MEMORANDO
FECHA:   PARA:     DE:     REFERENCIA:	Bogotá D.C., Junio 19 de 2012   Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales SANDRA LILIANA SAAVEDRA QUEVEDO   Subdirección General Jurídica MARIA MARGARITA ARBELAEZ VILLEGAS   Concepto jurídico sobre incorporaciones por valorización  Acuerdo 180 de 2005. Radicación 20125660085713 del 10 de mayo de 2012

 

Respetado Doctor Ramírez.

 

En atención a su comunicación con radicado de la referencia, en la que plantea algunas inquietudes sobre el proceso de incorporación de predios en aplicación del Acuerdo 180 de 2005, me permito emitir el respectivo concepto en los siguientes términos:

 

A. SE CONSULTA.

 

El Subdirector Técnico Jurídico y de Ejecuciones Fiscales solicita concepto sobre la viabilidad de seguir incorporando predios al sistema de valorización y asignación de cobro de la contribución a las unidades prediales que fueron omitidas en el censo inicial, teniendo en cuenta que se van a cumplir 5 años de la expedición de los actos administrativos que asignaron el tributo.

 

B. ANTECEDENTES.

 

Una vez se fijo y autorizó el cobro de la contribución de valorización, mediante el Acuerdo Distrital 180 de 2005, el Instituto de Desarrollo Urbano asignó, el 30 de noviembre de 2007, el monto distribuible a los predios incluidos en el censo con fundamento en Plan de Obras anexo al citado Acuerdo, mediante actos administrativos genéricos, lo que provocó que varios inmuebles que no habían quedado contemplados inicialmente, pero que se veían beneficiados por el desarrollo de las obras, fueran incorporados y vinculados al pago del tributo efectuando un depósito mientras se expedía el acto administrativo que ordenaba el pago.

 

Sin embargo, la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, llama la atención sobre el hecho que se van a cumplir 5 años desde la asignación de los montos distribuibles correspondientes a la Fase I y no está claro si se va a seguir efectuando la incorporación de estos predios no contemplados inicialmente, teniendo en cuenta la prescripción de la acción de cobro en el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional que, precisamente, es de 5 años.

 

Por lo anterior, solicita concepto a esta Subdirección y, a la vez, propone que se suspenda la autorización de depósitos provisionales y así mismo la incorporación al censo de unidades prediales, por cuanto esta situación se configura en una renta constante que incrementa la cartera del Instituto.   

 

C. RÉGIMEN LEGAL Y JURISPRUDENCIAL.

1. Constitución Política de Colombia, artículos 317 y 338

2. Decreto Ley 1604 de 1966

3. Acuerdo Distrital 7 de 1987 (Estatuto de Valorización)

4. Decreto Nacional 624 de 1989 (Estatuto Tributario Nacional)

5. Decreto Ley 1421 de 1993 (Estatuto Orgánico de Bogotá D.C.), artículo 157.

6. Decreto Distrital 807 de 1993. (Estatuto Tributario Distrital)

7. Sentencia C-525/03

8. Acuerdo Distrital 180 de 2005.

9. Resolución IDU 5993 de 2007

10. Acuerdo 398 de 2009.

 

D. CONSIDERACIONES DE LA SUBDIRECCIÓN GENERAL JURÍDICA.

 

Con fundamento en lo señalado anteriormente, se procede a estudiar el asunto sometido a consideración de la siguiente manera:

 

1. De la Contribución de Valorización.

 

La Constitución Política de Colombia, establece en su artículo 317, lo siguiente:

 

“Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.

 

La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.”

 

Además, la misma norma expresa en el artículo 338 que:

 

“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

 

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

 

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.”

 

De conformidad con lo anterior, el Decreto Ley 1421 de 1993 (Estatuto Orgánico de Bogotá D.C.) señala en su artículo 157:

 

“Valorización. Corresponde al Concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de las sumas que se pueden distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto. Su distribución se puede hacer sobre la generalidad de los predios urbanos y suburbanos del Distrito o sobre parte de ellos. La liquidación y recaudo pueden efectuarse antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras.

 

La contribución de valorización por beneficio general únicamente se puede decretar para financiar la construcción y recuperación de vías y otras obras públicas. A título de valorización por beneficio general no se puede decretar suma superior al cincuenta por ciento (50%) de los ingresos corrientes del Distrito recaudados en el año anterior al de inicio de su cobro.

 

Parágrafo. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, autorizase al Gobierno Distrital para introducir en las valorizaciones decretadas los ajustes y reducciones que fueren necesarias al monto distribuible y a los plazos y descuentos ordenados para su pago.”

 

Por su parte, el Decreto Ley 1604 de 1966 define el marco jurídico de la contribución de valorización, tanto para el nivel nacional como para las entidades territoriales, incluido el Distrito Capital.

 

En efecto, el artículo primero del citado Decreto dispone que:

 

"El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3° de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización."

 

De la misma manera, el artículo 12 del citado Decreto Ley preceptúa que:

 

"La contribución de valorización constituye gravamen real sobre la propiedad inmueble. En consecuencia, una vez liquidada, deberá ser inscrita en el libro que para tal efecto abrirán los Registradores de Instrumentos Públicos y Privados, el cual se denominará "Libro de Anotación de Contribuciones de Valorización". La entidad pública que distribuye una contribución de valorización procederá a comunicarla al Registrador o a los Registradores de Instrumentos Públicos de los lugares de ubicación de los inmuebles gravados, identificados éstos con los datos que consten en el proceso administrativo de liquidación."

 

Sobre la naturaleza jurídica de la contribución, la Corte Constitucional, ha expresado¹:

 

“Para la jurisprudencia constitucional, el tributo de contribución de valorización es una contribución especial, no un impuesto. La Corte abordó este asunto en la sentencia C-155 de 2003 así,

 

"en el caso de la valorización la jurisprudencia y la doctrina coinciden en considerar que el modelo normativo acogido desde 1966 hace referencia a una "contribución especial", es decir, a la compensación por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad⁴.

 

La Corte ha explicado el alcance de la contribución especial de valorización (que para efectos prácticos se utilizará en lo sucesivo simplemente como contribución de valorización) y sus características especiales en los siguientes términos⁵:

 

"La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la población que esta representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública.

 

Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia.

 

La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.

 

La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público."

 

En razón de sus atribuciones constitucionales y legales, el Consejo de Estado también se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre la materia, reconociendo a la valorización el carácter de contribución especial.⁶ En la doctrina nacional también parece ser unánime el mismo planteamiento.⁷" (Subrayado y negrilla fuera de texto)

 

Entonces, queda claro que la contribución de valorización no es un impuesto sino una contribución especial que grava la propiedad inmueble sujeta a registro con el fin de realizar obras que la benefician.

 

De otra parte, para el caso de Bogotá D.C., se expidió el Acuerdo Distrital 7 de 1987 (Estatuto de Valorización) que en su artículo primero indica:

 

“La contribución de valorización es un gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de las obras.

 

Por plan o conjunto de obras, se entiende aquel que se integra con cualquier clase de obra que por su ubicación, conveniencia de ejecución y posibilidades de utilización complementan los tratamientos de desarrollo, rehabilitación o redesarrollo definidos en el plan de desarrollo vigente.”

 

Con fundamento en lo anterior, el Acuerdo Distrital 180 de 2005 estableció el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local en el Distrito Capital de Bogotá, con la destinación específica de financiar la construcción del Plan de Obras determinado y de las que integran los sistemas de movilidad y de espacio público, contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial y sus Operaciones Estratégicas, en consonancia con el Plan de Desarrollo.

 

Las obras específicas que se financiarían con estos recursos se establecieron en los Anexos 1 y 2 del Acuerdo.

 

Posteriormente, el Acuerdo 398 de 2009 modificó el Acuerdo 180 de 2005 reformando el Plan de Obras que se había contemplado en el Anexo 1 y Anexo 2 e, igualmente, varió el monto distribuible, así:

 

“Modifícase del artículo 2º del Acuerdo 180 de 2005, el monto distribuible total, el cual quedará en $2.036.953.955.575, a pesos de junio de 2005, de los cuales corresponden a la financiación de obras para el Sistema General de Movilidad la cantidad de ($1.973.491.354.368) y para ser invertidos en financiación de obras para el Sistema de Espacio Público la cantidad de $63.462’601.207.”

 

Además, el Acuerdo 398 de 2009, modificó la Construcción del Plan de Obras, de la siguiente forma:

 

“ARTÍCULO  4º.- CONSTRUCCIÓN DEL PLAN DE OBRAS. Modifícase el artículo 4º del Acuerdo 180 de 2005, el cual quedará así:

 

"ARTÍCULO 4.- CONSTRUCCIÓN DEL PLAN DE OBRAS. El Plan de Obras que se financiará con cargo a la Contribución de Valorización establecido en el artículo anterior, será construido en cuatro grupos de obras en forma sucesiva, así:

 

El grupo 1 tendrá un costo total en pesos de junio de 2005 de $459.003.326.512, de los cuales  corresponden a las obras del Sistema de Movilidad $436.632.968.935, y al Sistema de Espacio Público la suma de $22.370.357.577.

 

El grupo 2 se construirá a partir del año 2010 y tendrá un costo total en pesos de junio de 2005 de $412.563.855.399, de los cuales $371.471.611.769 corresponden a las obras a construir del Sistema de Movilidad, y $41.092.243.630 del Sistema de Espacio Público.

 

El grupo 3 se construirá a partir del año 2012 y tendrá un costo total en pesos de junio de 2005 de $575.053.767.157.

 

El grupo 4 se construirá a partir del año 2015 y tendrá un costo total en pesos de junio de 2005 de $590.333.006.507.

 

PARÁGRAFO 1.- El Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte deberá garantizar la disponibilidad material y jurídica de los bienes inmuebles requeridos para la construcción de los parques determinados en cada grupo, al momento de iniciar las obras.

 

PARÁGRAFO 2.- El Instituto de Desarrollo Urbano estará a cargo de la asignación, cobro y recaudo de la contribución de valorización, quien deberá colocar a disposición del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte los recursos recaudados por este concepto, previo descuento a su favor del 8.396837%, correspondiente a los costos de administración del recaudo."

 

De otra parte, el Acuerdo reasignó la Fase I, como se señala a continuación:

 

“ARTÍCULO 5o. REASIGNACION EN LA FASE I. La Fase I se reasignará para la Zona de Influencia 2 del Grupo 1 de obras del sistema de movilidad, dentro del año siguiente a la aprobación del presente acuerdo, por un monto distribuible de $76.576.358.400 a pesos de junio de 2005, incluido el costo de administración del recaudo proporcional, equivalente al 8.396837%.”

 

Este plazo fue prorrogado por el Acuerdo Distrital 445 de 2010 otorgando 3 meses más.

 

De esta forma se señala, de manera general, el marco normativo que regula la materia.

 

2. De la incorporación de unidades prediales no contempladas en el censo.

 

El artículo 41 del Acuerdo Distrital 7 de 1987 (Estatuto de Valorización), dispone:

 

“Censo Predial. Para facilitar la denuncia el IDU elaborará un precenso predial con los datos suministrados por el Catastro Distrital y demás entidades competentes y lo dará a conocer ampliamente a los presuntos beneficiados para que puedan participar al inicio del proceso de valorización.

 

Con base en las confirmaciones o modificaciones que contenga cada denuncia, el IDU conformará el censo predial y los datos resultantes serán los que utilizará para liquidación, distribución y notificación de las contribuciones. En consecuencia, serán imputables al contribuyente los errores que tengan como origen la omisión de hacer la denuncia del predio, o las equivocaciones en que éste incurra al hacerla.” (Subrayado y negrilla fuera de texto)

 

Posteriormente, sobre la asignación de la contribución, el citado Estatuto, expresa:

 

“Artículo 71º.- Individualidad. De acuerdo con la distribución del gravamen aprobado por la Junta Directiva del Instituto y teniendo en cuenta los datos consignados en el censo predial, la Subdirección Legal del Instituto procederá a asignar el gravamen.” (Subrayado y negrilla fuera de texto)

 

En cuanto al procedimiento, señala la misma norma en su artículo 72, lo siguiente:

 

“La asignación se hará por medio de resolución motivada, en cuya parte resolutiva se indicarán el nombre del sujeto pasivo de la contribución, la nomenclatura del inmueble, la cédula catastral, el área, la matrícula inmobiliaria, la cuantía de la contribución, las formas de pago, la exigibilidad, los recursos que proceden contra ella. Así mismo, ordenará su comunicación a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, con el fin de que ésta proceda a inscribir el gravamen.”

 

Y el artículo 75, indica:

 

“Acto administrativo independiente. Para la exigibilidad del gravamen de valorización y para la interposición de recursos, la liquidación correspondiente a cada propiedad se entenderá como un acto independiente aunque se dicte una sola resolución para asignar varias contribuciones.”

 

Por su parte, la Resolución IDU 5993 de 2007, señala en su artículo 14:

 

“DÉPOSITOS. En los eventos en que los predios no hayan sido gravados o se encuentren pendientes de decidir un recurso oportunamente interpuesto, y se requiera certificado de estado de cuenta para fines notariales, se podrá acudir a la figura del Depósito cancelando en el primer evento citado el valor resultante de la liquidación provisional y en el segundo, el valor inicial.

 

En firme el acto administrativo que grave la unidad predial o que resuelva el recurso, se aplicará el pago, sin que ello exonere al sujeto pasivo de la cancelación de saldos o al IDU de la devolución de excedentes resultantes.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

 

Ahora bien, sobre la zona de influencia, el Acuerdo Distrital 07 de 1987 (Estatuto de Valorización), dispone:

 

“Artículo 10º.- Definición. Zona de influencia es la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de una obra, plan o conjunto de obras.

 

Artículo 11º.- Criterios para fijar la zona de influencia. La zona de influencia se fijará evaluando los beneficios generales, locales y mixtos, teniendo en cuenta:

 

a. El tipo de obra o conjunto de obras por ejecutar.

b. La ubicación de la obra, plan o conjunto de obras dentro del plano oficial de  zonificación del Distrito Especial.

c. El tipo de beneficios generados por la obra.

d. Las condiciones socioeconómicas generales de los propietarios.

e. Las características generales de los predios y uso de los terrenos.”

 

Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que, pese a haber determinado la zona de influencia y elaborado el censo predial, algunos inmuebles quedan por fuera de este registro, porque no figuraban en las bases de datos del Instituto o en las de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, por lo que cuando se identifica un predio como beneficiario de las obras que se acometerán con los recursos de valorización, se incorpora al sistema.

 

Es así como el sujeto pasivo de la contribución puede efectuar el pago mediante un depósito provisional que se fija mediante una liquidación inicial y, cuando se expida el acto administrativo de asignación que grava la propiedad, se pagará el saldo o se efectuará la devolución según cada caso particular.

 

3. Del término establecido para efectuar el cobro de la contribución de valorización.

 

Lo primero que debe analizarse, a efectos de determinar el plazo para efectuar el cobro de la contribución de valorización, es el momento en el que éste se hace exigible.

 

Al respecto, el Acuerdo Distrital 7 de 1987 (Estatuto de Valorización), dispone en su artículo 90, lo siguiente:

 

“Exigibilidad. La contribución de valorización se hace exigible una vez ejecutoriada la Resolución administrativa que la asigna.” (Subrayado y negrilla fuera de texto)

 

Entonces, una vez queda en firme la resolución que asigna la contribución a un inmueble determinado, empieza a ser exigible el pago.

 

Por lo anterior, es oportuno estudiar el procedimiento para la asignación de la contribución y es el artículo 72 del Estatuto de Valorización, el que lo define así:

 

“La asignación se hará por medio de resolución motivada, en cuya parte resolutiva se indicarán el nombre del sujeto pasivo de la contribución, la nomenclatura del inmueble, la cédula catastral, el área, la matrícula inmobiliaria, la cuantía de la contribución, las formas de pago, la exigibilidad, los recursos que proceden contra ella. Así mismo, ordenará su comunicación a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, con el fin de que ésta proceda a inscribir el gravamen.”

 

Por ende, cuando se expide el acto administrativo del que habla el artículo anterior y queda en firme, empieza a correr el término para que el Instituto haga efectivo el pago de la contribución.

 

Ahora bien, en virtud del Acuerdo Distrital 180 de 2005, en lo que compete a la notificación, discusión del acto administrativo de asignación de la contribución de valorización, cobro y recaudo, se aplicará lo establecido en el Decreto Distrital 807 de 1993 y las normas que lo adicionen, modifiquen o aclaren.

 

Es así como el Decreto Distrital 807 de 1993 (Estatuto Tributario Distrital) en su artículo 137, dispone:

 

“Prescripción. La prescripción de la acción de cobro de las obligaciones relativas a los Impuestos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos se regula por lo señalado en los artículos 817, 818 y 819 del Estatuto Tributario Nacional.

 

Parágrafo.- Cuando la prescripción de la acción de cobro haya sido reconocida por la oficina de cobranzas o por la jurisdicción contencioso administrativo, la Dirección Distrital de Impuestos cancelará la deuda del estado de cuenta del contribuyente, previa presentación de copia auténtica de la providencia que la decrete.”

 

Y el Decreto Nacional 624 de 1989 (Estatuto Tributario Nacional), expresa:

 

“Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

 

1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.

 

2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.

 

3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.

 

4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.

 

La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas respectivas". (Subrayado y negrilla fuera de texto)

 

Luego el término máximo con el que cuenta el Instituto de Desarrollo Urbano para efectuar el cobro de la contribución de valorización, es de cinco años contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que la asignó en cada caso individual y concreto.

 

4. Del caso concreto.

 

Teniendo en cuenta lo señalado con anterioridad, se procede a dar respuesta al interrogante planteado expresando que, esta Subdirección considera que no es factible suspender la incorporación de predios al sistema de valorización de la Fase I del Acuerdo 180 de 2005 y, por ende, la realización de los depósitos provisionales debe continuar, pese a que el 30 de noviembre de 2012 se cumplirían 5 años de la expedición de las resoluciones genéricas que asignaron la contribución de valorización, por cuanto para dichos predios que no fueron incluidos inicialmente, el término de prescripción de la acción de cobro debe empezar a contar desde la expedición del acto administrativo particular y concreto que le asignó la citada contribución.

 

En este orden de ideas, cada caso particular, se deberá analizar la fecha de ejecutoria de la resolución que asignó la contribución, para determinar si opera la prescripción de la acción de cobro en los términos del artículo 817 del Decreto Nacional 624 de 1989 (Estatuto Tributario Nacional). 

 

Este concepto se expide en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

 

Cordialmente,

 

 

 

MARIA MARGARITA ARBELAEZ VILLEGAS

Subdirectora General Jurídica.

 

NOTA DE PIE DE PÁGINA

1 Sentencia C-525/03

Elaboró: Omar Barón. Asesor Subdirección General Jurídica.