Conforme a lo dispuesto en el artículo 170 de la ley 734 de 2002, procede este Despacho a proferir fallo de primera instancia, dentro de la investigación disciplinaria adelantada contra ANGEL VILLADIEGO HERNÁNDEZ, en su condición de Gobernador del Departamento de Córdoba.

Mediante escrito presentado el 4 de diciembre de 2000, el abogado JORGE ENRIQUE ESCOBAR, en representación de COMCAJA, informó a la Procuraduría Regional de Córdoba el incumplimiento, por parte del departamento de Córdoba y el municipio de Montería, en la realización de los pagos a que estaban obligadas dichas entidades territoriales, en ejecución del contrato No. 1877, que tuvo vigencia entre el 1º de abril de 2000 y el 31 de marzo de 2001 y cuyo objeto fue la administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud (Fols. 2-4).

En la fecha del escrito de queja, la deuda de las entidades territoriales referidas alcanzaba la suma de trescientos ocho millones doscientos ochenta y cuatro mil novecientos dieciséis pesos ($308´284.916), que debían haber sido financiados con recursos provenientes del situado fiscal, con rentas cedidas y con recursos fosyga, tal como se discrimina a continuación:

Con fundamento en el oficio suscrito por el señor JORGE ENRIQUE ESCOBAR, la Procuraduría Regional de Córdoba ordenó adelantar indagación preliminar, mediante auto del 19 de abril de 2001, con el objeto de establecer si existió falta disciplinaria e identificar al posible responsable de los hechos denunciados (Folios 6-7 Cuaderno No.1).

Una vez perfeccionada la etapa de indagación preliminar, la Procuraduría Regional de Córdoba, por auto del 27 de noviembre de 2001, remitió las diligencias radicadas con el No. 082-001123/01, por competencia, a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa (reparto) (Folio 29).

Recibidas las diligencias por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, las devolvió a la División de Registro y Control, con el objeto de que se hiciera nuevo reparto, por estar radicada la competencia en la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal, conforme a lo establecido en el literal a), numeral 1º, artículo 25 del Decreto 262 de 2000, por tratarse de posibles irregularidades cometidas en la ejecución del contrato No. 1877 de 2000 (Folios 32-33).

ecibidas las diligencias en la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, ésta, mediante auto del 31 de julio de 2002, dispuso adelantar investigación disciplinaria en contra de Ángel Villadiego Hernández, en su condición de gobernador del departamento de Córdoba, y Francisco Alberto Burgos de la Espriella, como alcalde de Montería, por el incumplimiento de los pagos a que estaban obligados en ejecución del contrato de administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud No. 1877 de 2000 (Folios 35-37).

Mediante auto del 28 de enero de 2003, se formuló cargo único contra ANGEL VILLADIEGO HERNÁNDEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 3.783.075 de Cartagena, en su condición de gobernador del departamento de Córdoba, por el siguiente hecho: (Folios 117 - 124).

...en el ejercicio de su cargo como Gobernador de Córdoba, le correspondía cumplir las obligaciones contraídas con el contrato 1877, celebrado el 1º de abril del año 2000 con Comcaja y se abstuvo de hacerlo, en el momento que incumplió el pago o giro de los recursos correspondientes a los meses de agosto, Septiembre, octubre y noviembre de 2000, faltando al principio de responsabilidad de La Ley 80 de 1993.

El pliego de cargos estableció, como normas vulneradas, las siguientes: artículo 4º, inciso 2º, y artículo 6º de La Constitución Política; artículo 5º, numeral 1º; y artículo 26, numerales 1º y 5º de la ley 80 de 1993, y artículo 40, numerales 1º, 2º y 22º de la ley 200 de 1995. La falta atribuida al disciplinado, se calificó como GRAVE, teniendo en cuenta su jerarquía y la falta de consideración de éste para con los administrados, conforme al artículo 27 de la Ley 200 de 1995. Además, se consideró que el incumplimiento del contrato 1877 de 2000 fue ocasionado por la negligencia en el giro oportuno de los recursos que financiaban dicha obligación contractual.

Por otra parte, en el mismo auto, se ordenó el archivo definitivo de la investigación adelantada en contra de FRANCISCO ALBERTO BURGOS DE LA ESPRIELLA, Alcalde de Montería, conforme a lo establecido en el artículo 164 de la Ley 734 de 2002, por haberse establecido que los recursos que debían ser girados en ejecución del contrato 1877 de 2000 eran administrados, exclusivamente, por el departamento de Córdoba.

El disciplinado presentó memorial de descargos el 12 de marzo de 2003 (Folios 9-12 Anexo 3). Entre los argumentos planteados en su defensa, indicó que "nunca se proyectó" en forma voluntaria para incumplir los pagos sobre el contrato 1877 del 1 de abril de 2000 y, por lo tanto, su actuación no fue negligente.

Aceptó el disciplinado que está plenamente demostrado el incumplimiento de la obligación de pagar los recursos correspondientes a los meses agosto a noviembre de 2000, conforme al contrato 1877 de ese mismo año, pero expresó que se presentaron circunstancias que justifican tal incumplimiento, entre las que destacó las siguientes:

1. En el departamento de Córdoba, durante su administración, se produjo una reestructuración para reducir gastos, bajo la tutela del Ministerio de Hacienda, y se aplicó el Programa de Saneamiento y Fortalecimiento Institucional. La Secretaría de Desarrollo de la Salud (antes Departamento Administrativo de Salud) del departamento de Córdoba sufrió un recorte sustancial de personal, pasando de tener 180 cargos y contratos de prestación de servicios, a contar tan solo con 39 cargos, lo cual implicó una modificación radical de las funciones de cada cargo.

Fue necesario, entonces, hacer modificaciones y ajustes a los ítems del presupuesto, así como a los procesos y los procedimientos en esta Secretaría, como consecuencia de la reestructuración, lo que ocasionó el retraso en los pagos a todas las ARS del departamento. Con el objeto de probar este hecho, solicitó el disciplinado que se adelantara una inspección a todos los documentos relacionados con la reestructuración que fueran pertinentes para tal efecto, así como escuchar el testimonio de la doctora María del Rosario Domínguez, funcionaria adscrita a la Secretaría de Desarrollo de la Salud, quien manejó la parte logística de la reestructuración.

2. En la época de los hechos, el Ministerio de Salud, en virtud de que los municipios estaban en mora con el pago de los ICN (ingresos corrientes de la Nación), que éstos administraban con destino a las ARS, y teniendo en cuenta las numerosas quejas presentadas por éstas, adoptó como medida de presión, la retención de los dineros del Fosyga, hasta tanto los municipios no se pusieran al día, lo que ocasionó un retraso en el giro de estos recursos por parte del Ministerio de Salud y afectó, en forma directa, el pago oportuno del contrato 1877 de 2000, ya que con dichos recursos se financiaba una parte del mismo.

Solicitó el señor ANGEL VILLADIEGO, para probar este hecho, que se recibiera el testimonio del señor Juan Carlos Cervantes, funcionario de la Secretaría de Desarrollo de la Salud, quien, por sus funciones, tuvo amplia información sobre el particular y conoció a fondo las determinaciones y medidas adoptadas por el Ministerio de Salud. De igual forma, requirió que se allegara al expediente toda la documentación del Ministerio de Salud relacionada con el comportamiento de los municipios respecto del manejo de los ingresos corrientes de la nación, que reposa en la misma Secretaría del ramo del departamento de Córdoba.

Por otra parte, solicitó el disciplinado ser escuchado en versión libre, para ampliar las explicaciones respecto de las causas que originaron la actuación que se le reprocha.

Por auto del 31 de marzo de 2003, este Despacho decretó la práctica de las pruebas solicitadas por el disciplinado en sus descargos y, para tal efecto, comisionó a la Procuraduría Regional de Córdoba (Folios 129 -130 cuaderno principal).

Afirmó el defensor del disciplinado que, con fundamento en las pruebas solicitadas en los descargos, decretadas por la Procuraduría y debidamente allegadas, se demuestra que el trastorno generado por la reestructuración del departamento de Córdoba retrasó el pago a las ARS de todo departamento (Folios 144-150 del cuaderno principal).

Al respecto, resaltó los siguientes apartes del testimonio de la señora María del Rosario Domínguez, los cuales consideró de gran importancia, por el conocimiento de causa de la declarante:

Ya no teníamos secretaría, todo pasó al nivel de Gobernación. Para (sic) el año 2000 los municipios reportaban deudas grandísimas para (sic) las ARS, principalmente recursos del ICN, lo que fue puesto en conocimiento de la Procuraduría, también fue de conocimiento de la Superintendencia, por ello el ministerio de Salud adopta una medida de retener los giros del FOSYGA hasta tanto los alcaldes se pusieran al día con los ICN. Esta medida de control fue telefónicamente (sic) a cada secretaría. Vemos que este contrato que se inicia en abril de 2000 y termina en marzo 31 de 2001 (sic) los giros para el segundo cuatrimestre (agosto, septiembre, octubre y noviembre) fueron girados en mayo de 2001, enseguida la secretaría autoriza la elaboración de cuentas. Recordemos que la administración está en un proceso lento en lo que respecta a trámites y procesos de cuentas. Por otra parte la caja de Compensación COMCAJA tenía deudas que pasaban de 360 días con diferentes IPS públicas y privadas del departamento, las cuales llegan a un acuerdo y COMCAJA autoriza cesión de crédito a las diferentes IPS lo cual también retrasó el acuerdo de pago a ella.

También indicó que, con el testimonio del doctor Juan Carlos Cervantes, a quien consideró testigo excepcional de las determinaciones adoptadas por el Ministerio de Salud, y las demás pruebas solicitadas en los descargos, practicadas y allegadas al averiguatorio, se demuestra "que nunca tuvo vida una omisión voluntaria -recordando la noción de culpa - ... "en calcular las consecuencias posibles y previsibles del propio hecho", pues con lo demostrado operaban unas circunstancias difíciles o casi imposibles de salvar para el cumplimiento de aquellas obligaciones.".

Solicitó tener en cuenta lo manifestado en el memorial de descargos, en cuanto a que los pagos que se echan de menos en la investigación fueron realizados una vez se superaron los obstáculos que impidieron su cumplimiento oportuno, por lo cual estimó que no se causó perjuicio con la omisión que se le reprocha.

Finalmente, expresó (folios 148-149):

...me permito relievar o recordar, el conocimiento que con toda (sic) su Despacho tiene, de que uno de los elementos de la culpa es el daño o perjuicio que se causa con el comportamiento culposo. Este no ha existido o por lo menos la investigación no lo mostró, no lo señaló, y consecuentemente no existe probado, el elemento del daño, es decir la culpa no se generó.

El contrato para la administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud No. 1877 fue suscrito entre el departamento de Córdoba, representado por su gobernador, Ángel Villadiego Hernández, el municipio de Montería, representado por su alcalde, Francisco Alberto Burgos de la Espriella y por la ARS COMCAJA, el 1º de abril de 2000, con el objeto de que la ARS administrara los recursos del régimen subsidiado en salud y llevara a cabo el aseguramiento de los beneficiarios del sistema general de seguridad social en salud al régimen subsidiado. Tuvo vigencia desde el 1º de abril de 2000 hasta el 31 de marzo de 2001, y el pago se pactó por periodos bimestrales (Folio 19). Si bien en el texto del contrato se alude a cláusulas generales que se encuentran al reverso, el mismo está incompleto, dado que sólo fue aportada copia del anverso.

En oficio No. 1631 del 22 de noviembre de 2002, el Secretario Seccional de Salud de Córdoba (E) indicó que el contrato No. 1877 de 2000, celebrado con COMCAJA, fue radicado en el Ministerio de Salud con el No. 002983, financiado con recursos del situado fiscal, fosyga y rentas cedidas, recursos administrados exclusivamente por el departamento de Córdoba (Folio 67).

La ley 100 de 1993, respecto del régimen subsidiado de seguridad social en salud determinó, entre otras cosas, lo siguiente:

Artículo 211. Definición. El régimen subsidiado es un conjunto de normas que rigen la vinculación de los individuos al Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando tal vinculación se hace a través del pago de una cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o de solidaridad de que trata la presente ley.

Artículo 212. Creación del Régimen. Créase el régimen subsidiado que tendrá como propósito financiar la atención en salud a las personas pobres y vulnerables y sus grupos familiares que no tienen capacidad de cotizar. La forma y las condiciones de operación de este régimen serán determinadas por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Este régimen de subsidios será complementario del sistema de salud definido por la ley 10 de 1990.

(...)Artículo 215. Administración del Régimen Subsidiado. Las direcciones locales, Distritales o Departamentales de salud suscribirán contratos de administración del subsidio con las Entidades Promotoras de Salud que afilien a los beneficiarios del subsidio. Estos contratos se financiarán con los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía y los recursos del subsector oficial de salud que se destinen para el efecto.

Las Entidades Promotoras de Salud que afilien a los beneficiarios del régimen subsidiado prestarán, directa o indirectamente, los servicios contenidos en el Plan de Salud Obligatorio.

Parágrafo. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos que deberán cumplir las Entidades Promotoras de Salud para administrar los subsidios. (Subrayas fuera de texto).

1. La Dirección Seccional o local de Salud contratará preferencialmente la administración de los recursos del subsidio con Empresas Promotoras de Salud de carácter comunitario tales como las Empresas Solidarias de Salud. (Subrayas fuera de texto)

El acuerdo No. 114 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, por el cual se establecen condiciones de operación del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud, respecto del giro a las administradoras del régimen subsidiado, establece:

ARTÍCULO 2º. GIRO A LAS ADMINISTRADORAS DEL REGIMEN SUBSIDIADO. Las entidades territoriales, una vez recibidos los recursos, deberán girar en los plazos pactados en los contratos respectivos, los recursos de aseguramiento a las Administradoras del Régimen Subsidiado conforme al porcentaje de financiación de cada contrato según se trate de Ingresos Corrientes de la Nación, Situado Fiscal, Fosyga, Rentas Cedidas o Esfuerzo Propio, previa presentación por parte de las ARS del reporte de novedades de que trata el artículo 35 del Acuerdo 77.

Cuando la entidad territorial no pague en los plazos pactados a la Administradora del Régimen Subsidiado, perderá la totalidad de los recursos de Cofinanciación del FOSYGA para la siguiente vigencia. Para los anteriores fines la Superintendencia Nacional de Salud informará y certificará tal hecho al Ministerio de Salud y al CNSSS, adelantará las investigaciones y aplicará las sanciones a que haya lugar. (Subrayas fuera de texto).

El artículo 35 del Acuerdo 77 de 1997, también expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, por medio del cual se define la forma y condiciones de operación del régimen subsidiado del Sistema de Seguridad Social en Salud, establece:

ARTÍCULO 35. Reporte de novedades. Las ARS, deberán presentar bimestralmente un reporte de novedades a las Direcciones Distritales, Locales o Seccionales de Salud, donde conste el comportamiento de los afiliados a la respectiva Administradora, en virtud de los contratos suscritos con las entidades territoriales.

Dicho reporte de novedades deberá contener como mínimo la siguiente información:

a). Nombre e identificación de los afiliados que se trasladaron al régimen contributivo.

b). Nombre e identificación de los afiliados fallecidos.

c) Nombre de las personas nacidas de afiliados en la respectiva ARS.

d) Nombre e identificación de los afiliados que cambiaron su residencia.

PARÁGRAFO 1.- El pago a las Administradoras, se efectuará de conformidad con la información presentada en el reporte de novedades. Para que sea reconocida la UPC correspondiente a los nacimientos, la ARS deberá hacer entrega al ente territorial del registro civil de nacimiento. (Subrayas fuera de texto).

Se concluye, entonces, de una parte, que la responsabilidad del pago en ejecución del contrato No. 1877 de abril de 2000 era del Departamento de Córdoba, ya que los recursos con que se financiaba, situado fiscal, fosyga y rentas cedidas, eran administrados exclusivamente por dicha entidad territorial.

De otra, que, conforme lo establecían las cláusulas del contrato, el pago debía realizarse por bimestres, una vez recibidos los recursos, y de acuerdo con el reporte de novedades que, previamente, debía presentar la ARS. Estos dos requisitos debían cumplirse, entonces, para que surgiera la obligación a cargo del Departamento de Córdoba de efectuar los giros aludidos.

Según la queja recibida en la Procuraduría el 4 de diciembre de 2000, los valores adeudados por el departamento de Córdoba y el municipio de Montería por ejecución del contrato 1877 de 2000, dejados de percibir por COMCAJA en el periodo 1º de agosto a noviembre 30 de 2000, eran los siguientes, discriminados de acuerdo con la fuente de los recursos con los cuales se financiaba el mismo:

El cargo único formulado al señor Ángel Villadiego Hernández, mediante auto del 28 de enero de 2003, en su condición de gobernador del departamento de Córdoba, alude al hecho de haberse abstenido de cumplir las obligaciones contraídas en virtud del contrato 1877 del 1 de abril de 2000, celebrado con COMCAJA, por no girar oportunamente los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre, octubre y noviembre de 2000.

Así las cosas, para establecer su responsabilidad, debe determinarse en qué momento surgió la obligación que se considera incumplida y en qué fecha se efectuó su pago.

Sobre lo último, a folio 114 del cuaderno principal, obra la Resolución 0004909 de 10 de noviembre de 2000, suscrita por el gobernador del departamento de Córdoba, por la cual se ordenó pagar a COMCAJA la suma de $62´751.629.

Así mismo, en dicho folio obra el comprobante de pago de la Gobernación de Córdoba No. 3480 del 7 de diciembre de 2000, a favor de COMCAJA, por valor de $62.751.629, en el cual consta que se canceló dicha suma, por concepto de: "[p]ago a las ARS del segundo cuatrimestre (agosto, septiembre, octubre y noviembre del 2000), del Régimen Subsidiado del Periodo de contratación abril de 2000 a marzo de 2001, por la afiliación en los Municipios de Montería y los Córdobas...". No obstante, en el espacio destinado a dejar constancia de la recepción, se lee: "Consignadas Banco Agrario por orden de embargo", y no se observa firma o sello que hagan constar que los cheques fueron recibidos por la entidad beneficiaria. Este valor, según la relación adjunta al comprobante, incluía lo correspondiente a la ejecución del contrato 1877 de 2000 de los meses de agosto a noviembre de 2000, cuyas fuentes de financiamiento eran recursos del situado fiscal y rentas cedidas, es decir, las suma de $50´994.486 ($34´417.704 + 16´576.782).

Adicionalmente, de los comprobantes de egreso 2182 y 2184, obrantes a folios 112 y 113 del cuaderno principal, se desprende que el pago aludido no se hizo efectivo hasta el 5 de marzo de 2001. En dichos comprobantes consta que, en esa fecha, se entregaron, efectivamente, a COMCAJA, dos de los cheques que se habían relacionado en el comprobante de pago No. 3480 del 7 de diciembre de 2000. En el concepto del giro, se indicó que se cancelaban a las ARS los meses de agosto, septiembre, octubre y noviembre de 2000, de los contratos vigentes de abril de 2000 a marzo de 2001, de "los municipios de Montería y los Córdobas".

Sin embargo, a folios 77 y 94 del cuaderno principal, en el "ACTA DE CONCERTACIÓN DE PAGOS Y DESCUENTOS DE LA DEUDA DEL DEPARTAMENTO A LA ARS COMCAJA", suscrita el 8 de agosto de 2001 por el Subdirector de Salud de COMCAJA y la Coordinadora del Área de Aseguramiento de la Secretaría de Desarrollo de la Salud de la Gobernación de Córdoba, se hizo la siguiente anotación:

NOTA: Por error involuntario la tesorería de la Secretaría de Desarrollo de la Salud canceló el 5 de marzo de 2001 la suma de $16´744.246, por concepto de Rentas Cedidas segundo cuatrimestre de los municipios de Montería y Los Córdobas, el cual ya había sido cancelado. Acuerdan las partes se descuente del pago a realizar a la ARS.

Conforme a lo anterior, se tiene que el pago correspondiente al cuatrimestre agosto a noviembre de 2000, debido en virtud del contrato 1877 de 2000, en la parte que debía ser financiada con rentas cedidas ($16´576.782.oo), fue cancelado antes del 5 de marzo de 2001, pero no se puede establecer, con exactitud, la fecha efectiva del pago, por no existir prueba de tal hecho.

Lo que adeudaba el departamento de Córdoba, por la ejecución del contrato 1877 de 2000, correspondiente al cuatrimestre agosto a noviembre de 2000, cuya fuente de financiación eran los recursos del fosyga, fue cancelado a Comcaja, efectivamente, el 14 de septiembre de 2001, tal como consta en el comprobante de pago de la Gobernación de Córdoba No. 1450, elaborado el 31 de mayo de 2001 (Folio 116 cuaderno principal). Este pago había sido ordenado, mediante resolución, por el gobernador del departamento.

Así las cosas, se concluye que los pagos correspondientes a los meses de agosto a noviembre de 2000, que debía efectuar el departamento de Córdoba, en ejecución del contrato 1877 suscrito el 1 de abril de 2000, celebrado entre dicho ente territorial, representado por su gobernador, ANGEL VILLADIEGO HERNÁNDEZ, el municipio de Montería, y, la Caja de Compensación Familiar Campesina COMCAJA, fueron realizados en tres instalamentos, el primero antes del 5 de marzo de 2001, en fecha no determinada; el segundo en dicha fecha, y el último el 14 de septiembre del 2001.

También se concluye que el último pago mencionado correspondió a la parte financiada con recursos del Fosyga, y que los dos primeros pagos correspondieron, en su orden, a la parte financiada con rentas cedidas y con recursos del situado fiscal.

Ahora bien, no se aportó al proceso prueba alguna que indique en qué fecha se presentaron, por parte de Comcaja, los reportes de novedades correspondientes a los bimestres agosto-septiembre y octubre-noviembre de 2000. Por tal razón, de acuerdo con lo expresado, no puede establecerse en qué fecha surgió la obligación, por parte del Departamento, de efectuar los respectivos giros, conforme al Acuerdo 77 de 1997, expedido por el CNSSS.

Adicionalmente, en cuanto se refiere al giro de los dineros financiados con rentas cedidas, por no haberse establecido cuándo se hizo efectivo el pago, de cualquier manera, no se podría determinar si el giro respectivo se efectuó con retardo.

En relación con éste último giro y el correspondiente a recursos del situado fiscal, se probó que fueron ordenados mediante resolución expedida el 10 de noviembre 2000 por un gobernador encargado. Por tal razón, podría inferir esta delegada que, en esa fecha, el Departamento de Córdoba contaba con los recursos necesarios para efectuar el pago; sin embargo, por no haberse aportado prueba al respecto, como se ha dicho, no es claro que se hubieran presentado los reportes de novedades de los dos bimestres aludidos, lo que, en el caso del segundo, octubre-noviembre, parece, además, imposible, dado que, el día indicado, tal período no había terminado. Por tal razón, no puede deducirse desde qué fecha se cumplió la condición mencionada, establecida en el Acuerdo 77 mencionado, para que surgiera la obligación a cargo del departamento.

De otra parte, debe advertirse que la responsabilidad del disciplinado, quien suscribió el contrato y debía ejecutarlo, cesa en la fecha en que dejó de ejercer el cargo de Gobernador del departamento de Córdoba, es decir, el 31 de diciembre de 2000, conforme lo certificó la Secretaria de Gestión Administrativa de dicho ente territorial (folio 66 cuaderno principal). Así las cosas, la mora imputable a él sólo se extendería hasta esa fecha. Adicionalmente, dado que la Resolución 0004909 de 10 de noviembre de 2000, a la que se ha hecho referencia, por la cual se ordenó el pago financiado con rentas cedidas y recursos del situado fiscal, a favor de Comcaja, fue suscrita por un gobernador encargado, cuya firma, en efecto, no coincide con la del disciplinado Ángel Villadiego Hernández, que aparece en el acta de posesión y en el contrato 1877 (fols. 63 y 19), no puede tener certeza esta delegada sobre la fecha en que el señor Villadiego reasumió sus funciones y, por lo tanto, sobre el período respecto del cual le sería imputable la posible mora.

Por lo demás, es claro para este despacho que la efectividad de los giros ordenados supone la expedición de los cheques y los comprobantes de pago, entre otros trámites, y que estos dos se llevaron a acabo el 7 de diciembre de 2000, esto es, poco menos de un mes después de expedida la resolución aludida. Así se desprende del comprobante 3480 anteriormente mencionado. No se conoce, sin embargo, cuál era el trámite necesario para que ello se cumpliera, ni la participación que el Gobernador tenía en él. De la revisión de dicho comprobante, se desprende que fue suscrito por el jefe de presupuesto, el jefe de contabilidad, el secretario de hacienda y el tesorero, y no se observa intervención alguna del Gobernador. Por tal razón, no puede establecerse su responsabilidad en la mora advertida en la expedición de tales documentos. Tampoco se conoce la normatividad interna de la entidad territorial que estableciera los pasos a seguir y las responsabilidades de los distintos funcionarios.

Adicionalmente, como también se ha dicho, en el comprobante citado consta que, si bien los cheques fueron girados, se consignaron en el Banco Agrario "por orden de embargo", lo que da cuenta de un hecho sobre el cual no obra prueba en el expediente y parece indicar que se presentó una circunstancia externa que impidió la efectividad inmediata de los pagos.

Por lo explicado, considera esta delegada que no se estableció en el proceso la responsabilidad del investigado, derivada del retardo en el giro de los dineros debidos a la ARS COMCAJA, en virtud del contrato 1877, celebrado entre dicha entidad, el Departamento de Córdoba y el Municipio de Montería, el 1º de abril de 2000, correspondientes a la parte financiada con los recursos de rentas cedidas y del situado fiscal.

De otra parte, en cuanto se refiere al giro de la parte financiada con los recursos del Fosyga, se advierte lo siguiente:

Respecto del giro de tales recursos por parte del Ministerio de Salud al Departamento, se tiene que, en sus testimonios, los señores Juan Carlos Cervantes Ruíz y María del Rosario Domínguez, funcionarios adscritos a la Secretaría de Desarrollo de la Salud del departamento de Córdoba, afirmaron que se cumplió en mayo de 2001.

La señora María del Rosario Domínguez, profesional especializada adscrita a la dependencia mencionada, en testimonio rendido el 6 de mayo de 2003 (folios 23-24 anexo 2), explicó que tal giro sólo se hubiera hecho en esa fecha, indicando que, en el año 2000, los municipios reportaban deudas grandísimas para con las ARS, principalmente provenientes de recursos ICN, y que, por esa razón, el Ministerio de Salud decidió retener los giros del fosyga, hasta tanto los alcaldes se pusieran al día con los ingresos corrientes de la nación; dicha medida, dijo, fue informada telefónicamente a cada secretaría.

Son coincidentes las afirmaciones de la señora Domínguez con las efectuadas por el señor Juan Carlos Cervantes Ruíz, profesional universitario adscrito a la misma Secretaría, en testimonio rendido el 6 de mayo de 2003 (folios 25-26 anexo 2), en relación con la decisión tomada por el Ministerio de Salud, consistente en retener los recursos fosyga, hasta tanto los alcaldes del departamento de Córdoba certificaran que se habían cancelado las obligaciones con los ICN, y en cuanto a que dichos recursos habían sido girados por esa cartera en mayo de 2001, mes en que la Secretaría de Salud departamental autorizó a las ARS el pago respectivo.

Además, se allegó al proceso la relación de "deudas reportadas a la Superintendencia Nacional de Salud circular 108 de 2000", conforme a la cual la mayor parte de los 28 municipios del departamento de Córdoba, entre ellos Montería, adeudaba, por concepto de contrataciones con las distintas ARS (que no se identifican), por la administración de los recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud, del periodo 1999-2000 (cuyos períodos no se especifican), los siguientes valores totales, discriminados por fuente de financiación: (folios 149-172 anexo 2).

La deuda individual del Municipio de Montería se muestra en el siguiente cuadro:

Finalmente, el Secretario Seccional de Salud del departamento de Córdoba, en oficio 639 del 9 de mayo de 2003, con el cual allegó a la Procuraduría la relación de deudas de los municipios de Córdoba con las ARS por concepto de los contratos de administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud del periodo 1999 a 2000, indicó que, por el estado de endeudamiento de la mayoría de los municipios del departamento de Córdoba, entre los cuales, como se ha visto, estaba el de Montería, el Ministerio de Salud no les giró una parte de los recursos del fosyga y, en consecuencia, algunos perdieron definitivamente recursos de esta fuente (Folio 149 anexo 2).

Visto lo anterior, y a pesar de que la prueba más idónea para demostrar en qué fecha se realizó el giro, por parte del Ministerio de Salud, de los recursos del Fosyga con que debían cubrirse los pagos de los bimestres agosto-septiembre y octubre-noviembre de 2000, habría sido una certificación expedida por el mismo Ministerio, que no fue ordenada en el proceso, esta delegada considera que debe valorarse lo dicho por los señores Juan Carlos Cervantes Ruíz y María del Rosario Domínguez en sus respectivos testimonios, que se consideran merecedores de credibilidad, teniendo en cuenta que se encontraban bajo la gravedad del juramento y que no obra en el proceso prueba alguna que contradiga o ponga en tela de juicio sus afirmaciones; por el contrario, con ellas resulta coherente el contenido de la mencionada relación de deudas y del informe del Secretario de Salud Departamental, así como con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2 del Acuerdo 114 de 1998 del CNSSS.

Por lo expuesto, este Despacho aceptará como cierto que los recursos del fosyga con que debía financiarse el cuatrimestre agosto a noviembre de 2000, adeudado a COMCAJA en virtud del contrato 1877 de 2000, fueron recibidos por el departamento de Córdoba en el mes de mayo de 2001.

Teniendo en cuenta lo anterior y que, conforme al artículo segundo del acuerdo 114 citado, el deber del departamento de Córdoba de realizar los pagos derivados del contrato 1877 del 1º de abril de 2000, solo surgía una vez recibidos los recursos respectivos, debe concluirse que, si los recursos del Fosyga, con los cuales se debía financiar una parte del contrato en comento, fueron girados en el mes de mayo de 2001, sólo en esa fecha se configuró la obligación del departamento de Córdoba de cancelar la parte del contrato 1877 que era financiada con dichos recursos, siempre que, además, se hubieran allegado, por parte de COMCAJA, los reportes de novedades.

Así las cosas y dado que, como se ha advertido, la responsabilidad del disciplinado, quien suscribió el contrato y debía ejecutarlo, está determinada por la fecha en que dejó de ejercer el cargo de Gobernador del departamento de Córdoba, es decir, el 31 de diciembre de 2000, se tiene que, al no ordenar el giro correspondiente al cuatrimestre agosto a noviembre de 2000, en ejecución del contrato 1877, en la parte que era financiada con recursos del fosyga, no incurrió aquél en falta disciplinaría, ya que, en la primera fecha indicada, no se habían recibido dichos recursos y, por tanto, no había nacido la obligación, por parte de la entidad territorial, de hacer el pago, en cuanto se refiere a esa fuente de financiación.

Por tal razón, esta Delegada encuentra, igualmente, que no se demostró la responsabilidad del disciplinado respecto del incumplimiento de la obligación de realizar los pagos correspondientes al cuatrimestre agosto a noviembre de 2000, a los que estaba obligado en virtud del contrato 1877 de 2000, en la parte que debía ser financiada con recursos del fosyga.

En efecto, en opinión de este despacho, no puede concluirse, con las pruebas que obran en el Proceso, que el señor Ángel Villadiego Hernández, en su condición de Gobernador del departamento de Córdoba, hubiera vulnerado el principio de responsabilidad de que trata la Ley 80 de 1993, ni las demás normas citadas en el cargo único que le fuera formulado. Así las cosas, se considera que éste no está demostrado y, por tal motivo, se impone la absolución del disciplinado.

Sin perjuicio de lo anterior y con el fin de hacer precisiones doctrinarias, este despacho considera pertinente presentar las siguientes observaciones adicionales, en relación con algunos argumentos de defensa expuestos por el disciplinado, que, si bien resultan irrelevantes para la solución del caso concreto, teniendo en cuenta lo expresado en el acápite anterior, podrían generar alguna confusión.

En su escrito de descargos, el señor Villadiego expresó:

(...)En el departamento de Córdoba, durante mi administración, se produjo una importante reestructuración para reducir gastos, bajo la tutela del Ministerio de Hacienda aplicando el Programa de Saneamiento y Fortalecimiento Institucional.

Una de las Secretarías mas (sic) afectadas con la reestructuración fue la actual Secretaría de Desarrollo de la salud, antes llamada Departamento Administrativo de salud, donde la nómina sufrió una drástica reducción de 180 cargos y contratos de prestación de servicios quedando solo 39 cargos. Esto implicaba una modificación radical de las funciones de cada cargo.

Mientras se están dando estos ajustes, estos cambios, se produce una modificación del NIT, de los ITEMS de presupuestos, de las formas como de allí en adelante la nueva secretaría debe adelantar los diferentes procesos y procedimientos a aplicar a las gestiones que se desarrollan en esta dependencia. Este trastorno por la reestructuración retrasó el pago a tosas las ARS del departamento. (folios 10 y 11 del anexo 3).

Adicionalmente, en el alegato de conclusión, indicó que "nunca tuvo vida una omisión voluntaria -recordando la noción de culpa- "en calcular las consecuencias posibles y previsibles del propio hecho", pues con lo demostrado operaban unas circunstancias difíciles o casi imposibles de salvar para el cumplimiento de aquellas obligaciones.".

Finalmente, expresó (folios 148-149):

...me permito relievar o recordar, el conocimiento que con toda (sic) su Despacho tiene, de que uno de los elementos de la culpa es el daño o perjuicio que se causa con el comportamiento culposo. Este no ha existido o por lo menos la investigación no lo mostró, no lo señaló, y consecuentemente no existe probado, el elemento del daño, es decir la culpa no se generó.

Al respecto, la señora María del Rosario Domínguez manifestó que hubo una reestructuración en la Gobernación de Córdoba que afectó a la sección de salud, que pasó de ser un departamento administrativo, con autonomía administrativa y 180 funcionarios, a ser una secretaría de despacho con 38 ó 39 funcionarios; que los procesos y procedimientos cambiaron radicalmente y, por ende, los trámites de cuentas se hicieron lentos y engorrosos, mientras todo el personal aprendía las nuevas funciones.

Explicó, además, que cuando, finalmente, se giraron los recursos del Fosyga, hubo una demora adicional, entre otros aspectos, por la cesión del crédito realizada por COMCAJA a las diferentes IPS a las que adeudaba cuentas que pasaban los 360 días.

En el mismo sentido, el señor Juan Carlos Cervantes Ruíz expresó que la reestructuración del departamento de Córdoba afectó en gran medida a la sección de salud, que dejó de ser un departamento administrativo y se convirtió en una secretaría. Al respecto, explicó que el cambio se produjo "pasando todo a ser manejado por el ente central, donde existían funcionarios que no conocían el sector salud como tal y esto implicó atraso y lentitud."

También se refirió este declarante a que, cuando se giraron los recursos por parte del Ministerio, se presentó demora en la cancelación, porque COMCAJA realizó acuerdos de pago con las IPS acreedoras.

Además, se aportó al proceso el Convenio de desempeño suscrito entre la Nación, representada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento de Córdoba (folios 28-39 anexo 2). En su texto consta que el gobierno nacional organizó el programa de apoyo al saneamiento fiscal de las entidades territoriales, dentro del marco de las leyes de endeudamiento territorial 358 de 1997 y 488 de 1998, cuyo objeto fue mejorar la situación financiera e institucional de las entidades territoriales, que venían generando déficit desde años anteriores, por pagos de cesantías, pensiones, gastos de funcionamiento elevados y un bajo crecimiento, en términos reales, de los ingresos.

Por estar dentro de las condiciones descritas y con el ánimo de mejorar su situación financiera e institucional, el departamento de Córdoba, representado por el disciplinado Ángel Villadiego Hernández, suscribió dicho convenio el 10 de marzo de 1999, mediante el cual la entidad territorial se comprometió a reestructurarse en las condiciones determinadas en el texto del mismo.

Entre las obligaciones del departamento, se estipuló la de reducir la planta de personal de 937 a 250 cargos, sujeta a determinadas condiciones. Para el efecto, el Ministerio y el Programa se comprometieron a tramitar, a favor del departamento, un crédito del presupuesto general de la nación de la vigencia 1999, destinado, exclusivamente, a financiar el pago de indemnizaciones y pasivos salariales y prestacionales del personal que se desvincularía en virtud del proceso de saneamiento fiscal (Folios 31 y 37 anexo 2).

El convenio de desempeño estaba proyectado para ser ejecutado en el periodo 1999 a 2003, conforme se extracta de la ejecución máxima autorizada para servicios personales, gastos generales y transferencias de la administración central (Folio 31 anexo 2).

Debe precisarse, en primer lugar, que el argumento en que funda su defensa el disciplinado, específicamente en cuanto al incumplimiento de los pagos del cuatrimestre agosto a noviembre de 2000, a los que estaba obligado el departamento en virtud del contrato 1877/2000, no permitiría su exoneración por falta de culpabilidad, como él lo alega. Sin duda, la culpabilidad se refiere a la condición subjetiva de la responsabilidad y, por lo tanto, a la calificación dolosa o culposa que debe hacerse de la conducta del servidor público, mientras que la reestructuración a que se sometió el departamento de Córdoba, como posible justificación del no cumplimiento, hace referencia a la configuración de una fuerza mayor, como causal de exclusión de la responsabilidad disciplinaria, prevista en el numeral 1º del artículo 23 de la Ley 200 de 1995, y el numeral 1º del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, y llevaría a concluir que la conducta fue causada por un hecho externo, ajeno a la acción u omisión del investigado.

En segundo lugar, se advierte que daño y culpa son elementos distintos y autónomos de la responsabilidad patrimonial del Estado y de los particulares, así como de los servidores de aquél, y que el primero de ellos -el daño- no constituye, en principio, un elemento necesario de la responsabilidad disciplinaria, que se diferencia claramente de la patrimonial.

En tercer lugar, sobre los requisitos de la fuerza mayor, resulta conveniente revisar lo que ha dicho la jurisprudencia:

La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 26 de julio de 2005 dictada en el expediente 050013103011-1998 6569-02, con ponencia del doctor CARLOS IGNACIO JARAMILLO JARAMILLO, expuso lo siguiente:

1. Uno de los temas más sistemáticamente tratados por la jurisprudencia de la Corte, es el de la fuerza mayor o caso fortuito, en torno al cual ha delineado lo que -de antaño- constituye doctrina probable, edificada a partir de una definición legislativa que concibe ese fenómeno como "el imprevisto a que no es posible resistir" (art. 1º, Ley 95 de 1890).

Según esa doctrina de la Sala, para que un hecho pueda ser considerado como evento de fuerza mayor o caso fortuito -fenómenos simétricos en sus efectos-, es necesario que, de una parte, no exista manera de contemplar su ocurrencia en condiciones de normalidad, justamente porque se presenta de súbito o en forma intempestiva y, de la otra, que sea inevitable, fatal o ineludible, al punto de determinar la conducta de la persona que lo padece, quien, por tanto, queda sometido irremediablemente a sus efectos y doblegado, por tanto, ante su fuerza arrolladora.

Imprevisibilidad e irresistibilidad son, pues, los dos elementos que, in casu, permiten calificar la vis maior o casus fortuitus, ninguno de los cuales puede faltar a la hora de establecer si la situación invocada por la parte que aspira a beneficiarse de esa causal eximente de responsabilidad, inmersa en la categoría genérica de causa extraña, puede ser considera como tal.

En torno a tales requisitos, la Corte ha puntualizado que si "el acontecimiento es susceptible de ser humanamente previsto, por mas súbito y arrollador de la voluntad que parezca, no genera el caso fortuito ni la fuerza mayor." (G. J. Tomos. LIV, página, 377, y CLVIII, página 63)", siendo necesario, claro está, "examinar cada situación de manera específica y, por contera, individual", desde la perspectiva de los tres criterios que permiten, en concreto, establecer si el hecho es imprevisible, a saber: "1) El referente a su normalidad y frecuencia; 2) El atinente a la probabilidad de su realización, y 3) El concerniente a su carácter inopinado, excepcional y sorpresivo" (Sentencia de 23 de junio de 2000; exp.: 5475). Y en relación con la irresistibilidad, ha predicado la Sala que un hecho "es irresistible, "en el sentido estricto de no haberse podido evitar su acaecimiento ni tampoco sus consecuencias, colocando al agente -sojuzgado por el suceso así sobrevenido- en la absoluta imposibilidad de obrar del modo debido, habida cuenta que si lo que se produce es tan solo una dificultad más o menos acentuada para enfrentarlo, tampoco se configura el fenómeno liberatorio del que viene haciéndose mérito" (Se subraya. Sentencia de 26 de noviembre de 1999; exp.: 5220).

2. Conviene ahora, por su importancia y pertinencia en el asunto sometido al escrutinio de la Sala, destacar que un hecho sólo puede ser calificado como irresistible, si es absolutamente imposible evitar sus consecuencias, es decir, que situada cualquier persona en las circunstancias que enfrenta el deudor, invariablemente se vería sometido a esos efectos perturbadores, pues la incidencia de estos no está determinada, propiamente, por las condiciones especiales -o personales- del individuo llamado a afrontarlos, más concretamente por la actitud que éste pueda asumir respecto de ellos, sino por la naturaleza misma del hecho, al que se le son consustanciales o inherentes unas específicas secuelas...

La imposibilidad relativa, entonces, no permite calificar un hecho de irresistible, pues las dificultades de índole personal que se ciernan sobre el deudor para atender sus compromisos contractuales, o aquellas situaciones que, pese a ser generalizadas y gravosas, no frustran -in radice- la posibilidad de cumplimiento, y que, ad cautelam, correlativamente reclaman la asunción de ciertas cargas o medidas racionales por parte del deudor, constituyen hechos por definición superables, sin que la mayor onerosidad que ellas representen, de por sí, inequívocamente tenga la entidad suficiente de tornar insuperable lo que por esencia es resistible, rectamente entendida la irresistibilidad. Por eso, entonces, aquellos eventos cuyos resultados, por cualificados que sean, pueden ser superados con un mayor o menor esfuerzo por parte del deudor y, en general, del sujeto que los soporta, no pueden ser considerados, en forma invariable, como constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, en sentido estricto.

Sobre este particular, ha precisado diáfanamente la Sala que la fuerza mayor "Implica la imposibilidad de sobreponerse al hecho para eludir sus efectos" (Sentencia del 31 de mayo de 1965, G.J. CXI y CXII pág. 126), lo que será suficiente para excusar al deudor, sobre la base de que nadie es obligado a lo imposible (ad impossibilia nemo tenetur). Por tanto, si irresistible es algo "inevitable, fatal, imposible de superar en sus consecuencias" (Se subraya; sent. del 26 de enero de 1982, G.J. CLXV, pág. 21), debe aceptarse que el hecho superable mediante la adopción de medidas que permitan contener, conjurar o eludir sus consecuencias, no puede ser invocado como constitutivo de caso fortuito o fuerza mayor, frente al cual, se insiste, el ser humano debe quedar o permanecer impotente (Subrayas de la Sala).

La misma sala de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 20 de noviembre de 1989, afirmó:

Para que se configure el caso fortuito o la fuerza mayor deben concurrir dos aspectos que son la imprevisibilidad y la irresistibilidad, es decir que la ausencia de alguno de estos dos elementos elimina la estructuración de esta figura. De tal forma que el deudor (contratista), se imposibilita totalmente para cumplir su obligación por causa de un evento imprevisible; si el acontecimiento es susceptible de ser humanamente previsto, por mas súbito y arrollador de la voluntad que parezca, no genera el caso fortuito ni la fuerza mayor , es por ello que deben en cada caso específico estudiarse las circunstancias que rodean el hecho (negrillas y subrayado fuera de texto)

Tenemos entonces, que la fuerza mayor o el caso fortuito son eximentes de responsabilidad contractual en los siguientes casos: 1) Que el hecho que se invoca como fuerza mayor o caso fortuito, no se derive en modo alguno de la conducta culpable del obligado, de su estado de culpa precedente o concomitante con el hecho, 2) cuando el suceso se escapa a las previsiones normales, esto es que ante la conducta prudente adoptada por el que alega el caso fortuito, era imposible de preverlo; 3) irresistibilidad, que radica en que ante las medidas tomadas fue imposible evitar que el hecho se presentara. Es por eso que la existencia o no del hecho alegado como fuerza mayor, depende necesariamente de la circunstancia de si el contratista empleó o no la diligencia y cuidados debidos para prever ese hecho o para evitarlo, si fuere previsto. Ha reiterado la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que para que el hecho se repute como fortuito, es menester, entonces que en él no se encuentre relación alguna de causa a efecto con la conducta culpable del deudor (CSJ, Cas. Civil, Sent. Nov.13/62) (Subrayas fuera de texto).

Por su parte, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 24 de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), dictado en el expediente No. 6639, en el que actuó como Consejero Ponente el doctor Julio César Uribe Acosta, con respecto a las características de la fuerza mayor, expresó:

"a) La fuerza mayor.

"La ley 95 de 1890, en su artículo 1o., define la fuerza mayor o caso fortuito como "el imprevisto a que no es posible resistir".

"No obstante, en la actualidad se hace necesario distinguir entre los conceptos de fuerza mayor y de caso fortuito.

En efecto, el Consejo de Estado en sentencia proferida por su sección tercera el 20 de febrero de 1989, sostuvo que "... la distinción entre la fuerza mayor y el caso fortuito adquiere su mayor interés dentro del marco de la responsabilidad fundada en el riesgo excepcional. La fuerza mayor, en efecto, es causa exterior, externa al demandado, que lo exonera de responsabilidad en todos los casos". -Expediente 4655-.

"Por otro lado, como bien se expresó en el alegato de primera instancia, tres son hoy las condiciones que debe reunir una determinada circunstancia para que pueda considerársela como constitutiva de fuerza mayor: la exterioridad, la imprevisibilidad y la irresistibilidad. (Subrayas fuera de texto).

Tal como se extracta de la Jurisprudencia, para que la fuerza mayor se configure como una causal que exime de responsabilidad, tienen que estructurarse los siguientes elementos:

1. La exterioridad, es decir, que el hecho sea causado por un efecto externo al disciplinado, lo cual indica que, de ninguna manera, éste se le puede atribuir a la conducta culpable del obligado, a su culpa precedente o concomitante con el hecho.

2. La imprevisibilidad, que supone que el hecho:

a). Sea anormal y poco frecuente

b). Tenga poca probabilidad para su realización, y

c). Tenga carácter inopinado, excepcional y sorpresivo

3. La irresistibilidad, que implica que sea absolutamente imposible evitar sus consecuencias, de tal forma que cualquier persona, en las mismas circunstancias, invariablemente, se vería sometida a iguales efectos perturbadores.

Ahora bien, en el caso concreto, se determinó en el proceso que el departamento de Córdoba suscribió, con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, un convenio de desempeño, el 10 de marzo de 1999, mediante el cual la entidad territorial se comprometió a reestructurarse, en las condiciones determinadas en el texto del mismo. Este convenio, como se ha expresado, fue proyectado para ejecutarse en el periodo 1999 a 2003.

También se allegaron al expediente los decretos de reestructuración que se relacionan a continuación:

Decreto No. 000244 del 23 de marzo de 1999, por el cual se establece la estructura orgánica de la administración departamental y se fijan las funciones generales de sus dependencias (Folios 40-62 anexo 2).

Decreto No. 000245 del 23 de marzo de 1999, por el cual se ordena la supresión y liquidación del Instituto Departamental de Cultura de Córdoba (Folios 62-63 anexo 2)

Decreto No. 000246 del 23 de marzo de 1999, por el cual se ordena la supresión y liquidación del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Departamento de Córdoba (Folio 63 anexo 2).

Decreto 247 del 23 de marzo de 1999, por el cual se adopta la escala de remuneración para la administración central del departamento de Córdoba (Folios 63-64 anexo 2).

Decreto 248 del 23 de marzo de 1999, por el cual se establece la planta semiglobal de empleos para la administración central del departamento de Córdoba (Folios 65-67).

Decreto 249 del 23 de marzo de 1999, por el cual se ordena la supresión y liquidación del Instituto Financiero de Desarrollo de Córdoba (Folio 67 anexo 2).

Decreto 250 del 23 de marzo de 1999, por el cual se incorporan los funcionarios a la planta global de empleos para la administración central del departamento de Córdoba (Folios 68-71 anexo 2).

Decreto 251 del 23 de marzo de 1999, por el cual se distribuye la planta de cargos de la administración central del departamento de Córdoba, entre sus diferentes dependencias y se asigna el personal incorporado mediante Decreto 250 de 1999 (Folios71-76)

Como se observa, todos los decretos de reestructuración son del 23 de marzo de 1999, lo cual permite deducir que, a partir de este momento, se generaron los cambios a que hace referencia el disciplinado y que, en su opinión, ocasionaron trastornos en el pago a todas las ARS, por las modificaciones de las funciones de cada cargo, los cambios en los ítemes de presupuesto y en los procesos y procedimientos en la gestión de la nueva secretaría de Salud.

Sin embargo, debe recordarse que el contrato 1877 fue suscrito el 1 de abril de 2000, cuando había transcurrido un año desde el momento en que se generaron los cambios de la reestructuración. Por tal motivo, no puede aceptarse que, en el momento de la suscripción del contrato, los cambios generados por dicha circunstancia fueran imprevisibles para la administración, encabezada por el disciplinado. En efecto, era perfectamente posible, para la administración del departamento de Córdoba, en ese momento, establecer cuáles eran las condiciones de personal con que contaba para cumplir con las obligaciones que iba a contraer, y, si consideraba que se podían generar inconvenientes, era también posible, e incluso necesario, buscar oportunamente las soluciones del caso, a fin de no incurrir, posteriormente, en incumplimiento.

Para que pudieran considerarse los argumentos expuestos por el señor Ángel Villadiego Hernández, para eximirlo de responsabilidad por el no cumplimiento en el giro de los dineros correspondientes al cuatrimestre agosto a noviembre de 2000, que debían hacerse en virtud del contrato 1877 de 2000, la circunstancia relacionada con la reestructuración de dicha entidad territorial debía reunir los tres elementos que permiten configurar la fuerza mayor; sin embargo, como se analiza a continuación, en ningún caso, se habrían presentado, en este evento, al menos dos de ellos:

Exterioridad. La reestructuración del departamento de Córdoba, que se inició el 10 de marzo de 1999, con la suscripción del convenio de desempeño entre esta entidad territorial y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el objeto de mejorar la situación financiera e institucional de dicho departamento, que venía presentando en las vigencias fiscales inmediatamente anteriores, déficit, ocasionado por pagos de cesantías, pensiones, gastos elevados de funcionamiento y una baja producción de ingresos reales, es un hecho externo, que, en su momento, no dependía del disciplinado, sino que fue el resultado de una política estatal. A pesar de que el déficit de la vigencia fiscal 1998 fue el resultado de la gestión del primer año de gobierno del disciplinado, no se puede afirmar que dicha situación deficitaria fuera su responsabilidad, porque las causas del mismo venían gestándose desde las anteriores administraciones, por la falta de planeación a largo plazo, en parte generada por la descentralización territorial, que obligó a los departamentos y municipios a asumir, además de la carga salarial, la prestacional, incluidos los pasivos pensionales.

Imprevisibilidad. En el instante mismo en que se produjo la reestructuración, es decir, en marzo de 1999, ésta pudo ser un hecho anormal y poco frecuente, al que no se somete una entidad, sino en las condiciones especiales que afrontaba el departamento de Córdoba; excepcional y sorpresivo, por las dimensiones de la reestructuración, en cuanto a disminución en la planta de personal, la redistribución de todas las funciones y el replanteamiento de todos los procesos y procedimientos. Pero, obviamente, el paso del tiempo debió permitir que la administración de la entidad territorial se fuera acoplando a las nuevas condiciones y previera las demoras que, por diferentes factores, podían presentarse en los procesos de elaboración de cuentas y pago de las mismas, para evitar el no cumplimiento, en la ejecución de los contratos, más si se tiene en cuenta que, a la firma del contrato 1877 del 1º de abril de 2000, ya había transcurrido un año desde que se llevó a cabo la reestructuración.

Por tal razón, en el momento de la firma del contrato 1877/2000, la reestructuración ya no era un hecho anormal, ni poco frecuente, sino una situación que debía haberse normalizado durante el año que llevaba de duración; por la misma razón, no puede pensarse que, en ese momento, se tratara de un hecho excepcional o sorpresivo. Se concluye, entonces, que los efectos de la reestructuración del departamento de Córdoba, después de un año de haberse realizado, no constituían un hecho imprevisible para el Gobernador; por el contrario, debían ser conocidos por él.

Irresistiblidad. Los efectos de la reestructuración del departamento de Córdoba sobre su estructura, planes y programas, en abril de 2000, fecha en que se suscribió el contrato 1877, no eran imposibles de evitar, porque un lógico seguimiento sobre los mismos, durante un año, hacía posible predecir resultados negativos y planear la forma de evitarlos. Por tal razón, una persona cuidadosa no habría dejado de cumplir las obligaciones derivadas del contrato 1877, si hubiera tenido los recursos con que realizar los pagos, con el único argumento de que, después de un año, la organización no se había acoplado a su nueva estructura y funciones y, por tal razón, se demoraron los pagos.

Así, concluye este despacho que la reestructuración a que se vio abocado el departamento de Córdoba en 1999 no sería, en ningún caso, un hecho constitutivo de fuerza mayor que pudiera eximir de responsabilidad al disciplinado por el no cumplimiento en el pago del cuatrimestre agosto a noviembre de 2000.

Finalmente, debe advertirse que carece de relevancia el argumento expuesto por el disciplinado y por los testigos María del Rosario Domínguez y Juan Carlos Cervantes, en el sentido de que el retraso en los pagos se debió, también, al acuerdo de cesión de créditos suscrito entre COMCAJA y las IPS acreedoras de la misma. En efecto, tal acuerdo se celebró el 3 de septiembre de 2001, según consta a folios 96 a 110, esto es, mucho después de que el disciplinado hubiera dejado de ser gobernador de Córdoba, e incluso de que se hubiera efectuado el giro varias veces aludido.

En mérito de lo expuesto, la Procuradora Primera Delegada para la Contratación Estatal, en cumplimiento de sus funciones legales y reglamentarias,

PRIMERO: Declarar no probado el cargo único formulado al señor ÁNGEL VILLADIEGO HENÁNDEZ, en su condición de gobernador del departamento de Córdoba, por no haberse demostrado su responsabilidad, conforme a lo expuesto en el numeral 1 del acápite de consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, absolver al señor ÁNGEL VILLADIEGO HENÁNDEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 3.783.075, en su condición de gobernador del departamento de Córdoba, por los hechos objeto del cargo único formulado en este proceso.

TERCERO: Ordenar que se notifique esta providencia al señor ÁNGEL VILLADIEGO HENÁNDEZ, o a su defensor, en los términos del artículo 101 de la Ley 734 de 2002.

CUARTO: Ordenar que se comunique la presente decisión al doctor Jorge Enrique Escobar P., a la calle 129 Bis No. 5ª-64, oficina 226, de Bogotá, en su condición de quejoso, conforme lo establece el artículo 109 de la Ley 734 de 2002.

QUINTO: Ordenar que, por la Unidad Coordinadora de las Delegadas para Contratación Estatal, se libren las comunicaciones y se hagan las anotaciones a que haya lugar.