Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de 18 de febrero de 2009, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA.

Ver el art. 2, Ley 1239 de 2008

El señor MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA, quien actúa en nombre propio, instauró ante los Juzgados Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, acción de cumplimiento en contra del Ministerio de Transporte, con el objeto que de cumplimiento al artículo 2 de la Ley 1239 de 2008 y, en consecuencia, solicita fije los límites de velocidad en las carreteras nacionales de acuerdo con los parámetros establecido en la misma (fls. 1-4).

En los hechos que sustentan la acción relata, en síntesis, que el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1239 de 2008, establece que la entidad encargada de fijar la velocidad máxima y mínima en las carreteras nacionales debe establecer los límites de velocidad de forma sectorizada, razonable, apropiada y coherente con el tráfico vehicular, las condiciones de medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, visibilidad, las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de operación de la vía, de acuerdo a los parámetros establecidos en el artículo 2 de la misma ley, en cuya virtud en las carreteras nacionales las velocidades para los vehículos públicos o privados serán determinados por el Ministerio de Transporte teniendo en cuenta las especificaciones de la vía, sin que en ningún caso pueda sobrepasar los 120 kilómetros por hora.

Hasta la fecha, dice, el Ministerio de Transporte no ha procedido como es su deber a fijar los límites de velocidad en las carreteras nacionales, en función de los nuevos parámetros que la misma ley le impone, generando una pérdida de competitividad y un mayor costo de oportunidad por los mayores tiempos en los desplazamientos en aquellas carreteras nacionales que han sido construidas o adecuadas para que en el tránsito por ellas el límite máximo de velocidad corresponda a las nuevas especificaciones previstas en la Ley 1239 de 2008.

Señala que requirió al Ministerio de Transporte mediante carta de 24 de noviembre de 2008, radicado 2008-321-0767613-2, con el objeto de que dando cumplimiento a las disposiciones citadas de la Ley 1239 de 2008, procediera a fijar los límites de velocidad en las carreteras nacionales de acuerdo con los parámetros establecidos en dicha norma.

La Coordinadora del Grupo de Seguridad Víal del Ministerio de Transporte, mediante radicado 20084230657081 de 27 de noviembre de 2008, dio respuesta al anterior requerimiento, manifestando que para ello se adelantarán los respectivos estudios e investigaciones por parte de la entidad, y que no hay incumplimiento de la Ley 1239 de 2008, ya que la norma no señala un plazo o una fecha específica para la reglamentación respectiva.

Expresa que de la respuesta dada por la entidad requerida se infiere el efectivo incumplimiento de la obligación legal. Los dos argumentos presentados como excusa carecen de asidero jurídico para justificar su tardanza en fijar los límites de velocidad en las carreteras nacionales, de acuerdo con los parámetros establecidos en la Ley 1239 de 2008.

Aduce que la ausencia de un plazo o fecha para cumplir con la obligación legal, en lugar de justificar su incumplimiento, es muestra fehaciente del mismo, pues, precisamente, al no haber plazo legal, la obligación nace en el momento mismo de la entrada en vigencia de la ley, rigor temporal que acaeció con su publicación en el Diario Oficial No 47.061 de 25 de julio de 2008.

Indica que a la fecha no se ha llevado a cabo ninguna actividad en orden a disponer de los elementos que le permitan cumplir con la norma incumplida, por lo cual no se sabe en qué momento se tendrán los referidos estudios para que el Ministerio cumpla con su deber legal.

Por último, advierte que como la referencia a la necesidad de unos estudios que el Ministerio afirma requerir, pero que aún no se han contratado, a pesar de que desde el 25 de julio de 2008 hasta la fecha han transcurrido casi 5 meses desde la entrada en vigencia de la norma cuyo cumplimiento se demanda, no es más que una excusa para justificar la desidia administrativa en esta materia.

EL MINISTERIO DE TRANSPORTE, a través de la Coordinadora del Grupo de Seguridad Vial del Ministerio de Transporte, solicita se declare improcedente la acción de cumplimiento instaurada, por no existir obligación clara, expresa y exigible (fls. 13-16).

Señala que es clara la improcedencia de la acción de cumplimiento del artículo 2° de la Ley 1239 de 2008, por cuanto tal disposición no consagra una obligación clara, expresa y exigible a cargo del Ministerio de Transporte, que permita exigir judicialmente su inmediato cumplimiento.

Indica que lo que hace la norma es reseñar la competencia de las autoridades involucradas como es el Ministerio de Transporte para efectos de dar vida a la política de seguridad en el tránsito que pretende regular la velocidad en las carreteras y disminuir el nivel de siniestralidad en el tráfico terrestre, pero no le impone al Ministerio de Transporte, como única autoridad ninguna prestación medible en el tiempo, evaluable en procedimientos y materializable en un definido producto administrativo o jurídico.

Así las cosas, dice, no es un proceso de mera expedición de un acto político administrativo, que incluso cinco (5) meses que han pasado es un tiempo muy corto frente a la complejidad del tema y en donde están involucradas entidades como el Instituto Nacional de Vías "INVIAS", Instituto Nacional de Concesiones "INCO", entes Territoriales y los Concesionarios de las vías.

Considera que las velocidades máximas no se pueden aplicar para un corredor específico, sino que se deben tener en cuenta las especificaciones técnicas y demás variables como el tráfico vehicular, las condiciones del medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, la visibilidad, las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de operación, etc., pero cada tramo en particular independiente del tipo de vía.

Agrega que en cumplimiento de la Ley 769 de 2002, el Ministerio de Transporte a través de la Resolución No. 1050 de 5 de mayo de 2004, adoptó el Manual de señalización vial - dispositivos para la regulación del tránsito en calles, carreteras y ciclorutas de Colombia, de conformidad con los artículos 5, 113, 115 y el parágrafo del artículo 101 de la Ley 769 del 6 de agosto de 2002, documento que contempla en el capítulo 2 – B (señales reglamentarias), página 52 – la señal SR – 30 Velocidad Máxima.

El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera, mediante sentencia de 18 de febrero de 2009, negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA.

Para adoptar esta decisión el A-quo consideró que si bien es cierto en el precepto normativo -artículo 2 de la Ley 1239 de 2002-, se da una facultad al Ministerio de Transporte de reglamentar, es decir, de fijar la velocidad máxima de las carreteras nacionales, sin exceder los 120 Km y 80 Km por hora, dependiendo si se trata de vehículos particulares o de servicio público, de carga o transporte escolar, atendiendo ciertas circunstancias, y que es obligatoria la señalización de estas restricciones, también lo es que el legislador no determinó o estableció un plazo límite para tal efecto.

Explica que de conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República ejercer la función administrativa de reglamentar la ley. Al Presidente de la República y los Ministros les corresponde ejecutar las leyes y para eso cuentan con la función reglamentaria que, en consecuencia, es una función perteneciente al ámbito del cumplimiento de la ley.

Dice que la valoración de todas las circunstancias que se deben tener en cuenta para decidir si se reglamenta o no la ley, es una competencia con amplio margen de discrecionalidad y a cargo del Presidente de la República.

Si es amplia la valoración de las circunstancias que indiquen la necesidad de reglamentar la ley, es obvio que no existe la perentoriedad y premura de reglamentarla, así, cierta ley en concreto, aluda al reglamento como lo hace el artículo 2° de la Ley 1239 de 2008. La necesidad del reglamento es el principio tutelar de la función y esa necesidad puede incluso ser de tipo negativo en cuanto a que el Gobierno puede tener razones que le señalen la no necesidad de reglamentar ahora una ley, si cree que así se verifica mejor el cumplimiento del mandato legislativo. Por ser de carácter discrecional la competencia reglamentaria, la acción de cumplimiento frente a ella se torna impróspera debido a la pérdida de la "exigibilidad" de la obligación impuesta por la ley de la acción de cumplimiento, en el entendido del alcance de los artículos 8° y 9° de la Ley 393 de 1997, y del mismo artículo del que se exige su cumplimiento, pues no consagra un término para ello.

Lo anterior conlleva a que la norma no contenga una obligación clara, expresa y exigible, tampoco tendrían prosperidad las pretensiones, habida consideración que para establecer dichos límites de velocidad se tienen que hacer unos estudios técnicos que permitan de manera razonable, apropiada y coherente de forma sectorizada establecer dichos límites, teniendo en cuenta factores como el tráfico vehicular, las condiciones del medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, visibilidad, las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de operación de la vía.

Así, en ese entendido, se considera que habría de esperarse un plazo razonable, más aún teniendo en cuenta que el Ministerio es el encargado de la reglamentación de las vías a nivel nacional y que la norma fue expedida el 25 de julio de 2008.

Por último, advirtió que sobre el particular ya existen unos límites máximos de acuerdo con la Ley 769 de 2 de agosto de 2002, esto es, 120 y 80 kilómetros, según el caso, y que existe de igual forma una reglamentación por parte del Ministerio de Transporte, de acuerdo con la Resolución 1050 de 5 de mayo de 2004, mediante la cual se adoptó el Manual de Señalización Vial – Dispositivos para la Regulación del Tránsito en Calles, Carreteras y Ciclorutas de Colombia, allegado al proceso en medio magnético.

El señor MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA, quien actúa en nombre propio, impugnó la sentencia de 18 de febrero de 2009, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera.

Como motivos de inconformidad adujo, en síntesis, que en ninguna parte de la norma cuyo cumplimiento se solicita, se establece que su cumplimiento dependa o consista en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo.

Afirma que el legislador no defiere al reglamento el cumplimiento de la obligación del señalamiento de los límites de velocidad, ni establece que el mismo dependa de concertaciones con otras autoridades, ni que para cumplir el mandato del legislador sea menester la contratación de estudios. Solamente impone la obligación de determinar los mencionados límites teniendo en cuenta el estado de la vía.

Dice que en la parte motiva el fallador alude al numeral 5 de la misma ley sobre señalización vial, que sí requiere desarrollo reglamentario, pero que no es la norma sobre cuyo cumplimiento pesa la presente demanda, de manera que al parecer el juez, llevado por la presentación de los argumentos de la entidad demandada, confundió la norma objeto del requerimiento con la invocada por el Ministerio, sin que esta última tenga que ver ni esté relacionada con el pedimento de la demanda.

La Constitución Política, dentro de los mecanismos de protección de los derechos contempla en el artículo 87 la acción de cumplimiento, para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.

La Ley 393 de 1997, desarrolla el citado precepto constitucional e indica que la acción de cumplimiento procede contra toda acción u omisión de la autoridad o de los particulares -de conformidad con lo establecido en la norma-, que incumplan o ejecuten actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, y para el cumplimiento de los mismos.

Como requisito de procedibilidad de la acción, exige constituir la renuencia, es decir, que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.

En el sub-exámine, el accionante demanda el cumplimiento por parte del Ministerio de Transporte del artículo 2° de la Ley 1239 de 2008 y, en consecuencia, solicita fije los límites de velocidad en las carreteras nacionales de acuerdo con los parámetros establecido en la misma (fls. 1-4).

Se reclama así el cumplimiento de una norma con fuerza de ley, para lo cual el demandante acompaña la prueba de la renuencia, esto es, la solicitud de cumplimiento elevada previamente ante el Ministerio de Transporte, y la respuesta que le fue dada (fls. 5-6 y 7-8).

El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera, mediante la sentencia que es objeto de impugnación, negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA, por considerar que si bien es cierto en el precepto normativo -artículo 2 de la Ley 1239 de 2002-, se da una facultad al Ministro de Transporte de reglamentar, es decir, de fijar la velocidad máxima de las carreteras nacionales, sin exceder los 120 Km y 80 Km por hora, dependiendo si se trata de vehículos particulares o de servicio público, de carga o transporte escolar, atendiendo ciertas circunstancias, y que es obligatoria la señalización de estas restricciones, también lo es que el legislador no determinó o estableció un plazo límite para tal efecto. La valoración de todas las circunstancias que se deben tener en cuenta para decidir si se reglamenta o no la ley, es una competencia con amplio margen de discrecionalidad y a cargo del Presidente de la República. Lo anterior conlleva a que la norma no contenga una obligación clara, expresa y exigible, por lo que tampoco tendrían prosperidad las pretensiones, habida consideración que para establecer dichos límites de velocidad se tienen que hacer unos estudios técnicos que permitan de manera razonable, apropiada y coherente de forma sectorizada establecer dichos límites, teniendo en cuenta factores como el tráfico vehicular, las condiciones del medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, visibilidad, las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de operación de la vía. Señaló que en ese entendido, se considera que habría de esperarse un plazo razonable, más aún teniendo en cuenta que el Ministerio es el encargado de la reglamentación de las vías a nivel nacional y que la norma fue expedida el 25 de julio de 2008. Por último, advirtió que sobre el particular ya existen unos límites máximos de acuerdo con la Ley 769 de 2 de agosto de 2002, esto es, 120 y 80 kilómetros, según el caso, y que existe de igual forma una reglamentación por parte del Ministerio de Transporte, de acuerdo con la Resolución 1050 de 5 de mayo de 2004, mediante la cual se adoptó el Manual de Señalización Vial – Dispositivos para la Regulación del Tránsito en Calles, Carreteras y Ciclorutas de Colombia, allegado al proceso en medio magnético.

La norma citada como incumplida en el presente caso, establece:

"Ley 1239 de 2008

Diario Oficial No. 47.061 de 25 de julio de 2008

Por medio de la cual se modifican los artículos 106 y 107 de la Ley 769 del 2 de agosto de 2002 y se dictan otras disposiciones.

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 2. El artículo 107 del Código Nacional de Tránsito quedará así:

"Artículo 107. Límites de velocidad en carreteras nacionales y departamentales. En las carreteras nacionales y departamentales las velocidades autorizadas para vehículos públicos o privados, serán determinadas por el Ministerio de Transporte o la Gobernación, según sea el caso teniendo en cuenta las especificaciones de la vía. En ningún caso podrá sobrepasar los 120 kilómetros por hora.

Para el servicio público, de carga y de transporte escolar el límite de velocidad en ningún caso podrá exceder los ochenta (80) kilómetros por hora.

Será obligación de las autoridades mencionadas, la debida señalización de estas restricciones.

PARÁGRAFO. La entidad encargada de fijar la velocidad máxima y mínima, en las zonas urbanas de que trata el artículo 106 y en las carreteras nacionales y departamentales de que trata este artículo, debe establecer los límites de velocidad de forma sectorizada, razonable, apropiada y coherente con el tráfico vehicular, las condiciones del medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, visibilidad, las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de operación de la vía".

Ahora bien, la Sala observa que el artículo 2 de la Ley 1239 de 2008, preceptúa que en las carreteras nacionales y departamentales las velocidades autorizadas para vehículos públicos o privados, serán determinadas por el Ministerio de Transporte o la Gobernación, según sea el caso teniendo en cuenta las especificaciones de la vía, la cual en ningún caso podrá sobrepasar los 120 kilómetros por hora. Para el servicio público, de carga y de transporte escolar el límite de velocidad en ningún caso podrá exceder los ochenta (80) kilómetros por hora. Será obligación de las autoridades mencionadas, la debida señalización de estas restricciones.

Y a renglón seguido la norma dispone en su parágrafo que la entidad encargada de fijar la velocidad máxima y mínima, en las zonas urbanas de que trata el artículo 106 y en las carreteras nacionales y departamentales de que trata este artículo, debe establecer los límites de velocidad de forma sectorizada, razonable, apropiada y coherente con el tráfico vehicular, las condiciones del medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, visibilidad, las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de operación de la vía.

Al respecto, la Sala advierte que la norma cuyo cumplimiento se impetra en esta oportunidad, efectivamente contiene una obligación clara, expresa e inobjetable en cabeza del Ministerio de Transporte, cual es la de fijar la velocidad máxima y mínima en las carreteras nacionales, lo cual debe hacer en forma sectorizada, razonable, apropiada y coherente con el tráfico vehicular, las condiciones del medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, visibilidad, las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de operación de la vía.

A la fecha, la Sala observa que tal obligación legal no ha sido cumplida por el Ministerio de Transporte, por el contrario, y según lo dice la parte demandada en el Oficio 20084230657081 de 27 de noviembre de 2008, mediante el cual da respuesta a la constitución en renuencia, "(…) que aún no se ha expedido el Decreto para establecer los límites de velocidad en forma sectorizada, razonable, apropiada y coherente con el tráfico vehicular, las condiciones del medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, visibilidad, las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de operación de la vía, pues para ello se adelantarán los respectivos estudios e investigaciones por parte de la Entidad". Igualmente señala la entidad demandada frente a la pregunta formulada por el hoy demandante de cuáles son las razones para tal incumplimiento, que "…la ley en mención no señala un plazo o una fecha específica para la reglamentación respectiva" (fls. 7-8).

La Sala considera que no puede la Cartera Ministerial demandada escudarse en el hecho de que para ejecutar la obligación establecida, la ley que la comporta no señala un plazo o una fecha para la reglamentación respectiva, pues aceptar esto, sería tanto como permitir la perpetuidad de su incumplimiento, y con ello dejar en el limbo la voluntad del legislador que no fue otra que establecer reglas claras en esta materia, a fin de disminuir el nivel de accidentalidad en el tráfico terrestre.

Son claras las disposiciones constitucionales y legales en precisar que el fin de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, es el de hacer cumplir el ordenamiento jurídico existente por parte de las autoridades competentes, pero en ese ordenamiento jurídico debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir, tal y como ocurre en el presente caso.

Para la Sala no es ajena la complejidad del tema de los límites de velocidad que necesariamente ha de incluir estudios técnicos, estadísticos, trabajos de concertación social, etc., así como la participación de otras entidades tales como el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, el Instituto Nacional de Concesiones "INCO", los entes territoriales y los Concesionarios de las Vías, tal como lo indica la entidad demandada en la contestación de la demanda (fl. 14), pero ello no es óbice para que se dé cumplimiento a la norma en un término prudencial.

Si bien es cierto la Ley 1239 de 2008, no estableció ningún término o plazo para que el Ministerio de Transporte y las demás autoridades involucradas ejecutaran las obligaciones allí contenidas, ello no significa que por tal hecho los involucrados las puedan cumplir en el tiempo que les parezca, máxime si se tiene en cuenta que el tema de que trata la norma mencionada, está encaminado a disminuir el nivel de accidentalidad en el tráfico terrestre.

En este orden de ideas, la Sala revocará la sentencia de 18 de febrero de 2009, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera y, en su lugar, ordenará al Ministerio de Transporte que en el término máximo de 10 días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, inicie todos los estudios técnicos, estadísticos, ambientales, y en general todos los que se lleguen a requerir, a fin de dar estricto cumplimiento al artículo 2° de la Ley 1239 de 2008. En todo caso, tales estudios deberán culminar en un plazo máximo de tres (3) meses, contados desde la fecha de inicio de los mismos.

Cumplido lo anterior, el Ministerio de Transporte, en el término máximo de dos (2) meses siguientes, deberá fijar la velocidad máxima y mínima en las carreteras nacionales, mediante el instrumento jurídico que estime pertinente, para lo cual deberá tener en cuenta que se debe hacer en forma sectorizada, razonable, apropiada y coherente con el tráfico vehicular, las condiciones del medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, visibilidad, las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de operación de la vía, y los demás parámetros establecidos en la Ley 1239 de 2008.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

1. REVÓCASE la sentencia dictada el 18 de febrero de 2009 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogota – Sección Primera, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. ACCÉDASE a la acción de cumplimiento instaurada por el señor MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA, quien actúa en nombre propio.

3. ORDÉNASE al Ministerio de Transporte que en el término máximo de 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, inicie todos los estudios técnicos, estadísticos, ambientales, y en general todos los que se lleguen a requerir, a fin de dar estricto cumplimiento al artículo 2° de la Ley 1239 de 2008. En todo caso, tales estudios deberán culminar en un plazo máximo de tres (3) meses, contados desde la fecha de inicio de los mismos.

   Cumplido lo anterior, el Ministerio de Transporte, en el término máximo de dos (2) meses siguientes, deberá fijar la velocidad máxima y mínima en las carreteras nacionales, mediante el instrumento jurídico que estime pertinente, para lo cual deberá tener en cuenta que se debe hacer en forma sectorizada, razonable, apropiada y coherente con el tráfico vehicular, las condiciones del medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, visibilidad, las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de operación de la vía, y los demás parámetros establecidos en la Ley 1239 de 2008.

4. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera, vigilará el cumplimiento de esta decisión, de conformidad con lo establecido en la ley.

5. NOTIFÍQUESE personalmente a las partes. Si no fuere posible hacerlo dentro del término legal, la notificación se surtirá por edicto, tal como lo prevé el artículo 323 del Código de Procedimiento Civil.

6. En firme esta providencia, y efectuada las anotaciones correspondientes, devuélvase el expediente al juzgado de origen.

Discutido y aprobado en la sesión realizada en la fecha.