La Ley 60 de 1993 contiene las normas orgánicas relativas a la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, e igualmente la distribución de recursos para efectos de la atención de los servicios a cargo de éstas en los términos de los arts. (sic) reconoce a dichas entidades, pues el traslado de tareas o responsabilidades, determinado por la asunción de nuevas competencias o la reasignación o fortalecimiento de las que le pertenecen para la gestión de sus propios intereses necesariamente comporta la determinación y asignación de los respectivos recursos.

Consecuente con lo anterior, la Ley deslinda responsabilidades y precisa los contenidos y destinaciones del situado fiscal y las participaciones de tales entidades en los ingresos corrientes de la Nación. Con estas definiciones la Ley señala los medios para estimular y reforzar las economías regionales comprometiéndolas en el proceso de su desarrollo.

La distribución de competencias y recursos que el proceso de autonomía y descentralización reclama planteó la necesidad de resolver los problemas originados en la financiación de ciertas obligaciones derivadas de la prestación de servicios, entre otros, el de salud que se hallaban, en todo o en parte, a cargo de la Nación. Entre esas obligaciones se encontraban las comprendidas dentro del pasivo prestacional de los servidores del sector de la salud que, por diferentes razones, se había venido acumulando en el transcurso del tiempo, sin que se hubiera diseñado una solución viable y efectiva para resolver el problema.

Con el fin de atender el pago del pasivo prestacional en salud se creó en el art. 33 de la ley 60 de 1993, del cual hace parte el segmento normativo acusado, el Fondo Prestacional del Sector Salud.

En la ponencia para primer debate ante el Senado de la República, se señalaron las razones que justificaban la propuesta de creación de dicho Fondo de la siguiente manera:

"Con la creación de este Fondo se intenta resolver definitivamente el pago del pasivo prestacional del sector salud y garantizar el éxito de la descentralización en el mismo sector. Este es uno de los puntos más importantes del proyecto teniendo en cuenta que en la actualidad existe sector, no se encuentran afiliados a Cajas de Previsión y por consiguiente su futuro pensional es incierto. Además, para los entes territoriales es igualmente importante contar con reglas de juego claras en lo que se refiere a estos pasivos laborales previas a la asunción de los servicios. Es un hecho que este elemento ha sido el mayor obstáculo al proceso descentralizador iniciado con la expedición de la Ley 10 de 1990".

El Fondo en cuestión se creó como una cuenta especial de la Nación para garantizar el pago del pasivo prestacional a favor de los servidores pertenecientes a las entidades de salud del sector oficial, del subsector privado sostenido y administrado por el Estado, de las entidades de naturaleza jurídica indefinida pero igualmente sostenidas por el Estado, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta la vigencia presupuestal de 1993.

Además de establecer el origen, naturaleza y objetivos del Fondo, el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, definió la metodología para calcular el valor de los pasivos prestacionales y autorizó a los gobiernos nacional, departamental, distrital y municipal para emitir bonos de reconocimiento u otros títulos de deuda pública destinados a cubrir el pasivo prestacional. Dispone, además, la norma que el pago de los pasivos por el Fondo "podrán ser hechos a los fondos privados de cesantías y pensiones, a las cajas de previsión, al Instituto de Seguros Sociales o a los fondos territoriales que para el efecto se creen" y, advierte, "que en todos los casos se entenderá que en la fecha del pago del pasivo prestacional causado, se interrumpe cualquier retroactividad con cargo a la Nación, a las entidades territoriales o a la entidad de prestación de servicios de salud que corresponda".

3.1. Hay que reconocer que la redacción del aparte normativo acusado del art. 33 no fue afortunada, porque por su imprecisión da pie para una interpretación equívoca, en el sentido de que puede estar consagrando el congelamiento de las cesantías de aquéllos servidores que con arreglo a la ley puedan gozar del beneficio de la retroactividad de esta.

3.2. Para la Corte es claro que el entendimiento real de la norma es otro.

Cuando la disposición se refiere a la irretroactividad para efectos de pagar el pasivo prestacional, con cargo a las entidades señaladas, hace alusión a las relaciones obligacionales entre el Fondo y los organismos que recibieron el pago (Fondos de pensiones, Cajas de Previsión, ISS, Fondos Territoriales), pero no a las prestaciones que originan la obligación; por lo tanto el aparte normativo acusado no desconoce ningún derecho a los servidores sometidos a su régimen.

En resumen, diríase que para la norma en cuestión la expresión de que el pago de los pasivos prestacionales interrumpe la retroactividad con cargo a la nación o a las entidades territoriales, significa que la medida soluciona definitivamente la obligación y hacia adelante, es decir, que después del 31 de Diciembre de 1993 se consolida la responsabilidad prestacional para los servidores de la salud, pero a cargo de las entidades territoriales cómo resultado del proceso de descentralización.

3.3. Con el fin de disipar toda duda acerca del alcance del aparte del artículo 33 demandado, el legislador decidió expedir una norma que le diera su cabal sentido y definiera concretamente las responsabilidades del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud en materia de cesantías y pensiones. Fue así como el art. 242 de la Ley 100 de 1993 aludió al asunto, en lo pertinente, en estos términos:

"Fondo Prestacional del Sector Salud. El Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de Diciembre de 1993".

"El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de la cesantía del sector de salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley".

"A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable".

(...)

Del texto normativo precedente se infiere que no existe cercenamiento del derecho a la retroactividad de las cesantías de los servidores que según la Ley tenían este beneficio. Esta afirmación aparece corroborada en la sentencia C-408 de 1994, en la cual esta Corte al declarar exequible parcialmente el artículo 242 expresó lo siguiente:

"No es claro el cargo, pero puede inferirse la acusación del contexto en el sentido de que el artículo 242 de la Ley viola los derechos adquiridos de los trabajadores. Prescribe la norma la posibilidad de variar el régimen de cesantías de los nuevos servidores del sector salud.

Lo primero que debe señalarse para desestimar el criterio de la demanda, es que los trabajadores nuevos no tienen derechos adquiridos y lo lógico, normal y razonable es que las nuevas relaciones de trabajo consulten elementos sociales y económicos, considerados por el legislador, al disponerse que no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantías a ellos aplicables".

3.4. A la luz de los criterios expresados resulta evidente que deben desestimarse los cargos formulados contra el acápite acusado, si se tiene en cuenta lo siguiente.

- En relación con el primer cargo sobre la falta de conexidad entre la materia que regula la Ley 60 y el segmento acusado debe advertirse, que por el contrario, tal relación se ocurre en forma evidente, si se tiene en cuenta, precisamente, que la creación del Fondo obedeció a la búsqueda de un instrumento adecuado que permitiera asumir los pasivos prestacionales a cargo de los sujetos públicos involucrados en tal responsabilidad (Nación y entidades territoriales), de manera que la Ley tenía que inevitablemente a las pensiones v cesantías laborales del sector salud. Es claro, entonces, que el Fondo se convirtió en la respuesta práctica y eficaz para enfrentar las nuevas responsabilidades de las entidades territoriales que, de otra manera, no hubieran podido descentralizarse como fue el deseo del Constituyente.

No hay que olvidar que también el traslado de competencias es materia de la Ley 60 y no exclusivamente la regulación de las transferencias económicas por concepto del situado fiscal y las participaciones municipales.

- Tampoco, como se dejó visto, hay desconocimiento de los derechos adquiridos por quienes, de acuerdo a la Ley, están en condiciones de continuar manteniendo la retroactividad de las cesantías, porque el tema no fue abocado por la norma acusada, hecho que la Ley 100 de 1993 se encargó de reiterar y despojar de cualquier mal entendido.

- Finalmente, agrega la Corte, que para fines del juicio de constitucionalidad en este caso no puede examinarse la norma demandada aisladamente en su contexto, sino ligada íntimamente al artículo 242 de la Ley 100 de 1993, que la complementó e interpretó con lo cual, conceptualmente se refunden en una sola noción e integran una proposición jurídica completa.

En conclusión, el aparte de la norma acusada no viola las normas invocadas ni ningún otro precepto de la Constitución. En consecuencia será declarado exequible.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por orden de la constitución Política,

Declarar EXEQUIBLE el aparte acusado del parágrafo 2 del artículo 33 de la Ley 60 de 1993.