1.- DE LA SOLICITUD.

La señora MARIA HELENA BECERRA identificada con la cédula de ciudadanía No.41.698.162, en escrito dirigido a este Despacho, con número de radicación 1-2010-21969 del 24 de mayo de 2010, solicitó la revocatoria directa del Decreto Distrital No.187 del 17 de mayo de 2002, "Por medio del cual se reglamenta la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) N° 102, SABANA, ubicada en la localidad de MARTIRES, y se expiden las fichas reglamentarias de los sectores delimitados en el presente decreto, así como la ficha de lineamientos para los Planes Parciales de Renovación Urbana", por considerar que dicha norma causa un agravio injustificado a los habitantes de la zona determinada en dicho Decreto y por razones de ilegalidad. Igualmente, solicita se declare que no existen condiciones para que funcione la zona de alto impacto a que se refiere el acto administrativo atacado y se restablezcan los derechos, especialmente los fundamentales a todos los habitantes del sector en el que aplica la norma.

2. ARGUMENTOS DE LA SOLICITUD.

Que las razones esgrimidas para solicitar la revocatoria directa son:

"1°. Con el Decreto Distrital No. 187 del 17 de mayo de 2002 se reglamentó la Zona de Alto impacto de la UPZ 102, de los Mártires o Localidad 14 de Bogotá D.C; estableciendo como Zona Especial con Servicios de Alto Impacto relacionados con el trabajo y comercio sexual, el área correspondiente al Subsector I del Sector Normativo 22 de la UPZ 102 SABANA que se encuentra comprendido en el cuadrante conformado desde la Calle 19 hasta la calle 24 y de la Avenida Caracas hasta la carrera 17; decreto distrital que se encuentra derogado tácitamente por la ley 902 de 2004.

2°. Con la implantación de la Zona con Servicios de Alto Impacto mediante el Decreto 187 del 17 de mayo de 2002, publicado en el Registro Distrital No. 2637 de la misma fecha, se ha ignorado que el ejercicio de la prostitución y de actividades de establecimientos de lenocinio, se trata de una actividad alrededor de las cuales concurren la comisión de delitos y la propagación de enfermedades, conductas éstas que no previó la autoridad distrital en su momento y que viene afectando a la comunidad de habitantes del sector sin que las mismas autoridades distritales y/o locales realicen acciones efectivas para controlar esta problemática suscitada a raíz de la aplicación de este decreto.

3°. En efecto, se sustenta la ilegalidad del decreto 187 de 2002, en que la Ley 902 del 26 de julio de 2004 "Por medio de la cual se adicionan algunos artículos de la Ley 388 de 1997, y se dictan otras disposiciones" señala puntualmente en su artículo 3°. "Artículo 3°. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga las normas que le sean contrarias",

Y entonces, resulta sumamente claro, que el citado decreto 187 de 2002 en su tenor literal es totalmente contrario a lo preceptuado por la Ley 902 de 2004; el que además, por ir en contravía de una norma de superior jerarquía ha perdido su ejecutoria, fenómeno que es reconocido por elementales normas del derecho como la derogación tácita de la norma y por lo cual pierde su eficacia. (...)..."

Argumenta la peticionaria que además el Decreto vulnera principios y artículos constitucionales, tales como el artículo 44 que regula los derechos fundamentales de los niños, el artículo 6 relacionado con la responsabilidad de las autoridades por omisión o extralimitación de funciones y el artículo 2 que prevé los fines esenciales del Estado.

Agrega que el Decreto Distrital 492 de 2007 estableció un término no mayor de un año a partir de su vigencia, para la revisión de las Unidades de Planeamiento Zonal reglamentadas y que hacen parte del Plan Zonal Centro, dentro de las cuales se encuentra la UPZ 102, señala que dicho plazo fue prorrogado por los Decretos 335 de 2009 y 116 de marzo 17 de 2010 por seis meses, respectivamente, y que el Decreto 335 de 2009 expresamente derogó los Decretos 400 de 2001 y 188 de 2002 los cuales regulaban las condiciones que debían cumplir los establecimientos donde se autorizaba ejercer la actividad de la prostitución, quedando en su apreciación dicha actividad a la deriva.

Considera que se configuran las causales 1 y 3 del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto se ha quebrantado la Constitución Política, vulnerándose su artículo 2, pues en su criterio no se están protegiendo como debe ser los bienes de quienes habitan en el Barrio Santa Fe, al permitir el funcionamiento de una actividad contraria a la Ley y a la Constitución. Manifiesta que en el lugar existe una amplia población infantil en razón a la operancia de establecimientos educativos de gran acogida. Asimismo, manifiesta que los habitantes de la zona continuamente son agredidos en sus derechos por las actividades conexas al ejercicio de la prostitución, sin que las autoridades hagan algo efectivo para protegerlos.

Aduce que se está incumpliendo el deber social de especial protección que surge de la relación individuo - Estado, por cuanto existe contradicción entre el acto administrativo cuestionado y el artículo 2 Constitucional, con lo cual se altera el orden jurídico y sus derechos subjetivos, así como los de quienes habitan permanentemente el sector. Igualmente, manifiesta que se vulnera el artículo 6 Constitucional porque es deber de todo funcionario vigilar el fiel cumplimiento de la normatividad Constitucional y legal, y que se han pretermitido las normas citadas, configurándose de esta manera la primera causal.

En relación con la causal tercera del artículo 69 ibídem, considera que se le ha causado agravio injustificado a ella y a quienes tienen propiedades y habitan en el sector, porque en su apreciación es como si hubieran sido condenados administrativamente, lesionando su patrimonio por condiciones fácticas no imputables al mismo inmueble, pues se disminuyó ostensiblemente el valor comercial de los inmuebles que no pertenecen al comercio sexual, dada la evidente depresión y deterioro físico y social de la zona. Agrega que se está lesionando el patrimonio moral y se están causando daños materiales, por la vigencia de un Decreto que afecta la zona donde existen unidades residenciales e inmuebles destinados a usos dotacionales religiosos, educativos, entre otros.

Que la Constitución Política en su artículo 121 señala que: "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley".

Que igualmente, el artículo 315 de la Constitución Política prevé como atribución del Alcalde: "Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del Concejo".

Que el Alcalde Mayor de Bogotá en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 38 del Decreto-Ley 1421 de 1993, debe cumplir la Constitución, la ley, los Decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos del Concejo.

Que a su vez, el Decreto 01 de 1984 en su artículo 69 determina que: "Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: (...)".

Que el Decreto-Ley 1421 de 1993 en su artículo 2° señala: "Régimen aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político. administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios".

Que de conformidad con el numeral 4 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993 le corresponde al Alcalde Mayor de la Ciudad ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos.

Que el artículo 453 del Decreto Distrital 619 de 2000, hoy artículo 426 del Decreto Distrital 190 de 2004, conforme a la consolidación efectuada al Plan de Ordenamiento Territorial, prevé que corresponde al Alcalde Mayor adoptar mediante Decreto la ficha normativa, mediante la cual se establecen las normas urbanísticas para determinados sectores de la ciudad, donde coinciden un tratamiento urbanístico con un área de actividad.

Que la estructura de la ficha normativa debe estar conformada por dos bloques de información, uno relacionado con los usos, estacionamientos, edificabilidad, espacio público y demás normas para el planeamiento de la zona y el otro con la identificación del sector y la información gráfica de soporte en planos.

Que el Decreto Distrital 187 de 2002, no sólo expide la ficha reglamentaria correspondiente al sector No. 22 cuestionado, sino las de los demás sectores normativos de la UPZ 102 SABANA y la reglamenta.

Que en relación con el funcionamiento de casas de lenocinio el Decreto cuestionado tuvo en cuenta el fallo de tutela proferido por el Juzgado 31 Penal Municipal, el pasado 26 de octubre de 2000, dentro de la Acción de Tutela No. 2000-0672, y la providencia del mismo despacho judicial proferida el 16 de noviembre de 2001 que decidió el incidente de desacato presentado por el comité de residentes de los barrios la Esperanza y Barrios Unidos Suroriental.

Que el mencionado fallo judicial ordenó, entre otros aspectos, el establecimiento en la ciudad de "Zonas de Tolerancia, para evitar que fuera de ellas se lleve a cabo el ejercicio de la prostitución y negocios conexos con la misma". Asimismo, en la providencia que resolvió el desacato de dicha orden, impuso: "...Ia reubicación de la prostitución que se ejerce en áreas residenciales, educativas, y de uso diferentes a los de alto impacto; a zonas de tolerancia en donde se permita su ejercicio, en las condiciones establecidas en las leyes y reglamentos."

Que atendida la orden de tutela y lo requerido en el fallo que resolvió el incidente de desacato, se reglamentó el sector Normativo No. 22 de la UPZ 102 SABANA, y se establecieron como usos permitidos, en la categoría de usos restringidos, los usos de Alto Impacto de Diversión y Esparcimiento de Escala Metropolitana, dentro de los cuales figuran las whiskerías y casas de lenocinio, por cuanto la consolidación de los usos comerciales en el sector era evidente y el resultado de los estudios adelantados para definir la delimitación de la zona en la que era viable permitir tales usos, mostraron que aproximadamente el 70 % de los predios de la misma están destinados, total o parcialmente, a usos comerciales. Igualmente, se tuvo en cuenta que las actividades cuestionadas fueron permitidas en parte del subsector, por el Decreto Distrital 1042 de 1987 para el código de reglamentación AMR-C1.

Que es pertinente aclarar que el término "zonas de tolerancia" es el utilizado por el Juez de Tutela. En este aspecto, el Decreto cuestionado en cumplimiento de las normas que permiten a la Entidad Territorial la regulación de usos reglamentó y delimitó los espacios en los cuales se podían ejercer los Usos de Alto Impacto de Diversión y Esparcimiento de Escala Metropolitana, dentro de los cuales figuran las casas de lenocinio.

Que el parágrafo 2° del articulo 15 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo1 de la Ley 902 de 2004 establece que: "Los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no podrán establecer usos compatibles entre servicios de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines, con usos para vivienda y dotacionales educativos. ".

Que el Gobierno Nacional mediante Decreto 4002 de 2004 reglamentó el mencionado parágrafo y estableció definiciones en su artículo 1 de las cuales se destaca:

"a) Servicios de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines: Son aquellos que comprenden cualquier clase de actividad de explotación o comercio del sexo, realizados en casas de lenocinio, prostíbulos o establecimientos similares, independientemente de la denominación que a adopten:"

Igualmente, el artículo 2 del Decreto ibídem, consagró:

"Artículo 2°. Incompatibilidad y localización. En los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen no se podrán establecer como permitidos, los usos que comprendan servicios de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines, en las áreas, zonas o sectores en donde se prevea el desenvolvimiento del uso residencial o cualquier tipo de uso dotacional educativo, independientemente de que alguno de estos últimos se contemple con carácter de principal, complementario, compatible o restringido, o mezclado con otros usos.

El desarrollo de los servicios de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines, deberá regularse de manera especial en los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que los desarrollen o reglamenten, los cuales precisarán los sitios específicos para su localización, las condiciones y restricciones a las que deben sujetarse.

En caso de presentarse colindancia entre las áreas, zonas o sectores donde se permitan los usos residencial e institucional educativo con aquellas áreas, zonas o sectores donde se prevea la ubicación de los usos de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines, los Planes de Ordenamiento o los instrumentos que los desarrollen o complementen, deberán prever las situaciones en las que priman los usos residencial e institucional educativo sobre los usos incompatibles enunciados en el presente artículo."

Parágrafo. Para la delimitación de las áreas, las zonas o los sectores en los que se permitan los servicios de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines se tendrán en cuenta las características y las formas de convivencia de cada municipio o distrito."

Que revisados los usos permitidos en el Sector 22 de la UPZ 102 SABANA cuestionada por la solicitante, se puede establecer que en éste se reguló como área de actividad "Comercio y Servicios", Zona de Comercio Cualificado, con Tratamiento de Consolidación con cambio de Patrón. Asimismo, en los considerandos del Decreto objeto de la solicitud de revocación se plasmó que la consolidación de los usos comerciales en el sector era evidente y el resultado de los estudios adelantados para definir la delimitación de la zona en la que era viable permitir los usos de alto impacto, mostraron que aproximadamente el 70 % de los predios de la misma estaban destinados, total o parcialmente, a usos comerciales. Igualmente, se tuvo en cuenta que las actividades cuestionadas fueron permitidas en parte del subsector, por el Decreto Distrital 1042 de 1987 para el código de reglamentación AMR-C1.

Conforme a lo expuesto, no se observa que la regulación prevista en la UPZ se haya efectuado contrariando la Constitución y la Ley, pues obedeció, entre otras razones, al cumplimiento de una orden judicial, dispuesta dentro de una Acción de Tutela, así como a las competencias que le son atribuidas a la Entidad Territorial. Igualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 902 de 2004 y el Decreto Nacional 4002 de 2004, no se observa que éstas sean vulneradas por el Decreto pues éste reglamento para el Sector Normativo No. 22 únicamente Comercio y Servicios, cumpliendo los lineamientos normativos, en su parte general. Al respecto, ha de tenerse en cuenta que el artículo 4 del Decreto 4002 dispuso que en los actos modificatorios de los Planes de Ordenamiento Territorial se contemplarán las condiciones para la relocalización de los usos incompatibles, para lo cual previó las reglas.

Entre tales reglas, se facultó al Distrito Capital para fijar los términos máximos para la relocalización de los establecimientos existentes permitidos por las normas anteriores al respectivo acto de revisión del POT, plazos que corresponderán a no menos de uno ni más de dos períodos constitucionales del alcalde. Precisa el numeral 3 del artículo 4 ibídem que vencido el plazo máximo fijado, el desarrollo de los usos incompatibles de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines acarreará las sanciones urbanísticas previstas en la Ley.

En este orden de ideas, la normatividad posterior a la reglamentación de la UPZ SABANA, como lo es la Ley 902 de 2004 y el Decreto Reglamentario 4002 del mismo año, prevén el mecanismo para la relocalización de los Servicios de Alto Impacto referidos a la prostitución y actividades afines, otorgando a las entidades territoriales la facultad de reglamentar el proceso de relocalización y de establecer los plazos para ello.

Conforme a lo anterior, se debe tener en cuenta que en el Distrito Capital atendiendo la vigencia de la normatividad nacional, se modificó el Decreto Distrital 187 de 2002 mediante el Decreto Distrital 335 de 2009 el cual estableció en su artículo 2 que:

"Artículo 2°. Los servicios de alto impacto, de diversión y esparcimiento, de wiskerías, streap-tease, casas de lenocinio y demás categorizaciones relacionadas con el ejercicio de la prostitución, sólo podrán desarrollarse bajo tratamiento de renovación urbana, previa adopción de Plan Parcial, en armonía con la Ley 902 de 2004 y sus Decretos reglamentarios.

Parágrafo 1°. En el Sector Normativo 22, Subsector I de la UPZ No. 102 LA SABANA, Y en las demás zonas de la ciudad donde se prevea la habilitación de usos de alto impacto referidos a prostitución y actividades afines, los servicios de alto impacto relacionados con expendio y consumo de bebidas alcohólicas y/u horario nocturno (bares, tabernas, discotecas y actividades similares) y alojamiento por horas (moteles, hoteles de paso y residencias) serán sometidos para su desarrollo a la adopción del plan parcial referido en este artículo.".

Igualmente, el artículo 4 del mencionado Decreto, subrogado por el artículo 1 del Decreto Distrital 116 de 2010, dispuso a cargo de las Alcaldías Locales, bajo la coordinación de la Secretaría Técnica de la Mesa Interinstitucional de Zonas Especiales de Servicios de Alto Impacto, formular en un plazo no mayor a seis (6) meses contado a partir de la entrada en vigencia del Decreto, prorrogable por el mismo término, contado a partir de la terminación del plazo inicialmente concedido; el diagnóstico de los usos de alto impacto en la respectiva localidad referidos a la prostitución.

Asimismo, se concedió un plazo de seis meses contados a partir de la elaboración del diagnóstico de cada localidad, para iniciar los procesos de adopción de los planes parciales, vencidos los cuales no podrán ser habilitados los usos de alto impacto en la ciudad.

De igual manera, la Administración Distrital a través de la Secretaría Distrital de Planeación, conforme al artículo 41 del Decreto Distrital 492 de 2007, ha venido adelantando acciones dirigidas a adoptar una reglamentación que incorpore la UPZ No.102 La Sabana en el marco del Plan Zonal del Centro de Bogotá. En este aspecto, y considerando que los servicios cuestionados constituyen un tema transversal, el cual debe abordarse superando la dimensión urbanística, éste se articula con la labor de la Mesa Interinstitucional para el Manejo de las Zonas Especiales de Servicios de Alto Impacto (ZESAI), cuyo objetivo es el manejo y control de los servicios de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines en el Distrito Capital, conforme al Decreto 126 de 2007.

Es así que, cursa actualmente una propuesta de intervención para el sector 22 Subsector I de la UPZ 102 La Sabana, en cabeza de la mencionada Mesa Interinstitucional, que involucra un programa de reordenamiento para la zona. Los programas de reordenamiento deberán estar acompañados por Planes de Acción dirigidos a superar las incompatibilidades y a equilibrar la transición normativa, dado que muchos de los establecimientos ubicados en el citado Sector se encuentran amparados por regímenes normativos que precedieron a la primera revisión del POT y al Decreto Nacional 4002 de 2004. Asimismo, a través de la Mesa Interinstitucional citada, se está analizando el diseño de un instrumento normativo que haga posible la relocalización de usos incompatibles, sin detrimento de los derechos fundamentales de todos los actores en el territorio.

De conformidad con las precisiones realizadas, no se está contrariando disposición constitucional o legal con la vigencia y operación del Decreto Distrital 187 de 2002 y el Decreto Distrital 335 de 2009.

Por otra parte, y en cuanto a los argumentos de la solicitante en los cuales precisa que el Decreto 187 ibídem, le está causando un agravio injustificado, se aclara que no existe prueba que demuestre tal situación, máxime que la norma ha venido operando por ocho años y con anterioridad a su vigencia las actividades cuestionadas fueron permitidas en el código AMR-C1 a la luz del Decreto Distrital 1042 de 1987.

Que por las razones antes expuestas, no son de recibo para este Despacho los argumentos de la Solicitante, toda vez que el referido Decreto Distrital 187 de 2002 fue proferido en ejercicio de las facultades constitucionales y legales atribuidas al Alcalde Mayor de Bogotá; su texto no contraviene disposiciones superiores; se encuentra conforme al interés público o social, y con su expedición no se ha causado agravio injustificado a persona determinada. En consecuencia se deniega lo solicitado.

Que en mérito de lo anterior,

ARTÍCULO 1°._ Deniégase la solicitud de revocatoria directa contra el Decreto Distrital 187 de 2002, presentada por la señora MARIA HELENA BECERRA, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente Resolución.

ARTÍCULO 2°._ Notificar el contenido del presente acto a la señora MARIA HELENA BECERRA, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.698.162 expedida en Bogotá, en los términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 3°._ Comuníquese el contenido del presente acto a la Secretaría Distrital de Planeación.

ARTÍCULO 4°._ Contra la presente decisión no procede recurso alguno, de conformidad con lo expuesto en el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo.