CONCEPTO 7599 DE 2026

 

(Julio)

 

Bogotá, D.C., julio de 2026.

 

Honorables Magistrados

 

CORTE CONSTITUCIONAL M.P. PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Ciudad

 

Expediente: D-17392

 

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 2471 de 2025, "Por medio de la cual se establece la Cátedra de la afroraizalidad en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y se dictan otras disposiciones."

 

Concepto No.: 7599

 

De acuerdo con lo establecido en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5, de la Carta Política, procedo a rendir el concepto de rigor, en relación con la acción pública de inconstitucionalidad presentada ante esa Corporación, contra la Ley 2471 de 2025.

 

I. ANTECEDENTES

 

El 11 de marzo de 2026, los ciudadanos Maicol Stiven Flórez Díaz y Carlos Stiven Torres Munévar, presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 2471 de 2025. El texto de la norma puede ser consultado en el Diario Oficial 53.176 de 9 de julio de 2025.

 

La magistrada sustanciadora, mediante Auto del 17 de abril de 2026, admitió dos cargos: la presunta vulneración del derecho a la consulta previa (artículo 93 de la CP y Convenio 169 de la OIT), y la configuración de un trato discriminatorio, pues "supedita el acceso y la permanencia en un amplio conjunto de empleos públicos a un requisito formal de difícil cumplimiento para la mayoría de los ciudadanos no raizales" (artículo 40.7 de la CP).

 

Finalmente, se corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rinda concepto en los términos del artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, actuación que se realizó con Oficio 181 del 26 de mayo de 2026.

 

II. COMPETENCIA

 

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la presente acción pública de inconstitucionalidad, por cuanto cuestiona la Ley 2471 de 2025. En esa medida, se encuentra en el supuesto del numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, pues se dirige contra una ley de la República.

 

III. CUESTIONES PREVIAS

 

a) Manifestación de transparencia

 

Teniendo en cuenta que el artículo 278 de la Constitución Política me impone el deber de rendir concepto en todos los procesos de constitucionalidad, estimo necesario realizar la presente manifestación de transparencia pues, pese a que no me encuentro formalmente en una causal de impedimento, debo precisar que el trámite inicial de expedición de la Ley 2471 de 2025 coincidió con el periodo en el cual me desempeñé como secretario general del Senado de la República.

 

En efecto, el proyecto de ley 294 de 2023 Cámara / 302 de 2024 Senado, que derivó en la ley demandada, fue radicado ante la Cámara de Representantes el 08 de noviembre de 2023^[1], se aprobó en primer debate en la Comisión Sexta de esa célula legislativa el 21 de febrero de 2024^[2], y en Plenaria del 22 de mayo de 2024^[3]. El proyecto hizo tránsito al Senado de la República y, luego de la designación de ponente (con oficio del 11 de septiembre de 2024^[4]), fue aprobado en la Comisión Sexta el 11 de diciembre de 2024^[5], y en la Plenaria del Senado del 2 de abril de 2025^[6]. En sesión del 26 de mayo de 2025, las Plenarias aprobaron el informe de conciliación presentado para el caso^[7].

 

Al respecto, es preciso advertir que, si bien el trámite del proyecto de ley inició en un periodo en el cual me desempeñaba como secretario general del Senado de la República, su radicación se efectuó en la Cámara de Representantes, y que ostenté dicha calidad hasta el 24 de septiembre de 2024, momento en el cual fue aceptada, a partir de esa fecha, mi renuncia a dicha Corporación^[8].

 

Ahora bien, a propósito de las manifestaciones de impedimento presentadas por el suscrito funcionario, en el marco de los distintos procesos de constitucionalidad que recaen sobre leyes tramitadas y aprobadas durante el desarrollo de mi anterior condición de secretario general del Senado de la República, la Sala Plena de la Corte Constitucional analizó las funciones entonces desempeñadas, concluyendo que cuando se demandan vicios formales, la configuración de la causal de impedimento “'se debe analizar, a partir de las circunstancias particulares de cada caso concreto', pues dicha causal 'no opera de forma automática”, y si se trata de vicios materiales, “el procurador 'deberá demostrar [...] (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte'”^[9].

 

En el caso concreto, al revisar el contenido de la demanda y del auto admisorio, se observa que los demandantes formularon cargos de inconstitucionalidad por vicios de carácter formal y material, los que, en principio, no tienen conexión alguna con las funciones que ejercí como secretario general del Senado de la República y, por tanto, no guardan relación con la materia que le corresponde conocer a la Corte.

 

Finalmente, estimo pertinente aclarar que formulo la presente manifestación de transparencia con el objetivo de advertir a la Corte que desempeñé las funciones del referido cargo durante el trámite inicial de expedición de la norma acusada, pero que mis actuaciones no tuvieron una relación directa con el cumplimiento de la obligación discutida, ni fueron activas o determinantes para la formación de esta y por tanto no comprometen mi independencia e imparcialidad. Así mismo, con el propósito de salvaguardar la celeridad y el buen funcionamiento de la administración de justicia y evitar dilaciones en este proceso.

 

b) Inexistencia de cosa juzgada constitucional

 

En torno a la cosa juzgada constitucional esa Corporación ha señalado que, entre otras tipologías, puede ser formal, cuando recae sobre la misma disposición enjuiciada, o material, cuando la decisión precedente versó sobre un precepto distinto al examinado, pero el enunciado demandado tiene un contenido similar al estudiado en la oportunidad previa. Para determinar si se configura este fenómeno, es necesario analizar si el “pronunciamiento previo de la Corte en sede de control abstracto recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el reproche constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad anterior (identidad en el cargo)”^[10].

 

En la presente oportunidad, la Procuraduría General de la Nación considera que no concurren los presupuestos exigidos para que exista cosa juzgada constitucional pues, como indican los demandantes, aunque la Corte Constitucional ha examinado normas similares a las ahora cuestionadas, existen diferencias respecto del contenido concretamente enjuiciado y los reparos objeto de la acción.

 

Ciertamente, los demandantes se dirigen contra la Ley 2471 de 2025, que establece la Cátedra de la afroraizalidad en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, aduciendo que: afecta de manera directa a las comunidades étnicas que lo habitan y que, por tanto, debió ser consultado de manera previa; y afirman que tiene un carácter desproporcionado y potencialmente discriminatorio (artículos 6, 8 y 9), frente a los requisitos para acceder y permanecer en los cargos públicos, y que exigen el dominio lingüístico del creole/kriol, el castellano y el inglés.

 

Al respecto, se observa que, aunque esa Corporación se ha referido a disposiciones que establecen medidas en favor de la población raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y en tal sentido guardan cierta similitud con las normas que se demandan, es posible diferenciar sus efectos jurídicos y los elementos sobre los cuales ha versado el control constitucional^[11]. De igual manera, la posible vulneración constitucional se verificó frente a otros principios (V.g. derechos a la igualdad, a la libre circulación, al trabajo y al derecho a elegir y ser elegido) o, se abordaron con un enfoque distinto.

 

Sobre este punto, es importante precisar que, aunque en la Sentencia C-086 de 1994 la Corte Constitucional analizó los artículos 45 y 57 de la Ley 47 de 1993, que establecían como requisito para los funcionarios que tuvieran contacto con el público, “hablar los idiomas castellano e inglés”, de cara al numeral 7 del artículo 40 superior, el juicio varía no solo frente a la exigencia ahora dispuesta por el Legislador que, en relación con este derecho tiene un alcance distinto (incluye el creole como idioma oficial) y mayor (no se limita al deber de ciertos funcionarios, de hablar determinados idiomas), sino por el fundamento del cargo planteado (no discute el dominio del idioma inglés)^[12].

 

IV. PROBLEMAS JURÍDICOS

 

En atención a los cargos admitidos, para el Ministerio Público, la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:

 

- ¿La Ley 2471 de 2025, produce una afectación directa en las comunidades étnicamente diferenciadas del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, por tanto, en el trámite de su expedición se debió agotar el procedimiento de consulta previa (artículo 93 de la Constitución y artículo 6, numeral 1, del Convenio 169 de la OIT)?

 

- ¿Los artículos 6, 8 y 9 de la Ley 2471 de 2025 introducen un trato diferenciado entre las personas pertenecientes y no pertenecientes al pueblo raizal para acceder y permanecer en cargos públicos en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que constituye una intervención intensa en el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (artículo 40, numeral 7, superior)?

 

V. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

Con el fin de dar solución a los problemas planteados, el Ministerio Público analizará (a) el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas; (b) el derecho de acceso igualitario a cargos públicos; (c) y el alcance de las normas acusadas, para (d) dar solución al caso en concreto.

 

a) Sobre el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas

 

La Constitución Política define al Estado colombiano como un Estado democrático, participativo y pluralista; además, establece que uno de sus fines esenciales es facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten (artículos 1 y 2), y le atribuye el deber de proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación, y la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país (artículos 7 y 70).

En consonancia, el Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991^[13], establece que las autoridades deben consultar con los pueblos étnicos las “medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”, en tanto estos tienen “el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”^[14].

 

Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la consulta previa es un derecho fundamental colectivo de los pueblos étnicos, cuyo rango superior se deriva de las diferentes normas constitucionales, y del reconocimiento interno de las prerrogativas establecidas en el Convenio 169 de la OIT que, en los términos del artículo 93 superior, forma parte del bloque de constitucionalidad^[15].

 

En efecto, esa Corporación ha reconocido la protección del derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas, negras, raizales y Rrom, a partir de su carácter de sujetos de especial protección constitucional y su calidad de minorías y/o grupos étnicos históricamente discriminados^[16]. En tal sentido, ha establecido que la consulta previa de estas comunidades es un derecho fundamental, que se erige en un instrumento básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades y para asegurar su subsistencia como grupo social^[17].

 

Ahora bien, la Corte Constitucional ha sostenido que la consulta previa de proyectos legislativos es obligatoria cuando estos producen una afectación directa de los grupos étnicos diferenciados, así: (i) si contienen disposiciones que desarrollen las materias incluidas en el Convenio 169 de la OIT o en los artículos 329 y 330 superiores, previo análisis sobre la magnitud de su afectación^[18], y (ii) “frente a las medidas legislativas que, de manera directa y específica, no indirecta o genérica, repercutan sobre las comunidades étnicas, independientemente de que el efecto sea positivo o negativo”, lo que sucede cuando la medida tiene una incidencia diferencial, es decir, cuando su objeto principal de regulación versa sobre una o varias comunidades^[19].

 

Del mismo modo, es obligatorio adelantar un proceso de consulta previa cuando (iii) “la materia del proyecto legislativo tiene un vínculo necesario con la definición del ethos de las comunidades étnicas... contiene aspectos que inciden directamente en su identidad como pueblos” y (iv) involucran “medidas legislativas o administrativas impuestas desde el exterior”^[20].

 

Es importante señalar que el Convenio 169 de la OIT contempla, en su artículo 7, la participación de los pueblos interesados en los planes que se adopten para el mejoramiento de sus condiciones de vida y de trabajo, y del nivel de salud y educación; de manera específica, el artículo 28 ibid. señala:

 

“1. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y a escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo. // 2. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del país. // 3. Deberán adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas”

 

El mismo instrumento exige garantizar la protección efectiva de los derechos de las comunidades y determina las condiciones para el acceso a los procedimientos legales idóneos, superando los prejuicios y las barreras que se imponen a partir de ópticas discriminatorias, lo que incluye contar con medios eficaces de comunicación^[21].

 

Ahora bien, en los eventos en los que se requiera el desarrollo del procedimiento de consulta previa para la expedición de una norma, se ha sostenido que su realización se debe efectuar antes de la radicación del proyecto de ley. Así, la referida omisión se ha calificado como un vicio en el trámite de la iniciativa parlamentaria que se configura ante la pretermisión de un acto preparatorio, que resulta indispensable para cumplir con el mandato superior de diversidad étnica y cultural de la Nación^[22].

 

En cuanto a los efectos de tal omisión, la Corte Constitucional ha establecido que se trata de un vicio formal que se proyecta sobre el contenido material de la norma, por lo que por regla general no es susceptible de saneamiento y lleva a la declaratoria de inexequibilidad.

 

b) Sobre el derecho de acceso igualitario a cargos públicos

 

El artículo 40 (numeral 7) de la Carta Política dispone que “todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” y que, para hacer efectivo este derecho puede “acceder al desempeño de funciones y cargos públicos”. Por su parte, el artículo 125 superior ordena, a modo de regla general, la implementación del régimen de carrera administrativa para la gestión del acceso, permanencia, ascenso y retiro de los empleos del Estado, lo que apunta a privilegiar el mérito como criterio predominante de selección y permanencia del personal público^[23].

 

En desarrollo de estas disposiciones, la jurisprudencia constitucional se ha referido al derecho fundamental de acceso igualitario a cargos públicos, que asegura el principio meritocrático y se materializa a través de la realización de concursos públicos^[24]. El principio del mérito “se concreta principalmente en la creación de sistemas de carrera y en el acceso a cargos públicos mediante la realización de concursos o procesos de selección”, que buscan “a través de criterios objetivos, (...) determinar la idoneidad, capacidad y aptitud de los aspirantes para ocupar un cargo, teniendo en cuenta la categoría del empleo y las necesidades de la entidad”^[25].

 

En lo pertinente, la Corte Constitucional ha precisado que si bien “el mérito no se agota en la capacidad técnica o profesional del aspirante, sino que incluye aspectos relacionados con las calidades personales y la idoneidad moral”, estos requisitos “no permiten la utilización de criterios subjetivos como el clientelismo o el nepotismo, así como tampoco permiten el diseño de requisitos sustentados en criterios discriminatorios como la raza, sexo, el género, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión o la opinión filosófica o política, entre otros”, por lo que la imposición de requisitos contrarios a la igualdad desconocen los postulados constitucionales^[26].

 

Ciertamente, este derecho está relacionado con las garantías de acceso en términos de libre concurrencia, lo que implica que todos los ciudadanos que cumplan los requisitos previstos en la convocatoria puedan participar en los concursos sin discriminación alguna y que reciban igual tratamiento durante su desarrollo, sin perjuicio de las políticas de trato diferenciado dirigidas a realizar la igualdad material de determinados grupos poblacionales, siempre que no desconozcan el principio del mérito, ni afecten el acceso a empleos en entidades y órganos del Estado mediante concurso público. A su vez, protege el desempeño del cargo público, garantiza que las personas que han sido nombradas o elegidas, una vez cumplan los requisitos del cargo, puedan tomar posesión de este^[27].

 

Es así como el derecho de acceso a cargos y funciones públicas comprende, al menos, el derecho a posesionarse según los requisitos constitucionales y legales fijados para acceder al cargo, de acuerdo con las reglas de cada convocatoria y los usos respecto a cada lista de elegibles; la prohibición de establecer requisitos adicionales para tomar posesión de un cargo; la facultad de elegir la opción disponible que más se acomoda a las preferencias de quien ha sido seleccionado; y “la prohibición de remover de manera ilegítima a quien ocupa el cargo público”^[28].

 

Con todo, es importante considerar que, conforme a los artículos 125 y 150 (numeral 23) de la Constitución, el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa para clasificar los concursos, señalar sus trámites y estatuir los requisitos exigibles en cada uno de ellos, libertad ordenadora que debe ser orientada por criterios razonables y proporcionales, que ponderen los mandatos en tensión^[29].

 

Por tanto, se trata de un derecho que no es absoluto, ya que su aplicación se enmarca en el amplio margen de configuración del Legislador, que se traduce en su potestad de establecer requisitos de acceso y permanencia, y se encuentra limitado por el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales (V.g. los que se derivan de la realización del interés general y garantizan la efectividad de los principios de la función pública dispuestos en el artículo 209 de la Carta, y del principio constitucional del mérito)^[30].

 

c) Sobre el alcance de las normas acusadas

 

La Ley 2471 de 2025 se desarrolla en dos capítulos. El primero reconoce el creole o kriol como lengua materna del pueblo étnico raizal del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (artículos 1 a 5), para lo cual fija el objeto de la ley (establecer la cátedra Afroraizalidad dentro del proyecto educativo institucional de los distintos establecimientos educativos del archipiélago), modifica los artículos 42 y 47 de la Ley 47 de 1993^[31] (del idioma y lengua oficial, y la protección del patrimonio cultural, material e inmaterial en el departamento), adiciona el artículo 57 de la Ley 115 de 1994^[32] (enseñanza multilingüe de los grupos étnicos), y asigna funciones conforme al artículo 20 de la Ley 1381 de 2010^[33] (enseñanza de lenguas nativas).

 

El capítulo II de la ley que se acusa (artículos 6 a 11), sobre “la enseñanza de la Afroraizalidad y práctica del Creole o Kriol”, contempla la exigencia del conocimiento de las tres lenguas oficiales para ocupar cargos públicos (creole/kriol, castellano e inglés) y para el ejercicio de estos cuando tengan relación directa con el público, asigna funciones de certificación del dominio del lenguaje creole o kriol al Comité Lingüístico Departamental, y determina el ámbito de aplicación y la vigencia de la ley.

 

Respecto del proceso de consulta previa, en el trámite del proyecto el Ministerio del Interior indicó que “la declaración de la cátedra Creole dentro de los objetivos específicos de la educación media, la educación media técnica, y el ejercicio profesional de los distintos funcionarios públicos” del archipiélago no constituía una medida que comprometiera “directa y específicamente los atributos de las comunidades étnicas, tales como su autonomía, autodeterminación y elementos materiales que los distinguen como sus creaciones, instituciones y comportamientos colectivos”, por lo que no estaba “sujeta al desarrollo del proceso de consulta previa”. Sin embargo, precisó que “las medidas de ejecución de la ley deberán atenerse” a las condiciones de procedencia de tales procesos consultivos^[34].

 

d) Solución al caso en concreto

 

Para comenzar, es necesario aclarar que, teniendo en cuenta el alcance de los cargos formulados, se avanzará en el examen del primero de ellos como cargo principal, para asumir el segundo como subsidiario. Esto, en la medida en que el primer reparo apunta a la inexequibilidad de la ley, por un vicio formal con efectos sustanciales que, de proceder, incidirá sobre el análisis subsiguiente.

 

- Primer problema jurídico (principal): sobre la omisión de la consulta previa en el trámite legislativo de la Ley 2471 de 2025

 

Para el Ministerio Público, la demanda de la referencia está llamada a prosperar, pues la Ley 2471 de 2025 provoca una afectación directa en las comunidades étnicamente diferenciadas del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, por tanto, en el trámite de su expedición se debió agotar el procedimiento de consulta previa, omisión que fue documentada en este proceso constitucional.

 

Ciertamente, la Corte Constitucional ha aludido a la composición demográfica de la población raizal, y a su divergencia cultural, al expresar:

 

“El pueblo raizal de las islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina comparte una historia social y cultural común con el complejo de sociedades afrodescendientes que habitan el caribe anglófono occidental. Su lenguaje creole, esencialmente oral y de base inglesa y Akán, es similar a la de otros pueblos asentados en islas vecinas como Jamaica y Corn Islands, y a lo largo de la costa caribe de Centroamérica en Panamá, Costa Rica, Nicaragua y Belice. De igual forma, estos pueblos comparten su afiliación al cuerpo de creencias y prácticas religiosas de origen Akán denominado obeah. En San Andrés y Providencia esta herencia cultural africana se complementa con la herencia anglosajona de la religión protestante (principalmente bautista) y el inglés como la lengua de la iglesia y la escuela”^[35]

 

En este marco se afirma que la lengua nativa es uno de los elementos de identidad étnica y cultural del pueblo raizal de las islas, protegida por la Constitución^[36], y que su reconocimiento oficial trasciende a los aspectos más relevantes del desarrollo vital de la sociedad, como quiera que “[l]a calificación de una lengua como oficial en un territorio determinado, genera importantes consecuencias para la vida social y política de los residentes en la zona”^[37].

 

De esta manera, la Ley 2471 de 2025 afecta de manera directa a las comunidades étnicas del Archipiélago, en la medida en que versa sobre un elemento específicamente vinculado a su identidad lo que, como se expuso, no depende del efecto positivo o negativo de la medida. Al respecto, es claro que el objeto de la ley y las disposiciones que la integran se dirigen a reconocer y proteger los derechos lingüísticos del pueblo raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, particularmente mediante el uso del creole/kriol como su propio idioma, lo que se asocia de manera directa a la preservación su identidad frente a los riesgos de la transmutación cultural.

 

En esta medida, la ley tiene una incidencia diferencial, pues el uso del creole es uno de los factores asociados con la pertenencia étnica^[38], y desarrolla materias incluidas en el Convenio 169 de la OIT, si se tiene en cuenta que sus disposiciones están relacionadas con el mejoramiento de las condiciones de vida, de trabajo, y educación del pueblo étnico raizal del Archipiélago en lo que, a la luz de ese instrumento (artículos 7, 12, 28, 30 y 31) se debe garantizar la participación de los pueblos.

 

Ahora bien, durante el trámite del proyecto de ley se discutió sobre la obligación de realizar la consulta previa, asunto que se resolvió con base en los planteamientos del Ministerio del Interior, según los cuales no era necesario adelantarla pues no existía un compromiso directo y específico de la ley con los atributos de las comunidades étnicas, relegando su posible exigencia a las medidas de ejecución de la ley^[39].

 

Sobre el particular, llama la atención que durante el debate legislativo se dejó expresa constancia sobre la objeción presentada “por parte de la comunidad raizal, a través de uno de los representantes de las Asociaciones comunitarias”^[40], y de una proposición de aplazamiento del proyecto, motivada en la “solicitud de las comunidades raizales de la realización de consulta previa para la aprobación de esta iniciativa”^[41], negada tras el anuncio de la postura del Ministerio del Interior y los beneficios que la ley traería sobre el reconocimiento de los derechos de la comunidad étnica.

 

Efectivamente, aunque en esa instancia se contaba con el concepto del Ejecutivo, y se hizo una breve mención a la realización de mesas técnicas con la comunidad raizal antes de la radicación del proyecto de ley, se observa que la satisfacción del derecho fundamental justificaba una mayor diligencia en el análisis sobre el contenido de las disposiciones, y cuando menos, que se tuvieran en cuenta las objeciones planteadas por los representantes de la población raizal, para adoptar alguna fórmula que permitiera un mayor balance^[42].

 

Finalmente, conviene mencionar que la omisión del proceso de consulta previa de la ley en cuestión se apoya en que no se evidencia la adopción de mecanismos de participación de la comunidad étnica y, en cambio, se constata la ausencia de algún “registro de solicitud de concepto de determinación de procedencia y oportunidad de la consulta previa”^[43] en el Ministerio del Interior. Al respecto, se precisa que, aunque en el presente proceso se aludió a un concepto de improcedencia emitido sobre el Proyecto de Ley 209 de 2023 (Cámara)^[44], esta información es irrelevante para el análisis constitucional, ya que la norma expedida se originó en una iniciativa distinta.

 

Con fundamento en lo expuesto, la Procuraduría considera procedente solicitar a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de toda la Ley 2471 de 2025.

 

- Segundo problema jurídico (subsidiario): sobre el desconocimiento al acceso igualitario al desempeño de funciones y cargos públicos, por los artículos 6, 8 y 9 de la Ley 2471 de 2025

 

En relación con el segundo cargo formulado, el Ministerio Público considera que la demanda está llamada a prosperar pues, aunque los artículos 6, 8 y 9 de la Ley 2471 de 2025 persiguen una finalidad constitucionalmente imperiosa, cual es la protección y revitalización del creole, la generalización del requisito trilingüe a todos los cargos públicos del Archipiélago no supera el juicio de proporcionalidad.

 

Como quedó expuesto, “el acceso al empleo público debe basarse en el mérito como eje transversal de todos los sistemas de carrera administrativa, pero en condiciones reales de igualdad”^[45] lo que se expresa, entre otros, en la garantía de concurrencia e igual tratamiento durante el desarrollo de las convocatorias efectuadas, sin perjuicio de las acciones afirmativas orientadas a realizar la igualdad material de determinados grupos poblacionales. En estos términos, el mérito se haya estrechamente relacionado con el derecho a la igualdad y los requisitos establecidos que deben atender los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

 

En tal sentido, para verificar la razonabilidad de las normas expedidas, corresponde aplicar un test de proporcionalidad estricto, pues se trata de una limitación, prima facie, al derecho fundamental a acceder a cargos y funciones públicas^[46].

 

Al respecto se encuentra que, en primer lugar, las medidas adoptadas persiguen una finalidad constitucional imperiosa, ya que buscan incorporar el enfoque diferencial étnico adoptado en la Carta Política de 1991, “que reconoce al país como pluriétnico y multicultural, y consagra derechos fundamentales relacionados con la diversidad cultural y lingüística, la identidad, la participación y la autonomía de los grupos étnicos y la obligación del estado a proteger a todos los ciudadanos”^[47], amparado de manera específica en los artículos 7, 8, 10, 13, y 310 superiores.

 

En efecto, la Constitución dispone que “Las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios”, al tiempo que reconoce el régimen especial del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y la necesidad de proteger la identidad cultural de sus comunidades nativas^[48].

 

En este marco, se destaca la importancia de proteger el uso y preservación del creole como idioma oficial del pueblo raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Dicho reconocimiento explica la exigencia de dominio lingüístico de los tres idiomas oficiales para el acceso y desempeño de las funciones públicas dispuesto en los artículos 6 y 8 de la Ley 2471 de 2025, que se acompaña de la función de certificación del artículo 9 ibid.

 

Ahora bien, en segundo lugar, las medidas examinadas son parcialmente idóneas para cumplir esta finalidad porque, aunque permiten afrontar los desafíos que genera la pérdida progresiva del uso del creole en el territorio insular, que se deriva, entre otros, de la transmutación cultural y lingüística y de una mayor apropiación del castellano, con incidencia directa en los elementos diferenciales y autóctonos de la población, esto resulta cierto solo frente a los servidores que tienen un contacto directo con la comunidad.

 

Ello, en tanto que el desarrollo de esas funciones públicas exige integrar procesos comunicativos acordes con la multiculturalidad, y permite garantizar que los miembros de la comunidad raizal puedan comprender y hacerse comprender en los distintos procedimientos que deban realizar.

 

Sin embargo, respecto de aquellos cargos que no requieren interacción con el público (por ejemplo, para el desempeño de funciones contables, técnicas o informáticas), la exigencia no contribuye de manera perceptible a la revitalización del creole ni al acceso de la población raizal a la administración, por lo que en ese subconjunto la medida no supera la relación medio-fin.

 

Dicho lo anterior se tiene que, en tercer lugar, las medidas no son necesarias, porque existen alternativas igualmente conducentes para materializar los derechos a la identidad étnica y cultural de las comunidades étnicas y menos restrictivas para el derecho a ocupar cargos públicos.

 

Sobre esto, se resalta que las normas acusadas se encaminan a (i) incluir dentro de los requisitos para ocupar cargos públicos en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina “una certificación del dominio integral de los tres idiomas oficiales”, (ii) garantizar que los empleados públicos que ejerzan sus funciones dentro del Archipiélago y que tengan relación directa con el público tengan ese mismo dominio, concediendo un término para que los ya nombrados adquieran esa competencia comunicativa, (iii) incorporar en los programas de inducción y reinducción a servidores públicos, la cátedra de la Afroraizalidad, y (iv) establecer las competencias y medidas para la certificación del dominio del lenguaje creole/kriol. Todo ello, consecuencia del reconocimiento de este idioma como oficial.

 

Sobre el particular, se observa que existen alternativas igualmente conducentes y menos restrictivas, tales como exigir el creole solo para cargos con alta interacción con la población raizal, establecer niveles diferenciados de competencia según la naturaleza del empleo, o prever capacitación progresiva para quienes accedan por concurso.

 

Así, aunque los artículos 6, 8 y 9 de la Ley 2471 de 2025 contienen restricciones que se limitan territorialmente (aplican para el acceso y desempeño de cargos públicos en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina), que son armónicas con el principio del mérito (pues no se asocian a criterios subjetivos reprochables), y con la exigencia de adoptar medidas afirmativas en favor de poblaciones históricamente discriminadas, su necesidad está mediada por las funciones que se desempeñan y la efectiva interacción con el público.

 

Por último, en cuarto lugar, las normas bajo examen contienen medidas que no son estrictamente proporcionales, pues incluyen requisitos que resultan restrictivos para el acceso y desempeño de funciones públicas en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Al respecto, se evidencia que la ley en cuestión añade una tercera lengua que carece de infraestructura pedagógica y de certificación de alcance nacional, lo que en la práctica convierte el requisito en un filtro que, en el corto y mediano plazo, solo supera con facilidad quien creció hablando creole, con un costo desproporcionado sobre la igualdad en el acceso a la función pública.

 

Lo anterior, contrasta con el precedente relevante, en el que se avaló el bilingüismo en el territorio, pero se consideró como una limitación aplicable únicamente para aquellos empleados que tuvieran relación directa con el público^[49].

 

Visto así, la Procuraduría advierte que declarar la inexequibilidad de las normas demandadas generaría un vacío normativo que incidiría en el adecuado cumplimiento de las finalidades constitucionales, relacionadas de manera directa con el deber de proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación. En cambio, dichas previsiones admiten una interpretación sistemática plausible, si se condiciona su aplicación a la observancia de las condiciones a las que se ha hecho referencia.

 

Por lo anterior, en aras de asegurar la supremacía e integridad de la Constitución, se estima procedente que la Corte Constitucional, en ejercicio de la competencia atribuida en el artículo 241 Superior, realice un condicionamiento de la exequibilidad de las normas y señale el sentido en que deben ser interpretadas para que se ajuste a la Carta Política.

 

Ciertamente, la Corte Constitucional se ha referido a la necesidad de garantizar la realización del principio de conservación del derecho, que “busca que los tribunales constitucionales interpreten las normas en el sentido de preservar al máximo posible las disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto al principio democrático”, y del principio in dubio pro legislatore, “cuyo alcance busca resguardar la decisión mayoritaria adoptada por el Congreso, respecto de un conjunto de normas frente a las cuales no existió reparo alguno y lograron cumplir, en su integridad, con los elementos estructurales del proceso legislativo”^[50].

 

Los principios mencionados permiten adoptar los remedios constitucionales necesarios para salvaguardar la decisión del Legislador y el principio democrático, restringiendo la expulsión de leyes a los eventos en los que “se vulnere irremediablemente la Constitución”^[51]. En tal sentido, el Ministerio Público considera que la solución adecuada al caso consiste en efectuar una declaración de exequibilidad condicionada, que permita armonizar los supuestos constitucionales.

 

En consecuencia, se solicitará a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad condicionada de los artículos 6, 8 y 9 de la Ley 2471 de 2025, por el cargo examinado de manera subsidiaria, bajo la distinción entre incentivo y requisito habilitante.

 

VI. SOLICITUD

 

Por las razones expuestas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional:

 

- Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la Ley 2471 de 2025, “Por medio de la cual se establece la Cátedra de la afroraizalidad en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y se dictan otras disposiciones”, por el cargo de vulneración al derecho de consulta previa.

 

De manera subsidiaria, declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los artículos 6, 8 y 9 de la Ley 2471 de 2025, “Por medio de la cual se establece la Cátedra de la afroraizalidad en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y se dictan otras disposiciones”, por el cargo de vulneración al derecho de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, bajo el entendido que hay que distinguir entre incentivo y requisito habilitante de manera que: (i) para la generalidad de los cargos, el dominio certificado del creole operaría como factor de valoración con puntaje positivo en los concursos de mérito, no como requisito eliminatorio; (ii) para los cargos con interacción directa, frecuente y sustantiva con hablantes de creole, erigirse en requisito de acceso, con justificación específica en la descripción funcional del cargo; y (iii) el plazo de dos años del artículo 6 de la Ley 2471 de 2025 y el sistema de certificación del artículo 9 ibid., se leerían conforme a esa misma modulación.

 

Atentamente,

 

GREGORIO ELJACH PACHECO

 

Procurador General de la Nación

 

Proyectó: Tania Milena Figueroa.

Revisó: Carolina Rico Marulanda.

 

Nota: Ver norma original en Anexos.

 

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