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Sentencia T-423/08 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional consolidada sobre
procedencia DERECHO DISCIPLINARIO-Goza de todas las garantías inherentes al debido
proceso ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE
TRAMITE EN PROCESO DISCIPLINARIO-No
toda irregularidad constituye una vía de hecho amparable a través de acción de
tutela Referencia: expediente T-1750264 Acción de tutela instaurada por Sara Beatriz Cayón
Padilla contra el Consejo Superior de Procedencia: Consejo Seccional de Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil ocho
(2008). SENTENCIA en la revisión del fallo proferido por el Consejo
Seccional de El expediente llegó a I. ANTECEDENTES La doctora Sara Beatriz Cayón Padilla, elevó acción
de tutela el 4 de julio de 2007 ante el Consejo Seccional de A. Hechos y relato contenido en la demanda En junio 1° de 2005, por solicitud de la doctora
Leonor Perdomo Perdomo, Magistrada del Consejo Superior de En marzo 29 de 2006 se formuló pliego de cargos en su
contra, "por la falta disciplinaria grave consagrada en el numeral 3 del
artículo 154 de En julio 31 de 2006, ya en firme el pliego de cargos,
se ordenó el traslado "que trata el numeral 8 del artículo 92 de Adelantada la acción disciplinaria, en noviembre 7 de
2006 se profirió sentencia condenatoria contra Sara Beatriz Cayón Padilla, al
hallarla responsable de violación al deber previsto en el numeral 62 del
artículo 48 de "…las conductas de la doctora SARA BEATRIZ CAYÓN
PADILLA constituyen faltas disciplinarias y dan lugar a la imposición de
sanción, por adecuarse su conducta a las siguientes faltas: En vigencia de la ley 200 de 1995 incurrió en la
prohibición consagrada en el numeral 3° del artículo 154 de También incurrió en el proceder antiético previsto
por el numeral 62 del artículo 48 de … … … … el análisis de los citados preceptos normativos
permiten colegir, que las Leyes 270 de 1996 y 734 de 2002 describen dos
comportamientos diferentes en los cuales se adecua el proceder atribuido a la
doctora CAYÓN PADILLA." La funcionaria sancionada y el Ministerio Público
interpusieron recurso de reposición contra la citada sentencia, también
decidido desfavorablemente en diciembre 11 de 2006, señalando "Teniendo en cuenta que tanto la disciplinada
como el Ministerio Público, presentaron de manera independiente sus argumentos
para sustentar el recurso de reposición contra la sentencia emitida por esta
Superioridad, para mejor entendimiento se procederá a su análisis individual: La doctora Cayón Padilla adujo los siguientes
argumentos: El pliego emitido en su contra adolecía de los
requisitos previstos por el canon 163 de no le asiste razón a la disciplinada, porque
contrario a su afirmación si observa los cuadros consignados en el acápite
considerativo tanto del pliego de cargos como de la sentencia, puede notar que
se encuentran debidamente discriminados los procesos contra abogados y
funcionarios repartidos después del 5 de mayo de 2002, indicándose allí el
tiempo de mora registrado en cada uno de ellos, la última actuación procesal o
estado en que se encontraba el mismo… en la cual se establece el término que
disponía el tramite pertinente. ……… … la doctora Cayón Padilla señaló, que la sentencia
proferida en su contra se edificó ‘sobre un proceso transido de errores
sustanciales que generan su nulidad total por cuanto a esa Corporación se le
olvidó que toda falta disciplinaria fatalmente supone, como en mi caso,
incumplimiento de deberes o prohibiciones como se desprende del artículo 196 de
……… … el principio de legalidad como parte integral del
debido proceso, ‘impone la definición previa del deber, la prohibición, la
inhabilidad, el impedimento, la incompatibilidad, y el conflicto de intereses,
ya en ……… … ‘dado que la mora sistemática para los efectos
disciplinarios tenía que inexorablemente deducirla … Una vez dictada ……… … las normas contenidas en ……… De igual forma es pertinente resaltar… la labor
intelectiva del Juez para adecuar una conducta en la descripción abstracta
hecha por el legislador, debe efectuarse de tal manera que encaje en forma
precisa en la descripción… en el asunto sub examine la conducta atribuida a la
doctora CAYÓN PADILLA se adecuó en el numeral 62 del artículo 48 de ……… … las faltas disciplinarias atribuibles a los
funcionarios judiciales, pueden estar previstas tanto en … … … Por su parte, la doctora Patricia Murcia Páez, en su
condición de Procuradora Delegada… resalta los siguientes argumentos: … si bien está debidamente acreditada la mora
sistemática en que incurrió la doctora CAYÓN PADILLA en pluralidad de procesos
repartidos entre mayo de 2002 y abril de 2005, su proceder omisivo se encuentra
justificado con la producción laboral, ‘el cual, en criterio del Ministerio
Público, no fue de 0.86 providencias diarias como lo afirma ……… … No le asiste razón al Ministerio de Público, por
cuanto, la información estadística… registra la producción de todo el año, pues
el período a reportar va ‘desde 04 – 01 hasta 04 – …… De otra parte indicó, que el Ministerio Público debe
reconocer la poca existencia de antecedentes jurisprudenciales sobre la falta
disciplinaria descrita en el numeral 62 del articulo 48 de Indicando además, que para establecer en forma
adecuada la proporción legalmente exigida del 20% de la carga laboral en mora,
‘se debe confrontar la carga laboral existente durante un lapso plenamente
definido con la totalidad de la actividad judicial desplegada por el
funcionario durante ese mismo periodo’." "… según lo dispuesto por el numeral 62 del
artículo 48 de En el asunto sub examine lo que hizo … se consideró como carga laboral el total de asuntos
asignados a la disciplinada entre mayo de 2002 y abril de 2005, y la revisión
de cada uno de esos expedientes arrojó mora en una proporción superior al 20%,
tal como lo demuestran los cuadros que figuran en el acápite considerativo
tanto del pliego de cargos como de la sentencia recurrida. ……… Además, el hecho de contabilizar mes por mes tanto la
carga laboral como la producción, o efectuar ese análisis por tiempo más
prolongado, como seis meses, un año, o más, no altera el resultado, pues ni se
aumenta ni se disminuye la carga laboral o la producción." (Fs. 186 y ss.
cd. anexo 3.) Comenta la ahora accionante que la acusación
formulada por "Incurre De tal manera, la actora pide que se le tutele el
derecho al debido proceso y, como consecuencia, se anule "la actuación
incluidos el pliego de cargos y la sentencia" y se disponga el reintegro
al cargo de Magistrada de De otra parte, la demandante en esta acción de tutela
anexó fotocopia del expediente del proceso disciplinario adelantado en su
contra (cds. anexos 1, 2 y 3) y de su historia clínica (f. 12 cd. inicial). B. Respuesta de la entidad demandada El doctor Fernando Coral Villota, Magistrado del
Consejo Superior de "…contrario a lo señalado por la doctora Cayón
Padilla, en la sentencia C-037 de 1996 … … … Ahora, la confusión que se ha venido presentado, como
se indicó en el proveído recurrido, se debe a que Sin embargo, la interpretación dirigida en el sentido
de que sólo el incumplimiento de los deberes y la incursión en las
prohibiciones consagradas en los artículos 153 y 154 de Además, el artículo 196 de Aún más, en los parágrafos primero, segundo y tercero
del artículo 48 de Por lo tanto, si para C. Sentencia única de instancia El Consejo Seccional de Sin embargo, destaca "que revisado
cuidadosamente el fallo atacado, no se observa que en su trámite se haya
incurrido en alguno de los defectos… pues lo que se infiere de su lectura es
que fue emitido conforme a la competencia atribuida a la autoridad demandada,
en él se aplicaron las normas pertinentes al caso, se fundó en los hechos y el
estudio de las pruebas aportadas al proceso y acorde al procedimiento señalado
en la ley para ello, de suerte que brilla por su ausencia que la accionada haya
incurrido en algún tipo de acto arbitrario o irrazonable que permita conceder
el amparo… Basta agregar, que la providencia atacada se halla debidamente
ejecutoriadas y goza de doble presunción de legalidad y acierto" (f. 40
ib.). Adicionalmente, respecto a lo mencionado por la
actora "en el sentido de que se le imputó una conducta no descrita en Finalmente, el Consejo Seccional consideró que no se
incurrió en una vía de hecho al tipificar la falta como gravísima, porque
"tal adecuación se realizó con fundamento en lo estrictamente señalado
dentro de la norma aplicable al caso específico". II. CONSIDERACIONES DE Primera. Competencia Corresponde a Segunda. Lo que se debate Como se desprende de los antecedentes reseñados, la
demandante solicitó tutela al considerar que en la jurisdicción disciplinaria
fue vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, al proferir fallo
sancionatorio sin respetar sus garantías mínimas, según asevera. Tercera. Procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales que ponen fin a un proceso. Reiteración de
jurisprudencia Como se ha venido recordando en anteriores
providencias de esta Sala de Revisión, a partir de la sentencia C-543 de
octubre 1° de En la mencionada sentencia se explicó que "la
acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o
complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea
el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según En consecuencia: "… cuando se ha tenido al
alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado
y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya
surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de Con base en los precedentes jurisprudenciales
desarrollados por esta corporación en sentencia C- 590 de 2005, en cuanto a la procedencia
de la tutela y los rigurosos requisitos de procedibilidad se ha señalado: "…como regla general la acción de tutela no
procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos. Entre ellos, en
primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos
ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales
proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar En cuanto a lo primero, no puede desconocerse que la
administración de justicia, en general, es una instancia estatal de aplicación
del derecho, que en cumplimiento de su rol debe atenerse a En cuanto a lo segundo, no debe perderse de vista que
el derecho, desde la modernidad política, es la alternativa de legitimación del
poder público y que tal carácter se mantiene a condición de que resulte un
instrumento idóneo para decidir, de manera definitiva, las controversias que
lleguen a suscitarse pues sólo de esa forma es posible definir el alcance de
los derechos y crear las condiciones necesarias para su adecuado disfrute. De
allí el valor de cosa juzgada de que se rodean las sentencias judiciales y la
inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales pronunciamientos, pues de no
ser así, esto es, de generarse una situación de permanente incertidumbre en
cuanto a la forma como se han de decidir las controversias, nadie sabría el
alcance de sus derechos y de sus obligaciones correlativas y todos los
conflictos serían susceptibles de dilatarse indefinidamente. Es decir, el
cuestionamiento de la validez de cualquier sentencia judicial resquebrajaría el
principio de seguridad jurídica y desnudaría la insuficiencia del derecho como
instrumento de civilidad. Y en cuanto a lo tercero, no debe olvidarse que una
cara conquista de las democracias contemporáneas viene dada por la autonomía e
independencia de sus jueces. Estas aseguran que la capacidad racionalizadora
del derecho se despliegue a partir de las normas de derecho positivo y no de
injerencias de otros jueces y tribunales o de otros ámbitos del poder público.
De allí que la sujeción del juez a la ley constituya una garantía para los
asociados, pues estos saben, gracias a ello, que sus derechos y deberes serán
definidos a partir de la sola consideración de la ley y no por razones
políticas o de conveniencia. 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la
acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos
ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales
inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las
sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción
en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos
sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones
que vulneran o amenazan derechos fundamentales. 23. En ese marco, los casos en que procede la acción
de tutela contra decisiones judiciales han sido desarrollados por la doctrina
de esta Corporación tanto en fallos de constitucionalidad, como en fallos de
tutela. Esta línea jurisprudencial, que se reafirma por Así mismo, antes de acudir a la acción de tutela, es
deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el
sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues no puede
asumirse la acción de amparo como un mecanismo de protección alternativo contra
una decisión judicial adversa, o cuando no se acudió adecuadamente a los medios
que el proceso regular prevé en defensa de los intereses de quienes en él participan.
Frente a la importancia del uso de los recursos
previstos en la ley, esta corporación en sentencia T-1197 de noviembre 29 de "Para No es posible entonces entablar la acción de tutela
como si la jurisdicción constitucional fuera una instancia paralela o adicional
para proteger derechos fundamentales, cuyo amparo también se ha solicitado o se
puede obtener por un instrumento procesal idóneo. Tampoco se puede desplazar al
juez natural para resolver el asunto en litigio, ni imponer sobre las suyas
razones de una interpretación judicial diferente, o conclusiones distintas en
la apreciación racional de las pruebas. Cuarta. El derecho al debido proceso en materia
disciplinaria. Reiteración de jurisprudencia El artículo 29 de Así manifestó en sentencia T-1263 de noviembre 29 de "El derecho fundamental al debido proceso se
consagra constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona a un
proceso justo y adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado pretenda
comprometer o privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo sacrificando
o suspendiendo derechos fundamentales. El debido proceso constituye una
garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda -legítimamente-
imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye un límite al abuso del poder
de sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la
actuación administrativa del Estado y no sólo una obligación exigida a los
juicios criminales." De igual forma, en sentencia C-818 de agosto 9 de "… el Estado puede ejercer el ius puniendi por
medio de distintas modalidades jurídicas, entre las cuales se cuenta el derecho
disciplinario. Este último hace parte del derecho administrativo sancionador,
género que agrupa diversas especies –tales como el derecho contravencional, el
derecho correccional, y el propio derecho disciplinario- y en general ‘pretende
garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante
la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la
realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en
esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas
que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas
jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas’. Ahora bien de manera específica el derecho
disciplinario se manifiesta en la potestad de los entes públicos de imponer
sanciones a sus propios funcionarios, con el propósito de preservar los
principios que guían la función administrativa señalados en el artículo 209
constitucional (moralidad, eficiencia, celeridad, igualdad, economía,
imparcialidad y publicidad). La jurisprudencia constitucional ha reconocido las
diferencias existentes entre las distintas modalidades del derecho sancionador
en cuanto a sus intereses, sujetos jurídicos involucrados y efectos jurídicos
en la comunidad, las cuales exigen tratamientos diversos por parte del
Legislador y de los órganos encargados de aplicar la normatividad. No obstante,
también ha puesto de manifiesto que las distintas especies de derecho
sancionador comparten unos elementos comunes que los aproximan al derecho penal
delictivo pues irremediablemente el ejercicio de ius puniendi debe someterse a
los mismos principios y reglas constitutivos del derecho del Estado a
sancionar. El derecho disciplinario que respalda este poder está
compuesto por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer
sanciones a los servidores públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones
o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para
ellos ha establecido la ley, (...) ha dado lugar a la formación de una rama del
derecho administrativo llamada ‘derecho administrativo disciplinario’." Es también necesario recordar que "en sí
misma, la imposición de una sanción disciplinaria no configura un perjuicio
irremediable; si se han llevado a cabo las actuaciones procesales prescritas
por la ley con el lleno de las garantías y requisitos constitucionales y
legales, y se ha impuesto la sanción legalmente prevista para quienes incurran
en faltas disciplinarias, se trata de una afectación legítima de los derechos
del funcionario público objeto de la medida, y no de la generación de un
perjuicio contrario al orden jurídico constitucional. La configuración de un
perjuicio irremediable que ha de ser prevenido por vía de la acción de tutela
surge, en este orden de ideas, cuando se presentan circunstancias excepcionales
tales como las siguientes: (i) que existan motivos serios y razonables que
indiquen que una determinada providencia sancionatoria en materia disciplinaria
puede haber sido adoptada con desconocimiento de las garantías constitucionales
y legales pertinentes y, por ende, con violación de los derechos fundamentales
de los afectados, en particular al debido proceso; (ii) que el perjuicio
derivado de la providencia sancionatoria adoptada de manera inconstitucional
amenace con hacer nugatorio el ejercicio de uno o más derechos fundamentales de
los sujetos disciplinados, (iii) que el perjuicio en cuestión llene los
requisitos de ser cierto e inminente, grave y de urgente atención, y (iv) que
los medios judiciales ordinarios con los que cuentan los afectados para su
defensa no sean lo suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y
constitucionalidad de las medidas sancionatorias impugnadas con la urgencia
requerida para impedir la afectación irremediable del derecho fundamental
invocado ( T-1102 de octubre 28 de De otra parte, que el derecho al debido proceso
administrativo tenga rango fundamental, "no significa que la tutela sea el
medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En principio, el
ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las
actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa administrativa…
vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías fundamentales. Es
en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia y
exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición
los diversos recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de
amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las
etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de
tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con
otro medio de defensa efectivo. El recurso de amparo, como sucede en la
hipótesis de protección de todos los derechos fundamentales, es subsidiario y
residual, lo que implica que si la persona cuenta con un medio de defensa
efectivo a su alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo
ha dejado vencer, la tutela devendrá improcedente. En caso de existir otro
medio de defensa, procede la tutela como mecanismo transitorio, para evitar un
perjuicio irremediable." Por tales razones, la regla general aceptada por la
jurisprudencia constitucional es la improcedencia de la acción de tutela ante
un proceso disciplinario. Así lo señaló esta Corte en la sentencia T-418 de
mayo 22 de "De allí que … … Este rigor para conceder la acción de tutela cuando
se alegan vías de hecho, obedece al debido entendimiento del artículo 86 de Si las anteriores razones se exponen respecto de
procesos judiciales, con mayor razón resulta improcedente la acción de tutela,
cuando se trata de atacar, por la posible ocurrencia de una vía de hecho,
actuaciones administrativas, disciplinarias o fiscales…" Quinta. El caso concreto. Como se desprende de los antecedentes reseñados, la
parte actora acudió a la acción de tutela al considerar que en la jurisdicción
disciplinaria fue vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, al
proferir un fallo sancionatorio como consecuencia de una acción disciplinaria
adelantada en su contra, sin respetar garantías mínimas de tal derecho. El Consejo Superior de En la acción de tutela el Consejo Seccional de Adicionalmente, la actora considera que se le fue
imputada "una conducta no descrita en Contrario a lo manifestado por la accionante el
Consejo Seccional comenta que según el artículo 196 de la ley 734 de 2002
constituye falta disciplinaria "El incumplimiento de los deberes y
prohibiciones, la incursión en inhabilidades, impedimentos incompatibilidades y
conflicto de intereses previstos en la constitución, Conforme a lo anterior En conclusión, de lo referido en los apartes
precedentes se colige que las corporaciones demandadas ejercieron válidamente
su competencia para iniciar y llevar a término la acción disciplinaria
estudiada, con ceñimiento en lo trascendente a las formas propias del proceso
respectivo y sin quebrantar la garantía consagrada en el artículo 29 de III.- DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, RESUELVE Primero: CONFIRMAR el fallo proferido por Segundo: Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en NILSON PINILLA PINILLA Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria General |