Antes de entrar a analizar los alcances constitucionales de las normas jurídicas acusadas, considerada la Corte pertinente señalar que el asunto bajo examen tiene relación con la facultad in genere del Congreso hacer las Leyes", es decir, con la cláusura general de competencia. Al respecto, el artículo 150 superior estipula que "corresponde al Congreso hacer las Leyes", con lo cual establece una competencia general en materia de expedición de leyes por parte del órgano legislativo. Este puede, en efecto, hacer la leyes (potestad genérica), mientras no haya norma constitucional que limite tal potestad (determinación de competencia en asuntos específicos por mandato de la norma soberana). No puede argumentarse válidamente, pues, que para expedir una determinada ley sobre un tema específico debería estar el Congreso expresamente autorizado en la Constitución; como se vió, la facultad del legislador para este efecto, es general, y se atiene al mandato constitucional contenido en el artículo 121: "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley".

Ahora bien, las anteriores consideraciones no significan que el legislador no se encuentre limitado en algunos aspectos en cuanto a la facultad general de hacer las leyes. Tal es el caso previsto en el artículo 154 superior, que señala que el Congreso debe someterse a la iniciativa gubernamental para dictar o reformar leyes referentes a "los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales", o en el artículo 200 que establece como obligación del Gobierno en relación con el Congreso la de "Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150".

3.- La política constitucional en materia ambiental

El Constituyente de 1991 se preocupó de manera especial por consagrar normas específicas respecto de la conservación y disfrute de un ambiente sano, de la promoción y preservación de una calidad de vida y de la protección de los bienes y riquezas ecológicos y naturales, necesarios para un desarrollo sostenible y una promoción del bienestar general. Por ello, la Carta Política reconoce el ambiente como derecho constitucional, sobre el cual recae, de manera inmediata, el interés general. Al respecto, prevé:

"Artículo 79º.- Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.

Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines".

La protección del ambiente, pues, es asunto que le compete en primer lugar al Estado, aunque para ello debe contar siempre con la participación ciudadana a través del cumplimiento de sus deberes constitucionales, en especial, de los consagrados en el artículo 8 superior: "proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación", así como el numeral 8 del artículo 95, que prescribe entre los deberes de la persona y del ciudadano el de "velar por la conservación de un ambiente sano".

Ahora bien, el cumplimiento del deber de procurar la protección del ambiente se logra, principalmente, a través de dos vías: la planificación y fijación de políticas estatales, por una parte; y, por la otra, la consagración de acciones judiciales encaminadas a la preservación del ambiente y a la sanción penal, civil o administrativa cuando se atente contra él, las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier ciudadano. En cuanto al primero de particular interés para los propósitos de esta providencia, el artículo 80 superior prevé:

"El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

Como puede observarse, el manejo del ambiente requiere necesariamente de una política estatal, lo cual significa general, es decir, a nivel nacional. Ello se justifica por el hecho de que la acción estatal es de interés general, en la medida en que busca cumplir con la finalidad esencial de promover la prosperidad general y el bienestar colectivo. Contemporáneamente se reconoce como el factor ecológico forma parte de un todo; por tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial no sólo para los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad. En el cuidado y desarrollo sostenible de la naturaleza está comprometido el planeta entero, en virtud de que el objeto jurídico protegido, como se dijo, es por esencia universal.

Ahora bien, aunque debe reconocerse que el ambiente es un concepto que supera cualquier límite político-territorial, el hecho de que la política de planificación sea estatal, no significa que las entidades descentralizadas territorialmente no tengan una participación, por lo demás determinante, en el cumplimiento de las políticas de orden nacional. En tal virtud, el mismo Constituyente dispuso, en los artículos 300-2 y 313-9 superiores, que las asambleas departamentales y los concejos municipales deben fomentar el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico del departamento o del municipio, medidas éstas que siempre deben estar articuladas y concordadas con las determinaciones que se adopten al nivel nacional. De igual forma debe decirse que por mandato del artículo 339 de la Carta el plan nacional de desarrollo señalará "los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno". Y posteriormente señala: "Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley".

En conclusión, la planificación ambiental debe responder a los dictados de una política nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Nación y las entidades territoriales correspondientes.

En cuanto a la segunda forma de proteger el ambiente, es decir, la implementación de mecanismos judiciales de preservación o de sanción, debe decirse que tanto la Constitución como la ley consagran diferentes acciones tendientes a cumplir con algunos de estos fines. A manera de ejemplo conviene señalar que el artículo 88 superior consagra las denominadas acciones populares, encaminadas a la protección de los derechos e intereses colectivos como es el caso del ambiente. Nótese que esta disposición trata al ambiente como un derecho colectivo , es decir, se refiere a un sujeto universal donde cualquier persona tiene legitimación en la causa para solicitar ante el juez la protección de ese bien común. De igual forma, no sobra agregar que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la acción de tutela consagrada en el artículo 86, se constituye en un mecanismo de protección cuando la violación al ambiente implique de manera directa la vulneración de algún derecho constitucional fundamental. En cuanto a los mecanismos legales pertinentes, basta con mencionar a las acciones populares consagradas en el Código Civil, a los delitos previstos en el Código Penal o a las sanciones pecuniarias establecidas en el Código de Recursos Naturales.

Finalmente, esta Corte debe llamar la atención respecto del significativo papel que juegan los organismos de control dentro de la protección del ambiente. Es así como a la Contraloría General de la República le incumbe el deber presentar al Congreso un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (Artículo 268-7 C.P.), y al procurador general de la Nación la responsabilidad de defender el ambiente como un todo de interés colectivo (Artículo 277-4 C.P.).

4.- Alcances de la autonomía de las entidades territoriales

Es cierto que la Constitución de 1991 otorga un amplio margen de autonomía a las entidades territoriales. Pero no debe olvidarse que en una República unitaria, como está definida Colombia en los términos del artículo 1 de la C.P., esta autonomía es, como se ha dicho, ante todo de carácter administrativo y no legislativo, pues de ser así se estaría ya no bajo la forma del Estado unitario, que expresamente quiso mantener el Constituyente de 1991, sino en uno federal, una de cuyas características esenciales consiste precisamente en la competencia legislativa que se otorga a las entidades territoriales; es decir en la pluralidad de legislación a nivel nacional. En el caso concreto de la creación de entidades como las corporaciones autónomas regionales, -con una naturaleza, fines y características propias-, resulta claro que ésta debe ser materia de ley y no de decisiones aisladas o conyunturales a nivel seccional o a nivel local, a través de normas de inferior jerarquía como son las ordenanzas o los acuerdos o, menos aún, emanadas de autoridades administrativas del orden departamental, distrital o municipal. De tal categoría es este tipo de entidades, que en el marco de la propia Constitución de 1991 se creó, por el Constituyente, una corporación autónoma regional: la del Río Grande de la Magdalena (Artículo 331). Adicionalmente debe agregarse, como posteriormente se observará, que si el objeto regional de las corporaciones autónomas sobrepasa los límites territoriales de un sólo departamento (Artículo 307 C.P.), entonces una ordenanza o un acuerdo no pueden ocuparse de su creación.

Ahora bien, con respecto a la autonomía territorial, esta Corporación ha sentado jurisprudencia, en la que resalta como la mencionada autonomía no es absoluta, y obedece a la estructura unitaria del Estado:

"Alcances de la autonomía y la descentralización. La autonomía territorial no puede rebasar pues la naturaleza del Estado unitario (Artículo 1). Por tal se entiende el que posee un solo centro de impulsión política, es decir, aquél en el cual la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder público emanan de un titular único, que es la persona jurídica de derecho público suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes.

Resulta, así mismo, pertinente recordar lo que la Corte ha dicho respecto de la distinción entre los conceptos de autonomía y descentralización:

Igualmente, en la Sentencia C-517 de septiembre 15 de 1992, se advierte:

"(...) el grado de descentralización o autonomía se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creación y aplicación de las normas. Aquí también es necesario introducir el elemento revitalizador: habrá ámbitos normativos caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcial autonomía y otros por la plena dependencia.

5.- El caso concreto

En la anterior Carta Política, las corporaciones autónomas regionales se homologaban claramente a los establecimientos públicos; más exactamente éstos eran el género y aquellas una de sus especies. De ahí que el numeral 10 del artículo 76 de la Constitución de 1886, le señalaba al Congreso la siguiente atribución:

Según el artículo 5 del Decreto 1050 de 1968, los establecimientos públicos son entidades creadas por la ley, o autorizadas por ella, encargadas principalmente de atender funciones administrativas conforme a las reglas del derecho público, y que reúnen las siguientes características: personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, además de recaer sobre ellas el control de tutela del poder central.

En virtud de lo anterior debe esta Corporación señalar que, con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos públicos, aunque tienen un objeto específico dado el carácter especial que el mismo Constituyente les otorgó (Artículo 150-7 C.P.), y una finalidad singular cual es la de promover y encauzar el desarrollo económico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo de manera especial a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales.

Ahora bien, debe la Corte insistir en el hecho de que el ámbito de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de acuerdo con el espíritu del Constituyente de 1991, puede rebasar los límites territoriales de un departamento. En efecto, los artículos 306 y 307 superiores, al ocuparse del concepto de región como entidad administrativa y de planificación, o como entidad territorial, hacen alusión a la unión de dos o más departamentos con el fin de lograr un mayor desarrollo social y económico. Para el caso de las entidades públicas referidas, las consideraciones expuestas se justifican aún más si se tiene presente su finalidad constitucional y legal: el desarrollo económico y social a través de la protección del medio ambiente. Como se expuso anteriormente, la Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la presentación y la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas (Artículo 79 C.P.), de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional e incluso el internacional, va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental. Por lo demás, no sobra agregar que las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios, concretamente en cuanto hacer a la función de planificación y promoción del desarrollo, y de descentralización territorial, más allá de los límites propios de la división político - administrativa.

De conformidad con lo anterior, debe la Corte señalar que si las corporaciones autónomas regionales comprenden territorios de más de un departamento, éstas no puedan ser objeto de creación por parte de las asambleas departamentales (Artículo 300-7), ni menos aún, por parte de los concejos municipales (Artículo 313-6), toda vez que, conviene repetirlo, la Carta Política no faculta para que una ordenanza o un acuerdo superen sus límites espaciales y tengan influencia jurídica y política sobre otro ente territorial. Pretender lo contrario significaría desconocer el principio de legalidad contenido en los artículos 6 y 121 superiores, por cuanto -se reitera- no existe norma alguna que específicamente faculte a las asambleas para celebrar convenios interdepartamentales o a los concejos para hacerlo a nivel intermunicipal que permitan la creación de este tipo de entidades públicas con jurisdicción regional. Esta es una de las varias razones -como en seguida se explicará- por las cuales esta Corporación considera que sólo la ley, por mandato del Constituyente, puede crear las corporaciones autónomas regionales, que se extiendan al territorio de más de un departamento. Lo anterior no obsta para que las asambleas o los concejos (arts. 300-2 y 313-6 C.P.) puedan crear establecimiento públicos -que no corporaciones autónomas regionales -con el fin de velar por un desarrollo sostenible en su departamento o municipio, y colaborar así, en forma loable, con el propósito nacional de preservar y conservar el ambiente; para ello, deben estas entidades articular sus competencias con la de las entidades públicas respectivas de carácter nacional.

5.1. Los cargos

Manifiesta el actor que el Congreso se atribuyó una función que no le correspondía, pues el artículo 150 numeral 7 únicamente le otorga la atribución, en el caso de las Corporaciones autónomas regionales, de reglamentar su creación y funcionamiento. Al respecto aduce como prueba la Recomendación número 8 de la Comisión de Ordenamiento Territorial de la Asamblea Nacional Constituyente, que dice:

En segundo lugar, arguye el demandante que el Congreso desconoció el principio de autonomía de las entidades territoriales, consagrado en el artículo 1 de la Constitución y desarrollo en el artículo 287 superior. Así las cosas, considera que la creación de las corporaciones autónomas regionales requiere la decisión de los órganos y funcionarios de los departamentos interesados, es decir, en este caso las asambleas y los gobernadores, cumpliendo los parámetros fijados por el legislador. Este razonamiento no es compartido por la Corte ya que, como se expuso, la creación de las corporaciones autónomas regionales, y en particular de aquellas que tienen por objeto la preservación y conservación del ambiente, no es competencia de las asambleas departamentales o de los concejos municipales, por tratarse de asuntos que sobrepasan el marco de sus competencias político - territoriales. Esto, se repite, cuando la corporación autónoma regional comprende el territorio de más de un departamento.

En relación con el primer argumento, la Corte no comparte la posición del actor, básicamente por tres razones claras:

Primero, porque en virtud de la cláusula general de competencia, ya comentada, el legislador puede hacer las leyes in genere, de conformidad con las limitaciones y requisitos que la Constitución establezca. La Carta Política permite al Congreso que por medio de una ley cree corporaciones autónomas regionales, y no le asigna expresamente a ninguna otra persona o poder esa competencia. Luego el Congreso está legitimado para crear por ley dichas entidades, en virtud de la generalidad de su competencia, ya que no hay disposición en contrario. Esta posición fue acogida por la Asamblea Nacional Constituyente en su Informe - ponencia para primer debate en plenaria, cuando se refirió a la rama legislativa, en lo atinente a la cláusula general de competencia:

Con respecto a la Recomendación No. 8 que aduce el demandante, cabe observar que ella se planteó en la Comisión de Ordenamiento Territorial, con posterioridad a la determinación por el Constituyente de radicar la cláusula general de competencia en cabeza del Congreso, y no de los cuerpos colegiados de elección popular de carácter territorial, ya que éstos, como se ha señalado, no tienen naturaleza legislativa.

En Segundo lugar, el numeral 7 del artículo 150 superior señala como función del Congreso "reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales". Nada obsta para que al reglamentar la creación de dichas entidades, establezca que su creación de las corporaciones, es decir, lo faculta para que señale como se crean, y el legislador dispuso que, en algunos casos, sea por medio de la ley. Luego la norma acusada tiene pleno amparo constitucional. Lo anterior se corrobora con la observación que al respecto, hizo la Asamblea Nacional Constituyente en su sesión del 5 de marzo de 1991:

La Corte observa cómo en el inciso segundo del artículo 331 superior, el Constituyente le asigna al legislador la organización de la Corporación Autónoma Regional de Río Grande de la Magdalena, con lo cual se pone de presente como al legislador no le es extraña la función de determinar la estructura de las corporaciones autónomas.

En tercer lugar porque el Estado colombiano es unitario, y en ausencia de una competencia expresa para la creación de las corporaciones autónomas regionales, debe concluirse, en virtud de la estructura unitaria del Estado y de la cláusula general de competencia legislativa, que corresponde al Congreso dicha potestad.

Con todo, la creación legal de una corporación autónoma regional cuyo objeto sea velar por la preservación del ambiente, puede si -sus políticas no se articulan debidamente con las propias de las entidades territoriales-, representar un vaciamiento de las competencias locales en esta materia y que la Constitución les reconoce expresamente. De ahí que resulte indispensable que el Congreso, al reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales (Artículo 150-7 C.P.) y al dictar la ley orgánica de ordenamiento territorial (Artículo 297 C.P.), en aras de respetar la autonomía necesaria de los departamentos y municipios para administrar asuntos seccionales, planificar y promover su desarrollo económico y preservar el ambiente, determine los ámbitos de responsabilidad y participación local que, conforme a las reglas de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad que será declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones autónomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera legítima de autonomía de las entidades territoriales.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

PRIMERO.- DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 34, 35, 36, 37, 38 y 41 de la Ley 99 de 1993.