RESOLUCIÓN 395 DE 2026

 

(Septiembre 22)

 

Por la cual se adopta la actualización del Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación Versión 4.0.

 

EL GERENTE GENERAL DE LA EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO-TRANSMILENIO S.A.

 

En uso de sus facultades constitucionales, legales y estatutarias, en especial las conferidas en los artículos 3, 75, 87, 93 y 95 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 43 de los estatutos de la Entidad, en armonía con el artículo 5 del Acuerdo 5 de 2025 de la Junta Directiva de TRANSMILENIO S.A., la Resolución 326 de 2025 y los Contratos de Concesión 688, 691, 693, 695, 69 y 754 de 2018.

 

CONSIDERANDO

 

1. SOBRE EL CONTROL DE LA OPERACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE URBANO MASIVO DE PASAJEROS

 

Que de conformidad con el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

 

Que el artículo 2º de la Ley 105 de 1993 establece que, por su carácter de servicio público, la operación de transporte público estará bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Por su parte, el artículo 3º de la misma Ley señala que la prestación del servicio de transporte público estará sujeto a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de autoridad competente.

 

Que, de conformidad con lo señalado en el artículo 2º del Acuerdo Distrital 004 de 1999 modificado por el artículo 135 del Acuerdo 927 de 2024: «corresponde a TRANSMILENIO S.A. la gestión, organización y planeación del Servicio de Transporte Público Masivo Urbano de pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia, bajo la multimodalidad de transporte, en las condiciones que señalen las normas vigentes, las autoridades competentes y sus propios estatutos...»

 

Que de acuerdo con el artículo 350° del Decreto 652 de 2025, TRANSMILENIO S.A. cuenta con la facultad para fijar las condiciones técnicas y operativas para el funcionamiento del Sistema y ejerce el control de la operación a través de los instructivos y reglamentos de carácter general que expida, tal como lo prevé el artículo 351° ibídem.

Que, de acuerdo con el artículo 9º del Decreto Distrital 309 de 2009, es deber de TRANSMILENIO S.A. asegurar la prestación efectiva del servicio en condiciones óptimas de seguridad, eficiencia y economía.

 

2. SOBRE LA COMPETENCIA PARA EXPEDIR, MODIFICAR, ACTUALIZAR O REVOCAR EL MANUAL DE NIVELES DE SERVICIO

 

Que según la Sección 3.150 de los Contratos de Concesión de Operación de la Fase IV (en adelante los "Contratos de Concesión") del Sistema el Manual de Niveles de Servicio se define como el documento elaborado por TRANSMILENIO S.A. que describe y define los Indicadores, así como los mecanismos para su evaluación y seguimiento. Esta misma Sección señala que el Manual de Niveles de Servicio es de obligatorio cumplimiento y se considera parte del Contrato de Concesión, incluyendo las modificaciones que a este se efectúen de tiempo en tiempo.

 

Que la Sección 22.10.1 de los Contratos de Concesión señala que el Manual de Niveles de Servicio podrá ser modificado unilateralmente por TRANSMILENIO S.A.

 

Que la Sección 6.8.7 (a) (i) de los Contratos de Concesión señala que la Retribución de los Concesionarios será objeto de Deducciones y Bonificaciones asociados al ETIC, para lo cual TRANSMILENIO S.A. evaluará trimestralmente el Nivel de Servicio del componente troncal del Sistema, de acuerdo con las condiciones y procedimiento estipulados en el Manual de Niveles de Servicio.

 

Que la Sección 6.8.7 (a) (ii) de los Contratos de Concesión señala que el Procedimiento para Garantizar el Debido Proceso y Derecho de Defensa se describe en la Sección 9 del Manual de Niveles de Servicio.

 

Que la Sección 6.8.7 (a) (v) de los Contratos de Concesión señala que las controversias que surjan entre TRANSMILENIO S.A. y los Concesionarios en relación con el Factor FETIC aplicable a la Retribución se resolverán en los términos del Manual de Niveles de Servicio.

 

Que la Sección 6.8.7 (a) (vi) de los Contratos de Concesión señala que, tras la conclusión del Procedimiento para Garantizar el Debido Proceso y Derecho de Defensa, la decisión en firme de TRANSMILENIO S.A. definirá el ETIC definitivo, de acuerdo con lo establecido en el Manual de Niveles de Servicio.

 

Que la Sección 6.8.7 (a) (ix) de los Contratos de Concesión señala que el ajuste y distribución de los recursos en disputa depositados en la Subcuenta de Recursos en Garantía ETIC deberán ser efectuados una vez se dé por concluido el procedimiento de Debido Proceso señalado en el Manual de Niveles de Servicio.

 

Que, por lo anterior, los Contratos de Concesión son uniformes en hacer referencia a la competencia de TRANSMILENIO S.A. para modificar unilateralmente el Manual de Niveles de Servicio que, a su vez, describe el procedimiento para la medición de la ETIC y para dirimir las controversias que surjan con los Concesionarios como resultado de dicho ejercicio.

 

Que, sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la competencia para expedir, modificar, actualizar o revocar el Manual de Niveles de Servicio no tiene origen en el Contrato de Concesión, aun cuando allí está expresada. Por el contrario, la fuente que habilita a TRANSMILENIO S.A. para tal efecto es, en primer lugar, la Constitución Política; en segundo lugar, la Ley 80 de 1993; y, finalmente, el Acuerdo 04 de 1999 y los Decretos Distritales que lo desarrollan.

 

Que, en relación con el primer ámbito de competencia, basta con señalar que el inciso 2º del artículo 365 de la Constitución Política es contundente al indicar que el Estado mantiene la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos, ya sea que sean prestados directa o indirectamente por este o a través de comunidades organizadas o particulares, respectivamente. El anterior mandato constitucional está reflejado en el nivel legal, de acuerdo con el primer inciso del numeral 2º del artículo 3 de la Ley 105 de 1993, en los siguientes términos: "La operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad".

 

Que, por su parte, el numeral 4º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que uno de los elementos esenciales del contrato de concesión es que la ejecución del objeto contratado está sometido a la vigilancia y control de la entidad concedente. Lo anterior ha sido resaltado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que sobre este aspecto en particular afirma lo siguiente:

 

"Por su misma naturaleza, la iniciativa privada del concesionario y el ejercicio de instrumentos propios de su carácter de privado para el ejercicio de las actividades contratadas, está sujeto y subordinado por la ley, al control del ente concedente, lo que implica que siempre existirá la facultad del ente público de dar instrucciones en torno a la forma como se la explota el bien o se presta el servicio".

 

Que, finalmente, se tiene que la expedición del Manual de Niveles de Servicio es resultado del ejercicio de las funciones asignadas a TRANSMILENIO S.A. en los numeral 1 y 2 del artículo 3" el Acuerdo 004 de 1999, que disponen lo siguiente:

 

"Artículo 3º.- Funciones. En desarrollo de su objeto, corresponde a TRANSMILENIO S.A. ejercer las siguientes funciones:

 

1. Gestionar, organizar y planear el servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia, en la modalidad indicada en el artículo anterior.

 

2. Aplicar las políticas, las tarifas y adoptar las medidas preventivas y correctivas necesarias para asegurar la prestación del servicio a su cargo, de conformidad con los parámetros señalados por la autoridad competente".

Que estás funciones han sido puntualizadas en los artículos 8º y 9° del Decreto Distrital 831 de 1999, que al respecto señalan lo siguiente:

 

"Artículo 8º.- Condiciones Técnicas y Operativas del Sistema Transmilenio. Corresponde a TRANSMILENIO S.A., la determinación de las condiciones y estándares de funcionamiento del Sistema Transmilenio en todos los aspectos que se relacionen con su operatividad en condiciones de seguridad, continuidad y regularidad del servicio, y en consecuencia estará facultado para definir, entre otros aspectos, los recorridos, itinerarios, trayectos y servicios de la operación, los estándares de cumplimiento y desempeño de las personas o sociedad operadoras, los tiempos de espera en estaciones, las velocidades máximas de operación, y los estándares, tipología, dotación mínima y características técnicas de la flota al servicio del Sistema.

 

Artículo 9º.- Control de Operación. TRANSMILENIO S.A., como titular del Sistema Transmilenio, ejercerá el control de la operación, facultad que ejercerá en los términos y condiciones que determine a través de instructivos o reglamentos de carácter general, o conforme a las condiciones que se prevean en los contratos de concesión, según el caso".

 

Que, con lo anterior, se concluye que el Manual de Niveles de Servicio de los Contratos de Concesión es un instrumento de control, que propende por garantizar la prestación del servicio público de transporte urbano masivo de pasajeros en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Es decir, es un instrumento orientado a dirigir la forma en que debe prestarse el servicio público objeto de los Contratos de Concesión. En ese sentido, la competencia para expedir y modificarlo no deviene de los Contratos de Concesión, sino de la Constitución Política y de la Ley, en sentido material.

 

3. NATURALEZA JURÍDICA DEL MANUAL DE NIVELES DE SERVICIO Y DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE LO ADOPTA, MODIFICA O DEROGA

 

Que, en este sentido, el Manual de Niveles de Servicio es un documento de carácter fundamentalmente técnico y, más específicamente, es un instrumento de control respecto de las condiciones de prestación de un servicio público.

 

Que, en el caso del Manual aplicable a los Contratos de Concesión, este se encarga de definir los lineamientos para la evaluación de los niveles de servicio, a partir de la medición de los Indicadores de gestión de seguridad vial, gestión operacional, gestión de mantenimiento y gestión de conductas operacionales.

 

Que, por lo anterior, aunque las Secciones 3.22 y 3.150 de los Contratos de Concesión señalen que el Manual de Niveles de Servicio se integra a aquel como Anexo C, no quiere decir que este comparta la misma naturaleza jurídica del Contrato de Concesión. Por el contrario, la incorporación del Manual de Niveles de Servicio al Contrato de Concesión tiene por único sentido el de asignarle el mismo valor vinculante y garantizar la coherencia interna entre todos los documentos que comparten dicho valor, de acuerdo con el orden de prelación fijado en la Sección 22.11 de los Contratos de Concesión.

 

Que, teniendo en cuenta lo anterior, se sigue que el acto administrativo que adopta el Manual de Niveles de Servicio no es de contenido particular y concreto. La Sección Primera del Consejo de Estado[1] ha explicado la diferencia entre los actos administrativos de contenido general y particular de la siguiente forma:

 

"De manera que un acto administrativo es de carácter general cuando crea situaciones jurídicas generales, sin consideración a los sujetos y surten efectos a partir de su publicación y su aplicación no se agota, hasta que se derogue o se declare inválido. Contrario sensti, un acto administrativo es de carácter particular y concreto cuando crea, modifica o extingue situaciones jurídicas individuales y concretas, en consideración a los sujetos o en consideración a los bienes sobre los que ejercen derechos o derivan obligaciones tales sujetos".

 

Que la doctrina también se ha expresado sobre esta distinción, señalando que "el ejercicio de la competencia administrativa, que se ejerce de una manera general, no creando derechos subjetivos y no resolviendo una petición específica de un particular frente a la administración, es un acto administrativo de carácter general"[2]. En definitiva, lo que distingue al acto administrativo general del particular no es que los destinatarios de la decisión sean o no determinados, sino que la decisión se tome en razón de un sujeto o sujetos determinados o determinables. De ser así, como por ejemplo sucede con la adjudicación de un contrato, la declaratoria de su caducidad o la imposición de una multa, el acto administrativo será particular y concreto.

 

Que, en consecuencia, el presente acto administrativo corresponde a los que se califican como generales, pues el contenido del Manual de Niveles de Servicio se establece en términos impersonales y abstractos, sin consideración de las personas que son destinatarios de sus preceptos, pues a través suyo TRANSMILENIO S.A. ejerce el control de la operación troncal, de conformidad con lo contemplado en los artículos 8º y 9º del Decreto 831 de 1999.

 

Que, considerando lo anterior, al determinar los lineamientos de evaluación de los niveles de servicio de la prestación del servicio público de transporte masivo de pasajeros del componente troncal del Sistema, TRANSMILENIO S.A. no está creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica en consideración a los destinatarios del Manual de Niveles de Servicio. Por el contrario, ejerce sus funciones de forma abstracta e impersonal, con vocación de aplicarse de forma objetiva y uniforme, como mecanismo de intervención y control de un servicio público esencial, lo cual, se reitera, corresponde al ejercicio de una competencia constitucional.

 

4. LA NECESIDAD DE ACTUALIZAR EL MANUAL DE NIVELES DE SERVICIO TRONCAL FASES 1 Y 2 SEGUNDA GENERACIÓN

 

Que, mediante Resolución No. 1249 del 16 de diciembre de 2019, TRANSMILENIO S.A. adoptó el Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación (en adelante la "Versión 0").

 

Que la Versión 0 fue modificada a través de Resolución 774 del 28 de diciembre de 2023, por medio de la cual se adoptó la versión 1.0 del Manual de Niveles de Servicio (en adelante la "Versión 1.0").

 

Que la Versión 1.0 fue modificada a través de Resolución 229 del 30 de julio de 2024, por medio de la cual se adoptó la versión 2.0 del Manual de Niveles de Servicio (en adelante la "Versión 2.0").

 

Que la Versión 2.0 fue modificada a través de Resolución 307 del 29 de septiembre de 2025, por medio de la cual se adoptó la versión 3.0 del Manual de Niveles de Servicio (en adelante la "Versión 3.0").

 

Que el Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación Versión 4.0, fue publicado en la plataforma LegalBog, desde el 14 de septiembre al 21 de septiembre de 2026, para comentarios de la ciudadanía y grupos de interés de la entidad. Al respecto, es pertinente indicar que el mismo no recibió observaciones.

 

Que la actualización del Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación Versión 4.0 responde a las siguientes necesidades puntuales:

 

(i) En el marco de la actualización de las definiciones, se precisarán los conceptos de "Accidente de tránsito simple", "Accidente de tránsito con lesionado", "Accidente de tránsito con fatalidad", "ETIC", "ETIC Definitiva", "Manual", "Periodo de Medición de la ETIC" y "Varado".

 

(ii) En virtud de la modificación de la estructura organizacional de la empresa TRANSMILENIO S.A., las funciones que estaban en el presente manual a cargo de la Dirección Técnica de BRT serán asumidas por la Dirección Técnica Troncal. Así mismo, se precisa que el Profesional Especializado Grado 6 de Seguridad Operacional Troncal de la Dirección Técnica de Seguridad, el Profesional Especializado Grado 6 de Coordinación Técnica Operativa, el Profesional Especializado Grado 6 de Gestión de Operaciones y el Profesional Especializado Grado 6 de Flota de la Dirección Técnica Troncal serán los responsables de la elaboración, revisión y actualización de este documento, mientras que el Director Técnico Troncal y el Director Técnico de Seguridad velarán por el estricto cumplimiento, implementación y mantenimiento del manual.

 

(iii) Debido a la finalización del Contrato 707 de 2018, suscrito entre TRANSMILENIO S.A. y la empresa Consorcio CJS Interventores, quien realizaba el seguimiento integral a los Contratos de Concesión objetos del presente manual, las funciones que realizaba el interventor serán remplazadas por los terceros contratados para tal fin.

 

(iv)Se suprimen los títulos "Si la ETIC entra en vigencia durante el primer mes del periodo trimestral de evaluación" y "Si la ETIC entra en vigencia entre el segundo y el tercer mes del periodo trimestral de evaluación", los cuales, se encontraban contenidos en el capítulo 6 del Manual de Niveles de Servicio Troncal Fase 1 y 2 Segunda Generación - Versión 3.0.

 

(v) Se precisa en el capítulo 8.1, que los Concesionarios de Operación podrán solicitar en los siguientes casos, que se eliminen accidentes de tránsito de la medición del criterio:

 

· "Cuando el vehículo del Concesionario de Operación se encuentre totalmente detenido y sea chocado por un tercero, caso en el cual el Concesionario de Operación debe aportar las evidencias correspondientes de manera clara y precisa.

 

· Cuando el accidente corresponda a una colisión entre buses del Sistema (Troncal y/o Zonal), el Concesionario de Operación deberá presentar el documento suscrito por los representantes autorizados de los Concesionarios de Operación involucrados, en el cual el concesionario o los concesionarios que correspondan acepten la posible causalidad del accidente de tránsito".

 

5. LA REVOCACIÓN DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 

El numeral 2 del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 señala que los actos administrativos deberán ser revocados oficiosamente por las mismas autoridades que los hayan expedido cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

 

Partiendo de esta premisa, se tiene que con posterioridad a la expedición de las Resoluciones No. 229 del 30 de julio de 2024 y 307 del 29 de septiembre de 2025, se identificó la necesidad de actualizar el Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación, con el propósito de garantizar que sus disposiciones reflejen las condiciones actuales de la operación del Sistema, la estructura organizacional de TRANSMILENIO S.A., la realidad contractual y los criterios técnicos aplicables a la medición de los indicadores de desempeño.

 

Por ello, mantener vigente la Versión 3.0 del Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación, resulta contrario al interés general, en tanto contiene disposiciones que no corresponden a la estructura administrativa vigente de la entidad, asigna funciones a dependencias y actores que actualmente no ejercen dichas competencias, conserva procedimientos asociados a un contrato de interventoría ya finalizado y mantiene reglas de medición que requieren ser ajustadas para asegurar la objetividad, transparencia y equidad en la evaluación de los concesionarios.

 

Así mismo, las anteriores circunstancias evidencian que la permanencia de los actos administrativos que adoptaron las Versiones 2.0 y 3.0 del Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación, no satisfacen adecuadamente el interés público asociado a la prestación eficiente, transparente y segura del servicio público de transporte masivo, por cuanto impiden que la evaluación de la operación se realice con base en procedimientos actualizados, competencias claramente definidas y criterios técnicos acordes con la realidad institucional y contractual de TRANSMILENIO S.A.

 

En consecuencia, se configura la causal prevista en el numeral 2 del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que el acto administrativo no resulta conforme con el interés público, razón por la cual procede su revocatoria directa y la adopción de la nueva versión del Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación Versión 4.0., en ese sentido, obrando en ejercicio del principio de autotutela administrativa[3], corresponde a TRANSMILENIO S.A. defender directa y unilateralmente los intereses que le asisten y, por tanto, revocar directamente los actos administrativos expedidos, haciendo prevalecer las normas superiores.

 

En mérito de lo expuesto,

 

RESUELVE

 

ARTÍCULO 1°. Adoptar la actualización del Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación, bajo la denominación "Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación - Versión 4.0", como reglamento técnico y operativo de los Contratos de Concesión de Operación Nos. 688 de 2018, 691 de 2018, 693 de 2018, 695 de 2018, 697 de 2018 y 754 de 2018, la cual hace parte integral de la presente Resolución.

 

ARTÍCULO 2°. Las Direcciones Técnicas Troncal y de Seguridad ejecutarán las acciones de control y vigilancia de acuerdo con el ámbito de sus competencias, para lo cual deberán comunicar y divulgar el contenido de la presente Resolución y del Manual de Niveles de Servicio Troncal Fase 1 y 2 Segunda Generación Versión 4.0 con los Concesionarios de Operación y los terceros contratados para el seguimiento de los Contratos de Concesión de Operación en caso de existir.

 

ARTÍCULO 3°. Ordenar a la Oficina Asesora de Planeación la incorporación de la versión actualizada del Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación - Versión 4.0 dentro de los documentos que hacen parte del Sistema de Gestión Institucional.

 

ARTÍCULO 4°. Publicar en los canales oficiales de la entidad la presente Resolución y la versión actualizada del Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación - Versión 4.0.

 

ARTÍCULO 5°. Revocar en su totalidad las Resoluciones Nos. 774 de 2023, 229 de 2024 y 307 de 2025, por medio de las cuales se actualizó el Manual de Niveles de Servicio bajo las denominaciones "Manual de Niveles de Servicio Troncal Fase 1 y 2 Segunda Generación Versión 1.0" "Manual de Niveles de Servicio Troncal Fase 1 y 2 Segunda Generación - Versión 2.0" y "Manual de Niveles de Servicio Troncal Fase 1 y 2 Segunda Generación - Versión 3.0".

 

El Manual de Niveles de Servicio Troncal Fases 1 y 2 Segunda Generación - Versión 4.0, rige a partir de su publicación, pero su aplicación comenzará a partir del 1 de octubre de 2026 y deroga a partir de esa fecha la Resolución No. 307 de 2025 expedida por el Gerente General de TRANSMILENIO S.A. y la Versión 3.0 del Manual de Niveles de Servicio. Sin embargo, la Resolución No. 307 de 2025 seguirá aplicando hasta que se diriman las controversias del último trimestre en que esta estuviere vigente, en aplicación del procedimiento descrito en el Capítulo 9 de la Versión 3.0.

 

Contra la presente Resolución no procede recurso alguno.

 

PUBLIQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

Dada en la ciudad de Bogotá D.C., a los 22 días del mes de septiembre del año 2026.

 

PEDRO MAURICIO GUTIÉRREZ RODRÍGUEZ

 

Gerente General

 

Nota: Ver norma original en los anexos.