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Fallo 8201 de 2006 Consejo de Estado

Fecha de Expedición:
13/07/2006
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Gaceta del Consejo de Estado
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

CONSEJERO PONENTE: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil seis (2006)

Radicación No. 25000232600020050108201

Actor: Asociación de Residentes del Chico Suroriental y otro

Demando: Distrito Capital de Bogotá - Instituto Distrital de Recreación y Deporte

Acción de cumplimiento - Fallo

Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 17 de agosto de 2005, por medio de la cual la Sección Tercera, Subsección "B" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La Demanda

Mediante escrito presentado el 29 de junio de 2005 ante la Secretaria General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 17 a 28), la Asociación de Residentes del Chico Suroriental y la Asociación de Vecinos del Parque El Virrey, obrando a través de apoderado judicial, instauraron acción de cumplimiento contra el Instituto Distrital de Recreación y Deporte del Distrito Capital de Bogotá para que se le ordene acatar lo dispuesto en las siguientes disposiciones:

*Decreto 190 de 2004. Artículos 72, 78, 99 100, 101, 103, 336, 337 y 338,

*Decreto 463 de 2003. Artículos 11 y 12,

*Ley 99 de 1993. Artículo 107,

*Constitución Política. Artículo 6°, 79 y 82 y

*Acuerdo No. 19 de 1996. Artículo 8°.

Con base en las normas y actos administrativos presuntamente incumplidos, los actores pretenden que:

"1° Se ordena al Director del Instituto Distrital de Recreación y Deporte IDRD el cumplimiento de las normas reguladoras del uso del CORREDOR ECOLÓGICO DE RONDA CANAL DEL VIRREY.

"2° Que en consecuencia se abstenga de autorizar actividades que contradigan su vocación y su destino para la recreación pasiva o para eventos diferentes a los educativos de sensibilización y participación ambiental.

"3° Que como consecuencia de la verificación del incumplimiento, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria del fallo el IRD con fundamento en la sentencia y el artículo 22 del Decreto Distrital 463 de 2003, deberá dejar sin valor ni efecto el préstamo que ha hecho de dicho corredor ecológico a la FUNDACIÓN CORAZON VERDE, según consta en el oficio 1.500.000.00732516 MAR 05 (radicación 01539 de febrero 2 de 2005) suscrito por el Subdirector Técnico de Parques del IDRD, señor RICARDO HIPOLITÓ SALAMANCA O." (fl. 17).

En respaldo de las solicitudes formuladas en la demanda, el apoderado de los actores informó que el 16 de mayo de 2005 requirieron al IDRD el cumplimiento de las normas que regulan el corredor de ronda El Virrey y que como respuesta, el Subdirector Técnico de Parques manifestó que el préstamo del espacio a la Fundación Corazón Verde para la realización del evento "Alimentarte Bogotá Food Festival 2005" los días 23, 24, 30 y 31 de julio de 2005, no contrariaba ninguna norma porque se trataba de un parque y demás, debido a la ausencia de prueba de que la actividad a desarrollarse encuadraba dentro de los usos prohibidos del lugar.

2. Intervención del demandado

El apoderado del Instituto Distrital de Recreación y Deporte contestó la demanda (fls. 35 a 42). Para el efecto, inicio por precisar que efectivamente la entidad era la encargada de administrar el sistema distrital de parques, de acuerdo con los Decretos 463 de 2003 y 190 de 2004.

Continuó señalando que la autorización a la Fundación Verde para desarrollar el evento indicado por el actor en la demanda estuvo justificada por tratarse de una actividad que el POT denomina de tipo contemplativo dentro del concepto de la recreación de la recreación pasiva.

Resaltó que no desconocía el carácter de corredor ecológico de ronda de El Virrey, tanto así que después del cambio de la naturaleza de parque se dirigió al Departamento Administrativo de Planeación Distrital para que definiera la competencia del Instituto sobre el mismo, entidad que contestó a través del Gerente del Taller Espacio Público que le corresponde administrar los equipamentos recreativos y deportivos colindantes y externos, es decir, por fuera del corredor.

Finalmente, aclaró que fue precisamente en esa zona donde autorizó a la Fundación para celebrar el festival.

3. Le sentencia impugnada

La Sección Tercera, Subsección "B" del Tribunal Administrativa de Cundinamarca de la demanda mediante sentencia proferida el 17 de agosto de 2005 (fls. 65 a 67).

Tal decisión tuvo respaldo en que el demandante no identificó la obligación incumplida por el IDRD, sino, que solicitó el cumplimiento de un grupo de normas en forma general, lo cual impidió estudiar la pretensión a partir de un deber expreso, claro y exigible.

También consideró que existía un acto administrativo a través del cual la entidad demandada otorgó un permiso para realizar una actividad en el corredor ecológico El Virrey, cuya legalidad no podía ser analizada en la acción de cumplimiento por su naturaleza subsidiaria.

Agregó que la misma petición formulada en la demanda había sido discutida en una acción popular decidida en forma desfavorable a las súplicas del actor, en razón a la legalidad y procedencia de la actuación desarrollada por el IDRD.

Finalmente, advirtió que la actividad autorizada por la entidad demandada constituía un "hecho cumplido" porque ya se había celebrado el evento.

4. La impugnación

El apoderado de los actores impugnó el fallo de instancia (fls. 70 a 75), aclarando que todas las normas invocadas en la demanda constituían el deber incumplido por el IDRD y, que el oficio por medio del cual dicha entidad otorgó el permiso para el uso del corredor ecológico El Virrey era la prueba del incumplimiento de todas ésas normas, sin que esto significara pretender suplantar al juez de lo contencioso administrativo. Anotó que la acción popular promovida con anterioridad no había sido negada con base en el mismo argumento de este proceso.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Corresponde a esta Corporación y, en particular a esta Sala, conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, en virtud del parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y del artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003, que modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el acatamiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que le han impuesto ciertos deberes u obligaciones pero frente a los que se ha mostrado renuente, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico.

De acuerdo con la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigibles para que la acción de cumplimiento prospere son los siguientes:

a. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1°). Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su existencia, contenida y alcance, quedando excluida de la finalidad de esta acción la declaración de derechos que estén en discusión, pues para tal efecto las acciones contenciosas.

b. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquellas autoridades públicas o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5° y 6°).

c. Que el actor pruebe la renuncia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8°).

d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a éste estado el pretender el cumplimiento de normas con fuerza material de ley que establezcan gastos a la administración y la protección de derechos que solo puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9°).

3. El caso concreto

La parte actora solicita que se revoque la sentencia de 17 de agosto de 2005, por medio de la cual la Sección Tercera, subsección "B" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que los demandantes omitieron concretar la norma contentiva del deber supuestamente desatendido por la entidad demandada y, además, que la demanda ponía en evidencia la existencia de un acto administrativo por medio del cual el IDRD otorgó el permiso que motivó la presentación de la acción, cuya legalidad debía discutirse en sede de un proceso distinto.

Por su parte, los impugnados insisten en que el Instituto Distrital de Recreación y Deporte de Bogotá incumplió las normas que regulan el corredor ecológico de ronda El Virrey, al autorizar su préstamo a la Fundación Corazón Verde para la realización de una actividad ajena a la destinación legal del lugar.

Pues bien, los primero que se advierte en esta instancia es que, contrario a lo señalado por el a quo, la parte actora sí identificó en la demanda las normas con fuerza material de Ley y los actos administrativos que estima desacatados por el Instituto Distrital de Recreación y Deporte, así como también precisó que el incumplimiento de todas esas disposiciones se tradujo en la expedición del oficio No. 1500000 de 16 de marzo de 2005, a través del cual la entidad demandada autorizó a la fundación Corazón Verde para utilizar el corredor ecológico El Virrey para los eventos "El Mundo Con-Boca", "Colombia Si Sabe" y "Bogotá Bazar", a realizarse los días 23 y 24 de julio, 30 y 31 de julio y, 6 y7 de agosto de 2005, respectivamente (fls. 14 a16).

Aclarado lo anterior, debe determinar la Sala si las normas y actos administrativos objeto de cumplimiento pueden dar lugar a una decisión favorable a las pretensiones de la parte actora. Las disposiciones invocadas como incumplidas en la demanda son las siguientes:

a. Artículos 6°, 76 y 82 de la Constitución Política;

b. Artículo 107 de la Ley 99 de 1993;

c. Artículo 8° del Acuerdo No. 19 de 1996, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá D.C.;

d. Artículos 72, 78, 99, 100, 101, 103, 336, 337 y 338 del Decreto 190 de 2004; y

e. Artículos 11 y 12 del Decreto 463 de 2003.

Del conjunto de preceptos referidos, se observan incluidas tres normas constitucionales1 que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, escapan al objeto de la acción de incumplimiento descrito en el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 porque no son asimilables a normas con fuerza material de ley, sino que, por el contrario, ostentan una mayor jerarquía que aquellas en el ordenamiento jurídico colombiano.

La Sala ha explicado tal criterio, así:

"De conformidad con lo reglado en los artículos 87 de la Constitución Política y 1° de la Ley 393 de 1997 que desarrolla el objeto de la acción de cumplimiento, este mecanismo está previsto para hacer efectivo el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.

"Definidos así la finalidad y el alcance de la acción de cumplimiento, es claro que los preceptos contenidos en la Constitución Política escapan a su objeto ésta se erige como el peldaño principal del ordenamiento jurídico por encima de la Ley, por lo que es incorrecto otorgar la misma identidad a una y otra. Además las normas de la Carta Magna no son de aplicación directa e inmediata excepto los derechos fundamentales porque de ordinario requieren desarrollo legal para su aplicación"2

Por lo tanto, se excluirá del estudio la pretensión relacionada con los artículos 6°, 79 y 82 de la Constitución Política, porque no corresponde a la finalidad de la acción de cumplimiento.

Ahora, respecto del artículo 107 de la Ley 99 de 1993, si bien no está en duda su calidad de norma con fuera material de ley, lo cierto es que no es posible ordenar al demandado que la cumpla, toda vez que no consagra ninguna actuación imperativa que concretamente deba realizarse frente al corredor ecológico de ronda El Virrey. Antes bien, se trata de una disposición legal descriptiva de carácter general que define los conceptos de "motivos de utilidad pública e interés social", como presupuestos necesarios para la adquisición de bienes destinados a la ejecución de obras públicas de protección del medio ambiente.

En efecto, el texto de la citada norma es el siguiente:

"ARTÍCULO 107. Utilidad Pública e Interés Social, Función Ecológica de la Propiedad, Decláranse de utilidad pública e interés social la adquisición por negociación directa o por expropiación de bienes de propiedad privada, o la imposición de servidumbres, que sean necesarias para la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables, conforme a los procedimientos que establece la Ley.

"Las normas ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares.

"En los términos de la presente Ley el Congreso, las Asambleas y los Concejos municipales y distritales, quedan investidos de la facultad de imponer obligaciones a la propiedad en desarrollo de la función ecológica que le es inherente.

"Son motivos de utilidad pública e interés social para la adquisición, por enajenación voluntaria o mediante expropiación, de los bienes inmuebles rurales o urbanos, patrimoniales de entidades de derecho público o demás derechos que estuvieren constituidos sobre esos mismos bienes; además de los determinados en otras leyes, los siguientes:

"*La ejecución de obras públicas destinados a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

"*La declaración y alinderamiento de áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales.

"*La ordenación de cuencas hidrográficas con el fin de obtener un adecuado manejo de los recursos naturales renovables y su conservación.

"Para el procedimiento de negociación directa y voluntaria así como el de expropiación se aplicarán las prescripciones contempladas en las normas vigentes sobre reforma agraria para predios rurales y sobre reforma urbana para predios urbanos.

"PARAGRAFO. Tratándose de adquisición por negociación directa o por expropiación de bienes inmuebles de propiedad privada relacionados con las áreas del Sistema de parques Nacionales Naturales, el precio será fijado por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi", entidad esta que al hacer sus avalúos y con el objeto de evitar un enriquecimiento sin causa, no tendrá en cuenta aquella acciones o intenciones manifiestas t recientes del Estado que hayan sido susceptibles de producir una valorización evidente de los bienes avaluados, tales como:

"*La adquisición previa por parte de una entidad con funciones en materia de administración y manejo de los recursos naturales renovables y de protección, dentro de los cinco (5) años anteriores, de otro inmueble en la misma área de influencia.

"*Los proyectos anunciados, las obras en ejecución o ejecutadas en los cinco (5) años anteriores por la entidad adquiriente o por cualquier otra entidad pública en el mismo sector, salvo en el caso en que el propietario haya pagado o esté pagando la contribución de valorización respectiva.

"*El simple anuncio del proyecto de la entidad adquiriente o del Ministerio del Medio Ambiente de comprar inmuebles en determinado sector, efectuando dentro de los cinco (5) años anteriores.

"*Los cambios de uso, densidad y altura efectuados por el Plan Integral de Desarrollo, si existiere, dentro de los tres (3) años anteriores a la autorización de adquisición, compraventa, negocio, siempre y cuando el propietario haya sido la misma persona durante dicho período o, habiéndose enajenado, haya readquirido el inmueble para la fecha del avalúo administrativo especial.

"En el avaluó que se practique no se tendrá en cuenta las mejoras efectuadas con posterioridad a la declaratoria del área como Parque Nacional Natural."

Siendo así, la pretensión de cumplimiento de la norma trascrita será denegada porque carece de contenido imperativo o, lo que es lo mismo, no establece deber legal alguno que corresponda acatar al Instituto Distrital de Recreación y Deporte en relación con el corredor ecológico de ronda El Virrey.

Resta entonces, revisar lo regulado en los apartes de los actos administrativos que los actores consideran incumplidos por la entidad demandada:

a. Acuerdo No. 19 de 1996, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá D.C.

Artículo 8°.

"ACUERDO 19 DE 1996

(Septiembre 9)

"Por el se adopta el estatuto General de Protección Ambiental del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y se dictan normas básicamente necesarias para garantizar la prevención y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente.

"EL CONCEJO DE SANTA FE DE BOGOTÁ, D.C.

"Artículo 8°. Funciones de las Entidades del SIAC. Las entidades incorporadas por este acuerdo al Sistema Ambiental del Distrito Capital, desarrollarán las siguientes funciones en materia ambiental:

(...)

"INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE - IDRD

"El IDRD pertenece al grupo dos de las entidades del SIAC definidas en el artículo anterior3. Como integrante de ese grupo le corresponde principalmente arborizar, mantener y conservar los parques de la ciudad.

(...)".

b. Decreto No. 190 de 2004 de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Artículos 72, 78, 99, 100, 101, 103, 336, 337, y 338.

"DECRETO 190 DE 2004

"Por el cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003

CAPÍTULO 2 ESTRUCTURA ECÓLOGICA PRINCIPAL

Subcapítulo 1.Definición, objetivos, componentes y principios de la Estructura Ecológica Principal

Artículo 72. Definición (artículo 8 del Decreto 619 de 2000).

Es la red de espacios y corredores que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio, en sus diferentes formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios ambientales para su desarrollo sostenible.

La estructura Ecológica Principal tiene como base la estructura ecológica, geomorfológica y biológica original y existente en el territorio. Los cerros, el valle aluvial del río Bogotá y la planicie son parte de esta estructura basal. El conjunto de reservas, parques y restos de la vegetación natural de quebradas y ríos son parte esencial de la Estructura Ecológica Principal deseable y para su realización es esencial la restauración ecológica.

La finalidad de la Estructura Ecológica Principal es la conservación y recuperación de los recursos naturales, como la biodiversidad, el agua, el aire y, en general, del ambiente deseable para el hombre, la fauna y la flora.

(...)

Artículo 78. Definiciones aplicadas a la Estructura Ecológica Principal (artículo 12 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 77 del Decreto 469 de 2003)

1. Recreación activa: Conjunto de actividades dirigidas al esparcimiento y el ejercicio de disciplinas lúdicas, artísticas o deportivas que tienen como fin la salud física y mental para las cuales se requiere infraestructura destinada a alojar concentraciones de público. La recreación activa implica equipamientos tales como: albergues, estadios, coliseos, canchas y la infraestructura requerida para deportes motorizados.

2. Recreación pasiva: Conjunto de actividades contemplativas dirigidas al disfrute escénico y la salud física y mental, para las cuales sólo se requieren equipamientos en proporciones mínimas al escenario natural, de mínimo impacto ambiental y paisajístico, tales como senderos para bicicletas, senderos peatonales, miradores, observatorios de aves y mobiliario propio de actividades contemplativas.

3. Ronda hidráulica: Zona de protección ambiental e hidráulica no edificable de uso público, constituida por una franja paralela o alrededor de los cuerpos de agua, medida a partir de la línea de mareas máximas (máxima inundación), de hasta 30 metros de ancho destinada principalmente al manejo hidráulico y la restauración ecológica.

4. Zona de manejo y preservación ambiental: Es la franja de terreno de propiedad pública o privada contigua a la ronda hidráulica, destinada principalmente a propiciar la adecuada transición de la ciudad construida a la estructura ecológica, la restauración ecológica y la construcción de la infraestructura para el uso público ligado a la defensa y control del sistema hídrico.

5. Conservación: Conjunto de actividades dirigidas la mantenimiento y aprovechamiento sostenible de los procesos ecológicos esenciales y los recursos naturales renovables. Comprende la preservación, la restauración y el uso sostenible.

6. Preservación: Conjunto de actividades dirigidas a proteger y mantener las características y dinámicas de los ecosistemas y los paisajes.

7. Restauración: Conjunto de actividades dirigidas a restablecer las características y dinámicas de los ecosistemas, a través de la inducción y control de la sucesión ecológica. Comprende la rehabilitación ecológica y la recuperación ambiental.

8. Rehabilitación Ecológica: Es la restauración de un ecosistema encaminado al restablecimiento de condiciones naturales históricas o su capacidad de autorregeneración de las mismas.

9. Recuperación ambiental: Es la restauración de las condiciones ambientales de un área para uso seguro, saludable y sostenible.

10. Adecuación: Es la modificación de las características o dinámicas de un ecosistema o la dotación con estructura, que permiten su uso conforme al régimen establecido, optimizan sus servicios ambientales y armonizan su funcionamiento dentro del entorno urbano o rural.

11. Uso sostenible: Es el aprovechamiento de bienes y servicios derivados de los ecosistemas, que por su naturaleza, modo e intensidad, garantizan su conservación. Dentro de la Estructura Ecológica Principal el uso sostenible se ajusta a los tratados y normas vigentes, conforme al régimen de usos y planes de manejo de cada área. El uso sostenible de cada área y zona dentro de un área de la Estructura Ecológica Principal se ajustará al régimen de usos del área y a los tratamientos de preservación, restauración y adecuación que por diseño o zonificación correspondan.

(...)

Artículo 99. Corredores Ecológicos. Objetivos (artículo 90 del Decreto 469 de 2003).

La planificación, diseño y anejo de los Corredores Ecológicos se orientarán a:

1. La protección del ciclo hidrológico.

2. El incremento de la conectividad ecológica entre los distintos elementos de la Estructura Ecológica Principal.

3. El aumento de la permeabilidad y hospitalidad del medio urbano y rural al tránsito de las aves y otros elementos de la fauna regional que contribuyan a la dispersión de la flora nativa.

4. La incorporación de la riqueza florística regional a la arborización urbana.

5. La mitigación de los impactos ambientales propios de la red vial.

6. La recuperación ambiental de los corredores de influencia de la red hídrica.

7. La provisión de un límite arcifinio para facilitar el control del crecimiento urbano ilegal sobre la red hídrica y el sueño rural.

8. La provisión de espacios públicos para la recreación pasiva de las comunidades vecinas.

9. El embellecimiento escénico de la ciudad.

Artículo 100. Corredores Ecológicos. Clasificación (artículo 91 del Decreto 469 de 2003).

Los corredores Ecológicos se clasifican en tres categorías:

1. Corredores Ecológicos de Ronda: Que abarcan la ronda hidráulica y la zona de manejo y preservación ambiental de todos aquellos cursos hídricos que no están incluidos dentro de otras categorías en la Estructura Ecológica Principal.

2. Corredores Ecológicos Viales: Correspondientes a las zonas verdes y áreas de control ambiental de las vías urbanas de las clases V-0, V-1, V-2, y V-3 y las áreas de control ambiental de las vías principales y regionales en suelo rural y de expansión.

3. Corredor Ecológico de Borde: Correspondiente a una franja de 50 a 100 metros de ancho en suelo rural contigua y paralela al perímetro urbano de acuerdo con los instrumentos de planeamiento.

4. Corredor ecológico regional: Son aquellos, ya sean de ronda, viales o de bordes que defina la Autoridad Ambiental competente para la zona rural del Distrito Capital.

Nota: El primer inciso del presente precepto no coincide con el contenido del artículo que comprende cuatro categorías. No obstante, se trascribe el texto conforme al contenido original del Decreto 469 de 2003.

Artículo 101. Corredores Ecológicos de Ronda. Identificación y alinderamiento (artículo 92 del Decreto 469 de 2003).

Pertenece a esta categoría las áreas conformadas por la ronda hidráulica y la zona de manejo y preservación ambiental de los siguientes cursos, según sean acotados por la Empresa de Acueductos y Alcantarillado de Bogotá y aprobadas mediante acto administrativo, por la autoridad ambiental competente:

*Río Tunjuelo, dentro de suelo urbano.

*Río Fucha

*Canal de Torca.

*Canal de los Molinos.

*Canal de Córdoba.

*Canal del Salitre

*Canal del río Arzobispo.

*Canal del río Negro.

*Canal del Virrey

*Quebrada La Salitrosa.

*Quebrada Yomasa.

*Quebrada Santa Librada

*Quebrada Bolonia.

*Quebrada Fucha.

*Quebrada La Requilina.

*Quebrada Piojó.

*Quebrada La Trompetica.

*Quebrada de Limas.

*Quebrada Hoya del Ramo.

*Quebrada Chiguasa.

*Quebrada Chiguasa.

Se incorporan a esta categoría todas aquellas que alindere la autoridad ambiental competente con base en los estudios de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá dentro del suelo urbano o que se adopten como tales en los instrumentos de planeamiento.

(...)

Artículo 103. Corredores Ecológicos. Régimen de usos

(artículo 94 del Decreto 469 de 2003).

El régimen de usos de los corredores ecológicos, conforme a su categoría, es el siguiente:

1. Corredores Ecológicos de Ronda:

a. En la zona de manejo y preservación ambiental: Arborización urbana, protección de avifauna, ciclorutas, alamedas y recreación pasiva.

b. En la ronda hidráulica: forestal protector y obras de manejo hidráulico y sanitario.

2. Corredor Ecológico de Borde: usos forestales.

Parágrafo 1: El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente definirá el porcentaje máximo de área dura que se permitirá constituir en los corredores ecológicos de que trata el presente artículo.

Parágrafo 2: La empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá realizará la planificación, administración y mantenimiento de los corredores ecológicos de ronda, bajo la coordinación de la autoridad ambiental competente.

Subcapítulo 4. Tercer componente de la Estructura Ecológica

Principal: Área de Manejo Especial del Río Bogotá.

Nota: El título del presente Subcapítulo fue subrogado por los artículos 73, 97 y 100 del Decreto 469 de 2003, en cuento a la denominación del componente y a la numeración del mismo dentro de la Estructura Ecológica Principal.

(...)

Artículo 336. Definición (artículo 325 del Decreto 619 de 2000).

1. Uso: Es la destinación asignada al suelo, de conformidad con las actividades que se puedan desarrollar.

2. Usos Urbanos: Son aquellos que para su desarrollo requieran de una infraestructura urbana, lograda a través de procesos idóneos de urbanización y de construcción, que le sirven de soporte físico.

Artículo 337. Condiciones generales para la asignación de usos urbanos (artículo 326 del Decreto 619 de 2000).

La asignación de usos al suelo urbano, debe ajustarse a las siguientes condiciones generales:

1. Sólo se adquiere el derecho a desarrollar un uso permitido una vez cumplidas integralmente las obligaciones normativas generales y especificas, y previa obtención de la correspondiente licencia.

2. Intensidad de los usos: Definida por el carácter principal, complementario, restringido, y las condiciones específicas que le otorga la ficha reglamentaria de cada sector normativo.

3. Escala o cobertura del uso: estos se graduarán en cuatro escalas este plan: metropolitana, urbana, zonal y vecinal.

Parágrafo 1°. (Modificado por el artículo 224 del Decreto 469 de 2003) Los usos que no se encuentren asignados en cada sector, están prohibidos, con excepciones del desarrollo de nuevos usos dotacionales, los cuales deberán acogerse para su implantación, a las disposiciones señaladas en el presente capítulo.

Parágrafo 2. (Adicionada por el artículo 224 del Decreto 469 de 2003) En los Inmuebles de Interés Cultural se podrán permitir aquellos usos en los que la tipología original permita o pueda ser adaptada a las necesidades del uso específico propuesto, siempre y cuando no se genere impactos negativos en el entorno, a partir de los establecido por las normas específicas sobre bienes de interés cultural vigentes y aquellas que las modifiquen, y bajo los parámetros de usos definidos para las Zonas Especiales de Servicios en el Cuadro Anexo No. 1 del Proyecto de Revisión. La adecuación funcional debe ser respetuosa de los valores protegidos del inmueble y cumplir con las normas vigentes para este tipo de predios.

Artículo 338. Sistema de clasificación de los usos urbanos específicos (artículo 327 del Decreto 619 de 2000).

Los usos urbanos específicos se clasifican, para efectos de su asignación y reglamentación en cada sector normativo, según su interrelación dentro de cada una de las diferentes. Áreas de Actividad de conformidad con el modelo de ordenamiento, en las siguientes categorías:

1. Uso principal: Es el uso predominante que determina el destino urbanístico de una zona de las Áreas de Actividad, y en consecuencia se permite en la totalidad del área, zona o sector objeto de reglamentación.

2. Uso Complementario: Es aquel que contribuye al adecuado funcionamiento del uso principal y se permite en los lugares que señala la norma específica.

3. Uso restringido: Es aquel que no es requerido para el funcionamiento del uso principal, pero que bajo determinadas condiciones normativas señaladas en la norma general y en la ficha del sector normativo, puede permitirse. Su posible implantación se define según lo dispuesto en el Artículo 324 "Procedimiento para la expedición de la norma específica de los sectores normativos" y en el Cuadro Anexo No. 2 "Clasificación de usos de suelo".

Parágrafo. (Modificado por el artículo 225 del Decreto 469 de 2003). Las fichas normativas, los planes zonales y los planes parciales precisan la intensidad de los usos específicos permitidos, los limitan o prohíben, atendiendo las condiciones particulares de cada sector normativo". (Subrayado y negrillas adicionales).

c. Decreto No. 463 de 2003, emanado de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

"DECRETO 463 DE 2003

(Diciembre 22)

"Por el cual se reglamenta la administración, el mantenimiento y el aprovechamiento económico del espacio público construido y sus usos temporales en Bogotá, Distrito Capital"

CAPITULO TERCERO

USOS TEMPORALES DEL ESPACIO PÚBLICO CONSTRUIDO

ARTÍCULO 11. MARCO NORMATIVO. Los usos temporales en el espacio público sólo podrán ser autorizados en el marco de la normatividad vigente y según lo establecido en el presente decreto.

ARTÍCULO 12. IDENTIFICACIÓN DE LOS USOS TEMPORALES Y DE LOS ESPACIOS PÚBLICO EN LOS QUE SE PUEDEN DESARROLLAR USOS TEMPORALES. Se podrán desarrollar usos temporales en los espacios públicos del Distrito Capital de que trata el artículo 10° del presente Decreto sobre los que no exista restricción derivada de la normatividad vigente, a título enunciativo, así:

Parques regionales localizados en el Distrito Capital: Se permitirán usos temporales de tipo cultural, mercados temporales, recreativos y deportivos, eventos de educación, sensibilización y participación ambiental.

Parques metropolitanos: Se permitirán usos temporales de tipo cultural, mercados temporales cuando estén organizados por una entidad pública, recreativos y deportivos, eventos de educación, sensibilización y participación ambiental.

Parques urbanos: Se permitirán usos temporales de tipo cultural, mercados temporales cuando estén organizados por una entidad pública, recreativos y deportivos, eventos de educación, sensibilización y participación ambiental.

Se exceptúa la realización de mercados de bienes y servicios que impliquen consumo de combustibles.

Parques zonales: Se permitirán usos temporales de tipo cultural, mercados temporales, recreativos y deportivos, eventos de educación, sensibilización y participación ambiental.

Parques vecinales: Se permitirán usos temporales de tipo cultural, recreativos, de educación, de sensibilización y participación ambiental, eventos de educación, sensibilización y participación ambiental.

Los eventos deportivos sólo serán autorizados cuando existen las instalaciones necesarias para su desarrollo.

Parque de bolsillo: Sólo se permitirán eventos educativos de sensibilización y participación ambiental.

Parques ecológicos: Se permitirán usos temporales de tipo cultural y recreativos en armonía con el plan de manejo ambiental del parque y eventos ecológicos, de educación y sensibilización ambiental.

Rondas y Canales. Sólo se permitirán eventos educativos de sensibilización y participación ambiental.

Plazas y plazoleta incluidas las tapas de los estacionamientos subterráneos del Instituto de Desarrollo urbano: Se permitirán usos temporales de tipo cultural, mercados temporales, recreativos, eventos de educación, sensibilización y participación ambiental.

En estas áreas se podrán desarrollar en particular: Ferias artesanales, comerciales, tecnológicas, de compra y venta de productos y servicios, actividades culturales y recreativas religiosas (novenas navideñas, semana santa, misas especiales), gremiales y familiares, exposición de arte y desfiles de modas.

Las actividades podrán ser de escala metropolitana, urbana, zonal y/o vecinal según la plaza o plazoleta de que se trate y deben cumplir con los parámetros técnicos previamente establecidos por la entidad que administre el respectivo espacio público.

Andenes y retrocesos o sobreanchos de andenes: Sólo se permiten muestras fotográficas, pictóricas y escultóricas ubicadas dentro de la franja para mobiliario urbano determinada en el Decreto 1003 de 2000 "Cartilla de Andenes".

Vías peatonales y locales: Sólo podrán autorizarse eventos recreativos, culturales de carácter vecinal promovidos por las organizaciones comunitarias y juntas administradoras locales o las comunidades religiosas con asiento en el respectivo sector, previo permiso de la autoridad de tránsito a la que se le presentará para su aprobación un plan de desvío de tráfico. En todo caso, este permiso deberá contar con la aprobación del Alcalde Local respectivo.

Zonas de control ambiental: Sólo se permiten muestras fotográficas, pictóricas y escultóricas ubicadas dentro de una franja de 1.20 metros a partir del borde interno del andén colindante.

Ciclo-rutas: Se permiten actividades deportivas y recreativas relacionadas con el uso y goce de la bicicleta.

Paseos y alamedas: Se permitirán usos temporales de tipo cultural y religiosos, recreativos, deportivos de escala local y zonal, mercados temporales y ferias artesanales locales y zonales.

Separadores: Se permitirán usos temporales asociados a las ciclovías dominicales como complemento de la actividad.

Zonas bajas de puentes vehiculares: Se permitirían usos temporales de tipo cultural, mercados temporales, recreativos, eventos de educación, sensibilización y participación ambiental, previa autorización del IDU como entidad a la que corresponde el mantenimiento, rehabilitación, reconstrucción y pavimentación de los puentes vehiculares y peatonales.

El proyecto de manejo respectivo para estos casos debe contar con un análisis urbano mediante el cual se garantice que el especio público vial peatonal aledaño a la zona baja del puente no se afecta con el uso temporal propuesto y que no se alteran las condiciones de habitabilidad del sector.

Estacionamientos: Se permitirán usos temporales de tipo cultural, mercados temporales, recreativos, eventos de educación, sensibilización y participación ambiental, ferias, exposiciones y bazares de información.

Estacionamiento IDU: Se permiten ferias, actividades de tecnología informática y bazares de información.

Parágrafo: No se permiten usos temporales en los puentes peatonales ni en los túneles peatonales. "(Subraya la Sala).

De acuerdo con lo dispuesto en los actos administrativos distritales previamente reseñados, le asiste razón a la parte actora en cuanto sostiene que el Canal El Virrey es un corredor ecológico de ronda (artículo 101, Decreto 190 de 2004), lo cual implica su calidad de curso hídrico (artículo 100, ibídem) compuesto por una zona de manejo y preservación ambiental (artículo 78, num. 4° ibídem) y una ronda hidráulica (artículo 78, num. 3° ibídem), que por su naturaleza ciertamente se limita a los usos descritos expresamente, a saber: eventos educativos de sensibilización y participación ambiental (artículo 12 del Decreto 463 de 2003), relacionados específicamente con arborización urbana, protección de avifauna, ciclorutas, alamedas y recreación pasiva en la zona de manejo y preservación ambiental (artículo 103, num. 1°, literal a, Decreto 190 de 2004) y, forestal protector y obras de manejo hidráulico y sanitario en la ronda hidráulica (artículo 103, num. 1° literal b ibídem).

Pero a pesar de ser cierto que al Canal El Virrey solo pueden dársele los usos definidos en forma expresa en los decretos distritales que regulan la materia, a través de esta acción no puede verificarse si la autorización que otorgó el IDRD a la Fundación Corazón Verde para llevar a cabo una serie de actividades en éste lugar algunos días de julio y agosto de 2005 realmente desconoció las disposiciones aplicables, como quiera que el permiso censurado fue concebido mediante una decisión que, si bien reviste en apariencia las características de un oficio, es un verdadero acto administrativo porque contiene la manifestación de voluntad de la administración de autorizar la realización de unas actividades y, de suyo, crea una situación particular y concreta.

Es así como la existencia del oficio No. 1500000 de 16 de marzo de 2005 suscrito por el Subdirector Técnico de Parques del Instituto Distrital de Recreación y Deporte impide al juez de cumplimiento estudiar el desacato alegado por los actores, puesto que al hacerlo estaría indudablemente inmiscuyéndose en un juicio de legalidad que compete exclusivamente al juez de lo contencioso administrativo en sede de un proceso de simple nulidad (artículo 84 del C.C.A.) o de nulidad t restablecimiento del derecho (artículo 85 del C.C.A.), según las pretensiones que el interesado formule en concreto.

En otras palabras, el incumplimiento de las disposiciones invocadas en la en la demanda se habría concretado en un acto administrativo y, por con siguiente, la forma idónea de determinar si verdaderamente constituyó la inobservancia de las disposiciones en que debió fundarse era promover un proceso en ejercicio de alguna de las acciones ordinarias anunciadas previamente, dentro del cual los interesados podían solicitar desde la presentación de la demanda la suspensión provisional del oficio contentivo de la autorización, como lo permite el artículo 152 del C.C.A., para evitar que en el corredor ecológico de ronda El virrey se realizaran los eventos permitidos por la autoridad competente.

De manera que no pueden los actores pretender que sea el juez de cumplimiento quien revise la legalidad de un acto administrativo que, a su juicio, desconoció la regulación de los corredores ecológicos de ronda, pues es un asunto que escapa a la finalidad y al alcance de la acción que ejercieron los actores en esta oportunidad.

Ahora, en cuanto a la segunda pretensión formulada por los actores en la demanda, encaminada a que se ordene al IDRD "se abstenga de autorizar actividades que contradigan" (fl. 17) la destinación del corredor ecológico de ronda El Virrey, considera la Sala que, habiéndose verificado que los lugares de la naturaleza del mencionado corredor tienen destinaciones específicas que difieren de las actividades que autorizó la entidad demandada a través del oficio No. 1500000 de 16 de marzo de 2005, hay lugar a acceder a tal solicitud, conminando al Distrito Capital de Bogotá, por medio del Instituto Distrital de Recreación y Deporte, a que se sujeta a las actividades descritas en el artículo 12 del Decreto 463 de 2003 y en artículo 103 del Decreto 190 de 2004, para efectos de autorizar el uso del corredor ecológico de ronda El Virrey.

En consecuencia, se modificará el fallo impugnado para, de una parte, denegar las pretensiones de cumplimiento de las normas aludidas en la demanda y, de otra, impartir a la entidad demandada la orden previamente explicada.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Modificase la sentencia de 17 de agosto de 2005 proferida por la Sección Tercera, Subsección "B" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual queda así:

1. Deniégase la pretensión de cumplimiento de los artículos 72, 78, 99, 100, 101, 103, 336, 337 y 338 del Decreto 190 de 2004, 11 y 12 del Decreto 463 de 2003, 107 de la Ley 99 de 1993, 6°, 79 y 82 de la Constitución Política y 8° del Acuerdo No. 19 de 1996.

2. Previénese al Instituto Distrital de Recreación y Deporte para que se abstenga de autorizar en el corredor ecológico de ronda El Virrey la realización de actividades ajenas a las definidas en los artículos 12 del Decreto 463 de 2003 y 103 del Decreto 190 de 2004.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase,

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

(AUSENTE)

MARÍA NOHEMÍ HERNANDEZ PINZÓN

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA