Santafé de Bogotá, D.C.

Concepto No.

25 Abril de 2000

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Primera

Consejero Ponente: Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola

Ref.: 5654

Procede esta Procuraduría a emitir concepto en el asunto de la referencia, dentro del traslado común a las partes como lo dispone el artículo 212 del C.C.A., modificado por el artículo 51 del Decreto 2304 de 1989 y de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

El ciudadano Jairo Villegas Arbeláez, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de abril 28 de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera- Subsección A-, que denegó las súplicas de la demanda instaurada en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A.

El actor solicitó la declaratoria de nulidad del Decreto 766 de diciembre 18 de 1996, "Por el cual se modifica la estructura orgánica y se suprimen unos cargos en la planta de personal de la Secretaría de Hacienda y se dictan otras disposiciones", Proferido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, el cual dispone:

"ARTICULO PRIMERO.- Suprimir de la estructura administrativa de la Secretaría de Hacienda las siguientes dependencias: Jefatura de Apoyo a las Juntas Administradoras Locales y la División de Apoyo Presupuestal.

ARTICULO SEGUNDO.- Suprimir los siguientes cargos de la Secretaría de Hacienda: (.)

ARTICULO TERCERO.- Los gastos que se deriven con las aplicaciones de este Decreto se imputarán con cargo al presupuesto de la Secretaría de Hacienda.

ARTICULO CUARTO.- El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición y deroga todas las normas que sean contrarias.

A su juicio, el acto censurado desconoce lo previsto en los artículos 38 . 9 y 12-8 del Decreto 1421 de 1993.

Considera que el Alcalde Mayor del Distrito Capital, no está facultado para modificar la estructura de la administración central suprimiendo algunos cargos adscritos a la Secretaría de Hacienda, pues se requiere la autorización previa mediante acuerdo expedido por el Concejo Distrital, ya que a esta Corporación le corresponde organizar las entidades Distritales señalando sus funciones básicas, según disposiciones constitucionales y legales que regulan esta materia.

Contestación de la demanda

El apoderado judicial del Distrito manifiesta que no era necesario ampararse en un Acuerdo expedido por el Concejo para modificar la estructura orgánica de la Secretaría de Hacienda, porque al establecer el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, el desarrollo de estas facultades del Alcalde con arreglo a los acuerdos correspondientes, no se está refiriendo a los actos expedidos por el Cabildo Distrital, sino a aquellos acuerdos celebrados entre el Ejecutivo y los funcionarios a quienes se les va a suprimir el cargo.

El Tribunal denegó las súplicas de la demanda, al considerar que el Alcalde se encontraba facultado para reestructurar la Secretaría de Hacienda, bajo los siguientes argumentos:

"De modo que aunque el alcalde tiene la atribución de suprimir los empleos, solo puede ejercerla con arreglo a los Acuerdos emanados del Concejo Distrital, que determinan previamente la estructura de funciones de la Administración Central y sus dependencias, más siempre que dentro de la estructura que en virtud de la norma contenida en el artículo 54 pretranscrito, es decir conservando la dependencia del sector central como tal a nivel de la secretaría, el burgomaestre capitalino considere que para asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas, sin que ello genere nuevas obligaciones presupuestales, sea necesario suprimir cargos y ello conduzca a modificar la estructura, se estará preservando el ejercicio de la atribución consagrada en el numeral 6º. Del artículo 38 que a su vez dice:

Artículo 38. Son atribuciones del Alcaldes Mayor:

6º. Distribuir los negocios según la naturaleza entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas.

Del examen anterior es posible deducir la juridicidad del fundamento legal invocado para expedir el acto acusado, interpretado en concordancia con el artículo posterior traído a estudio por esta Sala."

El recurrente reitera que la autoridad competente para modificar la estructura orgánica en los entes de la administración central, es el Concejo Distrital y no el Alcalde Mayor, quien solamente adquiere esta atribución mediante autorización previa expedida por la Corporación administrativa.

En el presente caso se debe dilucidar si el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., estaba facultado para suprimir dependencias y empleos pertenecientes a la estructura orgánica de la Secretaría de Hacienda, sin sujeción a un acuerdo expedido por el Concejo Distrital.

De conformidad con el artículo 322 de la Constitución Política, el Distrito Capital de Santafé de Bogotá es una entidad territorial sometida a un régimen especial, establecido mediante el Decreto Ley 1421 de 1993.

En estatuto legal prevé en el artículo 12 numerales 5 y 6, que corresponde al Concejo Distrital determinar la estructura general de la administración, lo que implica la creación, supresión o fusión de los diferentes organismos del sector central y descentralizado, así como la asignación de las funciones que dichas entidades deben cumplir.

Por su parte, el artículo 38 del mismo decreto, faculta al Alcalde Mayor para crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalando sus funciones especiales y determinando sus emolumentos con arreglo a los acuerdos expedidos por el Concejo Distrital.

Así lo dispone la mencionada norma:

"Artículo 38. ATRIBUCINOES: Son atribuciones del Alcalde Mayor:

(.)

9º. Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalarles sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. Con base en esta facultad, no podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuestos inicialmente aprobado," (Se subraya)

Como se observa, el Estatuto especial del Distrito Capital establece una competencia compartida entre el Concejo de la ciudad y el Alcalde Mayor, para determinar la organización de la administración. De este modo, la Corporación se reserva la atribución de señalar la estructura general de la administración distrital, mientras que las facultades del Ejecutivo están referidas a la creación, supresión, fusión de los empleos adscritos a los organismos que conforman el sector central, siempre con sujeción a os Acuerdos que expida el Cabildo distrital.

Lo anterior significa que la estructura orgánica de la Secretaría de Hacienda Distrital, únicamente podía ser modificada mediante Acuerdo expedido por el Concejo, evento en el cual el Alcalde quedaría habilitado para adoptar decisiones administrativas relacionadas con la supresión de empleos, ejerciendo de esta manera una competencia previamente reglada por la Corporación.

El Régimen jurídico especial aplicable al Distrito Capital, no es ajeno a lo dispuesto en la Carta Política en materia de ordenamiento territorial. Así, la colaboración y coordinación que el constituyente estableció entre el Ejecutivo y las Corporaciones administrativas, se pone de manifiesto al observar cómo en el caso de los departamentos la función que se viene analizando debe ser ejercida por el Gobernador con sujeción a las ordenanzas respectivas (C. Po. Artículo 305-7); del mismo modo, en tratándose de la vida administrativa municipal, al alcalde corresponde suprimir los empleos de sus dependencias, con arreglo a los Acuerdos correspondientes (C. Po. Artículo 315-7).

Constitucionalmente no hay razón para creer que el alcalde del Distrito Capital está exento del deber de someterse a los Acuerdos locales, cuando pretende suprimir empleos en las dependencias que se encuentran bajo su administración.

Con todo, cabe señalar que el Decreto 1421 del 1993, faculta al Alcalde Mayor para crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias de las entidades de la administración central en forma directa, cuando su finalidad sea la distribución de los negocios y asuntos según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y demás entidades descentralizadas del Distrito Capital.

Así se desprende del artículo 55 del Estatuto Orgánico de la ciudad, que señala:

Artículo 55. CREACION DE ENTIDADES (.) En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38 ordinal 6º, el Alcalde Mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarias, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrán crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, sin genera con ello nuevas obligaciones presupuestales. Esta última atribución, en el caso de las entidades descentralizadas, la ejercerán sus respectivas juntas directivas". (Se subraya)

En el caso bajo estudio resulta claro que los fundamentos jurídicos del decreto acusado, no se acomodan a las circunstancias de la norma citada, razón por la cual era necesario que el Concejo Distrital determinara, medianita acuerdo, las reglas generales para modificar la estructura orgánica de la Secretaría de Hacienda del Distrito.

En efecto, el acto demandado se apoya en el artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, norma que en su numeral 9º atribuye al Alcalde Mayor la competencia para crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, con arreglo a los acuerdos correspondientes.

Los Acuerdos a que alude la Constitución y el legislador extraordinario para el caso de Santafé de Bogotá, son aquellos actos administrativos complejos expedidos por el Concejo Distrital. Por lo mismo, resulta jurídicamente incomprensible el argumento del doctor Alberto Espinosa Bolaños, apoderado judicial de la entidad demandada, quien considera que los acuerdos a que refiere la legislación son ".los celebrados entre el Alcalde y los funcionarios a quienes se les va a suprimir el cargo" Bajo esta perspectiva, el orden normativo en el nivel distrital antes de ser aplicado, tendría que someterse a "acuerdos" entre la administración y sus servidores, cuando de suprimir empleos se trate, situación que resultaría contraria a los supuestos constitucionales que regulan la materia.

Como se ha dicho, la modificación de la estructura administrativa de la Secretaría de Hacienda, no obedece en el presente caso a la distribución de negocios entre entidades de la administración distrital (Decreto Ley 1421 de 1993 artículo 38-6 y 55 inciso segundo), sino a la voluntad del Alcalde encaminada a reestructurar ese organismo, suprimiendo dependencias y empleos.

El mérito de lo expuesto, esta Agencia del Ministerio Público considera que se debe revocar el fallo apelado y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda.

De la Honorable Sala, atentamente,

JAVIER TOBO RODRIGUEZ

Procurador Primer Delegado ante el Consejo de Estado.