ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Incompetencia sobre decreto compilador/ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Competencia sobre contenido normativo

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Definición

LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Prevalencia

LEY ORGANICA Y LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Distinción

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Elaboración, presentación y aprobación

PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Consecuencia por no presentación por Gobierno/PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Consecuencia por no expedición por Congreso

LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Límites

PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Decreto de repetición

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 64 del decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-

Demandantes: Alexander Morales Ramos y Jazmín Gabriela Marín Giraldo

Magistrado sustanciador:

en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos ALEXANDER MORALES RAMOS y JAZMIN GABRIELA MARIN GIRALDO, demandaron un aparte del artículo 64 del decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto"

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 42692 del 18 de enero de 1996 y se subraya lo demandado.

Dada la brevedad del cargo formulado por los demandantes, la Corte lo transcribe a continuación.

En conclusión, consideran los demandantes que la disposición acusada, viola el artículo 348 del Estatuto Superior, al asignar una consecuencia distinta a la allí establecida para los casos en que el Gobierno Nacional no presente el proyecto de presupuesto.

IV. INTERVENCIONES

El ciudadano JORGE LUIS TRUJILLO ALFARO, actuando en su condición de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó a la Corte declarar exequible el precepto demandado, por las siguientes razones.

• La norma acusada tiene estrecha relación con el principio de anualidad del presupuesto, consagrado en el artículo 346 de la Constitución, desarrollado por el artículo 14 de la ley orgánica del presupuesto nacional, que prescribe: El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados caducarán sin excepción."

• De otra parte, el artículo 348 de la Constitución dispone que "si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del artículo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el gobierno podrá reducir gastos y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio."

• En la norma demandada "se conciben dos alternativas: 1. Si el Congreso no expide el presupuesto, rige el presentado por el Gobierno. 2. Si el Gobierno no presenta el proyecto de presupuesto, rige el del año anterior con los ajustes pertinentes. Ahora bien, la norma demandada equipara la no presentación del presupuesto, con su no aprobación, dado que similares causas deben tener iguales consecuencias y, sin lugar a dudas, es la ley orgánica del presupuesto la llamada a consagrar los temas de dicho resorte, en ausencia de una norma constitucional expresa que lo consagre."

El señor Procurador General de la Nación en concepto No. 2264 del 2 de agosto de 2000, solicitó a la Corte "declarar constitucional el artículo 64 del decreto 111 de 1996, salvo la expresión 'o no hubiere sido aprobado por el Congreso'". Estos son los argumentos que expuso como fundamento de su petición.

• La presentación y aprobación del presupuesto son asuntos que corresponde regular al legislador en la ley orgánica del presupuesto, la cual tiene una jerarquía especial, "dado el carácter de norma condicionante de la actividad legislativa en materia presupuestal."

• El artículo 346 de la Carta le asigna al Gobierno la obligación de formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, y presentarlo al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. De otra parte, en el artículo 349 del mismo ordenamiento se establece que durante los tres primeros meses de cada legislatura y de acuerdo con las reglas de la ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de Rentas y ley de apropiaciones.

• De conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la Constitución, cuando la autoridad correspondiente no presenta la ley de presupuesto o no la aprueba, se producen éstas consecuencias: "Si es el Congreso el que no expide oportunamente el presupuesto dentro de los tres primeros meses de cada legislatura, regirá el presentado por el Gobierno, perdiendo el legislativo la posibilidad de introducirle enmiendas al proyecto correspondiente. En cambio, si es el Gobierno el que no presenta el presupuesto a consideración del Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura, regirá el presupuesto del año anterior, hipótesis en la cual se presenta la repetición del presupuesto." Estos mecanismos buscan garantizar la vigencia del principio de legalidad presupuestal, que se erige como instrumento idóneo para el ejercicio efectivo de la actividad financiera del Estado.

• En los artículos 43 y 51 de la ley 38 de 1989, modificados por los artículos 29 y 55 de la ley 179 de 1994, compilados en los artículos 59 y 64 del decreto 111 de 1996, se implementa cada una de las hipótesis consagradas en el artículo 348 de la Constitución. Sin embargo, considera el Procurador que la norma acusada es parcialmente violatoria de dicho canon superior, "porque al ordenar que el Gobierno Nacional expida el correspondiente decreto de repetición cuando el Congreso no ha aprobado el presupuesto general de la Nación, desconoce que por disposición del citado precepto constitucional en esta hipótesis no se repite el presupuesto del año anterior, sino que rige el proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo."

• En razón de lo anotado, considera que la expresión "o no hubiere sido aprobado por el Congreso" es inconstitucional por violar el artículo 348 del Estatuto Superior. Sobre el resto de la disposición dice que debe ser declarada constitucional por estar en armonía con el citado precepto supremo.

Aunque el decreto 111 de 1996, parcialmente demandado, es un decreto ejecutivo pues en el se compilan las normas que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, corresponde a la Corte decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones que lo integran por ser éstas materialmente legales, tal como se dejó claramente establecido en la sentencia C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada en posteriores fallos.

Dijo la Corte:

"(….) corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional. Se trata pues de una compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores(…..)conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales."

En consecuencia, procede la Corte a decidir la presente demanda.

En esta oportunidad debe la Corte resolver si el precepto demandado, en cuanto ordena repetir el presupuesto en los casos en que éste no es presentado por el Gobierno o no es aprobado por el Congreso, se ajusta o no al Estatuto Supremo.

El presupuesto general de la Nación que ha sido definido como "un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones redistributivas de política económica, planificación y desarrollo; es también un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual justifica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, ya que las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental." C-685/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

El presupuesto público se constituye así en un acto de trascendental importancia para el país, pues de él depende en buena medida la política económica y el cumplimiento de fines esenciales del Estado vr. gr. el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un orden justo. Debido a ello el constituyente reguló en los artículos 345 y ss. del Estatuto Superior, varios aspectos atinentes a su elaboración, presentación, aprobación, ejecución, etc., y, en el artículo 352 ordenó al Congreso expedir la ley orgánica del presupuesto a la cual debe sujetarse toda la actividad legislativa en esta materia.

Dice así el artículo 352 de la Constitución: "Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar."

Así las cosas, la Constitución y la ley orgánica del presupuesto son las normas rectoras del sistema presupuestal y, por consiguiente, a ellas deben ajustarse tanto las leyes ordinarias (ley anual de presupuesto) como los demás ordenamientos (reglamentos) que en esta materia se expidan.

En relación con la jerarquía o prevalencia de la ley orgánica del presupuesto ha sostenido la Corte:

La ley orgánica se diferencia de la ley anual de presupuesto pues, "mientras que la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (CP art. 352), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo (CP arts 346 y ss). Por ende, así como es inconstitucional que una ley anual del presupuesto incorpore disposiciones propias de la ley orgánica, igualmente es contrario a la Carta que la ley orgánica del presupuesto regule asuntos que son competencia de una ley anual del presupuesto."²

El presupuesto general de la Nación, como es sabido, se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales. En el artículo 111 de 1996, Estatuto Orgánico se consagran cada uno de esos items. Veámos:

a) El presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones incluye las apropiaciones para las distintas ramas del poder público, órganos de control, Ministerios, Departamentos Administrativos, establecimientos públicos, etc, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.

c) Las disposiciones generales son las normas tendentes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales solamente rigen durante el año fiscal para el cual se expiden.

El presupuesto es un acto complejo en el que participa tanto el poder ejecutivo como el legislativo. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 346 y 349 de la Constitución corresponde al Gobierno elaborar el proyecto anual de presupuesto y presentarlo al Congreso de la República dentro de los diez primeros (10) días de cada legislatura, y a este último expedirlo dentro de los tres primeros meses de cada legislatura. En igual sentido se consagran tales deberes en los artículos 47 a 63 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (decreto 111/96).

Para efectos de la elaboración del presupuesto la Constitución le señala al Gobierno ciertas directrices y algunos condicionamientos vr. gr. -que no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos, -que el presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, -que en la ley de apropiaciones no se puede incluir partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.), -que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada, ante las comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados (art. 347 C.P.). -que la ley de apropiaciones debe contener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de esa naturaleza, etc.

A más de lo anterior, el Gobierno en la elaboración del presupuesto debe respetar los principios que rigen el sistema presupuestal, a los cuales se ha referido la Corte en múltiples pronunciamientos³ vr. gr. el principio de universalidad, el principio de unidad de caja, el principio de legalidad, el principio de planificación, el principio de anualidad, el principio de especialización, el principio de coherencia macroeconómica, etc, que se encuentran definidos en la ley orgánica, arts. 12 y ss.

Recibido el proyecto respectivo en el Congreso corresponde a las Comisiones de Asuntos Económicos tanto del Senado como de la Cámara discutirlo y aprobarlo en primer debate, para lo cual la Constitución las autoriza sesionar conjuntamente (art. 346). El segundo debate obviamente, corresponde a las Plenarias de cada corporación legislativa.

Dentro de los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas fijadas en la Constitución y en la ley orgánica, el Congreso deberá discutir y expedir el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones (art. 349 C.P.).

El artículo 64 del decreto 111 de 1996, que corresponde al artículo 51 de la ley 38 de 1989 parcialmente modificado por el artículo 55 de la ley 179/94, y que es materia de acusación parcial, forma parte de la ley orgánica del presupuesto y en él se establece lo siguiente:

"Si el proyecto de presupuesto general de la Nación no hubiere sido presentado en los primeros diez (10) días de sesiones ordinarias o no hubiere sido aprobado por el Congreso, el Gobierno Nacional expedirá el decreto de repetición antes del 10 de diciembre de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la Constitución Política.(….)"

Los demandantes consideran que esta disposición al ordenar que se repita el presupuesto cuando éste no es presentado por el Gobierno o no es aprobado por el Congreso, viola el artículo 348 de la Constitución, pues allí se establecen consecuencias distintas para uno y otro caso.

El Procurador General considera que le asiste razón a los demandantes, y solicita a la Corte declarar inexequible la expresión "o no hubiere sido aprobado por el Congreso". El interviniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el contrario, señala que la disposición acusada es exequible pues, "la norma demandada equipara la no presentación del presupuesto con su no aprobación, dado que similares causas deben tener iguales consecuencias y, sin lugar a dudas, es la ley orgánica del presupuesto la llamada a consagrar los temas de dicho resorte, en ausencia de norma constitucional expresa que lo consagre."

Al confrontar el precepto demandado con la Constitución, advierte la Corte que contraría lo dispuesto en el artículo 348 superior, pero únicamente en el aparte que ordena repetir el presupuesto cuando éste no es aprobado por el Congreso. Dice así el precepto constitucional citado:

"Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del artículo precedente: si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio." (Lo resaltado es de la Corte)

Las consecuencias que, según esta norma constitucional, se producen cuando el Gobierno incumple el deber de presentar el proyecto de presupuesto son distintas de las que se generan cuando el proyecto no es expedido por el Congreso. En el primer caso, esto es, cuando el proyecto no es presentado por el Gobierno dentro de los diez (10) primeros días de cada legislatura, como se lo impone el artículo 346 de la Constitución, recobra vigencia el presupuesto del año anterior, evento en el cual el Gobierno podrá reducir gastos. En el segundo, es decir, cuando el proyecto ha sido presentado por el Gobierno en tiempo, pero no es expedido o aprobado por el Congreso rige el presentado por el Gobierno.

Si la Constitución establece que cuando el presupuesto no es expedido por el Congreso, rige el presentado por el Gobierno, mal podía la ley orgánica en la disposición demandada parcialmente, asignar a ese hecho una consecuencia diferente de la señalada (repetición del presupuesto), pues al hacerlo lesionó el artículo 348 del ordenamiento supremo. El carácter prevalente que tiene la ley orgánica del presupuesto sobre las demás leyes que rigen la materia, no la exime del cumplimiento y observancia de los distintos mandatos constitucionales. Dicha ley como cualquiera otra, debe ajustarse al orden superior y en el presente caso no ocurrió así.

No sucede lo mismo con el fragmento del primer inciso que ordena expedir el decreto de repetición del presupuesto cuando éste no es presentado por el Gobierno dentro del término constitucional fijado (diez primeros días de cada legislatura), pues tal medida no es incompatible con la Constitución ya que ella se limita a prescribir que cuando ocurre ese hecho "rige el presupuesto del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio". Siendo así, el decreto de repetición surge como un procedimiento necesario de política fiscal, pues dicho ordenamiento viene a constituirse en norma rectora para todas las entidades estatales y las autoridades públicas, al consagrar la cuantía de los ingresos y el monto máximo de los gastos que pueden realizar aquéllas en un determinado período fiscal (un año); además de facilitar el control del gasto público por parte de los órganos a quienes se les ha encomendado esa misión.

En el decreto de repetición del presupuesto el Gobierno debe incluir las reducciones de gastos que el constituyente le autoriza realizar en los distintos órganos y ramas del poder, lo cual deberá quedar explícito en el mismo ordenamiento, para efectos del control correspondiente. En esta labor el ejecutivo, no sobra decirlo, debe obrar con especial cuidado, de manera que la reducción de gastos sea razonable y proporcionada y tenga como fundamento las necesidades de cada ente público y los programas y objetivos que les corresponde a aquellos desarrollar, ciñéndose siempre al Estatuto Supremo y a las normas de la ley orgánica.

Algunos Hacendistas califican las medidas instituidas por el constituyente en el artículo 348 de la Carta (vigencia del presupuesto anterior o vigencia del presentado por el Gobierno), como verdaderas sanciones que se imponen al Gobierno y al Congreso por su "negligencia" e "incumplimiento" de las funciones constitucionales y legales que les han sido asignadas. La Corte por el contrario, considera que en estricto sentido, aquéllas no son sanciones pues no se dirigen a castigar un comportamiento omisivo de personas determinadas sino mecanismos procedimentales de carácter fiscal instituidos por el constituyente para hacer frente a las situaciones de crisis que se podrían derivar de la inexistencia de una ley anual de presupuesto que estableciera los ingresos y el monto máximo de gastos que podrían realizar las distintas entidades del Estado. Para nadie es desconocido que la falta de ley de presupuesto podría no sólo crear un caos financiero sino también conducir a la parálisis de todo el sector público, situaciones que necesariamente inciden en forma negativa en asuntos que interesan a la sociedad en general. De ahí que la Constitución haya contemplado medidas para contrarrestar los efectos dañinos que de esa situación se generan.

La no aprobación por parte del Congreso de un proyecto de ley, siempre y cuando se efectúe dentro de los términos constitucionales y obedezca a la libre determinación de ese órgano de representación popular, no constituye el incumplimiento de un deber, sino el ejercicio autónomo de una facultad constitucional que le ha sido encomendada: "Hacer la ley" y, en consecuencia, de aprobar o no un proyecto de esa índole.

En razón de lo anotado, se declarará exequible, únicamente por el cargo aquí formulado, el aparte demandado del inciso primero del artículo 64 del decreto 111 de 1996, salvo la expresión "…o no hubiere sido aprobado por el Congreso…", por contrariar el artículo 348 del Estatuto Supremo.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

Declarar EXEQUIBLE, únicamente por el cargo formulado, el aparte demandado del inciso primero del artículo 64 del decreto 111 de 1996, que corresponde al artículo 51 de la ley 38 de 1989 con la modificación introducida por el artículo 55 de la ley 179/94, salvo la expresión "…o no hubiere sido aprobado por el Congreso…" que es INEXEQUIBLE.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.