Con fundamento en los documentos remitidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante los cuales se fallo una acción de cumplimiento contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por la no ejecución de las obra previstas en el convenio 247 de 2000, este Despacho mediante auto de 27 de junio de 2003 (fls. 150 - 152 del cuaderno principal) ordenó abrir la correspondiente investigación disciplinaria contra el mencionado servidor publico y otros funcionarios de la citada entidad.

Agotada esa fase procesal en proveído de 7 de septiembre de 2004 (fls. 49 - 57 del cuaderno dos), se dispuso formular pliego de cargos en contra de LONDOÑO GOMEZ, y se ordenó el archivo de la actuación disciplinaria respecto a los demás investigados.

En comportamiento censurado a acusado giró en torno al incumplimiento del objeto del convenio 247 de 2000, suscrito entre la CAR y el municipio de Sopó, por no haber construido de acuerdo a lo pactado en la cláusula segunda del acto consensual, la planta de tratamiento de aguas residuales en el plazo de dos años, generando ello perjuicios a los habitantes del mencionado municipio.

Notificado el pliego de cargos, el acusado a través de su apoderado, presentó las exculpaciones del caso (fls. 79 -109), en dicho escrito la defensa manifestó que no existió falta disciplinaria por cuanto lo pactado en el acuerdo de voluntades ya citado no nació a la vida jurídica por falta de unos de sus elementos esenciales de todo contrato, como lo es el precio y porque el mismo no se perfeccionó por ausencia del requisito de reserva y registro presupuestal previsto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, que se exige para los contratos estatales, lo que demuestra que la obligación a cargo de la CAR, no podía iniciarse, lo cual justifica la actuación su poderdante.

De igual manera señaló la defensa que la obligación a cargo de la Corporación no podía ser exigible, por cuanto el municipio no contaba con un plan maestro de alcantarillado y porque el ente territorial se abstuvo de recibir la planta de tratamiento construida por la CAR, en ejecución del convenio 147 de 1991, lo cual impedía que la CAR tuviese acceso al crédito BID, con lo cual construiría la obra pactada en el convenio 247.

Por ultimo señaló la defensa que el incumplimiento de un contrato no es una conducta sancionable por el ente de control, pues un pronunciamiento en ese sentido, solo lo puede hacer la "rama jurisdiccional".

Culminado la etapa de descargos, en auto de 18 de abril de 2005 se corrió traslado para alegar (fls. 111 - 112 del cuaderno tres), del cual hizo uso la defensa presentado un escrito (fls. 128 - 130 del cuaderno tres), en el que se plasmaron los mismos argumentos contenido en el memorial de descargos.

El artículo 3, de la Ley 80 de 1993, establece que los servidores públicos tendrán en consideración, al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, buscar el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación del servicio público y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ella en la ejecución de dichos fines.

Igualmente, el numeral 1, de normado 26, ibídem, obliga a los funcionarios públicos encargados de la actividad contractual, a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, y a proteger os derechos de la entidad, del contratista y los terceros que puedan verse afectados, por la ejecución del contrato y para dar cumplimiento a ello, el numeral 2 de la misma disposición, responde por su actuaciones y omisiones antijurídicas y por los daños que se causen en razón de ella.

En el caso materia de estudio se observa que entre el municipio de Sopó y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, suscribieron en 5 de septiembre de 2000 (fls. 12 - 14 del cuaderno uno) el convenio interadministrativo 247, en el cual las partes se comprometían a aunar esfuerzos para la construcción, puesta en marcha, administración, operación y mantenimiento de la planta de tratamiento de aguas residuales domésticas para los sectores de Pueblo Viejo, la Carolina Alta y San Agustín del municipio de Sopó.

En el acuerdo de voluntades de conformidad con el contenido de la cláusula segunda, entre las obligaciones asumidas por la Corporación estaba la de definir el sistema de tratamiento de acuerdo con los estudios de factibilidad contratados previamente por la CAR, construirlo y ponerlo en marcha en un termino de dos años, contados a partir del momento en que el municipio adquiriera los predios necesarios para ello.

Por su parte el ente territorial, para hacer posible la construcción de la planta de tratamiento, se comprometió a adquirir los terrenos necesarios para la ejecución de las obras, de acuerdo con las exigencias técnicas que hiciera la Corporación, obligación esta que se cumplió por parte de municipio el 17 de octubre de 2000, tal como consta en la escritura pública que reposa a hojas 15 - 18 del cuaderno uno y el certificado de existencia y representación legal que se encuentra a hojas 20 de mismo cuaderno.

De igual modo se observa que de conformidad con el informe que reposa a folios 29 - 34 del cuaderno principal uno, en el cual se detallan las actividades para el desarrollo del proyecto denominado "Construcción y puesta en marcha planta de tratamiento Sopo II" se indicó que la Corporación, para efectuar los estudios previos pactados en el referido negocio jurídico, contrató con el ingeniero Juan Bernardo Botero, la elaboración del estudio de factibilidad en el que indicó la ubicación y el tipo de sistema mas adecuado, estudio que incluyó actividades como, la elaboración del diagnostico de los estudios socioeconómicos del municipio, caracterización de la aguas, lo cual comprendía, caudales y concentración de las cargas contaminantes, levantamiento topográfico de colectores y lote para la construcción, estudios de suelos, selección de predios, selección del sistema de tratamiento, prediseño de la alternativa seleccionada.

Con ocasión de dicho diagnostico, la Corporación seleccionó el lote donde se realizaría la construcción, la cual recayó sobre el predio denominado el Japón, el cual como ya se anotó fue adquirido por el municipio.

No obstante de haberse cumplido por las entidades las obligaciones iniciales para hacer posible la construcción de la planta de tratamiento, como lo eran la elaboración de los estudios, por parte de la Corporación y la compra del predio correspondiente, la CAR, no cumplió con el principal compromiso el cual era la construcción de la planta de tratamiento.

Por lo que el personero de municipio de Sopó se vio en la obligación de interponer el 8 de octubre de 2002, una acción popular, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 5 - 10 del cuaderno principal), para obligar a la Corporación a la ejecución de la obras, por encontrarse afectada la salud pública de la comunidad, pretensión a la que accedió esa instancia y que fue confirmada por el Consejo de Estado mediante decisión de 13 de septiembre de 2003 (fls. 230 - 239 del cuaderno principal).

Lo anterior demuestra claramente que la CAR, pese a que se daban las condiciones para la construcción de la planta de tratamiento, no procedió a ello, por lo que a juicio del Despacho, el disciplinado incurrió en falta disciplinaria.

La conducta tachada como irregular contrario a lo que manifestó la defensa si existió, primero por que el negocio jurídico era plenamente valido, tal como a continuación se pasa a explicar y por ende, le eran exigibles a la CORPORACIÓN, las obligaciones que esa entidad asumió; segundo porque no es cierto que se hayan omitieron algunos requisitos en la etapa de planeación que impedían la ejecución de las obras; y, tercero porque en este tramite disciplinario no se adelantando actuación alguna para determinar si existió o incumplimiento del contrato, pues lo que se esta evaluando es si comportamiento del servidor público disciplinado desconoció el deber funcional que debía observar en el ejercicio de sus funciones.

Ahora bien, respecto a los requisitos de existencia y validez de los contratos, cualquiera que esta sea su naturaleza, estatales o privados, es claro que ellos deben reunir unas exigencias para su existencia y validez, y tratándose de los primeros, de conformidad con lo previsto en los artículos 13 y 40 de la Ley 80 de 1993, ellos tienen como punto de partida las normas contenidas en dicho Estatuto y en los Códigos Civil y Comercial, estos últimos hacen referencia a la capacidad, al consentimiento, al objeto y causa licita, aspectos respecto a los cuales no existe ninguna controversia en el caso materia de estudio.

Así mismo para los contratos estatales, existen otros requisitos legales que se le deben imprimir a la relación negocial, para que la misma produzca efectos vinculantes, como los son entre otros, que el acuerdo de voluntades conste por escrito, la constitución y aprobación de la garantía, la inclusión de las cláusulas excepcionales, que se efectué el registro presupuestal, entre otros.

Por otra parte se tiene que existe para cada tipo de contrato unos elementos que la ley, la doctrina y la jusriprudencia ha denominado requisitos esenciales, de su naturaleza y accidentales.

Respecto a esos elementos, el articulo 1501 del Código Civil, define los requisitos esenciales, como aquellos sin los cuales un contrato no produce efecto alguno, o degenera en otro acuerdo de voluntades distinto al que se pretendía celebrar, por ejemplo, en los contratos de compraventa y de arrendamiento el precio es uno de ello, pues es la contraprestación que se recibe respecto a lo que una de las partes se compromete a dar, por su parte los de su naturaleza, son aquellos que no siendo esenciales en él, se entiende pertenecerles sin necesidad de una cláusula especial, y los accidentales, son las condiciones que se le agregan mediante cláusulas especiales.

En el caso materia de estudio, se advierte que el objeto contenido en el convenio 227 de 2000, era aunar esfuerzos entre las entidades contratantes para la construcción, puesta en marcha, administración, operación y mantenimiento de la planta de tratamiento de aguas residuales domésticas para los sectores, Pueblo Viejo Alto, La Carolina y San Agustín, es decir ello contenía una obligación de hacer, pues para dar cumplimiento a las obligaciones allí pactadas, las entidades debían efectuar o asumir unas cargas específicas, como lo era la compra del lote, los trabajos que debía ejecutar la Corporación, para hacer posible la construcción de la planta.

Este tipo de acuerdo de voluntades, es un prototipo de un contrato de cooperación institucional, a través del cual dos entidades estatales, atendiendo los fines para lo cual fueron creadas y el campo de acción en el cual deben actuar, se unen con el propósito de satisfacer los intereses de la comunidad, y que en este caso concreto estaban orientadas a saneamiento o básico y a la protección del medio ambiente.

No se esta frente aún contrato de cofinanciación, en el cual una de las partes se compromete a entregar una suma de dinero para que la otra ejecute una obra, por lo tanto no era de la esencia del convenio pluricitado, determinar el precio, pues allí no se pactó remuneración de ningún tipo. Por lo tanto la ausencia de este elemento no lo invalida, como lo quiere hacer ver la defensa pues atendiendo al tipo de contrato celebrado y las obligaciones pactadas, ello no era necesario, como lo prueba la certificación que reposa a folios 1 del cuaderno tres, en el cual se indicó que el convenio 247 de 5 de septiembre de 2000, no requería de registro presupuestal y ello solo eran necesario para los compromisos que se adquirieran con posterioridad al mismo.

Por otra parte frente a la ausencia de autorización de vigencias futuras, de acuerdo con la certificación ya mencionada (fls. 1 del cuaderno 3), se advierte que para el convenio en cuestión no se requirió autorización para comprometer vigencias futuras, con lo cual se desvirtúa otro de los argumentos expuestos por la defensa.

Veamos ahora, porque se daban las condiciones para el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por la CAR, sobre ese punto es oportuno recordar que el apoderado manifestó que al municipio de Sopó, no le era posible exigir a la Corporación la construcción de la planta, por cuanto el ente territorial, no contaba con un plan maestro de alcantarillado y porque este se negaba a recibir la planta de tratamiento construida por la CAR, en desarrollo de otro convenio interadministrativo, lo cual impedía que la Corporación, tuviese acceso al crédito BID.

En efecto, para el Despacho es claro que sí era exigible la obligación asumida por la CAR. Como consta en la cláusula segunda del acto consensual (fls. 12 - 14 del cuaderno principal), se trataba de en primer termino de elaborar los estudios de factibilidad para definir el sistema de tratamiento, que la Corporación, contrato con JUAN BERNARDO BOTERO. Con la elaboración de dichos estudios, tal como lo indica el oficio visible a folio 85 del cuaderno tres, y el informe visible a hojas 29 - 39 del cuaderno principal, que contiene un reporte sobre los logros alcanzados dentro del proyecto diseño, construcción y puesta en marcha de la planta de tratamiento Sopo II, se determinó entre otros aspectos, el caudal y población del diseño, el área requerida para la construcción, se selección el sistema de tratamiento y el lote donde sería su construcción, pero nada se dijo acerca de la imposibilidad de la construcción de la planta, pues lo único que hacia falta para continuar con la ejecución de dicho proyecto, era que el municipio le recibiera a la CAR de una planta que anteriormente se había construido y la firma del acta de resolución de apertura del proceso licitatorio por parte del Director de la Corporación.

Lo expuesto en el párrafo anterior, deja sin piso la aseveración que hizo la defensa sobre imposibilidad física de la ejecución de la obra a cargo de la CAR, por cuanto del estudio ya citado se advierte que existían las condiciones para su ejecución.

De conformidad con las pruebas que obran en el cartulario, el Despacho advierte que respecto al convenio, el disciplinado sí era consciente que se daban todos los requisitos para su ejecución, como quiera que en varias oportunidades solicitó al BID, prorroga especial del plazo para el desembolso de los prestamos 852 y 611, con los cuales se financiaba los acuerdos de voluntades para el saneamiento de la cuenca del río Bogotá, entre los que se encontraba el convenio en mención (fls. 4 del cuaderno tres).

Respecto al otro argumento, esbozado por la defensa que impedía la ejecución de la obligación principal adquirida por la Corporación, en el convenio 247 de 2000, consistente en el no recibo por parte del municipio una planta construida anteriormente, el Despacho encuentra que efectivamente en comunicación de 1 de febrero de 2001 (fls. 30 del cuaderno tres), la Corporación a través de su Subdirector de Operaciones, le comunicó al alcalde del municipio de Sopó, que para continuar con el plan de tratamiento de aguas residuales financiado por el BID y, por ende, llevar a cabo la construcción de la segunda planta, se hacia necesario que el municipio recibiera la planta que se había construido a través del contrato 147 de 1991, por ser ello un requisito exigido por aquel organismo.

No obstante lo anterior, al examinar el contenido de los documentos visible folios 133 - 37 del cuaderno tres, los cuales hacen referencia a la celebración de los convenios del programa de saneamiento ambiental del río Bogotá, no se advierte que estos contengan una exigencia en los términos que aduce el quejoso y los contenidos en el escrito antes citado (fls. 30 del cuaderno tres), pues solo se indica que a la iniciación de las obras se deberá presentar al Banco:

De los numerales transcritos no se advierte que el BID, estableciera como requisito de ejecución del convenio objeto de estudio, que el municipio debía recibir la obra antes ejecutada.

Resta por estudiar lo relacionado con la falta de competencia que le asiste a este ente de control, para adelantar esta actuación, según lo manifestó la defensa.

Sobre el particular, es preciso señalar que en este trámite disciplinario la Procuraduría en ningún momento pretende convertirse en el juez para dirimir un conflicto de carácter contractual. Solo esta determinando como la conducta de un servidor público, la de DARIO RAFAEL LONDOÑO GOMEZ, en su condición de Director Ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, afectó el deber funcional de las labores que le correspondía desempeñar en tal condición.

Comportamiento que si le es dable examinar a este ente de control, pues de acuerdo con las funciones contenidas en el artículo 277 de la Constitución Nacional, le corresponde al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados, entre otras funciones velar por el ejerció diligente y eficiente de las funciones administrativas, ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, y es eso lo que se debate en este caso concreto, por cuanto el comportamiento objeto de cuestionamiento es haber omitido sin justificación alguna, el cumplimiento de una obligación asumida a través de un acuerdo de voluntades, lo cual a la luz del artículo 38 de la Ley 200 de 1995, vigente para la época de los hechos, constituye falta disciplinarías, por inobservancia del incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones; sin que se distinga en esa perceptiva legal sí el incumplimiento de los deberes o extralimitación de funciones se materialice en un acto, hecho u operación administrativa o en un contrato.

El derecho disciplinario tiene como finalidad encausar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos, fines y funciones estatales, el objeto de la protección de esta área del derecho es el cumplimiento del deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública, por ello, el incumplimiento de dicho deber funcional, es el que determina la antijuricidad de la conducta que se reprocha en materia disciplinaria, lo cual ocurrió en este caso concreto, por cuanto el acusado, como representante legal de esa entidad, por disposición legal, era el responsable de la dirección y manejo de la actividad contractual, por lo cual le asistía el deber de darle cumplimiento a las obligaciones asumidas por la Corporación, con ocasión al convenio 247 de 2000, compromiso que no se cumplió.

Así las cosas, el Despacho advierte sin duda alguna que LONDOÑO GOMEZ, en la condición ya citada incurrió en falta disciplinara al omitir dar cumplimiento al compromiso adquirido con la suscripción del pluricitado convenio, con lo cual desconoció los mandatos contenidos en los normados, 3, 26.1, 26.2, 26.4 y 26.5, pues con su conducta no dio cumplimiento a los fines de la contratación, como lo es satisfacer los intereses de los administrados, a lo cual estaba obligado en función al cargo que desempeñaba, por cuanto con la no ejecución de las obras cuestionadas generó un problema de salud ambiental, en las comunidades beneficiadas tal como se expuso en la acción popular, por lo que se procederá a sancionar al disciplinado.

Atendiendo a los criterios contenidos en el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, vigente para la época de los hechos, la falta se califica como grave, pues la jerarquía y mando que ostentaba el servidor publico acusado, le imponía el deber y adelantar las gestiones pertinentes para hacer posible la ejecución de las obligaciones adquiridas con ocasión al convenio 227 de 2000, a demás por que de las pruebas que obran en el proceso se advierte que con el comportamiento censurado se afectaron la seguridad y la salud pública de los habitantes de las localidades donde se debía construir la planta de tratamiento, tanto que para la ejecución de esos trabajos fue necesario hacer uso de una acción popular, para buscar la protección de los derechos colectivos de la población, en este caso los del medio ambiente.

El grado de culpabilidad se califica como culposo por cuanto no obra en el expediente prueba alguna que permita establecer que la conducta del disciplinado estuviese predeterminada a incumplir lo pactado en el referido contrato, por el contrario lo que se advierte es falta de cuidado y diligencia para hacer posible tal compromiso, al no adelantar las gestiones tendientes o a viabilizar la ejecución de esas obras.

Por mandato del artículo 32, de la Ley 200 de 1995, vigente para la época de los hechos, indica que la sanción a imponer para tales faltas es la de multa o suspensión en el ejercicio del cargo, entre once y noventa días. En el presente caso analizado, frente a las circunstancias que rodearon la imputación deducida y atendiendo al hecho que con la no construcción de la planta de tratamiento se estaban afectando la salubridad pública de una comunidad, la sanción a imponer es de multa de treinta (90) días del sueldo devengado por DARIO RAFAEL LONDOÑO GOMEZ, para el año 2001, la cual se tasará una vez se allegue por la Unidad Coordinadora para la Contratación Estatal, la certificación del sueldo devengado por el mencionado para ese año.

En mérito de lo expuesto, el Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal,

PRIMERO: Sancionar disciplinariamente a DARIO RAFAEL LONDOÑO GOMEZ, con cédula de ciudadanía No. 19.111.143 de Bogotá, en su condición Director Ejecutiva de la Corporación Autónoma Regional del Cundinamarca, imponiéndole como sanción multa de noventa (90) días, de conformidad con lo expuesto.

Parágrafo. Para efectos del registro y aplicación de la sanción se procederá conforme a las previsiones de los artículos 172 y 173 de la Ley 734 de 2002.

SEGUNDO. Notificar, por la oficina encargada de ello, al acusado la presente decisión, haciéndoles saber que contra ella procede el recurso de apelación, ante la Sala Disciplinaria, dentro de los tres días, contados a partir de dicha diligencia, conforme a las previsiones del normado 96 y siguientes de la Ley 200 de 1995, hoy 110 y siguientes de la Ley 734 de 2002, en consonancia con el numeral 1 del artículo 21 del Decreto 262 de 2000.

TERCERO. Por la Unidad Coordinadora para Contratación Estatal, enviar copia de la presente providencia a la División de Registro y Control y Correspondencia de la Entidad, para lo de su cargo, hacer las anotaciones y comunicaciones del caso y solicitar la certificación del sueldo devengado por el disciplinado para el 2001.