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CONTROL
JUDICIAL DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA - No es una tercera
instancia / PROCESOS DISCIPLINARIOS - Presunción de legalidad /
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO - Protección de las garantías constitucionales
del investigado Según el diseño Constitucional, la potestad
correccional y disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la
Nación, a quien se reconoce un poder preferente, lo que no excluye que algunas
entidades puedan ejercer directamente esa función como es el caso que hoy
distrae la atención de esta Sala, en que se acusan los actos producidos por la
Policía Nacional en uso de la potestad disciplinaria a ella atribuida. No
obstante en ambos casos, la actividad de la administración, cuando ella expresa
su vocación correccional está sometida al control judicial que ejerce la
Jurisdicción Contencioso Administrativa. A pesar de ellos, el control judicial
de la potestad disciplinaria no se ejerce de cualquier modo, sino que conoce
limitaciones y restricciones que lo alejan de convertirse en una tercera
instancia. A pesar de lo dicho, no cualquier defecto procesal está llamado a
quebrar la presunción de acierto que blinda los actos de la Administración,
cuando ella se expresa en el ejercicio de la competencia correccional y
disciplinaria, pues en el proceso disciplinario, está ordenado que se cite a la
parte supuestamente agraviada, quien por lo mismo es sujeto esencial en el
juicio correccional. Se refiere el Consejo de Estado a que la competencia
disciplinaria derivada de la Constitución y la ley, se ejerce de manera
minuciosamente reglada dentro del procedimiento fijado para el juicio
disciplinario. Como puede verse, es propio de esta actividad específica de la
administración, que ella sea cumplida con estricta sujeción al Código
Disciplinario Único, expresión del legislador que se ocupa en detalle y
minuciosamente de regular la protección de las garantías constitucionales
básicas del inculpado, es decir un código que ampara el derecho de defensa, la
publicidad, la contradicción de la prueba, el derecho a presentar alegaciones,
así como la posibilidad de una doble instancia y en general que el acto final
por el que se impone un castigo, no sea simplemente el fruto de la actividad
genérica de la Administración, sino el resultado de la participación del propio
afectado, a quien el legislador, mediante las formas consagradas en Código
Disciplinario Único, entrega las herramientas necesarias para contener los
desvíos en que pudiera incurrir la autoridad en el ejercicio de esa competencia
sancionatoria. PROCESO DISCIPLINARIO
Y PENAL - Diferencia /
ABSOLUCION EN EL PROCESO PENAL - No implica la exoneración en el proceso
disciplinario A juicio del Consejo
de Estado, el bien jurídico protegido por la acción disciplinaria es distinto
del que es propio del proceso penal. En efecto, aunque la investidura oficial
es relevante, los tipos penal y disciplinario son distintos en su estructura
básica, y por lo mismo la absolución penal no implica necesariamente la
exoneración en el proceso correccional. El bien jurídico protegido por la norma
penal es más amplio y genérico, pues se hallan involucrados los valores e
intereses de toda la sociedad. Por el contrario, el interés protegido por la
acción disciplinaria es institucional, es decir más reducido en su ámbito, pues
en el caso de la Policía Nacional, priman las exigencias de transparencia,
confiabilidad propias del manejo interno de la institución para responder a lo
que la sociedad espera de ella. Además, el reconocimiento de que el legislador
puede consagrar tipos disciplinarios y tipos penales para sancionar la conducta
de los funcionarios público, muestra por sí solo la distinta naturaleza y la
independencia de las actividades penal y correccional. PRUEBA TRASLADADA - Criterio / PRUEBA TRASLADADA - Debe obrar
en copia auténtica en el expediente disciplinario / PRUEBA QUE NO FUE
TACHADA POR LA PARTE CONTRARIA - Puede ser objeto de traslado legal /
PRINCIPIO DE CONTRADICCION - Fundamento de la prueba trasladada Cuando la prueba se
produce en un proceso penal, allí debió ser decretada y oportunamente
practicada, por lo que cualquiera de los investigados tuvo la posibilidad de
oponerse a la misma, tachándola o repudiándola por adolecer de los requisitos
de ley, todo en ejercicio del derecho de defensa y contradicción. De
conformidad con las normas transcritas, lo fundamental en materia de prueba
trasladada, es que ella haya sido autenticada en el despacho de origen, y de
modo singular que se haya producido en el proceso de origen con audiencia de la
parte contra quien se utiliza, exigencia que tiene como fundamento que se
cumpla el principio de contradicción. De este modo, si el hoy demandante
participó en el proceso penal, de tal modo que allí obtuvo la absolución, la
prueba originada en ese proceso cumple con el requisito de contradicción previa
que es esencial para que pueda valorarse en el proceso de destino. Fuente Formal: Ley 200 De 1995 - Articulo 124 / Código De
Procedimiento Civil - Articulo 185 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION
"B" CONSEJERO PONENTE:
VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA Bogotá, D.C., cuatro
(4) de noviembre de dos mil diez (2010). Radicación número: 63001-23-31-000-2004-00151-01(0639-10) Actor: Héctor Javier Rivera Blandón Demandado: ministerio de defensa - policía nacional Decide la Sala el
recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la Sentencia
proferida el 19 de noviembre de 2009, por el Tribunal Administrativo del
Quindío, mediante la cual esa autoridad negó las pretensiones de la demanda
incoada por Héctor Javier Rivera Blandón contra la Nación, Ministerio de
Defensa Nacional y Policía Nacional. LA DEMANDA HÉCTOR JAVIER RIVERA
BLANDÓN en ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del C.C.A.,
solicitó al Tribunal Administrativo del Quindío declarar la nulidad de los
siguientes actos administrativos: *El fallo proferido
el 5 de septiembre de 2001 por el Comandante del Departamento de Policía del
Quindío, por medio del cual, entre otras determinaciones, ordenó la destitución
del demandante por "aparecer responsable de
violar el Decreto 1789-00, Artículo 37, numeral 11, de conformidad con lo
expuesto en la parte motiva del presente proveído." En el mismo acto le impuso la sanción de inhabilidad
para ejercer cargos públicos durante cinco años. *El proveído expedido
el 18 de septiembre de 2003, por el Director General de la Policía Nacional,
mediante el cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el fallo
de 5 de septiembre de 2001, confirmando las sanciones impuestas. Como consecuencia de
la nulidad de los actos acusados, el demandante solicitó a título de
restablecimiento del derecho: *Se ordene el
reintegro del demandante al cargo de Agente de la Policía Nacional. *Se disponga que no
existió solución de continuidad en el desempeño del cargo, desde la fecha en
que se produjo la destitución, hasta el día en que se produzca el reintegro
efectivo del demandante. *Se condene a la entidad
a cancelar en beneficio del actor, todos los sueldos, primas, subsidios,
vacaciones, bonificaciones, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados
de percibir, como si hubiese estado en el ejercicio del cargo, sumas que deben
venir acompañadas de la respectiva indexación. *Que la demandada dé
cumplimiento a la Sentencia, en los términos señalados en los artículos 176 y
177 del Código Contencioso Administrativo. Las pretensiones de
la demanda están soportadas en los siguientes hechos: El demandante se
desempeñaba en el cargo de Agente de la Policía Nacional, hasta el día en que
fue retirado del servicio, en cumplimiento de los actos administrativos que hoy
son objeto de la impugnación. El actor, durante el
tiempo que laboró en la institución, se destacó por el cumplimiento estricto de
sus deberes, por ello recibió felicitaciones por parte de la entidad; además
durante los últimos 10 años no fue sancionado disciplinariamente. Para época de los
hechos que se le imputaron al actor, éste se desempeñaba como Secretario de la
Oficina del Grupo de Admisión del Departamento de Policía Quindío, siendo su
inmediato superior el intendente José Jhon Tabares
Pardo, quien era coordinador del citado grupo. En aquel entonces,
siguiendo órdenes de su jefe o superior, por varias ocasiones, le correspondió
hacer muchas cotizaciones ante profesionales de la medicina, sobre exámenes de
laboratorio para jóvenes aspirantes a ingresar a la Policía Nacional. Expuso que por las
irregularidades que venía cometiendo su jefe inmediato, las cuales él ignoraba,
fue vinculado a un proceso disciplinario, donde lo declararon responsable de
haber cometido falta gravísima, al tenor de lo dispuesto en el numeral 11 del
artículo 37 del Decreto No. 1798 de 2000. En consecuencia, se le sancionó con
destitución del cargo, en abierta violación del debido proceso y del derecho
defensa. Indica que los actos
administrativos acusados son violatorios de la Constitución y las leyes,
concretamente, en los apartes a que se refieren al retiro o destitución del
actor. Insiste en que los actos acusados fueron falsamente motivados. Agrega, que por los
mismos hechos, por los que fue destituido el demandante, la Justicia Penal
Militar lo investigó penalmente, no obstante, fue absuelto de los cargos de
concusión que se le imputaron en primera y segunda instancia, por no existir
pruebas que demostraran su responsabilidad en los hechos investigados. LAS NORMAS VIOLADAS Y
EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN De la Constitución
Política, el artículo 29. Del Decreto No. 1798
de 2000, el artículo 37 numeral 11. A juicio del
demandante, hubo total inobservancia de la plenitud de las formas propias del
juicio disciplinario. La responsabilidad disciplinaria en su contra, se dedujo
de unas simples copias informales de dos testimonios que se trajeron como
pruebas de un proceso penal militar. Insiste en que esas pruebas no fueron
ratificadas conforme a la ley en el proceso disciplinario. En conclusión, alega
que no se respetó el derecho de defensa y que las pruebas con las que se le declaró
responsable disciplinariamente, no ofrecían certidumbre plena, por el
contrario, eran dubitativas y si fueran analizadas en su contexto no eran
suficientes para declarar la responsabilidad disciplinaria. Prosigue el demandante, afirmando que si en
el proceso penal militar seguido en su contra, lo absolvieron de los mismos
cargos que tuvieron los "jueces"disciplinarios para destituirlo,
cobra fuerza el argumento de que las pruebas no eran suficientes para hallar la
responsabilidad disciplinaria. Centra su explicación en que si un Tribunal con
las mismas pruebas absolvió, porque no aceptar, que en el proceso disciplinario
hubo un error. Depreca la nulidad
por falsa motivación, con apoyo en los siguientes argumentos: Se dio por demostrado
que el actor incurrió en falta gravísima al tenor del numeral 11 del artículo
37 del Decreto No. 1798 de 2000, sin que existiera plena prueba en los hechos
investigados y que a él se le imputaron, a pesar de lo dicho, no explica las razones
de su afirmación. Agrega que la
Justicia Penal Militar, en la sentencia que absolvió al demandante por el
punible de concusión, le sirve como soporte para demostrar que si no hubo la
prueba para condenar allí, tampoco la había como soporte del fallo disciplinario. Alega que en las
decisiones disciplinarias, se invocaron motivos o hechos probatorios que no
tipifican el precepto legal aplicado, "lo que viene a constituir error
de hecho y de derecho, lógico es deducir que hubo falsa motivación, lo cual indica
que los actos acusados violan el principio de legalidad al que deberían estar
sujetos…" todos los órganos de la administración pública. CONTESTACIÓN A LA
DEMANDA El Ministerio de
Defensa, Policía Nacional, en su oportunidad se opuso a la prosperidad de las
pretensiones de la demanda, para ello invocó los siguientes argumentos (Fl. 97 a 103): A juicio del demandante se infringió el
artículo 37 numeral 11 Decreto No. 1798 de 2000, por cuanto en los fallos de
las dos instancias lo hallaron responsable a título de dolo, encaminado a
violar las leyes, normas y reglamentos, en el ejercicio de su condición de
Secretario de la Oficina de Admisiones de la Policía Nacional. Sin embargo,
aclara la parte demandada que precisamente se le endilgó al demandante porque: u pidió
dinero a los Señores FERNANDO VALENCIA FLOREZ - Médico
Radiólogo y SANDRA MERCEDES ZULETA, Técnica en Electroencefalografía,
argumentando que serían utilizados para un agasajo a unos
superiores y gastos logísticos para el proceso de incorporación, concretando en
el caso de la señora SANDRA MERCEDES un valor de $5.000.oo por cada
examen". Argumenta entonces la
parte demandada que los fallos de las dos instancias se ajustan a las normas aplicables
y la sanción se acompasa con lo esclarecido mediante el acervo probatorio que
reposa en el proceso disciplinario. Pone de presente que
al actor le corresponde la carga de la prueba de demostrar la inexactitud o
falsedad de los fallos, para lo cual cita los artículos 168 del C.C.A y 177 del
C.P .C. Agrega que en el
proceso que cursó en contra del demandante, se respetó el debido proceso, pues
fue juzgado con arreglo a leyes preexistentes, por el juez disciplinario
competente y observando la plenitud de las formas del juicio. Concluye que en el
proceso disciplinario no se vulneraron las garantías, porque el actor agotó
allí las instancias, se le proporcionó la oportunidad de defensa y tuvo a
disposición los recursos de ley, pues se le notificó el pliego de cargos, se le
permitió solicitar la práctica de pruebas, se le notificó la sanción en forma
legal, se le advirtió sobre los recursos que podía emplear, recursos que fueron
presentados y tramitados, al punto que existió una segunda instancia en la cual
se confirmó la sanción. Finalmente agrega que
en el proceso disciplinario no violó el principio de igualdad, habida cuenta
que la solicitud de destitución se le puede aplicar a cualquier miembro de la
entidad demandada bajo el régimen disciplinario y cuando se considere que la
falta investigada afecta el "prestigio
institucional", observancia de
formas de la cual viene la legitimidad de la autoridad. LA SENTENCIA DE
PRIMERA INSTANCIA El Tribunal
Administrativo del Quindío, mediante la sentencia de 19 de noviembre de 2009,
negó las pretensiones de la demanda, providencia que está soportada en las
siguientes consideraciones (Fls. 140 a 168): El actor argumenta
contra de los actos administrativos sancionatorios, con base en que las pruebas
trasladadas del proceso penal militar al proceso disciplinario, no cumplieron
con los requisitos de contradicción, previstos en el régimen aplicable para que
sean tenidas como válidas en el juicio disciplinario. Conforme a lo probado
dentro del plenario, hubo dos procesos contra el hoy demandante, uno de
carácter penal y otro de índole disciplinario; la prueba testimonial
cuestionada se trasladó del proceso penal militar al proceso disciplinario,
concretamente de aquél se trajeron las declaraciones de la doctora Sandra Mercedes
Zuleta Gil (encargada de realizar las electroencefalografías) y del doctor
Fernando Valencia Florez (Médico Radiólogo);
profesionales de la salud encargados de realizar exámenes médicos a los
aspirantes a ingresar a la Policía Nacional; éstas pruebas son las que se
cuestionan en la demanda por no reunir los requisitos de validez. Consideró que los
testimonios referidos fueron puestos en conocimiento del disciplinado,
garantizando así su derecho a la contradicción, el cual no fue ejercido en la
oportunidad legal, esto es, en la etapa de descargos. Para el Tribunal es
importante ver que el demandante participó en el proceso penal, donde se
practicaron las pruebas trasladas. En consecuencia, la parte contra quien se
opone las pruebas impugnadas tuvo oportunidad de ejercer el derecho de
contradicción, señalado en el artículo 29 de la Constitución Política y en el
artículo 97 del Decreto No. 1798 de 2000. En cuanto a la
valoración probatoria, según él a quo, fue efectuada por el Juez natural, los testimonios llevaron
a éste a la certeza de la tipificación de la falta contenida en el numeral 11
del artículo 37 del Decreto No. 1798 de 2000, notoriamente diferente a la
tipificación del delito de concusión investigado por la Justicia Penal Militar
que contiene otros ingredientes normativos e interpretativos. En su criterio, las
pruebas supuestamente desestimadas para el hallazgo de la responsabilidad
penal, se utilizaron válidamente para la tipificación de una falta
disciplinaria gravísima de acuerdo al régimen correccional de la Policía
Nacional, lo cual no es violatorio de ninguna norma toda vez que como se ha
analizado los regímenes sancionatorios guardan total independencia por los
fines que cada uno de ellos persigue. Por lo tanto, consideró el Tribunal que no
se vulneraron las normas superiores que denuncia la censura. A juicio de la
primera instancia, tampoco existe falsa motivación de los actos administrativos
acusados, en razón a que las pruebas que determinaron la decisión
sancionatoria, consistente en la destitución del actor y toda la investigación
disciplinaria adelantada por el Juez natural, preservaron coherencia y
razonabilidad con lo decidido. La valoración fáctica y jurídica hecha en los
fallos disciplinarios, guarda total conexión con la consecuencia de derecho
deducida en contra del sujeto disciplinado, es decir, las pruebas que soportan
la decisión impugnada existieron válidamente en el proceso y eran indicativas
de la existencia de la falta disciplinaria. EL RECURSO DE
APELACIÓN El demandante interpuso
el recurso de apelación contra la sentencia del a quo, impugnación que sustentó con base en los siguientes
argumentos (Fls. 171 a 173): Invoca, la
precariedad de las pruebas testimoniales en que se fundamentó el retiro del
actor de la Policía Nacional, si no fuera por la apreciación errónea de ellas y
la ausencia de tipificación de la falta, no se hubieran proferido los actos
acusados a través de la demanda, por ello insiste en el control de los actos
administrativos que equivocadamente le destituyeron del cargo, para lo cual
debe tenerse en cuenta que en el fallo de primera instancia se sigue
incurriendo en los mismos yerros de apreciación de las pruebas y con base en
estas se da por cierto la tipificación de la falta que originó la destitución
del actor de la Policía Nacional, mediante los actos administrativos acusados;
entonces, es procedente que sea el ad - quem, quien haga
el análisis detallado de tales pruebas y decida lo que en derecho corresponda, ya
que ellas no resisten el más mínimo análisis, ni llevan a deducir la
responsabilidad grave que generó que el actor fuera retirado del servicio
activo de la Policía Nacional. Alega que del testimonio del médico Fernando
Valencia Flórez, en el cual se comentó de la posibilidad de un almuerzo para
los superiores que venían de Bogotá, lo que no ocurrió, no constituye una
efectiva solicitud u obtención de la dádiva ni obtención del lucro. Con ello,
no se infringe norma alguna, ya que para la deducción de la responsabilidad
disciplinaria efectivamente debe solicitarse u obtenerse el provecho de la
ilicitud, lo cual no ocurrió. Además, el actor ningún beneficio obtuvo con
ello. En cuanto a la
declaración de la médica Sandra Mercedes Zuleta, afirma el demandante, que este
testimonio es dubitativo y aislado del anterior, que carece de otro respaldo
probatorio, no obstante la declarante haber dicho en su versión que se dio
cuenta de ello el doctor Mogollón y la secretaria Liliana Rave, pero ni en la
justicia penal militar, ni en el proceso disciplinario se practicaron las
declaraciones de estas personas, para verificar la autenticidad del supuesto
cargo a que hace alusión la deponente en su declaración. Así mismo señala el demandante, que de la
declaración de la médica Sandra Mercedes Zuleta que no se podía desprender
responsabilidad alguna en contra del disciplinado, ya que de ese simple dicho
se colige que lo hecho por inculpado fue llevar una razón de su superior
Tabares, o sea, actuó como "mandadero" de éste y no a
título personal, lo cual descarta la norma que se aplicó, pues para que ella se
tipifique, el autor debe solicitar u obtener la dádiva o el lucro del producto
ilícito a título personal por su gestión, lo cual no aconteció porque él no
solicitó, ni obtuvo nada, tampoco se benefició por su gestión. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Segundo
Delegado ante el Consejo de Estado, solicitó la confirmación de la Sentencia,
para hacer tal ruego, se apoyó en los siguientes argumentos (Fls. 216 a 220): Observó el Ministerio
Público que los testimonios de Natasha Gutiérrez
Vásquez, Luz Dary Aguirre, Edwin Urrego, Enrique
Londoño, no acusan al actor de haber solicitado ningún dinero. Empero del
testimonio de Juan Carlos Barrera Sánchez, Fernando Valencia Flórez y Sandra
Mercedes Zuleta Gil, sí demuestran que el accionante cometió la falta
estipulada en el numeral 11 del artículo 37 del Decreto No. 1798 de 2000, norma
que en su texto expresa como falta: "Solicitar
o recibir dádivas o cualquier otra clase de lucro proveniente directa o
indirectamente del usuario del servicio, del funcionario, empleado de su
dependencia o cualquier La falta
disciplinaria, como se dijo en los fallos respectivos fue cometida a título de
dolo, y está sustentada en las pruebas trasladadas del proceso penal militar al
disciplinario. CONSIDERACIONES El problema jurídico que
se ha planteado en la demanda, y del cual se ocupa ahora la Corporación,
consiste en examinar la legalidad de los actos emitidos por el Director General
de la Policía Nacional, por medio de los cuales declaró responsable
disciplinariamente al demandante. Para resolver esta
controversia, abordará la Sala el estudio de los siguientes aspectos: 1.- Sobre
la función constitucional atribuida a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en lo que atañe al control judicial de la potestad
disciplinaria.; 2.- Sobre la independencia entre los regímenes
Disciplinario y Penal 3.- Si el traslado de la prueba se hizo cumpliendo las
exigencias legales y hubo una adecuada valoración probatoria. Con el fin de
resolver el problema expuesto, la Sala resalta la existencia de los siguientes
documentos y pruebas acerca de los hechos: *Se allegaron copias
de las siguientes providencias proferidas por la entidad demandada; el fallo de
5 de septiembre de 2001, por el cual se declaró responsable disciplinariamente
al demandante (Fls. 38 a 58); la providencia de 18 de
septiembre de 2003, que desata el recurso de reposición interpuesto contra el
fallo de primera instancia (Fls. 60 a 82) y el acta
de notificación al demandante del último proveído (Fl.
85) *Se aportó copia de
toda la actuación adelantada, por la entidad en el trámite disciplinario
(cuatro cuadernos de 1 a 219; 1 a 313; 1 a 274 y 1 a 107 folios). 1.- Sobre la función
constitucionalmente atribuida a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en lo
que atañe al control judicial de la potestad disciplinaria. Según el diseño
Constitucional, la potestad correccional y disciplinaria se ejerce por la
Procuraduría General de la Nación, a quien se reconoce un poder preferente, lo
que no excluye que algunas entidades puedan ejercer directamente esa función
como es el caso que hoy distrae la atención de esta Sala, en que se acusan los
actos producidos por la Policía Nacional en uso de la potestad disciplinaria a
ella atribuida. No obstante en ambos casos, la actividad de la administración,
cuando ella expresa su vocación correccional está sometida al control judicial
que ejerce la Jurisdicción Contencioso Administrativa. A pesar de ellos, el
control judicial de la potestad disciplinaria no se ejerce de cualquier modo,
sino que conoce limitaciones y restricciones que lo alejan de convertirse en
una tercera instancia. Al respecto, la Sala se permite evocar lo dicho en el
fallo de 3 de septiembre de 20091 en la
cual se dejó establecida: "De esta manera
la posibilidad de demandar ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa las
providencias que culminan el proceso disciplinario, no implica trasladar, de
cualquier manera, a la sede contenciosa administrativa el mismo debate agotado
ante las autoridades disciplinarias. Dicho de otra manera, el juicio que se
abre con la acción de nulidad, no es una simple extensión del proceso
disciplinario, sino que debe ser algo funcionalmente distinto, si es que el
legislador consagró el debido proceso disciplinario como el lugar en que debe
hacerse la crítica probatoria y el debate sobre la interrelación de la
normatividad aplicable como soporte de la sanción, además del principio de la
doble instancia, como una de las garantías más importantes para ser ejercidas
en el interior del proceso. Bajo esta
perspectiva, el control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la
administración, que la Constitución ha confiado a la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, implica una especial cualificación y depuración del debate, pues
dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba como si de
una tercera instancia se tratara. Decantado que el
juzgamiento de los actos de la administración, no puede sustituir de cualquier
manera el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es menester
añadir que ello tampoco implica la intangibilidad de los actos de juzgamiento
disciplinario, pues ellos están sometidos a la jurisdicción. Corresponde entonces
a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, entre otras cosas, verificar que
la prueba recaudada en el tramite disciplinario, se haya ajustado a las
garantías constitucionales y legales, es decir, la acción de nulidad resulta
ser un momento propicio para la exclusión de la prueba producida con violación
al debido proceso, o sea, para aquella en cuya práctica se han trasgredido los
principios básicos rectores de esa actividad fundamental para el ejercicio del
derecho de defensa. Entonces, en línea de
principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde
sobre los actos de la administración, cuando ésta se expresa en ejercicio de la
potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo
momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere
violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa
pruebas hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es
decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo
mismo, el control judicial del poder correccional que ejerce la Procuraduría
General de la Nación, no puede ser el reclamo para que se haga una nueva
lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa
tarea corresponde a las instancias previstas en el C.D.U." Todo lo anterior implica que en la sede
Contenciosa Administrativa, el debate discurre en torno a la protección de las
garantías básicas, cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha
fracasado en esa tarea, es decir, cuando el trámite impreso a la actividad correccional
resulta intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como
el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de
modo singular, si la producción y la valoración de las pruebas se hizo
atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la ley. A pesar de lo dicho,
no cualquier defecto procesal está llamado a quebrar la presunción de acierto
que blinda los actos de la Administración, cuando ella se expresa en el
ejercicio de la competencia correccional y disciplinaria, pues en el proceso
disciplinario, está ordenado que se cite a la parte supuestamente agraviada,
quien por lo mismo es sujeto esencial en el juicio correccional. Se refiere el
Consejo de Estado a que la competencia disciplinaria derivada de la
Constitución y la ley, se ejerce de manera minuciosamente reglada dentro del
procedimiento fijado para el juicio disciplinario. Como puede verse, es propio
de esta actividad específica de la administración, que ella sea cumplida con estricta
sujeción al Código Disciplinario Único, expresión del legislador que se ocupa
en detalle y minuciosamente de regular la protección de las garantías
constitucionales básicas del inculpado, es decir un código que ampara el
derecho de defensa, la publicidad, la contradicción de la prueba, el derecho a
presentar alegaciones, así como la posibilidad de una doble instancia y en
general que el acto final por el que se impone un castigo, no sea simplemente
el fruto de la actividad genérica de la Administración, sino el resultado de la
participación del propio afectado, a quien el legislador, mediante las formas
consagradas en Código Disciplinario Único, entrega las herramientas necesarias
para contener los desvíos en que pudiera incurrir la autoridad en el ejercicio
de esa competencia sancionatoria. Puestas las cosas de
este modo, si de manera general los actos de la administración están dotados de
la presunción de legalidad, esa presunción asume un carácter más valioso en el
juicio disciplinario, en el cual el afectado participa del modo activo y
determinante en la construcción de la decisión cuando ella se expresa en su
fase represiva, intervención del imputado que se expresa mediante el ejercicio
directo del control de la actividad de la administración, por vía de los
recursos internos del proceso. Dicho en breve, es propio de la actividad
disciplinaria ejercida a la luz del Código de la materia, que el control de las
garantías sea la preocupación central del proceso correccional que se adelanta
con la participación plena del sancionado. Por ello, cuando el asunto se
traslada, y emerge el momento de control judicial en sede Contencioso
Administrativa, no cualquier alegato puede plantearse, ni cualquier defecto
menor está en capacidad de erosionar el fallo disciplinario, dotado como el que
más, de la presunción de legalidad y acierto, todo desde luego sin perjuicio de
la evaluación que se haga en cada caso concreto. 2.- En lo que atañe a
la independencia de las acciones disciplinaria y penal. Previamente a resolver
se hace necesario acudir a lo que al respecto han dicho la jurisprudencia del
Consejo de Estado y la Corte Constitucional. La Corte
Constitucional, de modo especial en la Sentencia C-720 de 2006, expresó: "Separación
entre las ramas del poder público. [Proceso disciplinario - Diferencias con el
proceso penal] 5. Para explicar la presunta violación del artículo 113 de la
Carta Política, la demandante manifiesta que la norma impugnada permite que la
administración –disciplinaria- incurra en contradicciones en relación con las
determinaciones judiciales tomadas en el curso de un proceso penal, en el que
también se evalúa si se realizó objetivamente la descripción típica consagrada
en la ley. Como se ha explicado
en esta providencia, el proceso penal y el disciplinario atienden a naturaleza,
materia y finalidades diferentes, sin que exista mérito para considerar que el
procesado en ambas instancias por una misma conducta resulta incriminado dos
veces por un mismo hecho o sancionado más de una vez por la misma conducta. (…) 5.2. La diferencia en
cuanto a la naturaleza, principios, características y finalidad de los procesos
penal y disciplinario, puede llevar a que por un mismo hecho: i) se condene
penalmente y se sancione disciplinariamente a la misma persona, ii) se le
condene penalmente y se le absuelva disciplinariamente, iii) se le absuelva
penalmente y se le sancione disciplinariamente, o iv) se le absuelva penal y
disciplinariamente. En todas estas hipótesis
se habrá tramitado tanto el proceso penal como el disciplinario, sin que haya
mérito para considerar que por tal razón se ha violado el principio non bis in
ídem, pues, como se ha explicado, se trata de juicios que atienden a razones y
fines diferentes, los cuales pueden dar lugar a decisiones similares o
divergentes. De esta manera queda
desvirtuado el cargo formulado por la ciudadana Sandra Vanegas Leaño, según el cual la norma demandada atenta contra la
separación entre las ramas del poder público (C.Po.
art. 113), pues, como quedó explicado, la rama judicial y la autoridad
disciplinaria pueden conocer de manera autónoma respecto de una misma conducta,
sin que por tal razón se vulnere el principio non bis in ídem. "(…) cuando se
adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por
unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de
objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos
es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al
igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos
procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido
y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se
juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter
ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la
administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes
sociales más amplios. Si bien es cierto que
entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que
las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación
de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad
del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los
procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto
que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro
de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la
Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el
incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación
en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen
funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas
sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la
Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de
la conducta oficial de los servidores estatales". A su vez, esta
Corporación en la decisión de 6 de febrero de 1997 se pronunció en los
siguientes términos2: "Los anteriores
razonamientos explican suficientemente que el ente sancionador,
independientemente del fallo de la justicia penal, pudiera enjuiciar la
conducta del actor frente a las normas disciplinarias que gobernaban su
situación, sin que ello implique violación del principio "non bis in idem"; por ello, no es de recibo la manifestación del
recurrente de que dicho cargo desapareció de plano con el fallo de la justicia
penal militar". Y en el mismo
sentido, el Consejo de Estado dejo sentado3 "Las pruebas que
manifiesta el actor determinaron su inocencia en el proceso penal y que a
juicio del Fiscal permitieron exonerarlo de responsabilidad por los delitos
imputados, no implicaban necesariamente la exoneración de la falta
disciplinaria pues en cada caso, tal como se desprende de lo antes señalado, se
examinan las incidencias de la conducta asumida por el empleado, desde ópticas
distintas. El disciplinario también contó con su acervo probatorio y con
fundamento en él se consideró, a diferencia, que había mérito para aplicar la
sanción. Las pruebas aportadas al proceso penal no pueden entenderse en el
mismo contexto que las allegadas al disciplinario". Puestas en esta
dimensión las cosas, carece de razón el demandante cuando plantea que la suerte
del proceso penal determina la suerte del proceso disciplinario, y que por
tanto si allá hubo absolución o si terminó por prescripción, por ejemplo, lo
mismo debe acontecer en el proceso disciplinario. No es cierto, como sugiere el
demandante, que la absolución tomada en un proceso penal comunique sus efectos
al proceso disciplinario, como si este fuese un apéndice de aquel, o como si
operara una especie de prejudicialidad. A juicio del Consejo
de Estado, el bien jurídico protegido por la acción disciplinaria es distinto
del que es propio del proceso penal. En efecto, aunque la investidura oficial
es relevante, los tipos penal y disciplinario son distintos en su estructura
básica, y por lo mismo la absolución penal no implica necesariamente la
exoneración en el proceso correccional. El bien jurídico protegido por la norma
penal es más amplio y genérico, pues se hallan involucrados los valores e
intereses de toda la sociedad. Por el contrario, el interés protegido por la
acción disciplinaria es institucional, es decir más reducido en su ámbito, pues
en el caso de la Policía Nacional, priman las exigencias de transparencia,
confiabilidad propias del manejo interno de la institución para responder a lo
que la sociedad espera de ella. Además, el reconocimiento de que el legislador
puede consagrar tipos disciplinarios y tipos penales para sancionar la conducta
de los funcionarios público, muestra por sí solo la distinta naturaleza y la
independencia de las actividades penal y correccional. Puestas en esta
dimensión las cosas, la presunción de legalidad de los actos de la
administración no ha sido desvirtuada lo que conduce al fracaso de las
pretensiones de la demanda. 3.- Acerca de la
prueba trasladada. Como la demostración
del hecho investigado en el proceso disciplinario, viene asentada sobre la
prueba trasladada, es menester recordar que el artículo 124 de la Ley 200 de
1995 establece: "ARTICULO 124.
PRUEBA TRASLADADA. Las pruebas obrantes válidamente en un proceso judicial,
administrativo o disciplinario, podrán trasladarse al proceso disciplinario en
copia autenticada y se apreciaran de acuerdo con las reglas preexistentes,
según la naturaleza de cada medio probatorio De la misma manera el
artículo 185 del C. P. C. Señala que: "las pruebas
practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro en copia
autentica, y serán apreciables sin más formalidades, siempre que en el proceso
primitivo se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aduce o
con audiencia de ella". Así pues, cuando la
prueba se produce en un proceso penal, allí debió ser decretada y oportunamente
practicada, por lo que cualquiera de los investigados tuvo la posibilidad de
oponerse a la misma, tachándola o repudiándola por adolecer de los requisitos
de ley, todo en ejercicio del derecho de defensa y contradicción. De conformidad con
las normas transcritas, lo fundamental en materia de prueba trasladada, es que
ella haya sido autenticada en el despacho de origen, y de modo singular que se
haya producido en el proceso de origen con audiencia de la parte contra quien se
utiliza, exigencia que tiene como fundamento que se cumpla el principio de
contradicción. De este modo, si el hoy demandante participó en el proceso
penal, de tal modo que allí obtuvo la absolución, la prueba originada en ese
proceso cumple con el requisito de contradicción previa que es esencial para
que pueda valorarse en el proceso de destino. Los testimonios
fueron producidos en el proceso penal, con audiencia allí del inculpado, y
debidamente trasladados al proceso disciplinario, en el cual además se pusieron
en su conocimiento por si quería reclamar su ratificación, cosa que
efectivamente no hizo. Dichos testimonios fueron adecuadamente valorados,
siguiendo las reglas de la sana crítica y en su contenido revelan la
incriminación en contra del hoy demandante. Entre otras cosas, se
acusa que el demandante pidió una suma de dinero para un supuesto agasajo,
hecho que él acepta, aunque justifica haber sido mandado por un superior,
mandato que nunca se demostró. La explicación intentada por el inculpado resulta
inverosímil, pues si fuera cierto que se proyectaba un agasajo, lo que por sí
es censurable desde el punto de vista disciplinario, resulta inverosímil que la
colecta se hiciera exigiendo una proporción de cada examen, pues nada tendría
que ver el valor del dicho ágape con el número de exámenes realizados. Lo que
acaba de comentarse, sólo a manera de ejemplo, muestra la razonabilidad de las
conclusiones derivadas por la autoridad disciplinaria, y el despropósito de la
demanda, que solo busca una nueva valoración de la prueba según sus
particulares intereses. Con apoyo en los
anteriores argumentos, es del caso confirmar la sentencia del Tribunal en
cuanto negó las pretensiones de la demanda. DECISIÓN En mérito de lo
expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Sub sección "B", administrando Justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la
Sentencia proferida el 19 de noviembre de 2009, por el Tribunal Administrativo del
Quindío, mediante la cual esa autoridad negó las pretensiones de la demanda
incoada por Héctor Javier Rivera Blandón contra la Nación, Ministerio de
Defensa Nacional y la Policía Nacional. Cópiese, notifíquese
y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior
providencia fue discutida y aprobada por la sala en sesión de la fecha.
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA NOTAS DE PIE DE
PÁGINA 1 Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección "B". C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado
Ardila. Eexpediente No 11001032500020050011300. No.
Interno: 4980-2005. Actor Diego Luís Noguera Rodríguez contra la Nación
-Procuraduría General de la Nación. 2 Consejo de Estado.
Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección
"B", Magistrada Ponente Dra. Dolly Pedraza de Arenas. Radicación
número: 11369.Actor: Angélico Bustos Peña. Demandado: Ministerio de Defensa -
Ejercito Nacional. Referencia: Autoridades Nacionales Apelación Sentencia. 3 Consejo de Estado.
Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección
"A", Consejero Ponente: Alberto Arango Mantilla, Sentencia de 31 de
enero de 2002. Radicación número: 27001-23-31-000-2193-01(440-99). Actor: JULIO
CESAR BENAVIDES RAMIREZ. Demandado. Incora. |