El aspecto fáctico se contrae a la no liquidación de los contratos 078 y 079 de 27 de octubre de 1997, celebrados entre la alcaldía de Neiva y la firma Soinco Pavimentos del Huila, para la ampliación y pavimentación de unas vías.

Surtida la respectiva investigación disciplinaria, se formuló pliego de cargos al implicado por incumplir la obligación de liquidar los mencionados acuerdos bilaterales, actividad para la cual se vencieron los términos legales, sin que se hiciera de manera conjunta con el contratista, ni se ejerciera la potestad para proceder en forma unilateral (fls. 696 a 702).

De acuerdo con lo establecido, la fecha de terminación debió ser el 9 de abril de 1998, no obstante el acta de recibo final se suscribió en mayo de ese año, de tal forma que desde ese momento empezó a correr el término consagrado en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, y 136, numeral 10, literal d), del Código Contencioso Administrativo, para cumplir la obligación inicialmente indicada.

4.1. Nulidad

En memorial visible en las hojas 746 a 753, tras transcribir la imputación, el implicado plantea nulidad por no haberse enviado a Neiva el expediente, para examinar el acervo probatorio, con lo cual, considera, se estaría violando el debido proceso y el derecho de defensa.

4.2. Descargos y pruebas

Aduce, por otra parte, que el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 proscribe toda responsabilidad objetiva, no obstante en el caso sub lite se le está deduciendo por el sólo hecho de que durante la época de los hechos ejercía el cargo de alcalde y sin tener en cuenta que, dentro de la estructura del municipio había, de acuerdo con el manual de funciones vigente, una responsabilidad concreta en funcionarios que debían realizar la supervisión y elaborar la liquidación de esta clase de contratos.

En su administración, agrega, dada su calidad de sacerdote, formando en filosofía y teología, conformó un equipo compuesto por diferentes profesiones que le ayudaran a tomar las decisiones especialmente técnicas y jurídicas, entre los cuales estaban el secretario de Vías e Infraestructura y el jefe del departamento Jurídico, en el que revisaban todos los documentos que debía firmar como jefe de la administración municipal, al igual que el Asesor Delegado para la Contratación (resalta).

Ellos, explica, actuaban algunas veces delegados por Decreto y otras con fundamento en una necesaria "desconcentración de funciones", y encargados por el mismo manual de funciones. Además, como es lógico aunque el alcalde es el jefe administrativo del municipio, no puede responder por todo sino que actúa a través de funcionarios que tienen responsabilidades específicas, tal como lo dijo la Corte Constitucional en sentencia C-397/95, refiriéndose al presidente de la República. Por tanto, obró de buena fe en toda su actuación frente a los convenios 078 y 079 de 1997.

Al revisar el acto administrativo que contiene la estructura de la administración municipal, sostiene que se comprueba que existían unas dependencias que tenían que desempeñar las funciones aquí cuestionadas.

Desconocer lo dicho, sería ir en contra de la Constitución de 1991, que pregona en su modelo, por ejemplo, la Desconcentración Administrativa y la misma normatividad del C.D.U., y sería tanto como si a nivel nacional al jefe de Estado se le endilgaran todas las conductas irregulares de los servidores públicos del orden nacional, especialmente en el sector central, o se responsabilizara al procurador general de la Nación, por conductas presuntamente anómalas de sus procuradores delegados. (Las negrillas son del texto).

Para apoyar su defensa, sobre dicha desconcentración, invoca doctrina, señalando que si analiza la misión, objetivo y competencia de la asesoría, dentro de la estructura del municipio de Neiva y los respectivos manuales de funciones, se determina a quién correspondía las funciones o competencias que se le están imputando como máxima autoridad local, contrario a lo que dice textualmente la Delegada, en el sentido de ".no reposa documento ninguno que acredite la delegación mencionada".

Este argumento, añade, se cae de su peso con la solicitud del citado manual para la asesoría de contratación de la capital del Huila y de las unidades administrativas de Proyectos, lo mismo que los decretos de delegación de gasto firmados por él y vigentes para la época de los hechos.

Finalmente, antes de pedir pruebas, concluye de manera categórica que no ha incurrido en ninguna falta disciplinaria, pues el cargo que se le imputa contiene un comportamiento o una función que no le correspondía de manera directa como alcalde de Neiva.

4.3. Decisiones sobre la nulidad y las pruebas

Por auto de 26 de agosto de 2004, se negó la nulidad incoada y se decretaron las pruebas solicitadas por el implicado (páginas 755 a 759 y 862 a 881), las cuales obran en los folios 795 a 865.

El acusado no hizo uso de esta oportunidad procesal (hojas 866 y 887).

6.1. Alcance modal y temporal de la imputación

Cabe precisar, en primer término, que el reproche formulado reside en la omisión de cumplir la obligación de liquidar, por parte del alcalde JORGE LORENZO ESCANDÓN, los contratos 078 y 079 de 1997 (fl. 728 y 729) y, en segundo lugar, en lo que toca al aspecto temporal, que tal obligación se hizo exigible en mayo de 1998.

Esto último, en virtud a que los citados actos consensuales, como se lee en las hojas 291 a 304 y 618 a 631, fueron celebrados el 27 de octubre de 1997 (pags. 304 y 631), con un plazo de ejecución de tres meses, cada uno (fls. 292 y 620), para luego ser prorrogados mediante la suscripción de otros sí y actas de modificación de 26 y 30 de diciembre de la misma vigencia¹, en dos meses, para un total de cinco, que concluyeron el 9 de mayo de 1998, contando desde la fecha de iniciación, de acuerdo con el registro consolidado visible en los folios 35 y 389.

Así, pues, en este cronograma, que no se discute por el acusado, la obligación de liquidar los aludidos convenios surgió a partir de la última de las mencionadas fechas, esto es, el 9 de mayo de 1998, y a correr el término consagrado en los normados 60 y 61 del Estatuto Contractual, y 136, numeral 10, literal d), del Código Contencioso Administrativo, vale decir, los cuatro y dos meses previstos en aquel, para la liquidación bilateral y unilateral, en su orden, y los dos años consagrados en éste, para un total de dos años y seis meses.

6.2. Argumentos de defensa.

Ubicados en la citada fecha de partida, y precisada la médula omisiva del comportamiento, materializada, se repite, en no liquidar los citados negocios jurídicos, es menester entrar a examinar si desde ese entonces, como arguye el otrora burgomaestre, existían actos, llámese manuales de funciones, o de delegación, que atribuyeran o hubiesen trasladado, según se trate, esa actividad a otros funcionarios de la administración.

6.3. Análisis de fondo

6.3.1. Marco Jurídico

Sabido es, hablando de ésta última figura jurídica, denominada delegación, que consiste en transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias², y está consagrada en el canon 211 superior³, con desarrollo en los reglados 9 a 14 de la Ley 489 de 1998 y, en materia contractual, específicamente en los artículos 12 y 25, numeral 10, de la Ley 80 de 1993, así como en los artículos 7 y 14 del Decreto 679 de 1994.

En punto de los requisitos de delegación, el normado 10 de la citada Ley 489 es riguroso. Exige la norma que:

a. Siempre será escrito.

b. Debe determinarse la autoridad delegataria, y

c. Las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieran.

6.3.2. Soporte probatorio y valoración

Con el fin de estudiar, como corresponde, los argumentos defensivos expuestos en los cargos y en la exposición libre rendida por el implicado (fls. 683), en el caso bajo estudio, se examinará, en primer término, los manuales de funciones en orden a determinar la actividad o tarea de liquidar los contratos está asignada en virtud de ellos a un funcionario distinto al alcalde de Neiva. De esta forma, por consecuencia, se puede dirigir la responsabilidad a quien corresponda.

Al respecto, se tiene que revisado el dossier aparecen las resoluciones Nos. 0042 de 21 de febrero y 0257 de 14 de julio, ambas de 2000, suscritas por el acusado (fls. 782 a 834), las cuales no interesan al punto materia de cargos, teniendo en cuenta que, como quedó anotado, la obligación de liquidación de los acuerdos de voluntad surgió casi dos años atrás, el 8 de mayo de 1998. Por ende, no se desvirtúa la acusación.

En otra perspectiva, en lo que toca a la segunda estrategia de exculpaciones, relativa a la transferencia de funciones, aparece que, mediante el Decreto 030 de 19 de enero de 1998, es decir, anterior a la obligación de liquidar los referidos contratos (9 de mayo del mismo año), el implicado delegó en cinco funcionarios la competencia para la celebración de contratos estatales, de distinta naturaleza y cuantía (fls. 835 a 838).

De igual forma, se transfirió la facultad para la celebración de contratos en los decretos expedidos con los números 133, 0405, 094, 0374, 005, 0006, 00096, 0105, 0191, 0313 y 045, de 13 de mayo de 1998, 9 de noviembre, 6 de abril, 26 de octubre de 1999, 7 y 26 de enero, 1 y 8 de marzo, 2 de mayo, 19 de julio, y 15 de septiembre de 2000, obrantes en las hojas 839 a 859.

Empero, no obra, como lo exige el artículo 10 de la Ley 489 de 1998, en armonía con los reglados 12 y 25, numeral 10, de la Ley 80 de 1993, 37 del Decreto 2150 de 1995, 7 y 14 del Decreto 679 de 1994, acto escrito en el que, en forma precisa e inequívoca, el alcalde, actuando como delegante, haya delegado en un servidor de la administración la expresa facultad de liquidar los contratos. Por tanto, habrá de entenderse que esta función nunca salió del resorte del acusado, porque, al no delegarla, simplemente se la reservó para él.

En efecto, dispone el artículo 14 del citado Decreto 679 de 1994, que:

"De la delegación de la facultad de celebrar contratos. En virtud de lo previsto en el artículo 25, numeral 10, de la ley 80 de 1993, los jefes o representantes legales de las entidades estatales podrán delegar en los funcionarios que desempeñen cargos en los niveles directivo, ejecutivo o equivalentes, la adjudicación, celebración, liquidación, terminación, modificación, adición y prórroga de contratos y los demás actos inherentes de la actividad contractual en las cuantías que señalen las juntas o consejos directivos de las entidades. (Se resalta)."

Como se aprecia, en materia de contratación estatal, se señalan en forma expresa y separadamente las actividades que pueden ser delegadas, distinguiendo, entre otras, la actividad de celebración y actividad de liquidación. Esta determinación de la norma reglamentaria, unida a las exigencias materiales del Acto Administrativo de Delegación, permiten concluir que, como no hay delegaciones implícitas o tácitas y que como en materia de contratación se distinguen cuáles actividades se pueden delegar, la delegación de la liquidación deber ser expresa. Tal conclusión se compadece con la Cláusula General de Responsabilidad que la ley radica siempre en el Jefe de la Entidad, en este caso en el Alcalde Municipal.

Cierto es, por otra parte, que dentro del proceso militan en las hojas 105, 106, 108 y 109, dos proyectos de liquidación final del primero de los contratos, fechados el 19 de mayo y el 19 de junio de 1998, firmados por el interventor, en los que aparece como única persona a nombre del citado municipio el doctor LUDER ALBÁN ORDOÑEZ MUÑOZ, asesor del Despacho para la Contratación, pero también lo es que en dichos documentos no se invoca ningún acto de delegación que le permitiera a este funcionario llevar a cabo dicha liquidación.

La misma debilidad se presenta en torno al segundo de los contratos, sobre el cual figura el acta de liquidación de 29 de marzo de 1999, para ser suscrita sólo por el referido asesor y el jefe de la Unidad Administrativa de Proyectos (fls. 442 a 447).

Lo propio puede decirse respecto de los proyectos de acta bilateral de la liquidación final de los contratos 078 y 079 de 1997, de 15 de julio de 1999, puesto que aunque, aparte del contratista, allí sólo figuran actuando a nombre del municipio el doctor LUDER ALBÁN ORDOÑEZ MUÑOZ, asesor de Despacho para la Contratación, y los jefes de la Unidad Administrativa de Proyectos y del departamento Jurídico Municipal (págs. 35 a 38, 389 a 395), tampoco existe ningún apoyo en acto alguno de delegación identificado que permitiera a alguno de éstos proceder en dicha forma

Idéntica situación cabe anotar acerca de la liquidación unilateral, sobre la cual se hallan los proyectos de resoluciones sin fecha, acerca del contrato 078, ubicados en las hojas 39 a 55, preparadas para el Secretario de Infraestructura y Desarrollo Vial, quien se halla, se dice allí, ". delegado para la contratación del Municipio de Neiva." (pags. 39 y 47), pero no se señala el acto que le permite actuar en esa forma.

La deficiencia estudiada se observa, así mismo, en la minuta de liquidación unilateral del consensual 079, también sin fecha, para ser suscrita por quien ejerce el referido cargo, y con fundamento en la facultad de delegación que, se reitera, carece de identificación del respectivo acto, invocada para el acuerdo de voluntades citado en precedencia (fls. 374 a 385).

En tal virtud, el implicado infringió el plexo normativo citado en el proveído de acusaciones, esto es, los artículos 60 y 61 del estatuto contractual, en armonía con el normado 136, numeral 10, literal d) del C.C.A., en cuanto le imponían liquidar, bien en forma bilateral o unilateral los mencionados contratos, y al no hacerlo se configuró falta disciplinaria, en términos del artículo 38 de la Ley 200 de 1995, vigente para la época de los hechos, en consonancia con el numeral 1 del artículo 40, ibídem.

6.3.3. Forma de culpabilidad

Sobre el particular, el Despacho toma en consideración que, dadas las circunstancias descritas respecto a la preparación de actos de liquidación bilateral o unilateral, para otros funcionarios, cuando a éstos no les correspondía, según el análisis hecho, denota ausencia de diligencia o imprudencia por parte del implicado, lo que descarta el elemento nocivo o de intención deliberada de no efectuar dicho trámite.

Por tanto, la falta se califica a título de culpa.

6.3.4. Calificación de la falta

Con fundamento en los criterios contenidos en el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, aplicable al caso bajo estudio, la Delegada estima que, dado el grado de culpabilidad, antes estudiado, las circunstancias en que se cometió la conducta reprochada, y la ausencia de consideración con los administrados, la falta se califica como grave, al no hacerse el balance que se requería frente a los actos bilaterales materia de estudio, pudiendo traer consecuencias negativas al municipio, al dejarse en el limbo tal cruce de cuentas.

6.3.5. Dosimetría de la sanción

Para este efecto, es menester remitirse al artículo 32 del anterior estatuto disciplinario, conocido como Ley 200 de 1995, que establece para las faltas graves multa entre once (11) y noventa (90) días del salario devengado o suspensión del ejercicio del cargo hasta por tres meses de suspensión.

Dentro de ese contexto, y en virtud de las consideraciones expresadas en el anterior numeral, en armonía con el artículo 27 antes señalado, la Delegada considera que la sanción a imponer es de quince (15) días de multa del sueldo, que equivale a un millón quinientos veintiocho mil seiscientos noventa y cinco pesos ($1.528.695), teniendo en cuenta el salario básico que aparece certificado en el folio 680.

En mérito a lo expuesto, el PROCURADOR SEGUNDO DELEGADO PARA LA CONTRATACIÓN ESTATAL, en uso de sus atribuciones legales,

PRIMERO. Declarar responsable disciplinariamente al señor JORGE LORENZO ESCANDÓN OSPINA, con c.c. 12.128.276, en su calidad de alcalde de Neiva, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. En consecuencia, sancionar al citado señor ESCANDÓN OSPINA, ya identificado, con multa de quince (15) días de multa de sueldo, que equivale a un millón quinientos veintiocho mil seiscientos noventa y cinco pesos ($1.528.695).

TERCERO. En firme esta decisión, por la Unidad Coordinadora para la Contratación Estatal, súrtanse los trámites y exigencias de que tratan los artículos 172 y siguientes de la Ley 734 de 2002.

CUARTO. Notificar al acusado el presente proveído, acorde con lo establecido en el artículo 110 y siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndole que dispone de tres días, contados a partir de la notificación, para interponer el recurso de apelación ante la Sala Disciplinaria.

PARÁGRAFO. Para tal efecto, comisionar, con facultades de subcomisionar, a la Procuraduría Regional del Huila, por el término de quince (15) días, libres de distancia.

QUINTO. Por la Unidad Coordinadora para la Contratación Estatal, se harán las comunicaciones, registros y anotaciones del caso.