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SENTENCIA C-286/96 CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios La norma objeto de proceso fija apenas el ámbito
de aplicación de la normatividad disciplinaria e incluye allí a los
particulares que ejerzan funciones públicas, lo cual no implica que el mismo precepto
se haya ocupado en la definición íntegra del régimen disciplinario que el
Estado puede aplicar a tales personas. Con arreglo al principio de legalidad,
que surge claramente para los particulares del artículo 6º de la Constitución,
y según el postulado del debido proceso, cuya vigencia estricta en los procesos
disciplinarios ha proclamado la doctrina constitucional, la incorporación de
los particulares que ejercen funciones públicas como sujetos pasibles del poder
disciplinario no representa ni podría representar, so pena de flagrante
oposición a los mandatos superiores, una norma abierta que de modo automático
exponga a quien se halla en tal hipótesis al escrutinio arbitrario de su
actividad por parte de los organismos que ejercen el poder disciplinario y a la
expectativa de posibles procesos y sanciones ajenos a reglas legales
predeterminadas o al derecho de defensa. FUNCIONES PUBLICAS POR
PARTICULARES-Ejercicio permanente/REGIMEN DISCIPLINARIO-Aplicación Los particulares que ejercen funciones públicas
de modo permanente están sujetos al régimen disciplinario que la ley disponga.
El precepto acusado no está creando casos de actuación pública permanente a
cargo de particulares -supuesto del cual parte el actor- sino reconociendo que,
a la luz de la Constitución, ellas pueden darse y señalando como consecuencia
la sujeción de quienes asuman su desempeño al régimen disciplinario que la Ley
contempla. REFERENCIA: EXPEDIENTE
D-1116 DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 20 -PARCIAL- DE LA LEY 200 DE 1995. ACTORES:
ALBA NELLY OBANDO REYES Y DARÍO CORREA URIBE MAGISTRADO PONENTE: DR. JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO SENTENCIA APROBADA EN SANTA
FE DE BOGOTÁ, D.C., SEGÚN CONSTA EN ACTA DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS (1996). I. ANTECEDENTES Los ciudadanos ALBA NELLY OBANDO REYES y DARIO
CORREA URIBE, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral
4º de la Constitución Política, han presentado ante la Corte una demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 20 -parcial- de la Ley 200 de 1995. Cumplidos como están los trámites y requisitos
exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a resolver. II. TEXTO El texto acusado es del siguiente tenor literal
(se subraya lo demandado): "LEY NUMERO 200 DE 1995 (Julio 28) 'Por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico' El Congreso de Colombia, DECRETA: (...) ARTÍCULO 20.- Destinatarios de la ley
disciplinaria. Son
destinatarios de la ley disciplinaria los miembros de las corporaciones
públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se
aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan
funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y
trabajadores del Banco de la República, los integrantes de la comisión de lucha
ciudadana contra la corrupción y las personas que administren los recursos de
que trata el artículo 338 de la Constitución Nacional". III. LA DEMANDA Consideran los actores que con la norma acusada
se vulneran los artículos 4, 123 y 124 de la Constitución Política. En primer término dicen que cuando la Ley 200 de
1995 señala quiénes son sus destinatarios, incluye a los particulares que
ejerzan funciones públicas en forma permanente, expresión esta última que da
lugar a entender que se está introduciendo una nueva especie o clase de
servidor público, no contenido en el artículo 123 de la Carta. En su criterio, el artículo 123 superior faculta
a la ley para determinar el régimen aplicable a los particulares que desempeñen
funciones públicas en forma "transitoria" y no
"permanente". Señalan también que la norma impugnada determina
la responsabilidad de los particulares que "permanentemente" ejerzan
funciones públicas y la forma de hacerla efectiva, para lo cual el legislador
tampoco estaba facultado, razón que implica quebranto del artículo 124 de la
Carta. Además -añaden- es necesario precisar que no
existe persona que de manera permanente desempeñe funciones públicas; ni
siquiera los servidores públicos, pues éstos ejercen las funciones públicas en
días y horas hábiles y durante su permanencia en el servicio público. Es decir
que se ejercen funciones para satisfacer necesidades permanentes del Estado por
lo que la característica de permanencia le es aplicable a la actividad estatal mas no a la de sus servidores. Finalmente advierten que en la única parte donde
se hace mención a los particulares que en forma permanente ejerzan funciones
públicas es en el artículo demandado IV. INTERVENCIONES Según informe secretarial del 7 de noviembre de
1995, el término de fijación en lista venció el 3 de noviembre del mismo año,
sin que fuera presentado escrito alguno. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, mediante
Oficio Nº DP-394 del 4 de diciembre de 1995, manifestó estar impedido para
conceptuar en el asunto de la referencia por cuanto presentó el Proyecto de Ley
que se convirtió en la Ley 200 de 1995. Estudiada la solicitud, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, mediante auto del siete (7) de diciembre, aceptó el impedimento
y ordenó dar traslado de la demanda al señor Viceprocurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su cargo, dentro del término previsto
por el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991. El Viceprocurador solicitó a la Corte declarar
exequible el artículo 20 de la Ley 200 de 1995, en lo acusado. Según el representante del Ministerio Público, la
cuestión por dilucidar es si a la luz de los mandatos superiores sobre los
destinatarios de la ley disciplinaria, pueden los particulares ejercer la
función pública en forma permanente, interrogante al cual él mismo responde
afirmativamente. A su juicio, "servidor público" es toda
persona natural que desempeña la función pública en cualquiera de las hipótesis
reguladas en el artículo 123 de la Carta. Es decir -para el Ministerio Público-, el
concepto de función pública es omnicomprensivo de las relaciones producto del
vínculo de servicio entre los particulares y el Estado en cualquiera de las
ramas y órganos que lo componen, sin importar si ellas tienen o no un carácter
subordinado. Por lo tanto, "la noción de función pública abarca la de
función administrativa, al tenor de lo dispuesto en el artículo 209 y
siguientes de la Carta Política". Ahora bien, manifiesta, por función pública no
sólo se entiende la actividad que una persona natural ejerce al servicio del
Estado y de la comunidad, sino también el conjunto de disposiciones
constitucionales y legales sobre la materia, así como las instituciones que las
desarrollan. Partiendo de la primera definición, se pregunta
cómo surge la relación de servicio entre el particular y el Estado, concluyendo
que tal vínculo encuentra su origen fundamentalmente en el ejercicio de ese
derecho-deber ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político, el cual se materializa, entre otros, en la posibilidad de
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Afirma que se dan variadas modalidades de
vinculación con el Estado -que no con la Administración Pública propiamente
dicha- como la elección popular, por designación, por contrato de trabajo y en
forma estatutaria o legal y reglamentaria. De todo lo anterior colige que la función pública
no es un fin en sí misma considerada sino un medio o una herramienta de la cual
se vale el Estado para la obtención de los propósitos que justificaron su
creación, que aluden a necesidades permanentes de la comunidad en múltiples
áreas tales como los servicios públicos, los cuales deben prestarse
eficientemente a todos los habitantes del territorio nacional. Por eso, dice,
la función pública debe ejercerse en forma contínua e
ininterrumpida, para lo cual se requiere que el vínculo del servidor público
con el Estado sea también, en principio, de carácter permanente. Sin embargo, acepta que hay casos en los cuales
el vínculo puede no ser permanente sino ocasional o transitorio y por ende así
serán las funciones públicas ejercidas. Como ejemplos menciona el caso de los
jurados de votación y el de los auxiliares de la justicia. Señala que las nociones de servidor público y de
particular son opuestas. Considera que "de cara al artículo 123 de la
Constitución, los particulares no pueden ejercer la función pública en forma
permanente porque tal hecho sería un verdadero contrasentido". Pero más adelante asegura que tal diferenciación
surte efectos únicamente en lo que toca con la definición de servidor público,
porque normas posteriores de la Carta autorizan al legislador para establecer
las condiciones en que los particulares pueden desempeñar funciones
administrativas, y además permite la prestación de los servicios públicos por
parte de ellos, eventos en los cuales no podría decirse que por tal hecho
adquieran propiamente la condición de servidores públicos. Sostiene que uno de los principios fundantes del
Estado Social de Derecho es el de la descentralización, que puede llevarse a
cabo de diversas maneras. En la descentralización por colaboración se
faculta al legislador para que autorice el desempeño de funciones públicas
administrativas que deban prestarse por los particulares, ya sea en forma
transitoria o permanente, sin que pueda pensarse que en virtud de esa
autorización los particulares se conviertan en servidores públicos. Cita como
ejemplos a las cámaras de comercio, los fondos que manejan recursos
parafiscales y las cajas de compensación. En su criterio, la garantía del cumplimiento
moral de esas funciones públicas resultaría desprovista de control
disciplinario si se llegase a acoger la propuesta de los actores. Considera que no es válido pensar que el control
y vigilancia que el Estado ejerce sobre las últimas instituciones mencionadas
por intermedio de las superintendencias sea suficiente. Por eso, cree que se
hizo necesario extender el control sobre quienes tienen la responsabilidad del
manejo de esos entes y de aquellos particulares que presten servicios públicos.
Tal es el propósito de la norma demandada según el Viceprocurador. Finaliza su escrito diciendo que "si se
aceptara la tesis de los demandantes en la presenta causa, llegaríamos a un
absurdo cual es el de dejarse en la impunidad la investigación y sanción de
múltiples y recurrentes conductas constitutivas de falta disciplinaria, por el
simple hecho de que quienes las cometen no tienen la calidad de servidores
públicos al tenor del artículo 123 Fundamental. Tamaño despropósito va en
contravía del espíritu moralizador que la Carta de 1991 le ha querido imprimir
al ejercicio de la función administrativa, por estar ella al servicio de los
intereses generales". VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia Esta Corte es competente para resolver en
definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada, según lo dispuesto en el
artículo 241-4 de la Carta Política, ya que la norma acusada hace parte de una
ley de la República. El ejercicio de funciones públicas por
particulares. Sujeción objetiva de éstos al poder disciplinario Reitera la Corte los criterios expuestos en
Sentencia C-417 del 4 de octubre de 1993 en torno a los fundamentos
constitucionales del régimen disciplinario previsto para los servidores del
Estado: "La disciplina, que sujeta a los individuos
a unas determinadas reglas de conducta "-Observancia de las leyes y
ordenamientos de una profesión o Instituto", según el Diccionario de la
Real Academia Española de la Lengua- es elemento necesario en toda comunidad
organizada; factor esencial de su funcionamiento; presupuesto y requisito de su
operatividad y eficacia, todo lo cual explica la existencia de regímenes disciplinarios
tanto en las instituciones públicas como en las privadas. En lo que concierne al Estado, no podría alcanzar
sus fines si careciera de un sistema jurídico enderezado a regular el
comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones
de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los
procedimientos para aplicarlas. El derecho disciplinario está integrado por todas
aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un
determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente
de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan. Ello hace parte de las
condiciones mínimas inherentes a la actividad oficial, que resultan
imprescindibles para la eficiente atención de los asuntos a cargo del Estado,
motivo por el cual su mantenimiento, merced a un ordenamiento jurídico especial
de reglas y sanciones, no solamente constituye derecho sino que es ante todo deber del Estado. El derecho disciplinario es, pues, consustancial
a la organización política y tiene lugar preferente dentro del conjunto de las
instituciones jurídicas. Las faltas disciplinarias son definidas
anticipadamente y por vía general en la legislación y corresponden a
descripciones abstractas de comportamientos que, sean o no delitos, enturbian,
entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la función pública en cualquiera de
sus formas, lo que hace que las mismas disposiciones que las consagran
estatuyan, también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables
a quienes incurran en aquellas. Según las voces del artículo 124 de la
Constitución, "la ley determinará la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva". Con arreglo al principio plasmado en el artículo
6º de la Constitución, al paso que los particulares únicamente son responsables
ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, los servidores
públicos lo son por las mismas causas y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones. Esto quiere decir que, por lo que atañe al campo
disciplinario aplicable al servidor público -como también ocurre en el terreno
penal- se es responsable tanto por actuar de una determinada manera no querida
por el legislador (conducta positiva) como por dejar de hacer algo que debería
hacerse según los mandatos de la ley (conducta negativa u omisión), siempre y
cuando se establezca la culpabilidad del sujeto. La aludida responsabilidad guarda relación con la
existencia de límites a toda función pública, los cuales están orientados por
el postulado de su previa determinación y son propios del Estado de Derecho,
toda vez que él implica el sometimiento de los particulares y de los servidores
públicos a unas reglas generales y abstractas que impidan su comportamiento
arbitrario. De allí que no haya empleo público que no tenga funciones
detalladas en la Constitución, la ley o el reglamento (artículo 122 de la Carta
Política). Según la misma norma, "ningún servidor
público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender
la Constitución y desempeñar
los deberes que le incumben" (subraya la Corte). De acuerdo con el artículo 123, inciso 2º, de la
Constitución, los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la
ley y el reglamento. He allí los fundamentos constitucionales de la
responsabilidad disciplinaria y del consiguiente poder confiado a determinados
órganos estatales. Como puede observarse, el régimen disciplinario
cobija a la totalidad de los servidores públicos, que lo son, de acuerdo con el
artículo 123 de la Constitución, los miembros de las corporaciones públicas,
los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios. El derecho disciplinario es uno solo, su
naturaleza es la misma, bien que se aplique al personal que se encuentra al
servicio de las cámaras legislativas o de las corporaciones administrativas, ya
sea que se haga valer frente a los servidores públicos que pertenecen a la Rama
Ejecutiva en cualquiera de sus niveles, o respecto de los funcionarios o
empleados de la Rama Judicial. Y se ejerce también por servidores públicos que
pueden pertenecer a cualquiera de las ramas u órganos, según lo que determine
la Constitución o la ley, en diversas formas e instancias, tanto interna como
externamente". Ahora bien, siendo indudable que todo servidor
público, por el hecho de serlo, queda sometido automáticamente a un régimen
disciplinario, según los términos previstos por la Constitución y por la ley,
el fundamento de su aplicación es subjetivo,
pues tiene lugar con motivo y a partir de la investidura correspondiente
radicada en el sujeto, en cuanto es titular genérico de las funciones públicas
que su cargo implica, con total independencia de si las ha ejercido o no. A la inversa, el particular, quien precisamente
no se encuentra en la condición del servidor público, toda vez que no ha
establecido un vínculo de dependencia o subordinación frente al Estado -en
cualquiera de los cargos, organismos, entidades o corporaciones que hacen parte
de su estructura-, ni percibe de él asignación o salario, está en principio
exento del régimen disciplinario estatal y su responsabilidad ante las
autoridades únicamente puede surgir de las transgresiones en que incurra en
relación con los preceptos constitucionales y legales, tal como lo pregona el
artículo 6º de la Carta Política. Sin embargo, de nuestro sistema jurídico ha
desaparecido hace mucho tiempo la separación absoluta y extrema entre las
órbitas pública y privada en lo relacionado con las actividades que tienen por
objeto la realización de los fines perseguidos por la sociedad y la
satisfacción efectiva de sus necesidades. La distinción subsiste, como corresponde al
Estado de Derecho, pero la complejidad de las relaciones que deben establecerse
en el seno de la colectividad y el necesario acomodamiento de las instituciones
a las exigencias reales impuestas por la convivencia, han dejado atrás los
moldes formalistas y los criterios herméticos, para dar paso a la concepción
material de la cosa pública, a la creciente participación de todos en las
decisiones que los afectan y al cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares, con miras al servicio efectivo de la comunidad, la
promoción de la prosperidad general y la garantía de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución (artículo 2º C.P.). De allí resulta que, sin desconocer la libertad
de las personas en su iniciativa y en sus actividades económicas y laborales,
la Constitución haya previsto formas de vinculación de los particulares a la
gestión de intereses y asuntos públicos sin que en virtud de ella pierdan su
condición privada. Así lo contemplan, entre otras normas, los
artículos 2, 116, 123, 131, 221 (1º del Acto Legislativo No. 2 de 1995), 246,
267, 277-9, 318, 340 (Cfr. Sala Plena. Sentencia C-015 del 23 de enero de 1996)
y 365 de la Constitución, que autorizan el ejercicio de funciones públicas por
personas particulares, en ciertas situaciones y previos determinados requisitos
que la propia Carta o las leyes establecen, o que les permiten participar en
actividades de gestión de esa misma índole. Desde luego, tal ejercicio de funciones públicas
no puede estar despojado de los necesarios controles ni hallarse exento de las
responsabilidades que en sí mismo implica. En los señalados eventos, el fundamento de la
responsabilidad del particular es material y la aplicación del régimen
disciplinario objetiva, ya
que ni una ni otra atienden al estado o condición de quien actúa sino a la
función pública que le ha sido encomendada y al interés, también público, que a
ella es inherente. Cambia así sustancialmente la lectura del
artículo 6º de la Constitución Política, que ya no admite una interpretación
literal sino sistemática: a la luz del conjunto de principios y preceptos
constitucionales, el particular que se halla en cualquiera de las situaciones
en las que el orden jurídico lo faculta para cumplir papeles que en principio corresponderían
a organismos y funcionarios estatales, no puede ser mirado de modo absoluto
bajo la óptica de una responsabilidad igual a la de los demás particulares,
circunscrita apenas a su condición privada, ya que por razón de la tarea que
efectivamente desarrolla, en la medida de ésta y en cuanto toca con el interés
colectivo, es públicamente responsable por su actividad, sin que llegue por eso
a convertirse -se repite- en servidor del Estado desde el punto de vista
subjetivo. El asunto planteado en la demanda radica en
definir si la atribución de responsabilidades y funciones públicas en cabeza de
particulares así como la correspondiente responsabilidad disciplinaria y el
régimen al que, en virtud de ella, queda sometida la persona tan sólo pueden tener
lugar a título estrictamente temporal o sería factible que se extendieran de
modo indefinido o permanente. La regla general, deducida del artículo 123 de la
Constitución, es la de atribuciones apenas transitorias según lo que disponga
el legislador: "La ley determinará el régimen aplicable a los particulares
que temporalmente desempeñen funciones públicas". No obstante, ante la existencia de varias
disposiciones constitucionales que hacen posible el ejercicio permanente de
función pública por particulares -tales son los casos de los notarios (artículo
131 C.P.), de las autoridades indígenas en ejercicio de funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (artículo 246 C.P.) y de la
prestación de servicios públicos (artículo 365 C.P.), entre otros-, no puede
afirmarse que la temporalidad deducida del enunciado artículo 123 de la
Constitución sea regla absoluta y rígida que impida en cualquier caso el
ejercicio de funciones públicas permanentes por personas privadas. Si ello es así, no podía el legislador ignorar la
diversidad de posibilidades al fijar el ámbito del poder disciplinario en la
Ley 200 de 1995. Haber atado el control correspondiente al ejercicio temporal
de la función pública en el caso de personas privadas, a sabiendas de que la
propia preceptiva constitucional propicia situaciones de ejercicio permanente,
habría llevado al contrasentido de que precisamente ellas -y no las de
actividad pública transitoria- quedaran fuera de todo control disciplinario. La Corte considera que el precepto acusado no
está creando casos de actuación pública permanente a cargo de particulares
-supuesto del cual parte el actor- sino reconociendo que, a la luz de la
Constitución, ellas pueden darse y señalando como consecuencia la sujeción de
quienes asuman su desempeño al régimen disciplinario que la Ley contempla. No se encuentra, por tanto, motivo alguno de
inconstitucionalidad de las expresiones impugnadas y así habrá de declararse. Estímese necesario precisar que el ejercicio de
funciones públicas por particulares, según lo visto, no incluye, para los fines
de la Ley Disciplinaria, las relaciones contractuales entre el Estado y
personas privadas, pues éstas son independientes en cuanto no las liga al ente
público lazo alguno de subordinación. Se reitera, por ello lo afirmado en la Sentencia
C-280 del 25 de junio de 1996 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero). Por otra parte, la Corte debe advertir que la
norma objeto de proceso fija apenas el ámbito de aplicación de la normatividad
disciplinaria e incluye allí a los particulares que ejerzan funciones públicas,
lo cual no implica que el mismo precepto se haya ocupado en la definición
íntegra del régimen disciplinario que el Estado puede aplicar a tales personas. Con arreglo al principio de legalidad, que surge
claramente para los particulares del artículo 6º de la Constitución, y según el
postulado del debido proceso, cuya vigencia estricta en los procesos
disciplinarios ha proclamado la doctrina constitucional, la incorporación de
los particulares que ejercen funciones públicas como sujetos pasibles del poder
disciplinario no representa ni podría representar, so pena de flagrante
oposición a los mandatos superiores, una norma abierta que de modo automático
exponga a quien se halla en tal hipótesis al escrutinio arbitrario de su
actividad por parte de los organismos que ejercen el poder disciplinario y a la
expectativa de posibles procesos y sanciones ajenos a reglas legales
predeterminadas o al derecho de defensa. Lo que se declara exequible en esta ocasión es únicamente
la expresión demandada y su implicación fundamental, cual es la de que los
particulares que ejercen funciones públicas de modo permanente están sujetos al
régimen disciplinario que la ley disponga. Corresponde, entonces, al legislador establecer ese
régimen, consagrar las faltas que pueden imputarse a las personas en dicha
situación, estatuir las reglas procesales aplicables y las pertinentes
sanciones, sin que pueda entenderse que se les traslada en bloque el régimen
consagrado para los servidores públicos. La constitucionalidad de las correspondientes
disposiciones habrá de verificarse en su momento, por lo cual no resulta ni se
desprende de la que ahora se declara. DECISION Con fundamento en las precedentes motivaciones,
la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena, oído el
concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, RESUELVE: Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta
Sentencia, la palabra "permanente", del artículo 20 de la Ley 200 de
1995. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente. CARLOS GAVIRIA DIAZ PRESIDENTE JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL MAGISTRADO MAGISTRADO EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ HERNANDO HERRERA VERGARA MAGISTRADO MAGISTRADO JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO MAGISTRADO ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO JULIO CESAR ORTIZ
GUTIERREZ MAGISTRADO MAGISTRADO VLADIMIRO NARANJO MESA MAGISTRADO MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO SECRETARIA GENERAL |