SENTENCIA SU-253 DE 2026

 

(Agosto 12)

 

Referencia: expediente T-11.860.936

 

Asunto: acción de tutela interpuesta por Yosimar Reyes Acevedo en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado

 

Tema: Acción de tutela contra providencia judicial que declaró la nulidad de la elección de un alcalde al considerar configurada la inhabilidad por celebración de contrato estatal

 

Magistrado Ponente: Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá D.C., doce (12) de agosto dos mil veintiséis (2026).

 

Síntesis de la decisión:

 

La Corte Constitucional estudió una acción de tutela interpuesta por Yosimar Reyes Acevedo contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al ejercicio de los derechos políticos, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, así como de los principios pro persona y pro libertatis, y de las libertades de empresa, iniciativa privada y ejercicio del comercio. La acción se dirigió contra la Sentencia del 10 de julio de 2025, mediante la cual dicha corporación declaró la nulidad de su elección como alcalde del municipio de Villeta para el período constitucional 2024-2027, al encontrar configurada la causal de inhabilidad por celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. También cuestionó el Auto del 24 de julio de 2025, que negó las solicitudes de aclaración y adición formuladas contra esa providencia.

 

El accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al interpretar el elemento “interés” previsto en la referida causal de inhabilidad. En su criterio, la Sección Quinta consideró suficiente, para entender configurada la inhabilidad, que el contrato estatal hubiera sido celebrado en interés propio o de terceros, dentro del período inhabilitante y para ejecutarse en la respectiva circunscripción territorial, sin exigir la demostración de una ventaja electoral efectiva o de una incidencia material sobre la igualdad en la contienda democrática. Afirmó que esa omisión desconoció el carácter restrictivo del régimen de inhabilidades, los principios pro persona y pro libertatis, la eficacia del voto y la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa sobre la materia. Asimismo, alegó la configuración de los defectos por desconocimiento del precedente, defecto fáctico y violación directa de la Constitución.

 

La Corte encontró satisfechos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en particular, el de relevancia constitucional. Asimismo, al examinar la legitimación en la causa por pasiva, precisó el alcance de la intervención de las autoridades y demás sujetos vinculados al trámite y dispuso la desvinculación de quienes carecían de legitimación por pasiva.

 

Como cuestión metodológica para el estudio de fondo, la Sala precisó que los argumentos formulados bajo la denominación de defecto fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución no configuraban cargos autónomos, pues dependían de la misma controversia interpretativa acerca del alcance del elemento “interés”. En consecuencia, decidió valorarlos conjuntamente en el marco del estudio del presunto defecto sustantivo, como argumentos relevantes para determinar la razonabilidad constitucional de la interpretación acogida por la autoridad judicial accionada.

 

A partir de esa delimitación metodológica, la Corte formuló un único problema jurídico: determinar si la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo al interpretar que el elemento “interés” previsto en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, se satisface con la mera acreditación de un interés propio o de terceros, patrimonial o extrapatrimonial, derivado de la celebración del contrato estatal, o si, por el contrario, era constitucionalmente exigible demostrar, además, una ventaja electoral efectiva o una incidencia concreta de la contratación sobre las condiciones de competencia política.

 

Para resolver ese problema, la Corte examinó: (i) el defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el derecho fundamental a ser elegido y los criterios constitucionales que gobiernan la interpretación de las inhabilidades electorales, incluidos los principios pro persona, pro libertatis, pro electoratem y pro sufragium; (iii) la nulidad electoral como mecanismo de control de la validez democrática del acceso a cargos de elección popular y la naturaleza objetiva de este medio de control; (iv) las finalidades constitucionales de las inhabilidades electorales y su distinción respecto de los presupuestos normativos definidos por el legislador para su configuración; (v) la estructura normativa de la causal de inhabilidad por celebración de contratos y (vi) el alcance del elemento “interés” como componente subjetivo de dicha causal.

 

Al resolver el caso concreto, la Sala Plena concluyó que la interpretación acogida por la Sección Quinta del Consejo de Estado se encontraba dentro del margen de interpretación constitucionalmente admisible y, por tanto, no configuraba el defecto sustantivo alegado. Explicó que el texto legal no exige acreditar que la contratación estatal haya producido una ventaja electoral efectiva, haya influido materialmente en la voluntad de los electores o haya alterado las condiciones de igualdad de la contienda. Si bien la prevención de las ventajas que pueden derivarse de determinadas relaciones contractuales con el Estado constituye una de las finalidades que justifican la causal, tales circunstancias no fueron incorporadas por el legislador como presupuestos normativos para su configuración. Por ello, exigir su demostración implicaría adicionar un requisito no previsto legalmente y trasladar al juez una valoración preventiva que el legislador efectuó ex ante al definir las situaciones que justifican la restricción del derecho a ser elegido.

 

La Corte precisó que esta interpretación es compatible con el carácter restrictivo de las inhabilidades y con los principios pro persona y pro libertatis. Estos principios exigen circunscribir la aplicación de la causal a los supuestos expresamente previstos por el legislador, sin extenderla, por vía interpretativa, a situaciones no contempladas en la ley, como la mera ejecución o liquidación del contrato durante el período inhabilitante. Sin embargo, tampoco autorizan al intérprete a modificar los elementos de la causal mediante la incorporación de requisitos adicionales ajenos a su descripción normativa. A su vez, la Sala destacó que, en materia electoral, la protección constitucional de los derechos políticos no se proyecta exclusivamente sobre el candidato o elegido, pues los principios pro electoratem y pro sufragium también exigen considerar los derechos de los electores y preservar las condiciones jurídicas que garantizan la igualdad, transparencia, integridad y autenticidad del proceso democrático.

 

Asimismo, la Sala explicó que la interpretación acogida preserva la distinción entre las finalidades constitucionales de la inhabilidad y los presupuestos normativos establecidos para su configuración. Las primeras orientan la comprensión de la causal, pero no pueden convertirse en requisitos adicionales para su aplicación. Resaltó que esta conclusión es, además, coherente con la naturaleza objetiva del medio de control de nulidad electoral, cuyo objeto consiste en verificar la concurrencia de los elementos normativos de la causal y no en establecer si se materializaron efectivamente los riesgos que justificaron su consagración.

 

La Corte también examinó las decisiones judiciales invocadas por el accionante y concluyó que ninguna estableció como regla que la configuración de toda inhabilidad electoral dependa de la demostración de una ventaja electoral efectiva o de una incidencia concreta sobre la contienda política. En particular, precisó que la Sentencia SU-207 de 2022 resolvió un problema jurídico distinto, relacionado con el estándar probatorio necesario para acreditar el “ejercicio de autoridad” como elemento de una causal diferente de inhabilidad en un contexto territorial específico. El estándar desarrollado en esa providencia respondió a las particularidades normativas y fácticas de dicho elemento y no resulta trasladable al elemento “interés” de la causal por celebración de contratos para exigir la demostración de una ventaja electoral. Por esta misma razón, la ausencia de prueba sobre una ventaja electoral efectiva o una incidencia material en la contienda no permitía cuestionar la valoración probatoria efectuada por la Sección Quinta, pues tales circunstancias no integran, según la interpretación constitucionalmente admisible acogida por esa autoridad, los presupuestos normativos de la causal.

 

A partir de estas consideraciones, la Sala Plena unificó su jurisprudencia en el sentido de establecer que el elemento “interés” previsto en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, se acredita cuando se demuestra que la intervención en la celebración del contrato tuvo lugar en interés propio o de terceros, en los términos previstos por el legislador. Su acreditación no exige demostrar, adicionalmente, que la celebración del contrato produjo una ventaja electoral efectiva o una incidencia material en las condiciones de la contienda política, pues tales circunstancias no integran la estructura normativa de la causal. En todo caso, por tratarse de una restricción al derecho fundamental a ser elegido, la causal debe interpretarse de manera estricta, sin extender su aplicación a supuestos no previstos por el legislador ni incorporar, por vía interpretativa, elementos ajenos a su configuración normativa.

 

Con fundamento en lo anterior, la Corte concluyó que la interpretación adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado era razonable y se encontraba dentro del margen de interpretación constitucionalmente admisible. En consecuencia, estableció que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto sustantivo alegado y que las providencias cuestionadas no vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante. Por tanto, revocó la sentencia de tutela de segunda instancia, que había confirmado la decisión que declaró improcedente el amparo, y, en su lugar, negó la protección solicitada. Asimismo, dispuso desvincular del trámite al municipio de Villeta y al Consejo Nacional Electoral.

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular de aquellas previstas en los artículos 241.9 del Texto Superior y 60 del Acuerdo 01 de 2025, profiere la siguiente sentencia:

 

I. ANTECEDENTES

 

1.          Hechos[1]

 

1. Yosimar Reyes Acevedo, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al ejercicio de los derechos políticos, al acceso a la administración de justicia, a la aplicación del principio pro persona y a la tutela judicial efectiva, así como a la libertad de empresa, a la iniciativa privada y al ejercicio del comercio.

 

2. En concreto, solicitó que (i) se deje sin efectos la Sentencia del 10 de julio de 2025, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declaró la nulidad de su elección como alcalde del municipio de Villeta, Cundinamarca para el período 2024–2027, así como el Auto del 24 de julio de 2025, que negó la aclaración y adición de dicho fallo, ambas providencias proferidas dentro del proceso de nulidad electoral acumulado bajo los radicados 25000234100020230163300 y 25000234100020230168600 y, como consecuencia de lo anterior, (ii) se deje en firme la Sentencia proferida el 8 de mayo de 2025 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en primera instancia negó las pretensiones de nulidad electoral y (iii) se ordene su reintegro al cargo, con el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir.

 

3. Según lo expuesto por el accionante, el 24 de febrero de 2023, en calidad de representante legal de la sociedad “Depósito y Ferretería Donde Yosimar S.A.S.”, celebró el contrato de suministro 2 de 2023 con la Institución Educativa Departamental (IED) Instituto Nacional de Promoción Social de Villeta, por valor de $18.000.000, cuya ejecución se pactó en el municipio de Villeta.

 

4. El 28 de julio de 2023 Yosimar Reyes Acevedo se inscribió como candidato a la Alcaldía del municipio de Villeta para el período constitucional 2024–2027, respaldado por la coalición “Villeta, un presente lleno de futuro”, conformada por el Partido de la Unión por la Gente (Partido de la U), el Partido Cambio Radical, el Partido Ecologista Colombiano y el Partido Demócrata Colombiano.

 

5. En las elecciones territoriales celebradas el 29 de octubre de 2023 el accionante resultó elegido alcalde.

 

6. El 5 y el 13 de diciembre de 2023, Kirsty Yireh Villalba Piriachi y Lizeth Giovanna Tello Camargo, respectivamente, presentaron demandas de nulidad electoral contra el acto de elección de Yosimar Reyes Acevedo como alcalde del municipio de Villeta para el período constitucional 2024-2027. En ambas demandas sostuvieron que se había configurado la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. En particular, señalaron que el 24 de febrero de 2023 la Institución Educativa Departamental Instituto Nacional de Promoción Social de Villeta celebró con la sociedad Depósito y Ferretería Donde Yosimar S.A.S., representada legalmente por Yosimar Reyes Acevedo, el contrato de suministro 2 de 2023, por valor de $18.000.000, cuyo objeto consistió en el suministro de elementos de ferretería para realizar mantenimiento en la institución y sus diferentes sedes. Asimismo, indicaron que el contrato debía ejecutarse en el municipio de Villeta entre el 24 de febrero y el 24 de junio de 2023[2].

 

7. Dichas demandas fueron acumuladas y tramitadas por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante Sentencia del 8 de mayo de 2025, esa Corporación negó las pretensiones de nulidad electoral. Al respecto, el Tribunal examinó los elementos objetivo, subjetivo, temporal y territorial de la causal de inhabilidad. Respecto de los elementos objetivo, temporal y territorial, tuvo por acreditada la celebración del contrato, su suscripción dentro del año anterior a la elección y su ejecución en el municipio de Villeta. En cuanto al elemento subjetivo, señaló que la norma exige que la celebración del contrato se realice “en interés propio o de terceros” y estimó que la contraprestación económica de $18.000.000 obtenida por la sociedad representada legalmente por Yosimar Reyes Acevedo evidenciaba, en principio, la existencia de un interés económico propio o de terceros.

 

8. No obstante, con fundamento en el carácter restrictivo de la interpretación de las inhabilidades, en los principios pro persona y pro libertate, lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-207 de 2022, así como en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la finalidad de esta clase de prohibiciones, el Tribunal interpretó que, para la configuración de la causal, el interés relevante debía tener carácter electoral, en tanto la celebración del contrato pudiera generar para el candidato alguna influencia en la administración o ventajas frente a los potenciales electores. En el caso concreto, aunque reconoció que la celebración del contrato había generado un interés económico, representado en la contraprestación de $18.000.000 recibida por la sociedad contratista, consideró que no se había acreditado que aquella hubiera generado una ventaja electoral frente a los demás candidatos o alguna influencia en la administración. A partir de esa interpretación, concluyó que no se encontraba acreditado el elemento subjetivo y negó las pretensiones de las demandas.

 

9. Contra esta decisión, la demandante Kirsty Yireh Villalba Piriachi interpuso recurso de apelación. Manifestó su desacuerdo con la decisión, al considerar que el Tribunal había incurrido en una errónea interpretación de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, al imponer una carga probatoria adicional e inexistente respecto del elemento subjetivo. Sostuvo que la norma establece como elemento subjetivo que la intervención en la celebración de contratos se realice “en interés propio o de terceros” y que no exige acreditar, adicionalmente, una ventaja electoral o una influencia en la administración. Asimismo, señaló que en el caso concreto, Yosimar Reyes Acevedo había intervenido como representante legal de la sociedad contratista en la celebración de un contrato con una institución educativa oficial del municipio pocos meses antes de ser elegido alcalde y que el hecho de haber actuado como representante legal de una empresa no excluía el beneficio personal derivado de la contratación. Con fundamento en ello, cuestionó que se condicionara la configuración de la inhabilidad a la demostración de un impacto electoral concreto y solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones de la demanda.

 

10. En segunda instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 10 de julio de 2025, revocó la anterior decisión y, en su lugar, declaró la nulidad de la elección acusada.

 

11. En dicha providencia, la Sección Quinta inició su análisis precisando que, conforme a los artículos 320, 322 y 328 del Código General del Proceso, su competencia se encontraba delimitada por los reparos formulados en el recurso de apelación. En particular, identificó que la controversia se circunscribía a determinar si el Tribunal había interpretado correctamente el elemento “interés” previsto en la causal de inhabilidad por celebración de contratos, al considerar que, además del beneficio económico derivado del contrato, era necesario acreditar que este hubiera generado una ventaja electoral o alguna influencia frente a los potenciales electores[3].

 

12. Para resolver ese cuestionamiento, la Sección Quinta acudió a su jurisprudencia sobre la causal de inhabilidad por celebración de contratos y señaló que el elemento “interés” puede ser de naturaleza patrimonial o extrapatrimonial y recaer en quien interviene en la celebración del contrato o en un tercero. Asimismo, sostuvo que la interpretación restrictiva de las inhabilidades impide extender sus elementos más allá de los supuestos previstos por el legislador, pero no autoriza incorporar requisitos adicionales para su configuración. Bajo ese entendimiento, consideró que la finalidad de prevenir ventajas indebidas en la contienda electoral no podía convertirse en un elemento autónomo de la causal ni, por tanto, podía exigirse la demostración de una ventaja electoral efectiva derivada de la contratación estatal.

 

13. A partir de esas consideraciones, la Sección Quinta sostuvo que el juicio sobre la configuración de la causal de inhabilidad tiene carácter objetivo y que el elemento “interés” se satisface con la acreditación de un interés propio o de terceros derivado de la celebración del contrato estatal, sin que resulte necesario demostrar, adicionalmente, una ventaja electoral efectiva. En el caso concreto, consideró acreditado dicho elemento a partir de la contraprestación pactada en el contrato celebrado por la sociedad representada legalmente por Yosimar Reyes Acevedo y, al estimar satisfechos los demás presupuestos de la causal, revocó la decisión de primera instancia y declaró la nulidad de su elección.

 

14. Adicionalmente, mediante dos Autos del 24 de julio de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió distintas solicitudes formuladas con posterioridad a la Sentencia del 10 de julio de 2025. En el primero, negó las solicitudes de aclaración y adición de esa providencia. En cuanto a la aclaración, consideró que los solicitantes no identificaron conceptos o frases que ofrecieran un verdadero motivo de duda, sino que pretendían reabrir la discusión sobre la interpretación del elemento subjetivo de la causal de inhabilidad. Respecto de la adición, concluyó que no había omitido pronunciarse sobre ningún aspecto que debiera ser objeto de decisión, pues su competencia en segunda instancia estaba delimitada por los reparos formulados en el recurso de apelación. En el segundo auto, rechazó la solicitud denominada “IMPUGNACIÓN ESPECIAL-RECURSO DE DOBLE CONFORMIDAD”, presentada por Andrés Mauricio Ramos Zabala[4] contra la Sentencia del 10 de julio de 2025. La Sección Quinta consideró que la actuación del impugnador debía guardar correspondencia con el interés de la parte cuya posición respaldaba y que, dado que Yosimar Reyes Acevedo no había formulado una solicitud igual o semejante, aquel carecía de habilitación para promover autónomamente dicho mecanismo.

 

15. A juicio del accionante, las referidas decisiones adoptadas por la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al ejercicio de los derechos políticos, al acceso a la administración de justicia, a la aplicación del principio pro persona y a la tutela judicial efectiva, así como sus derechos a la libertad de empresa, a la iniciativa privada y al ejercicio del comercio.

 

16. Sin embargo, el desarrollo argumentativo de las presuntas vulneraciones iusfundamentales y de los defectos con relevancia constitucional se dirigió exclusivamente a atacar los fundamentos de la Sentencia del 10 de julio de 2025, mediante la cual se declaró la nulidad de su elección. La sustentación de los defectos alegados se sintetiza a continuación:

 

Tabla 1. Relación de defectos endilgados

 

2.          Trámite de la acción de tutela

 

2.1.         Presentación y admisión de la acción de tutela

 

17. Mediante Auto del 2 de septiembre de 2025[5], la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela interpuesta por Yosimar Reyes Acevedo en contra de la Sección Quinta de esa misma corporación y ordenó la vinculación, como terceros con interés, de: (i) la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; (ii) el municipio de Villeta; (iii) el Consejo Nacional Electoral; (iv) la Registraduría Nacional del Estado Civil; (v) Kirsty Yireh Villalba Piriachi y (vi) Lizeth Giovanna Tello Camargo, ambas en su calidad de demandantes dentro del proceso de nulidad electoral; y (vii) Andrés Mauricio Ramos Zabala en su condición de impugnador dentro del proceso de nulidad electoral, reconocido como tal en dicho trámite.

 

2.2.         Respuestas de la autoridad judicial demandada y de los vinculados

 

18. Ante el despacho de conocimiento se presentaron los siguientes informes:

 

Tabla 2. Informes recibidos en el trámite de tutela.

 

3.          Decisión objeto de revisión

 

19. Mediante Sentencia del 3 de octubre de 2025[11], la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente de la acción al considerar que no cumplía el requisito de relevancia constitucional.

 

20. En particular, sostuvo que el asunto planteado por el accionante no trascendía el ámbito de la mera legalidad, en tanto sus reproches estaban dirigidos a cuestionar la interpretación normativa y la valoración probatoria realizadas por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso de nulidad electoral, sin demostrar una afectación directa, clara y desproporcionada de derechos fundamentales. En esa línea, precisó que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional para reabrir debates ya resueltos por el juez natural, ni para imponer una interpretación distinta de las normas aplicables, en atención al principio de autonomía judicial.

 

21. En relación con el alegado desconocimiento del precedente, indicó que no se demostró la existencia de una regla jurisprudencial unificada ni se realizó un ejercicio de comparación que permitiera verificar la identidad fáctica y jurídica entre los casos invocados y el asunto examinado. Por ello, consideró que no era posible verificar un apartamiento injustificado.

 

22. De igual forma, concluyó que la providencia cuestionada se encontraba debidamente motivada, con sustento en el numeral 3º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000[12] y que la interpretación adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, según la cual no resultaba necesario acreditar una ventaja electoral adicional a los presupuestos normativos de la causal, no resultaba arbitraria ni irrazonable, sino que correspondía al ejercicio legítimo de la función jurisdiccional.

 

23. La decisión no fue impugnada.

 

4.   Actuaciones de esta Corte

 

4.1.         Selección del caso y conocimiento de la Sala Plena

 

24. Mediante Auto del 27 de marzo de 2026, la Sala de Selección de Tutelas Número Tres de la Corte Constitucional seleccionó para revisión el expediente T-11.860.936[13], con fundamento en el criterio objetivo de necesidad de pronunciarse sobre una determinada línea jurisprudencial, así como en el criterio complementario de tutela contra providencia judicial, en los términos de la jurisprudencia constitucional.

 

25. Posteriormente, el 20 de abril del mismo año, el expediente fue repartido a la Sala Sexta de Revisión, presidida por el magistrado sustanciador[14].

 

4.2.         Primer auto de pruebas y respuestas obtenidas

 

26. Mediante Auto del 24 de abril de 2026[15], el magistrado sustanciador dispuso vincular a la Procuradora 134 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá, así como la remisión de determinados informes y piezas procesales faltantes.

 

27. De acuerdo con lo informado por la Secretaría General de esta Corporación[16], con posterioridad al mencionado auto se obtuvieron las siguientes respuestas e intervenciones:

 

Tabla 3. Informes e intervenciones en sede de revisión – Auto del 24 de abril de 2026

 

4.3.         Auto de requerimiento

 

28. Mediante Auto del 19 de mayo de 2026[23], el magistrado sustanciador dispuso requerir a la Secretaría General del Consejo de Estado para que remitiera determinadas piezas faltantes del expediente de tutela.

 

29. En cumplimiento de dicho requerimiento, mediante mensaje electrónico del 20 de mayo de 2026[24] la Secretaría General del Consejo de Estado remitió las piezas procesales faltantes.

 

4.4.         Traslado de la información obtenida

 

30. El 12 de mayo de 2026, en cumplimiento del Auto del 24 de abril anterior, la Secretaría General de la Corte Constitucional corrió traslado de las respuestas recibidas[25], lo que dio lugar a las siguientes intervenciones:

 

31. Del accionante Yosimar Reyes Acevedo[26]. Mediante pronunciamiento del 15 de mayo de 2026 sostuvo que las pruebas obrantes en el expediente acreditan la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al derecho político a ser elegido y acceder a cargos públicos. En particular, afirmó que la inhabilidad prevista en el numeral 3º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 no puede aplicarse de manera automática, pues su finalidad consiste en evitar ventajas electorales indebidas derivadas de la contratación estatal, circunstancia que, a su juicio, no se acreditó en el caso concreto. En ese sentido, señaló que no se probó el elemento subjetivo de la causal, esto es, según su interpretación que la intervención contractual hubiera generado un beneficio electoral o una incidencia en el resultado de la elección. Finalmente, insistió en la configuración de un defecto fáctico, por cuanto la nulidad electoral se habría sustentado únicamente en la existencia del contrato, sin que se demostrara una afectación de la igualdad entre candidatos ni la obtención de ventajas indebidas en la contienda electoral.

 

32. Del vinculado Andrés Mauricio Ramos Zabala, impugnador en el proceso de nulidad electoral[27]. Mediante escrito remitido el 14 de mayo de 2026 sostuvo que la providencia judicial censurada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la participación política y al sufragio pasivo. Luego de recordar los antecedentes fácticos del caso, precisó que la alegada vulneración derivaba de la interpretación “objetivista” del elemento “interés propio” previsto en la causal de inhabilidad, esto es, de una lectura conforme a la cual bastaría constatar una contraprestación económica, sin necesidad de demostrar incidencia electoral alguna.

 

33. Indicó que dicha interpretación desconoció lo que, a su juicio, constituye el precedente fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-207 de 2022, conforme al cual las inhabilidades electorales deben interpretarse de manera restrictiva y bajo los principios pro persona y pro libertatis, privilegiando la eficacia del voto popular y exigiendo la demostración plena de todos los elementos de la causal de inhabilidad. Asimismo, sostuvo que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, pues eliminó en la práctica el carácter autónomo del elemento subjetivo de la inhabilidad y convirtió una restricción de naturaleza subjetiva en una causal objetiva de aplicación automática. Adicionalmente, argumentó que la decisión desconoció estándares internacionales sobre derechos políticos previstos en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al imponer una restricción desproporcionada al derecho a ser elegido y dejar sin efectos la voluntad democrática expresada por 3.063 votantes del municipio de Villeta.

 

34. El 3 de junio de 2026 la Secretaría General de la Corte Constitucional corrió traslado de las respuestas recibidas[28] en cumplimiento del Auto del 19 de mayo de 2026, lo que dio lugar a la siguiente intervención:

 

35. Del accionante Yosimar Reyes Acevedo[29]. Mediante pronunciamiento del 18 de junio de 2026, el apoderado judicial del accionante ofreció sus observaciones sobre las pruebas recaudadas y reiteró que estas demostraban la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la participación política de su representado. En particular, sostuvo que la causal de inhabilidad por celebración de contratos no admite una aplicación automática, sino que debe interpretarse conforme a su finalidad constitucional de preservar la igualdad en la contienda electoral; afirmó que no se acreditó el elemento subjetivo de la causal, pues no se demostró que el contrato hubiera generado una ventaja electoral efectiva; insistió en que la providencia cuestionada desconoció el precedente judicial sobre la finalidad de dicha inhabilidad; y reiteró que la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico al dar por acreditado el requisito del interés propio únicamente a partir de la existencia del contrato y de la contraprestación económica, sin valorar la ausencia de pruebas sobre una incidencia electoral concreta. 

 

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

36. Con miras a resolver el presente asunto, la Sala seguirá el siguiente esquema: (i) establecerá la competencia de la Corte para conocer del asunto; (ii) abordará el examen de procedibilidad de la acción de tutela y, en caso de que se supere esta etapa, (iii) formulará el problema jurídico de fondo; (iv) realizará una caracterización del defecto o de los defectos que deban ser examinados; (v) precisará los ejes temáticos relevantes para su resolución y (vi) resolverá, finalmente, el caso concreto.

 

1.          Competencia

 

37. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de esta acción de tutela, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991 y 60 del Acuerdo 01 de 2025 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional), así como de conformidad con la decisión de avocar el conocimiento del proceso adoptada en sesión del 20 de mayo de 2026.[30].

 

2.          Procedencia de la acción de tutela

 

38. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la acción de tutela procede excepcionalmente contra los actos y las decisiones expedidas en ejercicio de la función jurisdiccional^[31]. Lo anterior, como resultado de una interpretación sistemática de la Constitución con varios instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos^[32], los cuales establecen que: “toda persona podrá hacer uso de mecanismos judiciales ágiles y efectivos que los ampare contra la amenaza o violación de los derechos fundamentales, aun si esta se causa por quienes actúan en ejercicio de funciones oficiales”^[33].

 

39. A partir de la Sentencia C-543 de 1992, este Tribunal admitió la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales en relación con actuaciones de hecho que implicaran una grave vulneración de los derechos fundamentales. Posteriormente, la Corte desarrolló una sólida línea jurisprudencial sobre las denominadas vías de hecho, para abordar el estudio de casos en los que se alegaba un proceder arbitrario por parte de los jueces capaz de vulnerar derechos fundamentales.^[34].

 

40. Luego, mediante la Sentencia C-590 de 2005 la Corte superó la categoría de vía de hecho y sistematizó los criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Estos presupuestos fueron distinguidos en dos categorías: los requisitos generales de procedencia, de naturaleza predominantemente procesal y las causales específicas de procedibilidad, relacionadas con los defectos que pueden afectar la decisión judicial.

 

41. Dado que en el presente asunto versa sobre una acción de tutela formulada contra dos providencias judiciales de una alta corporación, la Sala verificará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia conforme a las reglas fijadas a partir de la Sentencia C-590 de 2005 y reiteradas, entre otras, en la Sentencia SU-322 de 2024. Asimismo, tendrá en cuenta que, por dirigirse el amparo contra decisiones proferidas por una alta corte, el examen de procedibilidad debe adelantarse con especial rigor, de acuerdo con lo establecido, entre otras, en las Sentencias SU-257 de 2021, SU-215 de 2022 y SU-269 de 2023.

 

42. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, en estos eventos, no basta con afirmar genéricamente la existencia de un examen más riguroso, sino que corresponde verificar el cumplimiento de una carga argumentativa transversal que permita evidenciar: (i) la invocación clara de, por lo menos, un defecto específico en la providencia cuestionada; (ii) la demostración de su carácter irrazonable o abiertamente contrario a la Constitución; y (iii) la acreditación de que se trata de una anomalía de tal entidad que haga necesaria la intervención excepcional del juez constitucional[35]. Este estándar reforzado se explica en la necesidad de armonizar la protección de los derechos fundamentales con los principios de autonomía e independencia judicial, así como con la seguridad jurídica derivada de la cosa juzgada[36].

 

43. En esa medida, la intervención del juez de tutela frente a decisiones de altas cortes solo se justifica cuando la providencia cuestionada resulte manifiestamente incompatible con el alcance de los derechos fundamentales o genere una disfunción grave en el ordenamiento jurídico, de tal magnitud que no pueda ser tolerada dentro del sistema[37]. En ausencia de una anomalía de esta naturaleza, el juez constitucional debe actuar con deferencia frente a las interpretaciones y valoraciones probatorias efectuadas por las autoridades judiciales competentes, aun cuando pudiera discrepar de ellas[38].

 

44. A continuación, la Sala analizará el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, a partir de los criterios previamente expuestos:

 

Tabla 4. Verificación de los presupuestos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial

 

45. A la luz de lo expuesto, y evaluadas las circunstancias del asunto objeto de esta decisión, la Sala estima que se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela. Así, en lugar de lo considerado en sede de instancia y tal como se expuso en el cuadro supra, el caso plantea asuntos de indiscutible relevancia constitucional, que no se limitan a reabrir un debate judicial zanjado.

 

46. En particular, contrario a lo considerado mayoritariamente por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el presente asunto sí plantea un problema de relevancia constitucional que trasciende el ámbito de la mera legalidad y no puede reducirse a un simple desacuerdo hermenéutico frente a la interpretación acogida por el juez electoral.

 

47. La Sala advierte que la argumentación desarrollada en sede de instancia resulta insuficiente para descartar la relevancia constitucional del caso, pues termina reduciendo dicho presupuesto a un examen centrado en si la acción de tutela pretende o no reabrir un debate ya resuelto por el juez natural. En efecto, la providencia de instancia consideró que los reproches formulados por el accionante estaban dirigidos a cuestionar la interpretación normativa y la valoración probatoria efectuadas por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad electoral y que, por esa razón, el asunto no trascendía el ámbito de la mera legalidad.

 

48. Sin embargo, este entendimiento resulta problemático porque desdibuja el verdadero alcance del requisito de relevancia constitucional y lo aproxima, en la práctica, a un examen centrado principalmente en verificar si la acción de tutela busca reabrir una controversia previamente resuelta por el juez ordinario. La relevancia constitucional no se define por el hecho de que los argumentos formulados en sede de tutela coincidan o no con los debatidos dentro del proceso judicial ordinario, ni por la circunstancia de que el accionante cuestione interpretaciones normativas o valoraciones probatorias realizadas por el juez natural. Por el contrario, este presupuesto exige determinar si la providencia judicial cuestionada plantea un problema iusfundamental susceptible de control constitucional, particularmente por la posible afectación de derechos fundamentales derivada de la manera en que la autoridad judicial interpretó, aplicó y fundamentó el ordenamiento jurídico.

 

49. En efecto, cuando se cuestiona una providencia judicial a través de la acción de tutela, el examen de relevancia constitucional no se orienta a determinar simplemente si el actor pretende “reabrir” un debate ya resuelto, sino a establecer si la decisión judicial controvertida fue construida desde una comprensión constitucionalmente válida. En esa medida, lo relevante no depende de que exista discrepancia frente a la conclusión alcanzada por el juez ordinario, sino de que la providencia cuestionada suscite un problema relacionado con la forma en que la autoridad judicial interpretó, aplicó y fundamentó el derecho aplicable desde una perspectiva constitucional.

 

50. Precisamente, en el presente asunto la controversia no recae sobre la totalidad de los elementos de la causal de inhabilidad por celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, pues no existe discusión acerca de la celebración del contrato estatal dentro del período inhabilitante ni sobre su ejecución en la respectiva circunscripción territorial. El debate se concentra específicamente en el alcance jurídico del elemento “interés” exigido por dicha causal y, en particular, en determinar si este puede entenderse satisfecho con la sola existencia de un provecho o interés particular derivado de la celebración del contrato estatal o si, por el contrario, exige acreditar, adicionalmente, una ventaja electoral o una afectación material a la igualdad en la contienda electoral.

 

51. En ese sentido, si bien la acción de tutela no está llamada a sustituir al juez electoral ni a reabrir el debate probatorio propio del medio de control de nulidad electoral, si le corresponde al juez constitucional verificar si la interpretación acogida por la autoridad judicial accionada se ajusta razonablemente a la Constitución y si la decisión cuestionada fue construida desde una comprensión válida. Así, la relevancia constitucional del asunto deriva no de la mera inconformidad del accionante con el resultado del proceso electoral, sino de la necesidad de examinar si la interpretación judicial adoptada respecto de la causal de inhabilidad electoral resulta compatible con los parámetros constitucionales que rigen la restricción de derechos fundamentales.

 

52. En consecuencia, se revocará la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en cuanto declaró la improcedencia de la acción formulada por no acreditarse el presupuesto de relevancia constitucional. Del mismo modo, la Sala dispondrá la desvinculación del municipio de Villeta y del Consejo Nacional Electoral, respecto de los cuales no se acreditó legitimación en la causa por pasiva ni un interés directo en la controversia constitucional planteada. Por lo tanto, superado el examen de procedencia, la Sala Plena procederá a presentar el caso y, luego de algunas precisiones metodológicas para la correcta comprensión de los defectos invocados, formular el problema jurídico que orientará el estudio de fondo de la controversia planteada.

 

3.          Presentación del caso y formulación del problema jurídico

 

53. En el presente asunto, Yosimar Reyes Acevedo, por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, al considerar que dicha autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, ejercicio de los derechos políticos, acceso a la administración de justicia, principio pro persona y tutela judicial efectiva, así como a la libertad de empresa, iniciativa privada y ejercicio del comercio.

 

54. Lo anterior, con ocasión de la Sentencia proferida el 10 de julio de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se revocó el fallo de primera instancia proferido por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se declaró la nulidad de su elección como alcalde del municipio de Villeta para el período 2024–2027, al estimar configurada la causal de inhabilidad por celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, relativa a haber celebrado un contrato estatal dentro del año anterior a la elección para ser ejecutado en el mismo municipio. Del mismo modo cuestionó el Auto del 24 de julio de 2025, mediante el cual la misma autoridad judicial negó las solicitudes de aclaración y adición formuladas respecto de dicha sentencia.

 

55. El accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada interpretó de manera equivocada la causal de inhabilidad por celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, al considerar suficiente la acreditación de la celebración de un contrato estatal en interés propio dentro del período inhabilitante y para ser ejecutado en la respectiva circunscripción, sin exigir la demostración de una ventaja electoral o de una afectación a la igualdad en la contienda electoral. A su juicio, esta interpretación desconoce el carácter restrictivo de las inhabilidades y conduce a una aplicación automática de la causal, con la consecuente restricción desproporcionada del derecho fundamental a ser elegido.

 

56. En concreto, el accionante atribuyó a las providencias judiciales cuestionadas la configuración de los siguientes defectos: (i) defecto sustantivo por interpretación indebida de la norma, (ii) defecto por desconocimiento del precedente, (iii) defecto fáctico por indebida valoración probatoria y (iv) violación directa de la Constitución.

 

57. No obstante, como se advirtió en el acápite de antecedentes, aunque la acción de tutela se dirigió formalmente contra dos decisiones: la Sentencia del 10 de julio de 2025 y el Auto del 24 de julio siguiente, lo cierto es que el desarrollo argumentativo de los defectos se centró exclusivamente en los fundamentos de la primera de esas providencias judiciales. En efecto, los reproches relacionados con la interpretación de la causal de inhabilidad, el alcance del precedente constitucional y contencioso administrativo, así como la valoración probatoria efectuada por la autoridad judicial accionada, se formularon exclusivamente contra las razones que sustentaron la decisión de anular la elección del accionante. Frente al Auto del 24 de julio de 2025, mediante el cual se negaron las solicitudes de aclaración y adición, el escrito de tutela no formuló cargos autónomos ni identificó defectos específicos atribuibles a esa providencia.

 

58. Precisado lo anterior, corresponde a la Sala determinar la adecuada calificación jurídica de los reproches formulados por el accionante. Para ello, resulta aplicable el principio iura novit curia[47], conforme al cual el juez constitucional puede efectuar la adecuación jurídica de los hechos y argumentos expuestos en la solicitud de amparo, sin quedar vinculado por la denominación atribuida por el accionante a los defectos invocados. Esta facultad debe ejercerse con respeto por el núcleo fáctico y argumentativo de la demanda y no autoriza la introducción oficiosa de reproches distintos de los efectivamente formulados.

 

59. En aplicación de este principio, la jurisprudencia constitucional ha admitido el examen conjunto de defectos específicos que, aunque hayan sido formulados bajo categorías distintas, comparten un mismo núcleo argumentativo y dependen de la resolución de una cuestión constitucional común[48]. Esta metodología permite sistematizar los reproches y evitar duplicidades cuando la autonomía entre los defectos invocados es solo aparente y estos convergen materialmente en una misma controversia.

 

60. El examen conjunto exige, en todo caso, verificar cuidadosamente que los cargos agrupados carezcan de autonomía suficiente y que su estudio bajo una categoría común permita responder integralmente a los cuestionamientos planteados. En consecuencia, esta metodología no autoriza a omitir cargos que planteen problemas constitucionales autónomos, modificar el fundamento fáctico o argumentativo de la solicitud de amparo ni restringir el alcance del control constitucional.

 

61. Se trata, por tanto, de una herramienta exclusivamente metodológica, que no introduce un requisito adicional de procedibilidad ni anticipa conclusión alguna sobre la configuración de los defectos alegados. Su finalidad consiste únicamente en determinar, a partir del contenido material de los reproches, cuáles plantean controversias autónomas y cuáles pueden ser examinados conjuntamente por confluir en una misma cuestión constitucional.

 

62. Con fundamento en estas reglas, la Sala sistematizará los reproches formulados contra la Sentencia del 10 de julio de 2025 y precisará la metodología para su examen. Este ejercicio no amplía oficiosamente el objeto de la controversia, sino que ordena y adecua jurídicamente los cuestionamientos efectivamente planteados, de acuerdo con la caracterización jurisprudencial de las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. Lo anterior, sin perjuicio de las referencias que resulten necesarias al Auto del 24 de julio de 2025, por medio del cual se resolvieron las solicitudes de aclaración y adición formuladas respecto de aquella sentencia.

 

Tabla 5. Síntesis de los defectos alegados por la demandante de tutela y precisiones metodológicas para su análisis

 

63. Las precisiones metodológicas expuestas permiten advertir que los distintos reproches formulados por el accionante, aunque fueron presentados bajo la denominación de varios defectos específicos, convergen materialmente en una misma controversia constitucional relacionada con la interpretación del elemento “interés” previsto en la causal de inhabilidad por celebración de contratos. En efecto, la Sala Plena observa que los argumentos relativos al presunto defecto fáctico, al desconocimiento del precedente y a la alegada violación directa de la Constitución no plantean problemas autónomos e independientes entre sí, sino que se encuentran estrechamente vinculados a la discusión sobre la razonabilidad constitucional de la interpretación jurídica acogida por la Sección Quinta del Consejo de Estado respecto de dicho elemento. Por esa razón, y conforme a las precisiones metodológicas efectuadas, dichos planteamientos no serán examinados como cargos independientes, sino en el marco del estudio del presunto defecto sustantivo, en cuanto constituyen distintas manifestaciones de una misma discrepancia interpretativa, sin que ello implique omitir los argumentos que los sustentan.

 

64. En ese contexto, la controversia constitucional planteada en esta acción de tutela se concentra en determinar si la interpretación normativa adoptada por la autoridad judicial accionada respecto de la causal de inhabilidad por celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, resulta compatible con la Constitución y con los principios que orientan la restricción del derecho fundamental a ser elegido. En consecuencia, al resolver el presunto defecto sustantivo, la Sala también dará respuesta a los argumentos que el accionante formuló bajo las denominaciones de defecto fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, en la medida en que todos ellos descansan sobre el mismo desacuerdo acerca del alcance jurídico del elemento “interés”.

 

65. Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala Plena determinar si la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo al interpretar el elemento “interés” previsto en la causal de inhabilidad por celebración de contratos consagrada en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. En particular, deberá establecer si dicha autoridad judicial podía considerar que ese elemento se configura con la mera acreditación de un interés propio o de terceros, patrimonial o extrapatrimonial, derivado de la celebración del contrato estatal o si, adicionalmente, estaba obligada a verificar la obtención de una ventaja electoral.

 

4.          Método y estructura de la decisión

 

66. Con el fin de dar respuesta al problema jurídico planteado la Sala Plena abordará: (i) la descripción teórica del defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) el derecho fundamental a ser elegido y los criterios constitucionales de interpretación de las inhabilidades electorales, (iii) la nulidad electoral como mecanismo de control de validez democrática del acceso a cargos de elección popular; (iv) las finalidades constitucionales de las inhabilidades electorales y la definición legislativa anticipada del riesgo de ventaja electoral, (v) la causal de inhabilidad por celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, (vi) el alcance constitucional del elemento “interés” como componente subjetivo de la causal de inhabilidad por celebración de contratos y, finalmente, (vii) resolverá el caso concreto.

 

4.1.         Descripción teórica del defecto específico invocado

 

67. En atención a que, conforme a las precisiones metodológicas expuestas, la Sala interpretó que el núcleo de la controversia constitucional planteada por el accionante debía examinarse bajo la óptica del presunto defecto sustantivo, corresponde reiterar brevemente el marco teórico que esta Corporación ha desarrollado en torno a dicha causal específica de procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

 

68. De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto sustantivo se configura cuando la decisión judicial se aparta del marco normativo que debía regir la solución del caso, como consecuencia de un yerro relevante en los procesos de interpretación o aplicación del ordenamiento jurídico. En estos eventos, la providencia judicial pierde sustento admisible porque se fundamenta en una comprensión irrazonable, arbitraria y/o transgrede la garantía de los derechos fundamentales.

 

69. Este defecto encuentra fundamento en el principio de sujeción de los jueces al imperio de la ley previsto en el artículo 230 de la Constitución Política y, al mismo tiempo, en el reconocimiento de la autonomía e independencia judicial garantizadas por los artículos 228 y 229 superiores. Por esta razón, la intervención del juez constitucional en sede de tutela solo resulta admisible cuando la interpretación acogida por la autoridad judicial desborda claramente el margen de razonabilidad y termina por traducirse en una decisión arbitraria, caprichosa o incompatible con los mandatos constitucionales. Así, no corresponde al juez de tutela determinar cuál es la interpretación “correcta” o “más adecuada” del derecho aplicable, sino verificar si la comprensión normativa adoptada por la autoridad judicial resulta abiertamente irrazonable o comporta una afectación desproporcionada de derechos fundamentales[51]. Este estándar también ha sido aplicado por la Corte al examinar decisiones adoptadas por el juez electoral. En la Sentencia SU-399 de 2012, la Sala Plena examinó en sede de revisión de tutela, una decisión judicial relacionada con la configuración de una causal de inhabilidad y reiteró el carácter excepcional de la intervención del juez constitucional frente a la interpretación efectuada por el juez natural. En ese contexto, precisó que la existencia de una interpretación alternativa de las disposiciones que regulan las inhabilidades electorales no basta, por sí sola, para configurar un defecto sustantivo, pues el juez de tutela no puede sustituir la interpretación adoptada por la autoridad judicial accionada cuando esta se mantiene dentro de un margen constitucionalmente admisible. En consecuencia, el análisis debe dirigirse a establecer si la interpretación cuestionada desbordó dicho margen y dio lugar a una decisión incompatible con la Constitución, y no a determinar si existe otra lectura jurídicamente posible o más favorable a los intereses del accionante[52].

 

70. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el defecto sustantivo puede configurarse, entre otros eventos, cuando[53]:

 

(i)               La decisión judicial se soporta en una norma que no resulta aplicable al caso concreto, bien sea porque es impertinente, perdió vigencia, es inexistente, fue declarada contraria a la Constitución, o no se adecúa a los supuestos fácticos respecto de los cuales fue aplicada.

 

(ii)             La interpretación o aplicación de la disposición jurídica desborda el margen de interpretación razonable.

 

(iii)           La aplicación de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente, que desconoce su lenguaje natural o la intención del legislador, resulta claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes, siempre que ello no corresponda al efecto jurídico previsto en la disposición objeto de controversia, se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada o carece de la motivación suficiente, es caprichosa o incongruente.

 

71. En consecuencia, el examen constitucional del defecto sustantivo exige verificar si la interpretación normativa acogida por la autoridad judicial accionada se mantiene dentro del margen de razonabilidad amparado por el principio de autonomía judicial o si, por el contrario, desborda ese margen y resulta incompatible con los principios y mandatos constitucionales que debían orientar la solución del caso concreto. De ahí que la existencia de una interpretación alternativa de la disposición, incluso si esta resulta más favorable a los intereses del accionante, no baste para acreditar el defecto, siempre que la interpretación adoptada por el juez natural permanezca dentro del margen constitucionalmente admisible.

 

4.2.         El derecho fundamental a ser elegido y los criterios constitucionales de interpretación de las inhabilidades electorales

 

72. La Constitución Política de 1991 definió a Colombia como un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista[54]. A partir de ello, esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el principio democrático constituye uno de los ejes estructurales del orden constitucional y comprende, entre otras dimensiones:  

 

“(i) que el pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el pueblo decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o directamente”[55].

 

73. En particular, la dimensión relativa a la participación de los ciudadanos en la conformación de los órganos mediante los cuales se expresa el poder público encuentra concreción en el derecho fundamental a elegir y ser elegido previsto en el artículo 40 de la Constitución Política. Dicha garantía se integra al modelo de democracia participativa acogido por la Carta de 1991, el cual supera las concepciones puramente representativas de la democracia[56] y reconoce a los ciudadanos un papel activo y permanente en la formación, ejercicio y control del poder político.

 

74. En ese sentido, la Corte ha explicado que el principio democrático posee una vocación universal y expansiva[57]. Es universal porque compromete múltiples escenarios de la vida pública y privada susceptibles de incidir en la distribución, control y ejercicio del poder social. A su vez, es expansivo porque su dinámica no se limita a preservar mínimos formales de participación política, sino que exige una ampliación progresiva de los espacios democráticos y una profundización constante de las garantías de participación efectiva de las personas en las decisiones que las afectan.

 

75. Desde esta perspectiva, el derecho a ser elegido constituye una manifestación directa de la condición activa del ciudadano dentro del orden constitucional democrático y forma parte del conjunto de derechos y deberes políticos que hacen posible la intervención de las personas en la organización, dirección y control del Estado. Asimismo, representa una expresión concreta del principio de soberanía popular consagrado en el artículo 3 superior, en cuanto permite a los ciudadanos aspirar legítimamente al ejercicio de funciones de representación política dentro de las condiciones previstas por el ordenamiento jurídico.

 

76. En efecto, a través de los procesos electorales, los ciudadanos atribuyen a quien resulta elegido la responsabilidad de representar la voluntad popular expresada en las urnas[58]. De esta manera, el derecho a ser elegido se articula con los mecanismos democráticos mediante los cuales se conforma el poder político y se define quién habrá de ejercer funciones de representación popular, razón por la cual constituye una garantía esencial para la realización efectiva del principio democrático.

 

77. En ese contexto, la eficacia del voto supone que las decisiones adoptadas por el cuerpo electoral, de conformidad con las reglas constitucionales y legales que rigen los procesos electorales, gocen de estabilidad y protección frente a interferencias incompatibles con los principios democráticos. De lo contrario, aun cuando se hubiesen observado las garantías procedimentales e institucionales previstas para el desarrollo de las elecciones, la soberanía popular que la Constitución radica en el pueblo quedaría desprovista de todo valor[59]. Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, frente a controversias electorales, las autoridades deben privilegiar aquellas interpretaciones que, dentro del marco constitucional y legal aplicable, favorezcan la preservación de la validez del voto legítimamente emitido y de la voluntad democrática expresada en las urnas, siempre que resulten compatibles con las exigencias constitucionales y legales que rigen el acceso al cargo correspondiente[60].

 

78. En todo caso, el derecho a ser elegido no tiene carácter absoluto. Esta Corporación ha señalado que debe comprenderse en su doble dimensión de derecho y función, en la medida en que constituye tanto una garantía individual de participación política como un instrumento orientado a asegurar la adecuada conformación y funcionamiento del sistema democrático[61]. Por ello, su ejercicio se encuentra sometido a las condiciones, requisitos y restricciones establecidos por la Constitución y la ley.

 

79. En consecuencia, quienes aspiran a cargos de elección popular deben observar las reglas que disciplinan los procesos electorales y sujetarse a los mecanismos institucionales previstos para verificar su cumplimiento. Según ha explicado esta Corporación, las disposiciones que regulan el acceso a los cargos de representación política y los mecanismos de control sobre los actos de elección no pueden examinarse de manera aislada, pues, consideradas en su conjunto, garantizan la integridad del sistema democrático y la efectividad de los principios de participación democrática consagrados en la Constitución[62].

 

80. Las reglas electorales constituyen un presupuesto indispensable para la existencia misma del sistema democrático, en tanto establecen los procedimientos para participar en las elecciones, fijan las condiciones que deben reunir quienes aspiran a ejercer funciones de representación política y prevén mecanismos destinados a asegurar el respeto de tales exigencias[63]. Por ello, la Corte ha advertido que no basta con la sola manifestación de la voluntad popular, sino que es necesario que esta se exprese conforme a las reglas previstas por el ordenamiento jurídico[64]. En consecuencia, la legitimidad democrática de una elección depende tanto de la expresión libre de la voluntad ciudadana, como del cumplimiento de las condiciones constitucionales y legales que regulan el acceso al cargo y los mecanismos de control de la elección.

 

81. Dentro de las condiciones y requisitos que el ordenamiento jurídico establece para acceder a los cargos de elección popular se encuentran las causales de inhabilidad. Estas constituyen mecanismos mediante los cuales el Constituyente y el legislador delimitan el ejercicio del derecho fundamental a ser elegido, con el propósito de proteger valores y principios asociados al adecuado funcionamiento del sistema democrático y al ejercicio de la función pública. Precisamente porque implican una restricción al ejercicio de un derecho fundamental, su configuración, alcance e interpretación no constituyen ámbitos de discrecionalidad para las autoridades encargadas de su aplicación, sino que se encuentran sujetos a parámetros y límites de rango constitucional.

 

82. En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que las inhabilidades constituyen restricciones al ejercicio de los derechos de participación política y, por esa razón, tanto su establecimiento como su interpretación se encuentran sometidos a estrictos límites constitucionales.

 

83. En cuanto a lo primero —establecimiento—, esta Corporación ha precisado que las inhabilidades previstas directamente por el Constituyente no pueden ser modificadas por el legislador para ampliar o reducir sus elementos configurativos ni los efectos jurídicos que de ellas se derivan[65]. Ello obedece a que tales restricciones hacen parte del diseño constitucional del acceso a los cargos públicos y reflejan una decisión adoptada directamente por el constituyente.  

 

84. Así, respecto de aquellos ámbitos en los cuales la Constitución no estableció directamente un régimen de inhabilidades, el legislador dispone de un amplio margen de configuración normativa para regular las condiciones de acceso al ejercicio de funciones públicas. Con todo, dicha potestad no es absoluta. Por el contrario, debe ejercerse de conformidad con los principios de razonabilidad y proporcionalidad y dentro de los límites impuestos por la propia Constitución[66].

 

85. Tales límites operan, al menos, en dos dimensiones[67]. De una parte, existen restricciones expresamente previstas por el texto constitucional. Así ocurre, por ejemplo, con el artículo 299 superior, que faculta al Congreso para establecer el régimen de inhabilidades de los diputados, pero dispone que este no podrá ser menos estricto que el previsto para los congresistas en aquello que resulte pertinente. De otra parte, la facultad de configuración legislativa se encuentra condicionada por el respeto de los principios, valores y derechos fundamentales reconocidos por la Constitución. Este último límite no solo vincula al legislador al momento de diseñar los regímenes de inhabilidades, sino también a las autoridades encargadas de aplicarlos e interpretarlos[68].

 

86. En esa misma dirección, en cuanto a lo segundo —interpretación—, el ordenamiento jurídico reconoce que las inhabilidades constituyen restricciones de interpretación estricta. En efecto, el Código Electoral[69] dispone que el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral y, en general, las autoridades que integran la organización electoral deben interpretar y aplicar las normas electorales conforme a determinados principios orientadores, entre ellos el principio de capacidad electoral, según el cual las causales de inhabilidad e incompatibilidad son de interpretación restrictiva[70].

 

87. De manera concordante, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la aplicación de limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales no admite interpretaciones analógicas ni extensivas[71]. Por el contrario, dichas restricciones deben interpretarse y aplicarse de forma restrictiva conforme a los fines constitucionales que justifican su existencia[72]. Esta exigencia responde a que las inhabilidades constituyen excepciones al principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos[73] y, por tanto, no pueden convertirse, mediante ejercicios interpretativos expansivos, en obstáculos injustificados para el ejercicio de acceder a cargos públicos[74]. Sin embargo, la exigencia de interpretación restrictiva no supone que la determinación de su alcance deba agotarse en el tenor literal de la disposición. Es posible acudir a los distintos criterios de interpretación jurídica para precisar su sentido, siempre que ello no conduzca a ampliar la restricción ni a alterar sus elementos configurativos.

 

88. Sobre este particular, la Corte ha señalado que las inhabilidades, incluso aquellas que tienen rango constitucional, constituyen excepciones al principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos consagrado en los artículos 13 y 40 de la Constitución y, además, a uno de los presupuestos esenciales del principio democrático. Por ello, su alcance debe interpretarse restrictivamente, pues una comprensión extensiva de tales limitaciones corre el riesgo de transformar la excepción en regla y de restringir indebidamente el ejercicio de los derechos de participación política[75].

 

89. De igual manera, el Consejo de Estado ha señalado que:

 

“La interpretación restrictiva de las normas que establecen inhabilidades constituye una aplicación del principio del Estado de Derecho previsto en el artículo 6º de la Constitución, según el cual los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes lo que se traduce en que pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido, de donde como regla general se infiere que todos los ciudadanos pueden acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y que excepcionalmente no podrán hacerlo aquellos a quienes se los prohíbe expresamente la Constitución o la ley”[76] .

 

90. En esa misma línea, la interpretación de los derechos políticos y, en particular, de las disposiciones que establecen inhabilidades para el acceso a cargos de elección popular, se encuentra orientada por el principio pro persona. Conforme a este criterio hermenéutico, cuando exista más de una interpretación jurídicamente admisible respecto del alcance de un derecho, debe preferirse aquella que otorgue una protección más amplia a la persona. Su aplicación exige interpretar armónicamente las disposiciones constitucionales y las normas internacionales de derechos humanos relevantes para el caso, sin que ello comporte, en abstracto, una regla de prevalencia entre fuentes normativas[77].

 

91. Así, cuando una disposición admita varias interpretaciones plausibles, el operador jurídico debe optar por aquella que imponga la menor restricción posible al ejercicio de los derechos fundamentales comprometidos. En materia de derechos políticos, ello supone privilegiar las interpretaciones que favorezcan la participación democrática, siempre que resulten compatibles con la Constitución y con las finalidades legítimas que justifican las restricciones previstas por el ordenamiento jurídico[78].

 

92. Este principio encuentra fundamento en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política, que reconocen la dignidad humana como fundamento del orden constitucional, así como en el artículo 93 superior, que ordena interpretar los derechos y deberes consagrados en la Constitución de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. De este mandato se deriva una labor de interpretación armónica entre las disposiciones constitucionales y los instrumentos internacionales relevantes, orientada a garantizar la mayor efectividad posible de los derechos humanos. De igual forma, el principio pro persona encuentra respaldo en diversos instrumentos internacionales. En particular, el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establecen que la interpretación de sus disposiciones debe garantizar el mayor respeto y la protección de los derechos humanos. A partir de estas disposiciones, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el intérprete debe descartar aquellas lecturas normativas que reduzcan indebidamente el alcance de los derechos fundamentales o limiten injustificadamente su protección[79].

 

93. Por esta razón, la Corte ha sostenido que, ante varias interpretaciones, debe preferirse aquella que resulte más favorable para la protección de los derechos en juego o que permita una realización más amplia de las garantías fundamentales comprometidas[80]. Del mismo modo, ha precisado que, en materia de inhabilidades y demás restricciones a los derechos políticos, corresponde desechar aquellas interpretaciones que, aun siendo razonables desde métodos tradicionales de interpretación jurídica, conduzcan a resultados incompatibles con la Constitución o impliquen restricciones desproporcionadas al ejercicio de los derechos de participación política[81].

 

94. En estrecha relación con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la relevancia del principio pro libertatis, según el cual, cuando una disposición que limita el ejercicio de un derecho fundamental admita más de una interpretación razonable, debe preferirse aquella que restrinja en menor medida el ámbito de libertad protegido[82]. Aplicado al régimen de inhabilidades, este principio exige optar por la interpretación que limite en menor grado el derecho de las personas a acceder, en condiciones de igualdad, al desempeño de funciones y cargos públicos.

 

95. La jurisprudencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha destacado la complementariedad existente entre ambos principios. Así, ha señalado que, frente a dudas interpretativas sobre el alcance de una causal de inhabilidad, debe preferirse aquella interpretación que, de una parte, restrinja en menor medida el acceso igualitario a los cargos públicos (pro libertatis) y, de otra, implique la menor limitación posible al ejercicio de los derechos de participación política (pro persona)[83].

 

96. Sin embargo, también ha precisado que la aplicación de estos principios en materia electoral no puede realizarse de manera aislada ni conducir a la protección exclusiva de la situación del candidato o del elegido. El carácter democrático del orden constitucional exige considerar también los derechos políticos del electorado y la necesidad de preservar la autenticidad de la voluntad popular expresada de conformidad con las reglas que gobiernan los procesos electorales.

 

97. En esa dirección, el Consejo de Estado ha señalado que, en determinados escenarios electorales, el principio pro persona no puede entenderse exclusivamente desde la perspectiva del elegido, sino que debe proyectarse igualmente sobre los derechos de quienes ejercieron válidamente el derecho al sufragio, bajo el entendido de que prima el interés general sobre el particular del elegido[84]. Esta aproximación encuentra respaldo en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, según la cual, cuando concurren distintos derechos de participación política potencialmente afectados, el análisis debe considerar la posición jurídica de la totalidad de los sujetos involucrados y procurar una solución que preserve, en la mayor medida posible, la integridad del pacto democrático expresado por el cuerpo electoral. Por ello, ha considerado que “no puede perderse de vista que, el acto electoral antes que el derecho del elegido, es el derecho del elector y que, por ende, en esta materia el principio pro homine opera a favor del segundo y no del primero, lo que se traduce en pro [persona] (humanidad), pro electoratem (electorado) o pro sufragium (electores)” [85].

 

98. Así, la interpretación de las causales de inhabilidad involucra distintas posiciones constitucionalmente protegidas. De una parte, se encuentra el derecho del candidato a ser elegido y acceder al ejercicio de cargos públicos en condiciones de igualdad, que impide extender las restricciones más allá de los supuestos definidos por el ordenamiento. De otra, se encuentran los derechos políticos de los electores, quienes tienen derecho tanto a que su voluntad legítimamente expresada sea respetada como a que la elección se desarrolle y produzca efectos con observancia de las reglas destinadas a garantizar la igualdad, transparencia e integridad de la contienda electoral.

 

99. Esta doble dimensión adquiere relevancia frente a las causales de inhabilidad. Su carácter restrictivo protege al candidato frente a extensiones injustificadas de las limitaciones al derecho a ser elegido, pero no permite prescindir de los elementos que integran la causal ni neutralizar las finalidades constitucionales que justifican su existencia. A su vez, la protección de los derechos del electorado no autoriza a ampliar por vía interpretativa los supuestos de inhabilidad establecidos por el Constituyente o el legislador.

 

100. En consecuencia, la interpretación de las normas que establecen inhabilidades electorales debe realizarse de manera restrictiva y conforme a los principios pro persona y pro libertatis, sin perder de vista que, en este ámbito, también se encuentran comprometidos los derechos políticos del electorado, expresados a través de los principios pro electoratem y pro sufragium. La aplicación conjunta de estos criterios exige preservar, de una parte, el derecho a ser elegido frente a restricciones no previstas por el ordenamiento y, de otra, la igualdad, transparencia e integridad de la contienda electoral y la eficacia de la voluntad popular expresada conforme a las reglas del proceso democrático.

 

4.3.         La nulidad electoral como mecanismo de control de validez democrática del acceso a cargos de elección popular.

 

102.       Como se explicó en el acápite precedente, el derecho a ser elegido forma parte del conjunto de derechos de participación política reconocidos por el artículo 40 de la Constitución y constituye uno de los mecanismos a través de los cuales los ciudadanos intervienen en la conformación del poder público. Sin embargo, el ordenamiento constitucional no solo reconoce garantías para acceder a los cargos de elección popular, sino que también prevé mecanismos institucionales destinados a verificar que dicho acceso se produzca conforme a las condiciones constitucionales y legales que regulan los procesos electorales. En esa medida, la participación en la conformación del poder político comprende no solo la posibilidad de acceder a los cargos de representación democrática, sino también la existencia de instrumentos orientados a controlar la validez jurídica de los actos mediante los cuales dicho acceso se formaliza.

 

103.       En este contexto, resulta relevante distinguir entre los actos electorales y los actos administrativos de contenido electoral. Los primeros —actos electorales— corresponden a aquellos que contienen o declaran una elección, un llamamiento o un nombramiento en destinos públicos, mientras que los segundos —actos administrativos de contenido electoral—son actuaciones expedidas por las autoridades electorales en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, sin que comporten una declaración de elección. Dentro de esta última categoría se encuentran los actos que establecen los parámetros generales para una elección, aquellos que otorgan o eliminan la personería jurídica de un partido o movimiento político, los que registran o niegan la inscripción del logo-símbolo de una colectividad política, los que desarrollan mecanismos de participación ciudadana, los que establecen reglas sobre las elecciones y, en general, los actos que profiere la organización electoral[86].

 

104.       La importancia de los actos electorales dentro del sistema democrático reside en que constituyen la manifestación jurídica definitiva a través de la cual se formaliza el acceso a los cargos públicos de representación política. Por medio de ellos, la decisión adoptada por el cuerpo electoral o por la autoridad competente se incorpora al ordenamiento jurídico y produce los efectos necesarios para habilitar el ejercicio de funciones públicas. Precisamente porque estos actos materializan el acceso al ejercicio del poder político, el ordenamiento ha previsto un mecanismo jurisdiccional específico destinado a verificar su conformidad con las condiciones constitucionales y legales que condicionan su validez.

 

105.       Dicho mecanismo se encuentra consagrado en el artículo 139 del CPACA, disposición que autoriza a cualquier persona para solicitar la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, de los actos de nombramiento expedidos por autoridades públicas y de los actos de llamamiento para proveer vacantes en corporaciones públicas. La Corte Constitucional ha señalado que se trata de una acción pública especial de legalidad e impugnación de actos de elección o nombramiento, a través de la cual cualquier ciudadano puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para cuestionar la validez jurídica de un acto electoral y promover la protección del sufragio y de la voluntad democrática expresada por el electorado[87].

 

106.       La finalidad principal de este medio de control consiste en determinar, a la mayor brevedad posible, la legalidad y conformidad con la Constitución y la ley de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales[88]. En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha precisado que el juez electoral debe confrontar la disposición que se considera vulnerada con el acto de elección o designación para determinar si este se ajusta o no a los supuestos exigidos por el ordenamiento jurídico, mediante un juicio de naturaleza objetiva dirigido a proteger la voluntad popular expresada por el electorado[89].

 

107.       Esta caracterización resulta especialmente relevante para comprender la naturaleza del control ejercido mediante la nulidad electoral. Según ha explicado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el juez electoral está llamado a realizar un juicio sobre la legalidad del acto de elección, esto es, sobre su correspondencia o no con el ordenamiento jurídico, sin efectuar calificación alguna acerca de las razones, motivaciones o circunstancias en las que se configuró la causal de nulidad alegada. Se trata, por tanto, de un control objetivo, en el que el análisis se limita a la confrontación entre el acto electoral y las disposiciones jurídicas que regulan su validez[90].

 

108.       En consecuencia, dentro del medio de control de nulidad electoral no corresponde examinar elementos relacionados con la buena fe del elegido, la transparencia de su conducta, las motivaciones que guiaron su actuación o la proporcionalidad de las consecuencias derivadas de una eventual declaratoria de nulidad. Tales aspectos son ajenos al objeto de este mecanismo procesal. El examen judicial se circunscribe exclusivamente a establecer si el acto de elección o designación resulta compatible con el ordenamiento jurídico y, particularmente, si se configuraron objetivamente los presupuestos normativos que sustentan la causal de nulidad invocada[91].

 

109.       Bajo esta comprensión, la nulidad electoral constituye el mecanismo específicamente diseñado por el ordenamiento para controlar la validez jurídica de los actos mediante los cuales se accede a los cargos de elección popular. Su función consiste en verificar que la elección o designación se ajuste a las condiciones previstas por la Constitución y la ley, mediante un juicio objetivo de conformidad normativa sobre el acto electoral. De esta manera, el control electoral opera como un instrumento orientado a garantizar que el acceso al ejercicio del poder político se produzca dentro de los parámetros jurídicos establecidos por el ordenamiento.

 

110.       Esta función explica que la jurisprudencia constitucional haya identificado entre las finalidades de la nulidad electoral la garantía de la constitucionalidad y legalidad de la función administrativa, la salvaguarda de la independencia y eficacia del voto, y la preservación de la validez de los actos electorales como mecanismo para materializar el principio de democracia participativa que sirve de fundamento al Estado Social de Derecho[92].

 

4.4.         Las finalidades constitucionales de las inhabilidades electorales y la definición legislativa anticipada del riesgo de ventaja electoral

 

111.       La jurisprudencia constitucional ha definido las inhabilidades como aquellas circunstancias previstas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, designada o continúe ejerciendo determinados cargos públicos. En esa medida, constituyen verdaderos “requisitos negativos, cuya ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren”[93]. Por ello, también han sido caracterizadas como inelegibilidades, esto es, como hechos o circunstancias previas que, de configurarse en los términos previstos por el ordenamiento, excluyen anticipadamente a quien aspira a una determinada función pública e impiden su elección o nombramiento[94].

 

112.       Según ha explicado esta Corporación, tales restricciones tienen como finalidad asegurar la moralidad, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos, así como evitar injerencias indebidas en la gestión de los asuntos públicos[95]. En esa dirección, las inhabilidades buscan “limitar el ejercicio de la función pública a ciudadanos que se encuentren en estos supuestos, con el fin de asegurar la idoneidad y probidad de quien aspira a ingresar a un cargo público o para evitar cualquier tipo de injerencia indebida en la gestión de los asuntos públicos, para excluir de ciertas actividades a los servidores durante y aun después de la dejación del correspondiente cargo y extender dichas prohibiciones a personas vinculadas por parentesco”[96].

 

113.       Desde esa perspectiva, las causales de inhabilidad responden a una decisión normativa previa mediante la cual el Constituyente o el legislador identifica determinadas situaciones que, por su aptitud para comprometer principios constitucionales, justifican restringir anticipadamente la posibilidad de acceder a determinados cargos públicos[97]. En otras palabras, mediante las inhabilidades el ordenamiento realiza una valoración ex ante acerca de circunstancias que considera potencialmente riesgosas para el adecuado funcionamiento de la función pública o para el desarrollo de procesos electorales, razón por la cual condiciona jurídicamente el acceso a determinados cargos de elección popular.

 

114.       Precisamente por su carácter excepcional y restrictivo, corresponde al juez verificar rigurosamente la concurrencia de todos los presupuestos previstos por la norma que consagra la respectiva causal[98]. En consecuencia, la configuración de una inhabilidad exige la acreditación de cada uno de los elementos definidos por el Constituyente o por el legislador, sin que resulte admisible prescindir de alguno de ellos, flexibilizar sus exigencias o incorporar requisitos adicionales que no encuentren sustento en la disposición aplicable[99].

 

115.       Lo anterior se explica porque la valoración acerca de qué circunstancias resultan relevantes para restringir el acceso a un cargo público corresponde primariamente al Constituyente o al legislador en ejercicio de sus competencias de configuración normativa. Por consiguiente, una vez definidos los elementos que integran una determinada causal de inhabilidad, la función del juez consiste en verificar su concurrencia en el caso concreto, sin sustituir la valoración normativa previamente realizada por el ordenamiento ni redefinir los presupuestos que el Constituyente o el legislador estimaron relevantes para la protección de los bienes constitucionales involucrados, pues “la aplicación de estas disposiciones debe realizarse de tal modo que no excedan los objetivos que a ella se adscriben”[100]. 

 

116.       En ese sentido, y como se explicó en el acápite anterior, el juez electoral está llamado a confrontar el acto acusado con las disposiciones que regulan las condiciones de acceso al cargo público, a fin de establecer si se ajusta o no a los supuestos previstos por el ordenamiento[101].

 

117.       Precisamente por tratarse de un juicio objetivo de validez[102], la jurisprudencia constitucional ha señalado que, en el medio de control de nulidad electoral, el juez debe realizar un análisis exclusivamente objetivo para determinar la configuración de la inhabilidad y verificar la correspondencia del acto de elección con el orden constitucional y legal[103]. En consecuencia, no le corresponde efectuar una valoración sobre las razones, motivaciones o circunstancias subjetivas que rodearon la configuración de la causal invocada, sino verificar la correspondencia entre el acto de elección y las normas jurídicas que gobiernan su validez. Como lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia SU-326 de 2022, en el proceso de nulidad electoral basta con establecer la concurrencia de los elementos que configuran la respectiva inhabilidad, sin efectuar consideraciones adicionales sobre la conducta del elegido[104]. En otras palabras, el juez “solo debe confrontar la disposición que se dice vulnerada con el acto de elección o designación, para determinar si el mismo se aviene o no a los supuestos exigidos por la disposición que se dice desconocida”[105].

 

118.       Esta característica permite diferenciar claramente el proceso especial de nulidad electoral de los escenarios propios del derecho sancionador. Mientras estos últimos se orientan a analizar “el comportamiento o la conducta del demandado a partir de la causal alegada”[106], la nulidad electoral tiene por objeto exclusivo analizar “si el acto de elección o designación se ajusta a la Constitución y la ley”[107]. Por ello, la discusión no recae sobre si el elegido actuó de buena o mala fe, si obtuvo efectivamente un beneficio indebido o si “merece” la consecuencia jurídica derivada de la causal invocada, sino sobre la validez objetiva del acto electoral.

 

119.       Esta distinción se relaciona, a su vez, con la naturaleza preventiva de las inhabilidades electorales. Estas no constituyen mecanismos destinados a sancionar conductas reprochables ni consecuencias jurídicas cuya aplicación dependa, como regla general, de la demostración de un abuso efectivamente consumado[108]. Se trata de restricciones normativas orientadas a proteger de manera anticipada los principios constitucionales anteriormente mencionados, lo cual supone que el Constituyente o el legislador identifican anticipadamente determinados riesgos que consideran incompatibles con el acceso a los cargos públicos e incorporan normativamente aquellas situaciones que, por su aptitud para comprometer los bienes constitucionales protegidos, justifican la imposición de restricciones al derecho a ser elegido.

 

120.       Esta lógica preventiva permite comprender las inhabilidades como una expresión de la definición legislativa anticipada del riesgo. En efecto, mediante las causales de inhabilidad el Constituyente o el legislador identifican determinadas situaciones que consideran objetivamente aptas para comprometer dichos bienes y, por esa razón, las incorporan como “requisitos negativos”[109].

 

121.       Desde esta perspectiva, una vez el ordenamiento ha identificado una determinada situación de riesgo y la ha incorporado como presupuesto de una causal de inhabilidad, el operador jurídico no está llamado a verificar nuevamente si dicho riesgo se materializó en el caso concreto ni a evaluar la intensidad de sus efectos. Su función consiste, por el contrario, en establecer si concurren los elementos normativos que el Constituyente o el legislador definieron como indicativos de ese riesgo. Ello se explica porque la valoración acerca del riesgo de la conducta ya fue efectuada previamente por el órgano competente al diseñar la causal de inhabilidad.

 

122.       La inhabilidad relacionada con la intervención en la celebración de contratos estatales dentro del período inhabilitante constituye una expresión particularmente clara de esa lógica preventiva. La jurisprudencia ha señalado que esta prohibición busca evitar que quien contrata con el Estado pueda encontrarse en una posición de ventaja “frente a la comunidad que ha sido beneficiada con la gestión u obra contratada y, de otra, que la condición de candidato, potencialmente elegible, le derive una situación de ventaja frente a los eventuales contratistas”[110]. Esta finalidad permite comprender el sentido de la restricción y orientar la interpretación de los presupuestos que integran la causal, sin que pueda utilizarse para adicionar requisitos distintos de aquellos previstos por el legislador para su configuración.

 

123.       En relación con las inhabilidades asociadas a la celebración de contratos con entidades públicas, la Sentencia SU-326 de 2022 constituye un referente constitucional relevante. En esa providencia, la Sala Plena examinó la causal prevista para los congresistas en el artículo 179.3 de la Constitución y destacó su naturaleza preventiva, en cuanto busca evitar que las relaciones contractuales con el Estado generen condiciones de ventaja incompatibles con la igualdad que debe regir la contienda electoral. Asimismo, precisó que el proceso de nulidad electoral tiene por objeto verificar la validez objetiva del acto de elección a partir de la concurrencia de los elementos que integran la respectiva causal y no establecer la responsabilidad subjetiva del elegido.

 

124.       Con todo, la causal examinada en esa oportunidad no coincide normativamente con la prevista para los alcaldes en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. Mientras la primera tiene origen constitucional, la segunda fue establecida por el legislador. No obstante, ambas presentan elementos de convergencia derivados de su relación con la celebración de contratos estatales y de la finalidad preventiva asociada a la preservación de condiciones de igualdad en la competencia electoral. Por esta razón, las consideraciones de la Sentencia SU-326 de 2022 resultan relevantes para comprender la finalidad general de este tipo de restricciones, aun cuando no permitan trasladar automáticamente a la causal aplicable a los alcaldes los elementos normativos o las reglas específicas desarrolladas respecto del artículo 179.3 de la Constitución.

 

125.       En cuanto a la causal aplicable a los alcaldes, la Sentencia C-618 de 1997 constituye un referente relevante. Al examinar la constitucionalidad de la versión original de la inhabilidad prevista en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, la Corte señaló que esta perseguía evitar la confusión entre los intereses privados de quien interviene en la contratación estatal y los intereses públicos que corresponde preservar al alcalde, así como impedir que el aprovechamiento de recursos públicos pudiera traducirse en una influencia local susceptible de afectar la igualdad en los procesos electorales. Asimismo, reconoció que corresponde al legislador, dentro del amplio margen de configuración que le confiere la Constitución para establecer las inhabilidades de los alcaldes, definir las situaciones que justifican la restricción, siempre que estas resulten razonables y proporcionadas.

 

126.       La finalidad preventiva de este tipo de restricciones también encuentra un antecedente ilustrativo en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente[111]. Aunque la discusión se refería al régimen de inhabilidades de los congresistas, allí se explicó que la finalidad de la causal por celebración de contratos consistía en evitar que una persona pudiera aprovechar los beneficios derivados de la ejecución de obras o contratos estatales para adquirir influencia electoral en una comunidad determinada, así como impedir que la eventual posibilidad de resultar elegida generara condiciones favorables en sus relaciones con la administración pública. La restricción fue concebida, en ese contexto, como un mecanismo dirigido a prevenir, en ambas direcciones, situaciones capaces de afectar la igualdad en la contienda electoral.

 

127.       De lo anterior se desprende que la eventual obtención de una ventaja electoral, la influencia sobre el electorado o el aprovechamiento de los beneficios derivados de la contratación estatal constituyen riesgos que este tipo de inhabilidades busca prevenir. En el caso de la causal prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, el legislador definió anticipadamente los presupuestos normativos cuya concurrencia identifica las situaciones que consideró potencialmente aptas para comprometer los bienes jurídicos protegidos por la restricción. Por ello, el juicio de nulidad electoral se orienta a verificar si esos presupuestos se encuentran acreditados en el caso concreto, sin que la finalidad preventiva de la causal permita convertir la materialización efectiva del riesgo en un elemento normativo adicional, si este no fue previsto por el legislador.

 

128.       Esta precisión resulta determinante porque las finalidades constitucionales de una inhabilidad y los elementos que integran su supuesto normativo cumplen funciones distintas dentro del ordenamiento jurídico. Mientras las primeras explican por qué el Constituyente o el legislador estimaron necesario establecer la restricción al derecho a ser elegido, los segundos determinan cuándo esa restricción resulta jurídicamente aplicable en un caso concreto. Confundir ambos planos conduciría a transformar la razón que justifica la existencia de la inhabilidad en un requisito adicional para su configuración, alterando el diseño normativo definido por el legislador. En consecuencia, aunque la preservación de la igualdad en la contienda electoral y la prevención de ventajas derivadas de la contratación estatal constituyen finalidades que explican la existencia de esta causal, ello no significa que la acreditación de una ventaja electoral efectiva pase a integrar el supuesto normativo previsto en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.

 

129.       Esta comprensión tampoco desconoce lo decidido por la Corte en la Sentencia SU-207 de 2022. En esa oportunidad, la Sala Plena resolvió una acción de tutela promovida contra sentencias de nulidad electoral en las que se discutía la configuración de una inhabilidad derivada del parentesco en un contexto territorial específico. En concreto, la Corte examinó conjuntamente los presupuestos objetivo y territorial de esa causal y el estándar probatorio aplicable para acreditar su configuración. Dentro de ese análisis, valoró las circunstancias relacionadas con el ejercicio de autoridad por el pariente y su eventual proyección sobre la circunscripción territorial correspondiente. A partir de las particularidades de ese caso, la Corte precisó el alcance constitucional de esa causal desde la perspectiva de su finalidad preventiva y del estándar probatorio necesario para acreditar uno de sus elementos estructurales. En ese contexto, explicó que esta inhabilidad no busca sancionar una alteración efectiva de la igualdad en la contienda electoral, sino prevenir anticipadamente la materialización de ventajas indebidas derivadas del ejercicio de funciones públicas. Por ello, descartó tanto las inferencias automáticas fundadas exclusivamente en la titularidad formal del cargo como la exigencia de demostrar una incidencia efectiva en el resultado electoral y exigió una valoración concreta sobre la probabilidad real y material del ejercicio de la autoridad en la circunscripción correspondiente.

 

130.       En dicha sentencia, la Corte no estableció como requisito general de cualquier inhabilidad electoral la demostración de una incidencia electoral efectiva, sino que se limitó a precisar el estándar probatorio aplicable para verificar los presupuestos objetivo y territorial de la causal de inhabilidad por parentesco, atendiendo a las particularidades del contexto territorial analizado. En ese contexto, la Corte descartó que la configuración de dicha inhabilidad pudiera inferirse automáticamente de la sola titularidad formal del cargo y exigió una valoración probatoria concreta acerca de la probabilidad real y material de ejercicio de la autoridad en la respectiva circunscripción territorial en la que tuvo lugar la elección. Esa valoración no constituyó un elemento adicional de la causal ni un presupuesto autónomo predicable de toda inhabilidad electoral, sino el criterio empleado para establecer, en las circunstancias del caso, si se encontraba acreditado uno de los elementos normativamente exigidos por aquella causal.

 

131.       En consecuencia, la Sentencia SU-207 de 2022 no sustituyó la lógica preventiva de las inhabilidades por un modelo de comprobación de la incidencia efectiva o consumada sobre el proceso electoral. Por el contrario, rechazó tanto la inferencia automática derivada exclusivamente de la investidura formal del cargo como la exigencia de demostrar una alteración consumada de la voluntad del electorado. El estándar allí desarrollado es de naturaleza intermedia: exige acreditar, mediante un análisis probatorio contextualizado, la probabilidad real y material de configuración del elemento normativo correspondiente, pero no la efectiva materialización del riesgo que la inhabilidad pretende prevenir.

 

132.       Por lo anterior, la Sentencia SU-207 de 2022 no constituye un precedente directamente aplicable al presente asunto, pues examinó una causal de inhabilidad distinta y resolvió un problema jurídico diferente. En aquella providencia se analizó la causal prevista en el numeral 2° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, mientras que este caso se refiere a la establecida en el numeral 3° de la misma disposición. Aunque ambas hacen parte del régimen de inhabilidades de los alcaldes previsto en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, describen supuestos normativos diferentes. En la primera, la valoración desarrollada por la Corte estuvo determinada por las particularidades de la causal de parentesco y por la necesidad de establecer, en las circunstancias concretas del caso, la concurrencia de sus presupuestos objetivo y territorial. En la segunda, la controversia recae específicamente sobre el contenido jurídico del elemento “interés” de la causal asociada a la celebración de contratos estatales. Por ello, la pertenencia de ambas causales al mismo régimen de inhabilidades no autoriza el traslado automático de las reglas interpretativas o probatorias construidas para una de ellas a la otra[112].

 

133.       Por esta razón, las consideraciones formuladas en la Sentencia SU-207 de 2022 deben entenderse circunscritas a la causal y al problema jurídico allí examinados y no pueden trasladarse automáticamente a la inhabilidad objeto de este proceso. Su análisis resulta pertinente únicamente para responder a los argumentos formulados por el accionante y precisar que de dicha providencia no se deriva, por sí sola, una regla conforme a la cual la configuración del elemento “interés” exija demostrar una ventaja electoral efectiva. En consecuencia, el alcance de ese elemento deberá determinarse a partir del contenido normativo de la causal prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y de los criterios constitucionales que orientan la interpretación de las inhabilidades electorales.

 

134.       Bajo esa comprensión, una vez el ordenamiento ha identificado los elementos que considera relevantes para prevenir ese riesgo y los ha incorporado en la descripción legal de la causal, el juicio que corresponde realizar al juez consiste en verificar si tales presupuestos concurren en el caso concreto. La función del juez no es sustituir la valoración preventiva efectuada por el Constituyente o por el legislador ni indagar o descubrir si el riesgo se materializó efectivamente, sino establecer si se encuentran acreditados los supuestos normativos de los cuales el ordenamiento hizo depender la validez de la elección.

 

135.       Lo anterior no significa, por supuesto, que las inhabilidades electorales puedan aplicarse de manera extensiva o al margen de los principios constitucionales que gobiernan la interpretación de las restricciones a los derechos políticos. Por el contrario, su carácter excepcional exige una interpretación restrictiva y compatible con los principios pro persona y pro libertatis. Precisamente por ello, una vez delimitado el alcance de la causal aplicable, corresponde verificar estrictamente la concurrencia de los elementos definidos por el Constituyente o por el legislador, sin prescindir de ellos ni incorporar exigencias adicionales ajenas al diseño normativo previsto.

 

136.       En síntesis, las inhabilidades electorales operan como instrumentos mediante los cuales el ordenamiento identifica anticipadamente situaciones que considera incompatibles con el adecuado ejercicio de la función pública o con la preservación de condiciones de igualdad y transparencia en los procesos democráticos. En consecuencia, el juicio de nulidad electoral debe orientarse a verificar la concurrencia de los presupuestos normativos definidos por el Constituyente o el legislador y no a determinar si los riesgos que justificaron la restricción llegaron efectivamente a materializarse en el caso concreto.

 

4.5.         La causal de inhabilidad por celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000

 

137.       Dentro del régimen de inhabilidades previsto para el cargo de alcalde municipal o distrital, el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, establece que no podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado alcalde quien

 

“(…) dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Así mismo, quien, dentro del año anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio”[113].

 

138.       De la estructura normativa de la disposición se desprende que el legislador consagró tres supuestos autónomos de inelegibilidad: (i) la intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal, (ii) la intervención en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros y (iii) el ejercicio de la representación legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en salud en el respectivo municipio o distrito. Cada una de estas hipótesis responde a presupuestos normativos propios y, por tanto, su configuración debe examinarse de manera independiente conforme a los elementos que integran cada supuesto legal.

 

139.       En relación con la hipótesis que interesa a este caso, esto es, la referida a la intervención en la celebración de contratos con entidades públicas, la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado ha identificado los elementos que estructuran la causal y cuya acreditación concurrente resulta necesaria para predicar su configuración. De esta manera, la construcción jurisprudencial de la disposición ha permitido precisar el alcance de los presupuestos normativos definidos por el legislador para restringir el acceso al cargo de alcalde cuando concurren determinadas relaciones contractuales con el Estado dentro del período inhabilitante previsto por la ley[114].

 

140.       Conforme a dicha línea jurisprudencial, la causal se integra por cuatro elementos concurrentes: (i) un elemento temporal, (ii) un elemento material, (iii) un elemento territorial y (iv) un elemento subjetivo. La configuración de la inhabilidad exige la acreditación conjunta de todos estos presupuestos, de manera que la ausencia de cualquiera de ellos impide tener por configurada la causal. Al respecto, los elementos concurrentes de la causal de inhabilidad por celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, se caracterizan de la siguiente manera:

 

Tabla 6. Caracterización de los elementos concurrentes para la configuración de la causal de inhabilidad por celebración de contratos

 

141.       En síntesis, la causal de inhabilidad por celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 configura una restricción legal al acceso al cargo de alcalde cuya aplicación exige la acreditación concurrente de un elemento temporal, un elemento material relativo a la intervención en la celebración de contratos con entidades públicas, un elemento territorial relacionado con la ejecución o cumplimiento del contrato en el respectivo municipio o distrito y un elemento subjetivo referido a la existencia de un interés propio o de terceros en la celebración de contratos estatales. La adecuada identificación y delimitación de cada uno de estos elementos resulta indispensable para determinar el alcance de la causal y verificar su configuración en casos concretos, de conformidad con el carácter taxativo y de interpretación restrictiva que gobierna el régimen de inhabilidades electorales.

 

4.6.         El alcance constitucional del elemento “interés” como componente subjetivo de la causal de inhabilidad por celebración de contratos

 

142.       Como se indicó en el acápite precedente, la causal de inhabilidad por celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, incorpora un elemento subjetivo consistente en que la celebración contractual se produzca en interés propio o de terceros.

 

143.       Dentro de esta estructura normativa, el interés constituye el componente subjetivo de la causal. Conforme a la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado[122], el examen de ese elemento comprende dos presupuestos sucesivos. En primer lugar, debe establecerse si la intervención en la celebración del contrato se realizó a título particular y no en ejercicio de una función pública. Una vez satisfecho este presupuesto, corresponde determinar si la intervención se produjo en interés propio o de terceros y si este es de naturaleza patrimonial o extrapatrimonial. Sobre este segundo aspecto, la Sección Quinta ha señalado que el interés al que alude el legislador no se limita a los beneficios económicos derivados de la contratación estatal, sino que comprende también los provechos o ventajas de naturaleza extrapatrimonial que puedan derivarse de la intervención contractual, en beneficio propio o de terceros[123]. Así, cuando el candidato interviene en la celebración del contrato como representante legal de una persona jurídica, el interés de terceros previsto por la norma puede configurarse con la actuación desplegada en representación de dicha persona jurídica, sin que resulte necesario acreditar que la contraprestación económica derivada del contrato ingresó directamente al patrimonio personal del candidato.

 

144.       En particular, la Sección Quinta ha explicado que el interés extrapatrimonial puede manifestarse en el provecho o ventaja que representa para una persona intervenir en diligencias y trámites ante organismos públicos, en cuanto ello puede permitirle proyectar una imagen preponderante frente al electorado[124]. Sin embargo, la relevancia de esta consideración no radica en incorporar un requisito adicional relativo a la demostración de efectos electorales concretos, sino en evidenciar que el interés exigido por la norma no se agota en la obtención de beneficios económicos y puede manifestarse también en ventajas de naturaleza no patrimonial.

 

145.       La anterior precisión permite advertir que el elemento “interés” cumple una función específica dentro de la estructura de la causal de inhabilidad. Mientras los elementos temporal, territorial y material delimitan objetivamente las circunstancias en las que resulta relevante la celebración contractual, el elemento subjetivo permite establecer si dicha intervención se produjo en beneficio propio o de terceros. Así, el legislador optó por vincular la configuración de la causal a la existencia de ese interés jurídicamente exigible y no a la demostración de los efectos concretos que eventualmente pudieran derivarse de la contratación.

 

146.       Precisamente este entendimiento del elemento subjetivo ha llevado a la jurisprudencia del Consejo de Estado a considerar que no toda relación contractual con entidades públicas configura la inhabilidad prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. En particular, la Sección Quinta ha sostenido que no se encuentran comprendidos dentro de esta causal quienes celebren contratos o intervengan en su celebración para usar los bienes y servicios que las entidades estatales ofrezcan al público en condiciones comunes a quienes los soliciten.

 

147.       Al respecto, la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia del 11 de septiembre de 1995 proferida dentro del proceso número 1361 explicó que, en estos eventos, la contratación no altera la igualdad de oportunidades entre los candidatos, puesto que el contratista accede a bienes o servicios ofrecidos en condiciones uniformes a la generalidad de las personas. Por ello, concluyó que la interpretación restrictiva de la inhabilidad imponía excluir de su configuración aquellos contratos que se celebran para utilizar bienes o servicios que las entidades públicas ofrecen al público en condiciones comunes a quienes los soliciten.

 

148.       Esta precisión resulta especialmente relevante porque pone de manifiesto que el elemento “interés” no puede entenderse de manera puramente formal, esto es, como la simple existencia de un vínculo contractual con el Estado. Por el contrario, su configuración debe examinarse en los términos previstos por la disposición y de acuerdo con la interpretación restrictiva que gobierna las inhabilidades. Por esta razón, la jurisprudencia ha excluido aquellos contratos que, por celebrarse en condiciones uniformes y abiertas a la generalidad de las personas, no quedan comprendidos en el ámbito de la prohibición.

 

149.       Ahora bien, como se explicó antes, la identificación de las finalidades constitucionales que justifican la existencia de una causal de inhabilidad cumple una función relevante para interpretar su alcance y comprender el sentido de los presupuestos normativos definidos por el legislador. En efecto, los bienes constitucionales cuya protección explica la restricción permiten determinar la razón de ser de la prohibición y orientar la comprensión de los elementos que integran su descripción legal, pero no autorizan a incorporar, bajo el pretexto de atender a su finalidad, requisitos adicionales a los expresamente establecidos por el legislador. Por ello, mientras las finalidades constitucionales orientan la interpretación de la causal, sus presupuestos normativos determinan las condiciones bajo las cuales esta se configura.

 

150.       Desde esta perspectiva, el alcance constitucional del elemento “interés” debe determinarse a partir de los contornos definidos por el legislador y precisados por la jurisprudencia. Así, lo que corresponde verificar es si la intervención contractual se produjo en interés propio o de terceros, de naturaleza patrimonial o extrapatrimonial, en los términos previstos por el ordenamiento. No corresponde, en cambio, exigir la demostración de ventajas electorales efectivamente obtenidas, de incidencias concretas sobre el comportamiento de los votantes, de alteraciones comprobadas de la competencia política ni, en general, de circunstancias relacionadas con la culpabilidad, la intencionalidad o las motivaciones subjetivas del elegido, pues tales exigencias no integran la descripción legal de la causal. Además, las inhabilidades electorales constituyen instrumentos de naturaleza preventiva mediante los cuales el Constituyente o el legislador identifican anticipadamente determinadas situaciones de riesgo y las incorporan como presupuestos normativos de inelegibilidad. En consecuencia, la eventual ventaja electoral no constituye un elemento adicional de la causal, sino precisamente uno de los riesgos cuya prevención justificó su configuración normativa.

 

151.       En consecuencia, el elemento “interés” debe entenderse circunscrito a la comprobación de que la celebración contractual respondió a un interés propio o de terceros, patrimonial o extrapatrimonial, en los términos definidos por el ordenamiento jurídico. Exigir la acreditación de ventajas electorales efectivas, de incidencias concretas sobre el electorado o de alteraciones comprobadas del resultado electoral no solo incorporaría presupuestos normativos ajenos al diseño legal de la inhabilidad, sino que desbordaría los elementos definidos por el legislador para su configuración, resultaría incompatible con el carácter restrictivo que gobierna la interpretación de las limitaciones al derecho fundamental a ser elegido, desnaturalizaría el juicio objetivo propio del medio de control de nulidad electoral y trasladaría al juez una valoración del riesgo que el legislador ya realizó al configurar la causal. Una exigencia de esa naturaleza convertiría un mecanismo de control de legalidad en un escenario orientado a establecer si los riesgos que justificaron la restricción se materializaron efectivamente en el caso concreto, propósito que resulta ajeno tanto a la naturaleza preventiva de las inhabilidades como al objeto propio del contencioso electoral.

 

152.       Aunque las providencias que se reseñan a continuación no fueron proferidas, en todos los casos, en aplicación del numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, su análisis conjunto resulta pertinente para reconstruir el alcance jurisprudencial del elemento “interés”. En efecto, algunas de estas decisiones examinaron causales de inhabilidad por celebración de contratos previstas para alcaldes, concejales o diputados que, pese a encontrarse consagradas en disposiciones diferentes, presentan una estructura normativa sustancialmente equivalente en los aspectos relevantes para este asunto. En particular, estas causales articulan elementos temporales, territoriales, materiales y subjetivos semejantes y, en lo que aquí interesa, exigen que la intervención en la celebración del contrato se produzca en interés propio o de terceros. Esta equivalencia normativa permite considerar conjuntamente tales providencias como referentes útiles para identificar los criterios jurisprudenciales desarrollados en torno al alcance del elemento “interés”, sin desconocer las particularidades del régimen aplicable a cada cargo.

 

Tabla 7. Aplicación jurisprudencial del elemento “interés” en la causal de inhabilidad por celebración de contratos

 

153.       La revisión conjunta de estas providencias permite advertir que el Consejo de Estado ha encontrado probada la causal de inhabilidad por celebración de contratos en una amplia variedad de relaciones contractuales con entidades estatales, entre ellos contratos de prestación de servicios asistenciales, convenios celebrados con entidades privadas sin ánimo de lucro, proyectos comunitarios financiados con recursos públicos, órdenes de publicidad, contratos de suministro de bienes, contratos de prestación de servicios profesionales y contratos de apoyo a la gestión.

 

154.       Del mismo modo, las decisiones examinadas muestran que la configuración del elemento “interés” no se circunscribe a la obtención de beneficios económicos directos para el candidato, sino que comprende también intereses de terceros, como asociaciones comunitarias, fundaciones, corporaciones o sociedades comerciales representadas por el aspirante. En particular, cuando el candidato interviene en la celebración del contrato en calidad de representante legal de una persona jurídica, la jurisprudencia ha considerado que dicha actuación puede satisfacer el interés de terceros exigido por la norma, sin que sea necesario demostrar que la contraprestación económica derivada del negocio jurídico se incorporó directamente a su patrimonio personal. En consecuencia, la jurisprudencia ha entendido que el elemento subjetivo de la causal se satisface cuando la intervención contractual responde a un interés propio o de terceros, patrimonial o extrapatrimonial, sin que su configuración dependa de la demostración de los efectos electorales que eventualmente se deriven de la contratación.

 

155.       Esta comprensión debe armonizarse con lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-618 de 1997, principal referente constitucional sobre la causal objeto de estudio. En esa providencia, al examinar la versión original del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, la Corte destacó que la inhabilidad busca evitar la confusión entre los intereses privados de quien interviene en la contratación estatal y los intereses públicos que corresponde preservar al alcalde, así como impedir que el aprovechamiento de recursos públicos pueda traducirse en una influencia local susceptible de afectar la igualdad electoral. Asimismo, reconoció el amplio margen de configuración del legislador para definir las inhabilidades aplicables a los alcaldes, siempre que las restricciones establecidas sean razonables y proporcionadas. Con todo, la Corte también fijó un límite constitucional al alcance de la causal, al condicionar su exequibilidad y precisar que no se encuentran comprendidos aquellos contratos mediante los cuales la administración ofrece, en igualdad de condiciones, bienes o servicios a todos los ciudadanos.

 

156.       De esta línea decisional se desprende, además, que, si bien la finalidad de la causal consiste en preservar la igualdad en la contienda electoral, evitar situaciones de privilegio derivadas de vínculos contractuales con el Estado y proteger la transparencia de los procesos electorales, así como prevenir la confusión entre intereses públicos y privados y proteger la moralidad e imparcialidad de la administración municipal, esos propósitos cumplen una función explicativa de la restricción, pero no se incorporan como requisitos autónomos para su configuración. En consecuencia, puede afirmarse que la Sección Quinta ha concentrado el examen judicial en la comprobación de los presupuestos normativos aplicables a cada causal, sin supeditar su configuración a la acreditación de una ventaja electoral efectivamente obtenida, de una incidencia concreta sobre el comportamiento del electorado o de una alteración comprobada del resultado electoral. Esta comprensión resulta concordante con la Sentencia C-618 de 1997, que, además de identificar las finalidades constitucionalmente legítimas de la causal, reconoció el amplio margen de configuración del legislador para definir las inhabilidades de los alcaldes. De allí se desprende que la interpretación judicial debe respetar el diseño normativo adoptado por el legislador, sin incorporar requisitos adicionales no previstos en la causal ni extenderla a situaciones excluidas de su ámbito de aplicación. En particular, la propia Sentencia C-618 de 1997 excluyó los contratos celebrados en igualdad de condiciones para acceder a bienes o servicios ofrecidos por la administración a todos los ciudadanos.

 

4.7.         Solución del caso concreto

 

157.       Previo a la solución de los problemas jurídicos, la Sala Plena considera necesario precisar, con base en la información extraída del expediente, los aspectos que esta Corte va a establecer tendrán por probados. Hasta este punto, la presentación del caso se ha construido a partir de lo expuesto por los intervinientes en el trámite de tutela. Por ello, a continuación, se reconstruirán los hechos jurídicamente relevantes del medio de control de nulidad electoral en el que se profirió la sentencia cuestionada, con fundamento en las piezas procesales incorporadas al expediente constitucional.

 

158.       Para ello, la Sala tomará como base las piezas procesales que obran en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia, conocida bajo el nombre de SAMAI, identificándolas con el número de índice correspondiente para el caso. Esto por cuanto el expediente de nulidad electoral fue incorporado a este trámite constitucional mediante la remisión de enlaces directos a dicha plataforma.

 

4.7.1.   Presentación de los hechos jurídicamente relevantes en el expediente de nulidad electoral

 

159.       La reconstrucción que a continuación se presenta tiene como propósito exponer los hechos jurídicamente relevantes, entendidos estos como aquellos que guardan relación directa con las censuras que sustentan el defecto que será examinado por la Corte.

 

160.       El 24 de febrero de 2023 Yosimar Reyes Acevedo, actuando como representante legal de la sociedad Depósito y Ferretería Donde Yosimar S.A.S., celebró el contrato de suministro 2 de 2023 con la Institución Educativa Departamental Instituto Nacional de Promoción Social de Villeta, por valor de $18.000.000. En dicho contrato se pactó que su ejecución tendría lugar en el municipio de Villeta[125].

 

161.       A los pocos meses, el 28 de julio de 2023, Yosimar Reyes Acevedo se inscribió como candidato a la Alcaldía del municipio de Villeta para el período constitucional 2024-2027, con el aval de la coalición “Villeta, un presente lleno de futuro”, integrada por el Partido de la Unión por la Gente – Partido de la U, el Partido Cambio Radical, el Partido Ecologista Colombiano y el Partido Demócrata Colombiano[126].

 

162.       En las elecciones territoriales celebradas el 29 de octubre de 2023 Yosimar Reyes Acevedo obtuvo la mayor votación para la Alcaldía del municipio de Villeta. En consecuencia, la Comisión Escrutadora Municipal de Villeta, mediante formulario E-26 ALC del 3 de noviembre de 2023, declaró su elección como alcalde municipal para el período constitucional 2024-2027[127].

 

163.       Los días 5[128] y 13[129] de diciembre de 2023, Kirsty Yireh Villalba Piriachi y Lizeth Giovanna Tello Camargo promovieron, respectivamente, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, demandas de nulidad electoral contra el acto que declaró la elección de Yosimar Reyes Acevedo como alcalde del municipio de Villeta para el período constitucional 2024-2027. Dichos procesos fueron radicados bajo los números 25000-23-41-000-2023-01633-00 y 25000-23-41-000-2023-01686-00, respectivamente. En ambas demandas alegaron la configuración de la causal de nulidad electoral prevista en el numeral 5° del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, concretamente por haber incurrido el elegido en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, relacionada con la celebración de contratos estatales dentro del año anterior a la elección.

 

164.       Mediante Auto del 14 de mayo de 2024[130], proferido dentro del expediente principal, se decretó la acumulación de los procesos radicados bajo los números 25000-23-41-000-2023-01633-00 y 25000-23-41-000-2023-01686-00.

 

165.       Mediante Sentencia del 8 de mayo de 2025, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de nulidad electoral[131]. La Corporación consideró acreditado que Yosimar Reyes Acevedo, en calidad de representante legal de la sociedad Depósito y Ferretería Donde Yosimar S.A.S., celebró el contrato de suministro 2 de 2023 con una entidad pública, dentro del año anterior a su elección y para ejecutarse en el municipio de Villeta. No obstante, concluyó que no se encontraba demostrado el elemento subjetivo de la causal de inhabilidad, pues interpretó que el interés exigido debía entenderse como una ventaja electoral o una influencia susceptible de afectar la igualdad entre los candidatos[132]. En consecuencia, al no encontrar acreditado que la contratación hubiese otorgado al demandado tal ventaja, negó las pretensiones de las demandas acumuladas.

 

166.       Inconforme con dicha decisión, la demandante de la nulidad electoral Kirsty Yireh Villalba Piriachi interpuso recurso de apelación el 15 de mayo de 2025[133].

 

167.       Una vez surtido el trámite de segunda instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado profirió Sentencia el 10 de julio de 2025 mediante la cual revocó la decisión apelada y, en su lugar, declaró la nulidad del acto de elección de Yosimar Reyes Acevedo como alcalde del municipio de Villeta para el período constitucional 2024-2027[134]. La Corporación consideró que la interpretación acogida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca restringía indebidamente el alcance del elemento “interés” previsto en la causal de inhabilidad examinada. En consecuencia, concluyó que, para la configuración de la prohibición contenida en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, no era necesario acreditar la obtención de ventajas electorales concretas o la incidencia del contrato en la voluntad del electorado[135], sino únicamente verificar que el contrato hubiese sido celebrado en interés propio o de terceros dentro del período inhabilitante y para ser ejecutado en la respectiva circunscripción territorial.

 

168.       El 14 de julio de 2025 el apoderado judicial de Yosimar Reyes Acevedo presentó solicitud de aclaración y adición de la Sentencia del 10 de julio de 2025[136]. Ese mismo día, Andrés Mauricio Ramos Zabala, reconocido como impugnador dentro del proceso electoral, presentó un escrito denominado “impugnación especial – recurso de doble conformidad” contra dicha providencia[137].

 

169.       El 15 de julio de 2025[138] Andrés Mauricio Ramos Zabala presentó igualmente solicitud de aclaración y adición de la Sentencia del 10 de julio de 2025.

 

170.       Mediante Autos del 24 de julio de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado rechazó el denominado recurso de doble conformidad[139] y negó las solicitudes de aclaración y adición formuladas[140] por Yosimar Reyes Acevedo y por Andrés Mauricio Ramos Zabala.

 

171.       De conformidad con la constancia obrante en el expediente, la Sentencia del 10 de julio de 2025 quedó ejecutoriada el 30 de julio de 2025 a las 5:00 p.m.[141].

 

4.7.2.   Solución al problema jurídico

 

172.       En los términos del problema jurídico previamente formulado, corresponde a la Sala Plena determinar si la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo al interpretar el elemento “interés” previsto en la causal de inhabilidad por celebración de contratos contenida en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. En particular, deberá establecer si la autoridad judicial accionada podía entender que dicho elemento queda satisfecho con la acreditación de un interés patrimonial o extrapatrimonial derivado de la celebración contractual o si, para entender configurada la inhabilidad, le resultaba constitucionalmente exigible verificar, además, la existencia de una ventaja electoral efectiva o de una incidencia concreta de la contratación en las condiciones de competencia política.

 

173.       La controversia enfrenta dos tesis jurídicas sobre el alcance del elemento “interés” previsto en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000: de una parte, la interpretación acogida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad electoral, que coincide con la tesis defendida por el accionante en la presente tutela; y, de otra, la interpretación adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado al resolver el recurso de apelación y revocar aquella decisión. Estas posiciones pueden sintetizarse así:

 

Tabla 8. Interpretaciones enfrentadas sobre el alcance del elemento “interés”.

 

174.       A juicio de la Sala Plena, la interpretación adoptada por la autoridad judicial accionada se encuentra dentro del margen de interpretación constitucionalmente admisible y, por consiguiente, no configura el defecto sustantivo alegado. Esta conclusión se sustenta en las siguientes razones:

 

175.       En primer lugar, la Sala observa que el texto legal no exige acreditar que la contratación estatal haya producido ventajas electorales efectivas, que haya influido materialmente en la voluntad de los electores o que haya alterado las condiciones de igualdad de la contienda política. Tales circunstancias no aparecen incorporadas en la estructura de la disposición ni fueron definidas por el legislador como elementos constitutivos de la causal.

 

176.       Por el contrario, como se explicó en el análisis de las finalidades constitucionales de las inhabilidades electorales, la eventual obtención de ventajas electorales constituye precisamente uno de los riesgos que el legislador buscó prevenir mediante la configuración de esta causal. Se trata de una valoración normativa realizada ex ante por el ordenamiento jurídico, que identificó determinadas relaciones contractuales con el Estado como circunstancias potencialmente aptas para comprometer la igualdad en la contienda democrática y que, por esa razón, justifica la imposición anticipada de restricciones al acceso a cargos de elección popular.

 

177.       En consecuencia, exigir la demostración de una ventaja electoral efectiva implicaría trasladar nuevamente al juez una valoración que el propio legislador ya efectuó al diseñar la causal de inhabilidad. Ello supondría incorporar un requisito adicional no previsto por el ordenamiento y modificar la estructura normativa definida por el legislador, condicionando la configuración de la causal a la acreditación de un presupuesto que este no incluyó en su descripción legal.

 

178.       En segundo lugar, la interpretación acogida por la autoridad judicial accionada resulta compatible con los principios pro persona y pro libertatis, así como con el carácter restrictivo que gobierna la interpretación de las inhabilidades electorales. Como se explicó en los fundamentos dogmáticos de esta providencia, dichos principios orientan preferir, entre varias interpretaciones constitucionalmente plausibles, aquella que restrinja en menor medida el ejercicio de los derechos políticos. Sin embargo, ello no autoriza al intérprete a modificar la estructura normativa diseñada por el legislador, bien sea ampliando los supuestos de la inhabilidad o incorporando exigencias adicionales que no hacen parte de la descripción legal de la causal. En efecto, el principio de interpretación restrictiva protege el derecho fundamental a ser elegido frente a aplicaciones extensivas de las restricciones legales, pero no habilita al juez para redefinir los elementos que el legislador decidió incorporar como presupuestos de configuración de la inhabilidad.

 

179.       En particular, la aplicación de los principios pro persona y pro libertatis se concreta, en este asunto, en circunscribir la causal de inhabilidad a los supuestos expresamente previstos por el legislador. En efecto, el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, vincula la configuración de la prohibición a la intervención en la celebración de contratos dentro del período inhabilitante, por lo que no resulta constitucionalmente admisible extenderla, por vía interpretativa, a actuaciones contractuales distintas que no fueron incluidas en la descripción legal, como la mera ejecución o liquidación del contrato durante dicho período. El carácter restrictivo de la inhabilidad garantiza, de esta manera, que el derecho fundamental a ser elegido no sea limitado con fundamento en supuestos que el legislador no incorporó en la causal, sin que ello habilite al intérprete para alterar, en sentido contrario, los presupuestos que aquel sí definió para su configuración.

 

180.       Esta conclusión debe considerar, además, que en materia electoral la aplicación del principio pro persona no se proyecta exclusivamente sobre la situación jurídica del candidato o del elegido. Como se explicó, también se encuentran comprometidos los derechos políticos de los electores, quienes tienen derecho tanto a que se respete la voluntad expresada en las urnas como a que la elección se desarrolle y produzca efectos de conformidad con las reglas constitucionales y legales destinadas a preservar la igualdad, la transparencia y la integridad de la contienda. Desde esta perspectiva, los principios pro electoratem y pro sufragium exigen considerar que la protección constitucional de los derechos políticos comprende también la preservación de las condiciones jurídicas que garantizan la autenticidad del proceso democrático.

 

181.       La aplicación armónica de estos principios exige considerar las distintas posiciones jurídicas comprometidas, sin desdibujar el carácter restrictivo de la causal. Así, los principios pro persona y pro libertatis impiden extender la restricción a supuestos no previstos por el legislador, mientras que los principios pro electoratem y pro sufragium exigen atender a la finalidad de preservar la igualdad en la contienda electoral frente a las ventajas que pueden derivarse de determinadas relaciones contractuales con el Estado, sin que ello autorice a extender, por vía interpretativa, los supuestos de configuración de la inhabilidad. En consecuencia, el alcance del elemento “interés” debe determinarse a partir de los presupuestos definidos por el legislador, interpretados de manera restrictiva y en armonía con las finalidades constitucionales que justifican la causal.

 

182.       En ese sentido, la interpretación acogida por la Sección Quinta no desconoció los principios pro persona y pro libertatis, pues circunscribió la causal a los supuestos expresamente previstos por el legislador, sin extenderla a hipótesis distintas de aquellas comprendidas en su configuración normativa. Ahora bien, la circunstancia de que la autoridad judicial no hubiera exigido demostrar una ventaja electoral efectiva o una incidencia concreta sobre la contienda política responde a una consideración diferente y no a la aplicación de esos principios: tales circunstancias no fueron incorporadas por el legislador como presupuestos normativos para la configuración de la inhabilidad, sino que corresponden a los riesgos que explican su finalidad preventiva. Por tanto, la interpretación restrictiva de la causal exige respetar los términos de su configuración legal, sin extenderla a situaciones no previstas ni alterar sus elementos mediante la incorporación de requisitos adicionales ajenos a su descripción normativa.

 

183.       En tercer lugar, la interpretación de la autoridad accionada resulta consistente con la naturaleza objetiva del medio de control de nulidad electoral. Como se explicó anteriormente, dicho mecanismo no está orientado a establecer si el elegido actuó de buena o mala fe, si efectivamente obtuvo beneficios indebidos o si merece conservar el cargo. Su finalidad consiste en verificar si el acto de elección satisface las condiciones constitucionales y legales que determinan su validez. Por ello, el examen judicial debe recaer exclusivamente sobre la concurrencia de los presupuestos normativos definidos por el legislador y no sobre la comprobación de que los riesgos que justificaron la causal se hubieran materializado efectivamente.

 

184.       En cuarto lugar, la interpretación acogida por la Sección Quinta resulta coherente con la distinción entre las finalidades constitucionales de la causal de inhabilidad y los presupuestos normativos que integran su configuración. Como se explicó en los fundamentos de esta providencia, las primeras permiten comprender por qué el Constituyente o el legislador estimaron necesario restringir el derecho a ser elegido y, por ello, orientan la interpretación de la causal; los segundos, por su parte, determinan las condiciones específicas bajo las cuales esa restricción resulta jurídicamente aplicable en un caso concreto. Se trata, por tanto, de planos conceptualmente diferenciables, aunque relacionados, pues las finalidades constitucionales orientan la comprensión de la causal pero no pueden utilizarse para incorporar requisitos adicionales a los definidos por el legislador.

 

185.       En esa medida, si bien la causal de inhabilidad por celebración de contratos busca preservar la igualdad en la contienda electoral y prevenir las ventajas que pueden derivarse de determinadas relaciones contractuales con el Estado, ello no significa que la demostración de una ventaja electoral efectiva pase a integrar el supuesto normativo previsto en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. Convertir la finalidad de la restricción en un requisito adicional para su configuración implicaría alterar el diseño normativo definido por el legislador, trasladando al juez una valoración que ya fue realizada de manera anticipada al estructurar la causal de inhabilidad.

 

186.       En quinto lugar, la tesis hermenéutica acogida en la sentencia cuestionada tampoco desconoce los criterios interpretativos desarrollados en las seis decisiones judiciales invocadas por el accionante. Si bien, según se explicó, tales providencias no estructuran un cargo autónomo por desconocimiento del precedente, sí constituyen referentes jurisprudenciales relevantes para valorar la razonabilidad constitucional de la interpretación adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En efecto, aunque fueron proferidas en contextos fácticos diversos y, en algunos casos, respecto de causales de inhabilidad diferentes, todas contienen criterios hermenéuticos útiles para resolver la controversia planteada en este asunto. Sus principales aportes pueden sintetizarse así:

 

Tabla 9. Criterios interpretativos de las decisiones judiciales invocadas por el accionante

 

187.       Del examen conjunto de las providencias citadas por el accionante se desprende que parten de una misma premisa hermenéutica: las inhabilidades constituyen restricciones al derecho fundamental a ser elegido y, por ello, deben interpretarse de manera estricta, conforme a los elementos expresamente definidos por el Constituyente o el legislador. A su vez, consideradas en conjunto, estas decisiones permiten advertir la necesidad de diferenciar las finalidades constitucionales que orientan la interpretación de las inhabilidades de los presupuestos normativos cuya acreditación exige cada causal para su configuración. En esa medida, estos referentes jurisprudenciales orientan la interpretación de la causal, pero no autorizan incorporar exigencias adicionales que el legislador no previó en su descripción normativa.

 

188.       Bajo esa comprensión, ninguna de las providencias invocadas estableció como regla de decisión que la configuración de una inhabilidad electoral dependa de la demostración de una ventaja electoral efectiva o de una incidencia concreta sobre la contienda política. Por el contrario, las decisiones examinadas resolvieron los asuntos sometidos a su conocimiento mediante la verificación de los elementos normativos de la respectiva causal o reiteraron criterios hermenéuticos compatibles con una interpretación estricta del régimen de inhabilidades, que proscribe adicionar presupuestos no contemplados por el legislador. En esa medida, lejos de desvirtuar la interpretación acogida por la Sección Quinta, estos referentes jurisprudenciales resultan armónicos con ella.

 

189.       En particular, respecto de la Sentencia SU-207 de 2022, la Sala reitera que dicha providencia no estableció como regla vinculante que las inhabilidades electorales exijan acreditar una ventaja electoral efectiva para entender configurada la causal correspondiente. Como se explicó en los fundamentos dogmáticos de esta providencia, aquella decisión examinó supuestos fácticos y una causal de inhabilidad distintos de los que se presentan en este asunto y resolvió un problema jurídico diferente, relacionado con el estándar probatorio aplicable para acreditar el ejercicio de autoridad como elemento estructural de la causal allí analizada, en un contexto territorial específico. En ese marco, la Corte descartó que dicho elemento pudiera inferirse automáticamente de la sola titularidad formal del cargo y exigió una valoración probatoria contextualizada sobre la probabilidad real y material de ejercicio de la autoridad en la circunscripción territorial correspondiente.

 

190.       En efecto, el problema jurídico resuelto en la Sentencia SU-207 de 2022 estaba referido al estándar necesario para acreditar uno de los elementos normativos de la causal allí examinada en un contexto territorial específico. En ese marco, la Corte descartó que el ejercicio de autoridad pudiera inferirse automáticamente de la sola titularidad formal del cargo cuando existía una disociación entre el ámbito territorial en el que podía ejercerse dicha autoridad y la circunscripción en la que tuvo lugar la elección. Por ello, exigió una valoración contextual que permitiera establecer la probabilidad real y material de su ejercicio en esta última. La referencia a esa probabilidad se efectuó, entonces, al determinar el estándar probatorio requerido para acreditar el elemento “ejercicio de autoridad” de la causal allí examinada. La regla formulada respondió a las particularidades normativas y fácticas de aquel asunto y no estableció una exigencia general conforme a la cual toda causal de inhabilidad deba estar acompañada de la demostración de una ventaja electoral efectiva o de una incidencia material sobre el electorado.

 

191.       La diferencia es determinante para resolver el presente asunto y no obedece únicamente a que se trate de causales de inhabilidad distintas, sino también a la diversa estructura de los elementos normativos objeto de controversia. En la Sentencia SU-207 de 2022, el elemento “ejercicio de autoridad” exigía determinar si, en el contexto territorial específico allí analizado, existía una probabilidad real y material de que la autoridad administrativa pudiera ejercerse en la circunscripción electoral concernida. Por ello, la acreditación de ese elemento requería una valoración funcional y contextual de las competencias asociadas al cargo y de la posibilidad real y material de su ejercicio en dicha circunscripción, lo que justificaba el estándar probatorio desarrollado en esa providencia.

 

192.       En contraste, en este caso, la controversia no exige reconstruir un hecho incierto ni efectuar un juicio de probabilidad acerca de la incidencia electoral de la contratación, sino determinar jurídicamente el alcance del elemento “interés” respecto de un hecho acreditado: la celebración del contrato estatal en las condiciones previstas por el legislador. Así, mientras que en la Sentencia SU-207 de 2022 la controversia exigía establecer cómo debía acreditarse un elemento normativo de la causal allí analizada, en este caso la discusión es de naturaleza interpretativa y consiste en determinar qué integra jurídicamente el elemento “interés” previsto por el legislador. En consecuencia, el estándar probatorio desarrollado en aquella providencia responde a las particularidades del elemento “ejercicio de autoridad” y no resulta trasladable al presente asunto para exigir la demostración de una ventaja electoral como componente del elemento “interés”.

 

193.       Esta distinción resulta relevante porque la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad electoral acudió a la Sentencia SU-207 de 2022 para sustentar la tesis según la cual el elemento “interés” exigía demostrar una ventaja electoral o una influencia susceptible de afectar la igualdad entre los candidatos. Sin embargo, trasladar a este asunto el estándar probatorio desarrollado en aquella providencia supondría proyectar sobre el elemento “interés” una exigencia construida para resolver un problema normativo y probatorio diferente. De la SU-207 de 2022 no se desprende una regla general conforme a la cual la configuración de las distintas causales de inhabilidad exija demostrar la materialización de una ventaja electoral. Como se ha explicado, la Sala considera constitucionalmente admisible la conclusión de la Sección Quinta según la cual tal exigencia no integra la descripción legal de la causal examinada.

 

194.       Así las cosas, la Sala no comparte la lectura que el accionante propone con apoyo en la línea jurisprudencial que invoca. Del examen sistemático de esas decisiones no se desprende que el elemento “interés” previsto en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, deba entenderse integrado por un requisito adicional consistente en demostrar una ventaja electoral efectiva. Por el contrario, consideradas en conjunto, dichas providencias son compatibles con la conclusión de que la interpretación restrictiva de las inhabilidades exige verificar estrictamente los elementos definidos por el legislador, sin extenderlos mediante analogía ni modificar su contenido mediante la incorporación de presupuestos ajenos al diseño normativo de la causal.

 

195.       Esta conclusión permite responder, además, a los cuestionamientos formulados por el accionante en términos probatorios, cuyo examen, conforme a la precisión metodológica efectuada en esta providencia, fue integrado al análisis del defecto sustantivo. En particular, el accionante reprochó que la Sección Quinta del Consejo de Estado hubiera tenido por acreditado el elemento “interés” pese a que no obraba prueba de una ventaja electoral efectiva o de una incidencia material de la contratación en la contienda. Sin embargo, la relevancia de esa ausencia probatoria dependía de resolver previamente si tales circunstancias integraban jurídicamente el supuesto normativo de la causal de inhabilidad. Como se concluyó, resulta constitucionalmente admisible la interpretación de la Sección Quinta según la cual la acreditación del elemento “interés” no exige demostrar una ventaja electoral efectiva o una incidencia concreta sobre el electorado. Por consiguiente, la ausencia de prueba sobre circunstancias que no integran los presupuestos normativos de la causal no permite, por sí misma, cuestionar la valoración probatoria efectuada por la autoridad judicial accionada. En otros términos, el reparo formulado por el accionante no evidencia una controversia autónoma sobre la apreciación de los medios de prueba obrantes en el expediente, sino que depende de la premisa jurídica, ya descartada, según la cual la ventaja electoral debía formar parte del elemento “interés”.

 

196.       En sexto lugar, los principios constitucionales invocados por el accionante, particularmente los derivados de los artículos 13, 29 y 40 de la Constitución, así como los principios pro persona y pro libertatis, cuyos argumentos la Sala decidió valorar en el marco del estudio del presunto defecto sustantivo y no como un cargo autónomo por violación directa de la Constitución, tampoco desvirtúan la razonabilidad de la interpretación acogida por la Sección Quinta. Por el contrario, tales criterios respaldan la necesidad de interpretar restrictivamente las inhabilidades y de verificar estrictamente los elementos definidos por el legislador para su configuración, sin extender su alcance, ni incorporar requisitos adicionales ajenos a la descripción normativa. Así pues, dichos principios no conducen a entender que el elemento “interés” exija acreditar una ventaja electoral efectiva, pues la prevención de este tipo de ventajas corresponde a la finalidad que justifica la causal, mientras que su configuración depende de la acreditación de los presupuestos normativos definidos por el legislador.

 

197.       A partir de las consideraciones expuestas, la Sala Plena unifica su jurisprudencia en el sentido de concluir que resulta razonable y constitucionalmente admisible interpretar que el elemento “interés” previsto en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, se acredita cuando se demuestra que la intervención en la celebración del contrato tuvo lugar en interés propio o de terceros, en los términos previstos por el legislador. Bajo ese margen de interpretación razonable, la acreditación de este elemento no exige demostrar, adicionalmente, que la celebración del contrato produjo una ventaja electoral efectiva o una incidencia material en las condiciones de la contienda política, pues tales circunstancias no integran la estructura normativa de la causal. La finalidad constitucional de prevenir las ventajas que pueden derivarse de determinadas relaciones contractuales con el Estado orienta la interpretación de la inhabilidad, pero no puede convertirse en un presupuesto adicional para su configuración. En todo caso, por tratarse de una restricción al derecho fundamental a ser elegido, la causal debe interpretarse de manera estricta, sin extender su aplicación a supuestos no previstos por el legislador ni incorporar, por vía interpretativa, elementos ajenos a su configuración normativa.

 

198.       En consecuencia, la Sala Plena concluye que la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en el defecto sustantivo alegado por el accionante. La interpretación según la cual el elemento “interés” se satisface con la acreditación de un interés propio o de terceros, de naturaleza patrimonial o extrapatrimonial, sin exigir la demostración de una ventaja electoral efectiva o de una incidencia material en la contienda política, constituye una comprensión razonable y constitucionalmente admisible del numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.

 

199.       En suma, dicha interpretación (i) se ajusta al tenor literal de la disposición; (ii) respeta el carácter restrictivo que gobierna la interpretación de las inhabilidades y es compatible con los principios pro persona y pro libertatis, en cuanto circunscribe la aplicación de la causal a los supuestos expresamente previstos por el legislador, sin extenderla a situaciones no contempladas en la ley; (iii) preserva la distinción entre las finalidades constitucionales de la causal y los presupuestos normativos para su configuración, sin trasladar al juez una valoración preventiva del riesgo que el legislador ya efectuó al definir, de manera anticipada, las situaciones que justifican la restricción del derecho a ser elegido; (iv) es coherente con la naturaleza objetiva del medio de control de nulidad electoral, cuya función consiste en verificar la concurrencia de los elementos normativos de la causal y no la efectiva materialización de los riesgos que esta pretende prevenir y (v) es armónica con los criterios interpretativos desarrollados por la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa analizada en esta providencia.

 

200.       En consecuencia, la Sala concluye que la providencia cuestionada no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. REVOCAR la Sentencia proferida el 3 de octubre de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó la decisión que declaró improcedente la acción de tutela promovida por Yosimar Reyes Acevedo contra la Sección Quinta del Consejo de Estado. En consecuencia, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

 

SEGUNDO. DESVINCULAR del presente trámite constitucional al municipio de Villeta y al Consejo Nacional Electoral, por las razones expuestas en esta providencia.

 

TERCERO. Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Presidenta

 

NATALIA ÁNGEL CABO

 

Magistrada

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

 

Magistrado

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

 

Magistrado

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

 

Magistrado

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

 

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

 

Magistrado

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

Magistrado

 

MIGUEL POLO ROSERO

 

Magistrado Aclaración de voto

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

 

Secretaria General

 

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