ha generado un impacto significativo en las ordenaciones del gasto de la Secretaría Distrital de Integración Social. Estas decisiones judiciales obligan a la entidad a realizar pagos no previstos inicialmente en su programación presupuestal, afectando la disponibilidad de recursos y limitando la capacidad de ejecución de otras obligaciones sustantivas, situación que genera mayores impactos si se considera que por mandatos del artículo 100-3 del Decreto 479 de 2024 las condenas judiciales se deben pagar con cargo al mismo rubro o proyecto de inversión que originó la obligación principal.

 

La recurrencia de este tipo de condenas compromete no solo la estabilidad financiera de la Entidad, sino que también dificulta la planeación del gasto público y la sostenibilidad de los programas misionales, toda vez que gran parte del contingente judicial se debe de múltiples contratos suscritos con la SDIS incluso desde su creación como Departamento Administrativo de Bienestar Social - DABS. Por ello, el impacto de las sentencias desfavorables trasciende el ámbito jurídico y se proyecta como un riesgo estructural que debe ser gestionado integralmente mediante acciones preventivas, correctivas y presupuestales, articuladas con los principios de responsabilidad fiscal y eficiencia en el uso de los recursos públicos.

 

Con el propósito de evidenciar la magnitud y recurrencia de las condenas judiciales impuestas a la Entidad bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a continuación, se presenta una tabla que detalla la cantidad de fallos proferidos durante el cuatrienio objeto de análisis. Esta información permite identificar la concentración de sentencias desfavorables en esta modalidad procesal, especialmente en lo relacionado con la figura del contrato realidad, lo que refuerza la necesidad de adoptar medidas institucionales orientadas a la prevención del daño antijurídico en la Subdirección para la Infancia (55,44%) y Subdirección para las Familias (19,65%).

 

Tabla No. 6. Fallos judiciales desfavorables ejecutoriados 2021 – 2024 por ordenación del gasto

 

 

Fuente. Elaboración propia con base en Siproj Web y la matriz de seguimiento de fallos judiciale

 

5.1.1.6 Procesos Administrativos sancionatorios (higiénico sanitarios)

 

Un aspecto de especial de relevancia para la Entidad lo constituyen los procesos relacionados con el cumplimiento de las normas higiénico-sanitarias, en el marco de las competencias de inspección, vigilancia y control que ejerce la Secretaría Distrital de Salud, conforme a lo establecido en la Ley 9 de 1979. Esta normativa establece medidas sanitarias aplicables a las unidades operativas que prestan los servicios sociales a cargo de la Secretaría Distrital de Integración Social.

 

En este contexto, la SDIS ha sido objeto de sanciones administrativas, las cuales en su mayoría consisten en la imposición de multas económicas, derivadas de presuntos incumplimientos a las disposiciones sanitarias vigentes.

 

Durante el periodo comprendido entre los años 2020 y 2024, la Secretaría Distrital de Salud notificó a esta entidad un total de 267 aperturas de procesos administrativos sancionatorios por presunto incumplimiento de normas higiénico-sanitarias, de acuerdo con las visitas de inspección, vigilancia y control realizadas por funcionarios de las Subredes Integradas de Servicios de Salud, emitiendo conceptos sanitarios desfavorables. Es de indicar que los hechos suscitados objeto de inspección datan de vigencias anteriores, esto es del 2006 al 2019.

 

A continuación, se observa por vigencia, los procesos notificados a la Entidad, mediante los cuales se dio apertura de la investigación administrativa:

 

Gráfica No. 17. Procesos Administrativos sancionatorios vigencia 2020-2024

 

Fuente. Base de Datos PHS corte 31 de diciembre de 2024

 

A continuación, en la gráfica No. 18 se muestra que durante el periodo analizado, se identificó que, de los 267 procesos administrativos sancionatorios notificados en el cuatrienio, 85 han finalizado mediante decisiones de fondo adoptadas por la Secretaría Distrital de Salud (tal como revocatoria, caducidad, cesación y pérdida de competencia, entre otras). Por su parte, los 182 procesos restantes permanecen activos y cuentan con la debida representación técnica judicial.

 

Gráfica No. 18. Estado procesos higiénico sanitario 2020-2024

 

Fuente: Base de datos PHS corte 31 de diciembre de 2024

 

Ahora bien, respecto de los procesos activos se identificó que la autoridad competente profirió en 30 procesos acto administrativo de fondo (amonestación y multa), de los cuales 4 se encuentran en etapa de cobro coactivo como se puede evidenciar en la gráfica No. 19:

 

Gráfica No. 19. Decisión de fondo

 

Fuente. Base de datos PHS corte 31 de diciembre de 2024

 

Se precisa que el tiempo promedio que emplea la Secretaría Distrital de Salud para notificar la apertura de procesos higiénico-sanitarios es de dos años contados a partir de la ocurrencia de la presunta infracción. Por lo anterior, los hechos objeto de posible sanción corresponden, en su mayoría, a situaciones ocurridas en vigencias anteriores.

 

Ahora, frente a los incumplimientos endilgados por la SDS más reiterativos por los cuales se formularon cargos dentro de los procesos administrativos sancionatorios iniciados por dicha entidad, se destacan los siguientes:

 

- Condiciones locativas: deterioro en pintura, presencia de grietas, ausencia de pisos antideslizantes, señalización inadecuada de rutas de evacuación, cableado sin canaletas, entre otros.

 

- Instalaciones hidráulicas y sanitarias deficientes.

 

- Saneamiento básico: ausencia del plan correspondiente o deficiencias en su aplicación, especialmente en el control de vectores y roedores.

 

- Aseo, limpieza y desinfección: presencia de objetos en desuso, desorden general y deficiente limpieza.

 

- Manejo y disposición inadecuada de residuos sólidos.

 

- Prevención de emergencias y gestión del riesgo: deficiencias en planes y medidas preventivas.

 

- Decomiso y destrucción de productos: medicamentos y alimentos que no cumplen condiciones sanitarias.

 

De acuerdo con la información registrada en la base de datos de procesos administrativos sancionatorios higiénicos sanitarios, se encuentra que las unidades operativas que más registran hallazgos por incumplimiento de las normas sanitarias son Jardines Infantiles con un total de 163 procesos de los 267 notificados en vigencias 2020 a 2024, con ocurrencia de hechos de vigencia de anterior.

 

En la Gráfica No. 20 se detalla los procesos sancionatorios higiénico sanitarios por unidad operativa.

 

Gráfica No. 20. Procesos por unidad operativa

 

Fuente. Base de datos PHS corte 31 de diciembre de 2024

 

Esta situación pone de manifiesto la necesidad de fortalecer los mecanismos internos de control y seguimiento de las condiciones sanitarias en los servicios prestados por la Entidad. Asimismo, se resalta la urgencia de implementar acciones preventivas conjuntas con las áreas técnicas responsables, con el objetivo de garantizar el cumplimiento de las normas de salud pública y evitar la imposición de sanciones administrativas, tales como las contempladas en el artículo 577 de la Ley 9 de 1979, modificado por el artículo 98 del Decreto Ley 2106 de 2019:

 

- Amonestación

 

- Multas sucesivas hasta por una suma equivalente a 10.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes

 

- Decomiso de productos

 

- Suspensión o cancelación del registro o de la licencia

 

- Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo

 

5.1.2 Identificación de las causas y determinación de la dependencia donde ocurre la falla

 

Una vez identificadas las principales problemáticas jurídicas que afectan a la Secretaría Distrital de Integración Social, se procedió al análisis de las causas raíz que originan la alta litigiosidad en contra de la Entidad. Este ejercicio se realizó a partir del estudio integral del comportamiento litigioso durante el cuatrienio 2021–2024, considerando las reclamaciones administrativas, solicitudes de conciliación extrajudicial, procesos judiciales, acciones de tutela y procesos administrativos sancionatorios.

 

El análisis permitió identificar situaciones administrativas, técnicas y operativas recurrentes, así como las dependencias en las que se presenta aspectos a mejorar para evitar la materialización del riesgo de daño antijurídico, conforme se expone a continuación:

 

Tabla No. 7. Relación de causas y subcausas

 

Fuente. Elaboración propia con áreas técnicas, análisis de causas y subcausas

 

5.1.2.1. Causas administrativas

 

a) Desnaturalización del contrato de prestación de servicios (Contrato realidad)

 

La principal causa de litigiosidad contra la entidad corresponde a la utilización reiterada de contratos de prestación de servicios para el desarrollo de actividades de carácter permanente, misional y continuo, lo cual ha sido interpretado por la jurisdicción contencioso-administrativa como una relación laboral encubierta.

Esta situación se origina, entre otros factores, por:

 

- Planeación insuficiente del talento humano requerido para la ejecución de la oferta institucional.

 

- Deficiente delimitación del objeto contractual y de las obligaciones del contratista.

 

- Prácticas administrativas que pueden configurar elementos de subordinación (asignación de horarios, supervisión directa, integración funcional a equipos permanentes).

 

- Uso reiterado y prolongado de contratos sin solución de continuidad.

 

b) Deficiencias en la gestión de respuestas administrativas y derecho de petición

Se evidencian fallas en la oportunidad, claridad y calidad de las respuestas a solicitudes ciudadanas, lo cual ha derivado en un alto número de acciones de tutela por presunta vulneración del derecho fundamental de petición y del debido proceso.

 

Estas deficiencias se asocian a:

 

- Falta de estandarización de procedimientos de respuesta.

 

- Retrasos en la gestión interna de trámites.

 

- Debilidades en la articulación entre dependencias misionales, jurídicas y administrativas.

 

- Estado del trámite sin resolver de fondo la solicitud.

 

5.1.2.2 Causas técnicas y operativas

 

a) Limitaciones estructurales en la oferta de servicios sociales

 

La alta demanda de servicios sociales frente a una oferta limitada de cupos ha generado un número significativo de acciones de tutela relacionadas con el acceso a servicios, especialmente en materia de jardines infantiles, atención a población vulnerable y medidas de protección.

 

Estas situaciones responden a:

 

- Restricciones presupuestales y operativas.

 

- Capacidad instalada insuficiente frente a la demanda ciudadana.

 

- Expectativas ciudadanas no alineadas con los criterios técnicos de priorización.

 

b) Incumplimientos de normas higiénico-sanitarias en unidades operativas

Los procesos administrativos sancionatorios adelantados por la Secretaría Distrital de Salud evidencian fallas recurrentes en el cumplimiento de las condiciones higiénico-sanitarias, especialmente en jardines infantiles y otras unidades operativas.

 

Las principales causas identificadas son:

 

- Deficiencias en el mantenimiento de infraestructura.

 

- Falta de seguimiento periódico a planes de saneamiento básico.

 

- Deterioro sobre las condiciones locativas y sanitarias.

 

- Limitaciones en la gestión preventiva del riesgo sanitario.

 

 

5.1.2.3 Causas asociadas a la gestión contractual y presupuestal

 

a) Controversias contractuales y fallas en la etapa de ejecución

 

Las controversias contractuales identificadas se derivan principalmente de deficiencias en la planeación contractual, supervisión y liquidación de los contratos, lo que genera reclamaciones y litigios posteriores.

 

5.1.2.4 Síntesis del análisis de causas

 

Del análisis realizado se concluye que la alta litigiosidad contra la Secretaría Distrital de Integración Social no obedece a hechos aislados, sino a patrones estructurales y recurrentes en la gestión administrativa, contractual, operativa y técnica de la entidad. Estas fallas se concentran principalmente en las dependencias misionales con mayor carga operativa y ordenación del gasto, así como en los procesos de gestión del talento humano, contratación y operación de servicios sociales.

 

La identificación de estas causas permite orientar de manera focalizada las acciones preventivas, correctivas y de mejora continua que deberán incorporarse en la política Prevención del daño antijurídico, con el fin de mitigar el riesgo jurídico, proteger el patrimonio público y fortalecer la gestión institucional.

 

5.2 Componente 2

 

Formulación de las acciones de prevención del daño antijurídico, asignación de responsables de la ejecución y seguimiento a la implementación y ejecución de las acciones.

 

- Formulación de las acciones de prevención del daño antijurídico: Con base en el diagnóstico, se diseñaron estrategias, acciones y medidas necesarias para solucionar, mitigar o controlar las causas identificadas. Esta propuesta se articuló con el plan de acción de la Entidad.

 

- Implementación de la política de prevención del daño antijurídico: Bajo la aprobación y coordinación del Comité de conciliación se implementaron acciones, indicadores y responsables, así como un cronograma de ejecución. Las áreas responsables, deben ejecutar las acciones previstas, garantizando la aplicación efectiva de las medidas preventivas y correctivas establecidas, las cuales son de obligatorio cumplimiento.

 

- Seguimiento y evaluación: Se establecieron mecanismos de monitoreo y evaluación periódica del cumplimiento de la política, verificando la implementación de las acciones, el cumplimiento de metas y la efectividad de las estrategias adoptadas.

 

En este componente se diseñó una matriz en la cual se estructuraron las acciones a ejecutar, los indicadores para medir su implementación, la programación trimestral y las dependencias responsables.

 

A continuación, se relaciona la matriz diseñada, la cual permite entre otras cosas, hacer seguimiento periódico a las acciones:

 

Tabla No. 8. Medidas e indicadores

 

 

Fuente. Elaboración propia con áreas técnicas, formulación de medidas e indicadores

El Comité de Conciliación es el órgano responsable de aprobar y adoptar la política, garantizando su articulación con las funciones institucionales y con las obligaciones establecidas en el marco normativo vigente, igualmente del seguimiento del plan de acción de la política de prevención del daño antijurídico.

 

6. Responsabilidades y competencias

 

A través de la siguiente matriz se relacionan competencias y responsables a cada medida del plan de acción de la Política del daño antijurídico:

 

Tabla No. 9. Competencias y responsables

 

 

Fuente. Elaboración propia con áreas técnicas, responsables

 

Es importante indicar que la implementación y ejecución de estas medidas es de obligatorio cumplimiento por parte de los responsables y el seguimiento al cumplimiento de las mismas estará a cargo del Comité de conciliación de la Secretaría Distrital de Integración Social, en el marco del cumplimiento del Acuerdo 001 de 2023. De igual manera, con base en los resultados del seguimiento y evaluación, se deben realizar los ajustes necesarios para fortalecer la política y asegurar su sostenibilidad en el tiempo.

 

7. Evaluación del lineamiento

 

Para el seguimiento, evaluación y medición del cumplimiento de las medidas implementadas en la política Prevención del daño antijurídico, se diseñó un instrumento denominado plan de acción, en este se encuentran relacionados los indicadores los cuales permiten medir el nivel de avance e implementación y el área responsable, tal y como se visualiza en la siguiente tabla:

 

Tabla No. 10. Indicadores de seguimiento

 

Fuente. Elaboración propia con áreas técnicas, Indicadores

 

Las tablas 7, 8, 9 y 10 hacen parte integral del plan de acción de la política Prevención del daño antijurídico, a la cual, cuatrimestralmente la Secretaría Técnica del Comité de Conciliación verifica las actividades realizadas en cumplimiento al cronograma y a los indicadores previstos.

 

8. Administración del lineamiento

 

Oficina Jurídica.

 

9. Aprobación del documento

 

 

Nota: Ver Política original en Anexos.

 

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