Ref.: Expediente 110010328000200500008-01.

Demandante: Antonio Álvarez Lleras Camacho.

Demandado: Consejo Nacional Electoral.

Se decide en única instancia la demanda de nulidad incoada contra la Resolución No. 2275 de 13 de septiembre de 2004, proferida por el Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual se resuelve una impugnación contra los pronunciamientos números 001 y 002 de marzo de 2004, proferidos por el Consejo de Control Ético del Partido Cambio Radical Colombiano.

El demandante, en su condición de Director Ejecutivo del Partido Cambio Radical Colombiano, solicitó por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad, se declare la nulidad de la Resolución de la referencia.

Mediante oficio de 4 de febrero de 2004 el representante legal del Partido Cambio Radical Colombiano solicitó a su Consejo de Control Ético y Veedor evaluar si los Concejales elegidos en Bogotá D. C., por ese partido, María Susana González Roncancio y Juan Gilberto Sánchez, violaron los estatutos, el código de ética o la Constitución Política durante la elección de la mesa directiva para el primer periodo legal de la corporación.

Mediante Pronunciamiento No. 1 el Consejo mencionado resolvió la queja contra la Concejal María Susana González Roncancio, a quien suspendió el derecho a votar durante un mes de sesiones en las comisiones permanentes o accidentales; y mediante Pronunciamiento No. 2 resolvió la queja contra el Concejal Juan Gilberto Sánchez, a quien amonestó por escrito.

Los concejales apelaron los pronunciamientos descritos ante el Comité Central del Partido, quien confirmó la sanción impuesta al Concejal Juan Gilberto Sánchez.

Los sancionados presentaron ante el Consejo Nacional Electoral una impugnación contra los pronunciamientos anotados y contra la Resolución No. 2004/4/3 del Comité Central del Partido Cambio Radical Colombiano.

La impugnación fue decidida mediante Resolución 2275 de 13 de septiembre de 2004, acusada, que revocó los pronunciamientos.

El demandante citó como violado el artículo 108 constitucional que establece que los estatutos de los partidos y movimientos políticos "podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido".

A su juicio, la norma comentada no facultó al Legislador para regular los estatutos de los partidos, como sí lo hizo con el régimen de bancadas y por ello los órganos estatales no pueden desconocer estatutos como los del Partido Cambio Radical Colombiano, reconocidos por Resolución 516 de 12 de febrero de 2004, cuyo artículo 8º está conforme con el artículo 108 superior.

Agregó que el Consejo Nacional Electoral violó el principio del debido proceso, de acuerdo con el cual nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le impute, porque para sustentar la resolución demandada invocó el régimen de bancadas que no había sido expedido por el Congreso.

El actor afirmó, por otra parte, que las sanciones impuestas por el partido se profirieron de acuerdo con sus estatutos y con el artículo 39 de la Ley 130/94 y por ello no podían ser revocadas. Al hacerlo, el Consejo Nacional Electoral violó el artículo 6 superior porque se extralimitó en el ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 265-5 ibídem para "Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos".

El acto acusado violó igualmente el artículo 7 de la Ley 130/94 que establece la obligatoriedad de los estatutos de los partidos y movimientos políticos; el artículo 41 ibídem que autoriza la creación de los Consejos de Control Ético y los faculta para estudiar la conducta de sus miembros cuando actúen como servidores públicos o dentro de la organización política; y el artículo 44 ibídem que faculta a dichos consejos "para pronunciarse sobre la actividad de los miembros o afiliados en relación con el partido o movimiento político al que pertenezcan, además de lo contemplado en el código de ética, en los siguientes casos: 1) Cuando el miembro afiliado infrinja las normas éticas establecidas por el partido o movimiento político (…) 4) Cuando la conducta del miembro o afiliado no corresponda a las reglas de la moral, la honestidad y el decoro público según las definiciones que para el efecto realice el código de ética del partido o movimiento político (…)"

Aseguró que revocar los pronunciamientos 001 y 002 de 2004 del Partido Cambio Radical Colombiano es un acto equivalente a la declaración de nulidad de sus Estatutos, protegidos tanto por el artículo 7 de la Ley 130/94 como por la Resolución 516 de 12 de febrero de 2004 del Consejo Nacional Electoral.

Apoyó su argumento en el salvamento de voto de uno de los Magistrados del CNE frente a la resolución demandada, quien afirmó que dicho órgano no está facultado para revocar las sanciones de las colectividades políticas porque sólo ellas están en condiciones de valorar éticamente la conducta de sus militantes.

Finalmente, consideró violado el artículo 8º de los Estatutos del Partido que establece que "de conformidad con las disposiciones sustantivas y los procedimientos del Código de Ética del Partido, quienes incumplan los deberes podrán ser sancionados", disposición que se justifica porque pretende preservar la moralidad al interior del partido. Para sustentar esta acusación citó en extenso el salvamento de voto señalado previamente (fs. 87 a 99).

2.1. El Presidente del Consejo Nacional Electoral contestó oportunamente la demanda y se opuso a las pretensiones aduciendo que profirió el acto acusado en ejercicio de las competencias que le confieren los artículos 265-5 constitucional y 5 y 7 de la Ley 130/94.

Para justificar la revocatoria de las sanciones que el Partido Cambio Radical Colombiano le había impuesto a dos de sus concejales en Bogotá D. C., aseguró que la conducta que se les imputó – la violación del régimen de bancadas - era atípica porque tanto el artículo 108 superior como el artículo 7 literal d) de los Estatutos establecen que las decisiones de bancada deben efectuarse en forma democrática, y como la bancada no tomó ninguna decisión democráticamente en torno a la elección de mesa directiva los concejales sancionados no pudieron desconocerla. Además, se les imputó la violación de un acuerdo tácito de lealtad que no está descrito en la ley ni en los estatutos como objeto de sanción.

Además, las sanciones revocadas violaron el derecho al debido proceso y a la igualdad de los concejales investigados porque a pesar de que se les imputaron las mismas conductas se les impusieron sanciones diferentes.

Aclaró que la resolución demandada se fundó en el artículo 108 constitucional - modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 2003 - y en los estatutos del partido, normas que obligan a los ciudadanos elegidos por un mismo partido a actuar como bancadas, disponen que las decisiones de éstas se deben tomar democráticamente y permiten a los partidos sancionar su incumplimiento.

En apoyo de sus argumentos transcribió apartes de la sentencia C- 089 de 1994, donde la Corte Constitucional se refirió al alcance de la Ley 130/94 y precisó que compete al Consejo Nacional Electoral velar porque las normas estatutarias de los partidos y su actividad se sujeten a la Constitución y a la ley (fs. 135 a 146).

2.2. La Concejal del Distrito Capital de Bogotá sancionada por el acto acusado, María Susana González Roncancio contestó la demanda dentro de la oportunidad legal y se opuso a las pretensiones.

Cuestionó los actos revocados mediante la Resolución No. 2275 de 13 de septiembre de 2004 del Consejo Nacional Electoral aduciendo la inexistencia de los hechos en que se fundamentaron y la ilegalidad del procedimiento seguido para proferirlos pues no podía adelantarse dado que el Acto Legislativo No. 1 de 2003 que facultó a los Partidos Políticos para sancionar a sus miembros no había sido desarrollado legalmente. Además, violaron su derecho al debido proceso porque el procedimiento seguido en su contra se inició en virtud de comunicación de 4 de febrero de 2004 que autorizó al Consejo de Control Ético a actuar "en conciencia y no en derecho, con la meta superior de preservar la moral de la colectividad y por tanto, no prima la presunción de inocencia, ni se aplicará la duda a favor del reo, ni la carga de la prueba recae exclusivamente en la parte acusadora".

Adujo, por otra parte, que el Consejo de Control Ético no es competente para imponer sanciones con efectos jurídicos frente a terceros; que el régimen de bancadas no estaba previsto en la ley y que si lo hubiera estado tampoco hubiera podido violarlo porque la bancada no tomó ninguna decisión vinculante en torno a la elección de la mesa directiva para el primer periodo del Concejo Distrital de Bogotá.

Los actos revocados por la resolución demandada también están viciados porque les impuso sanciones diferentes a los concejales a pesar de que les imputó los mismos cargos, lo cual desconoce el brocardo jurídico según el cual iguales situaciones de hecho debe decidirse con la misma disposición.

La comunicación de 7 de mayo utilizada para notificarle la sanción vulneró el principio de no reformatio in pejus porque le impedía participar de las convenciones distrital y nacional del partido previstas para el 15 de mayo y el 12 de junio, pese a que éstas sanciones no fueron impuestas por los actos notificados.

Manifestó que el Consejo Nacional Electoral sí es competente para decidir la impugnación presentada contra los pronunciamientos 001 de 2004 con fundamento en los artículos 265 superior y 7º de la Ley 130/94.

Adujo que el artículo 41 de la Ley 130/94 facultó a los Consejo de Control Ético de los Partidos y Movimientos Políticos para imponer sanciones en los casos allí previstos, pero que esa facultad debe ejercerse de acuerdo con la constitución y la ley, lo que no ocurrió en su caso por las razones expuestas previamente (fs. 122 a 134).

Mediante auto de 5 de agosto de 2005 se admitió la demanda (fs. 106 y 107); el cual se notificó por estado a las partes (f. 107 reverso), personalmente al Agente del Ministerio Público (f. 110) y al Presidente del Consejo Nacional Electoral (f. 113); así como a los Concejales de Bogotá María Susana González Roncancio y Juan Sánchez Avendaño (fs. 117 y 118, respectivamente). El proceso se fijó en lista por el término de ley (fs. 120 y 150) y por auto de 23 de marzo de 2007 se prescindió del término probatorio y se corrió traslado a las partes y al Agente del Ministerio Público para que alegaran de conclusión (f. 155).

La parte demandante no presentó alegato de conclusión.

El Consejo Nacional Electoral presentó alegato en el que reiteró, en lo sustancial, los hechos y razones que expuso en la contestación de la demanda (fs. 163 a 167).

El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado solicitó se denieguen las pretensiones de la demanda porque considera que, contrario a lo manifestado por el actor, el Consejo Nacional Electoral sí era competente para decidir la impugnación contra las decisiones de los Partidos Políticos.

Agregó que el artículo 265 superior le asigna al CNE la función de velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos políticos y movimientos políticos, y el artículo 7º de la Ley 130/94 lo faculta para resolver las impugnaciones que cualquier ciudadano presente contra las decisiones de las autoridades de dichos partidos y movimientos que contravengan la Constitución o la ley.

Luego de examinar el contenido de la resolución demandada concluyó que no se funda en la ley de bancadas, como afirmó el demandante, sino en el artículo 108 constitucional que establece que los miembros de las corporaciones públicas actuarán en ellas como bancadas conforme a los términos señalados en la ley y deberán atender las decisiones que tomen democráticamente.

Aseguró que la resolución cuestionada no violó los artículos 7, 41 y 42 de la Ley 130/94 porque si bien dichas normas permiten que los Estatutos de los Partidos establezcan las sanciones y los procedimientos aplicables a sus miembros, compete al Consejo controlar que dichas sanciones y procedimientos se ajusten a la Constitución y a la Ley (fs. 169-180).

El demandante pretende se declare la nulidad de la Resolución 2275 de 13 de septiembre de 2004, proferida por el Presidente del Consejo Nacional Electoral, copia autentica de la cual obra a folios 1 y siguientes del cuaderno principal y cuyo texto es el siguiente:

13 de septiembre

6.2. Los cargos de la demanda.

El demandante afirmó que el Consejo Nacional Electoral - CNE - no tenía competencia para revocar la sanción que el Consejo de Control Ético del Partido Cambio Radical Colombiano impuso a dos concejales del Distrito Capital de Bogotá por no acoger una decisión de su bancada sobre la elección de mesa directiva del primer periodo legal.

Para sustentar esta acusación manifestó que el artículo 265-5 superior sólo facultó al CNE para "…velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos…", y el artículo 108 ibídem, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 2003, establecía que los estatutos de los partidos y movimientos políticos "podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido".

A su juicio, las normas constitucionales comentadas le impedían al Consejo Nacional Electoral desconocer las decisiones del Partido Cambio Radical Colombiano, fundadas en sus estatutos, reconocidos por Resolución 516 de 12 de febrero de 2004 del mismo CNE.

Para demostrar el carácter vinculante de los estatutos de los partidos y de las decisiones que los Consejos de Control Ético profieran con fundamento en ellos, invocó las siguientes disposiciones de la Ley 130/94, "Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones":¹

La acusación de falta de competencia del Consejo Nacional Electoral para revocar las sanciones impuestas por el Consejo de Control Ético del Partido Cambio Radical Colombiano no tiene vocación de prosperidad por las siguientes razones:

En primer lugar, porque si bien el artículo 265 constitucional no establece explícitamente que el Consejo Nacional Electoral está facultado para decidir las impugnaciones presentadas contra los actos de los partidos y movimientos políticos que sancionen a sus miembros por la violación de sus normas estatutarias, sí faculta a dicho Consejo en su numeral 5 para "Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos".

En cumplimiento de la función enunciada debe darle cumplimiento a la Ley 130 de 23 de marzo de 1994 - Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos -, cuyo artículo 7, dispone que "cualquier ciudadano, dentro de los veinte días siguientes a la adopción de la respectiva decisión, podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral las cláusulas estatutarias contrarias a la Constitución, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral, o las decisiones de las autoridades de los partidos y movimientos tomadas contraviniendo las mismas normas".

De acuerdo con la norma comentada, cualquier ciudadano puede impugnar ante el Consejo Nacional Electoral, dentro del término que ella prevé, entre otras: 1) las cláusulas estatutarias que violen la constitución, la ley o las disposiciones de dicho Consejo; 2). cualquier decisión de las autoridades de los partidos que violen esas mismas normas.

Como la disposición legal comentada no distingue entre el tipo de decisiones que pueden ser impugnadas ante el Consejo Nacional Electoral y no excluye implícita o explícitamente ninguna, debe entenderse que son impugnables las decisiones proferidas por los Consejos de Control Ético.

La constitucionalidad de esta norma está fuera de toda duda en vista de que la Corte Constitucional la declaró exequible al efectuar el examen previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria, promulgado posteriormente como Ley 130/94, contenido en la sentencia C- 089 de 1994, donde expresó:

Aunque las razones anteriores, que esta Sala comparte, constituyen motivo suficiente para negar prosperidad al cargo de falta de competencia del Consejo Nacional Electoral para proferir el acto acusado, conviene anotar que la libertad y autonomía de los partidos y movimientos políticos para dictarse sus estatutos y tomar decisiones conforme a ellos, aducida por el demandante en apoyo de la acusación enunciada, no es absoluta, porque deben sujetarse a la Constitución y la Ley y respetar los derechos humanos, como expresamente lo dispone el artículo 6º de la Ley 130/94 en los siguientes términos:

La sujeción a la ley por parte de los partidos y movimientos políticos se extiende a las funciones de los Consejos de Control Ético instituidos por el artículo 41 de la Ley 130/92, cuyo inciso segundo dispone:

No sobra agregar que los Consejos de Control Ético de los partidos y movimientos políticos tampoco tienen completa libertad para examinar todo tipo de conductas de quienes desempeñen funciones en las corporaciones de elección popular, - como es el caso de los concejales de Bogotá a los que se refiere la resolución demandada.

Así lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-089 de 1994 comentada previamente al declarar la exequibilidad condicionada del inciso transcrito del artículo 41 señalado en los siguientes términos:

De acuerdo con el criterio expuesto, los Consejos enunciados no pueden ejercer sus funciones de control disciplinario respecto cualquier conducta o actividades de quienes tienen la función de servidores públicos, sino únicamente por aquéllas que resulten reprochables a la luz del régimen constitucional y legal que le resulte aplicable.

Los argumentos anteriores demuestran de modo fehaciente que las decisiones de los partidos y movimientos políticos, incluidas las de sus Consejos de Control Ético están sujetos a la Constitución y a la Ley y que en el evento de que las vulneren los ciudadanos podrán impugnarlas ante el Consejo Nacional Electoral, quien tiene competencia para estudiar su legalidad y revocarlas.

El Consejo Nacional Electoral violó la garantía prevista en el artículo 29 superior de acuerdo con la cual nadie ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le impute, porque para sustentar la resolución demandada invocó el régimen de bancadas que no había sido expedido por el Congreso.

Si bien es cierto que la norma constitucional transcrita permite que los estatutos de los partidos y movimientos políticos establezcan sanciones aplicables a los miembros de sus bancadas que no observen sus directrices, no es menos cierto que establece una doble condición para que el deber de actuar como bancadas sea exigible:

a). Que actúen como bancada en los términos que señale la ley; lo cual supone la necesidad de la expedición de la ley correspondiente;

b). Que las decisiones de dichas bancadas se adopten democráticamente.

Para revocar las sanciones impuestas a los concejales del Partido Cambio Radical Colombiano, la resolución demandada expresó que los concejales sancionados no violaron el artículo 108 constitucional porque se constató que la presunta decisión de su bancada no se adoptó democráticamente, como lo exige el artículo 108 de la Constitución Política.

El demandante no desvirtuó el argumento jurídico del Consejo Nacional Electoral según el cual, por mandato del artículo 108 superior, un partido político sólo puede sancionar a sus concejales por desconocer las decisiones de su bancada cuando éstas se hayan adoptado democráticamente.

Tampoco cuestionó, y menos aún desvirtuó, el fundamento fáctico de la resolución demandada según el cual, la bancada de concejales del Partido Cambio Radical Colombiano no había adoptado democráticamente ninguna decisión acerca de la elección de la mesa directiva que debieran haber acogido.

Para demostrar que los concejales sancionados no violaron su deber de acogerse a las decisiones de su bancada, el acto acusado invocó atinadamente el artículo 108 constitucional que condicionaba la exigencia de dicho deber a que tales decisiones se adoptaran democráticamente.

El Consejo Nacional Electoral también hubiera podido revocar las sanciones impuestas a los concejales con un segundo argumento que no utilizó, consistente en que al no haber ley que reglamentara el funcionamiento de las bancadas, entonces no se cumplía la segunda condición prevista en el artículo 108 superior para que éstas pudieran exigir acatamiento a sus dictados, esto es, que actuaran en los términos previstos en la ley.

La parte demandante no desvirtuó la legalidad de los actos acusados y por ello habrán de negarse las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

Primero. Deniéganse las pretensiones de la demanda.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.