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MEMORANDO
Respetado Doctor Landinez. De manera atenta me permito dar respuesta a la solicitud de concepto formulada mediante el memorando de la referencia, relacionada con algunas inquietudes en cuanto a la enajenación de inmuebles entregados al Instituto en dación en pago, en los siguientes términos: A. SE CONSULTA. La Dirección Técnica de Predios solicita concepto sobre los siguientes aspectos: 1. La enajenación de las cuotas partes de los inmuebles que pasen a ser propiedad del IDU, como consecuencia de dación en pago por parte de las personas jurídicas que entren en liquidación obligatoria, ¿pueden ser enajenadas directamente por la Dirección Técnica de Predios o, dependiendo la cuantía debe adelantarse el proceso por intermedio de la Dirección Técnica de Procesos Selectivos? 2. Teniendo en cuenta que en el caso concreto, indica el interesado que ya existe un avalúo que aún está vigente, ¿se puede tomar el precio de la cuota parte correspondiente al IDU con base en dicho avalúo si fue expedido por una autoridad competente o debe solicitarse un avalúo nuevo que determine el valor de la cuota parte propiedad del IDU? 3. Como la cuota parte de los inmuebles corresponde al 0.46%, si el valor es igual o inferior al 10% de la menor cuantía establecida para la Entidad, se puede realizar la negociación directa con el propietario que cuente con el mayor porcentaje de propiedad o se debe notificar a todos los copropietarios? En el evento último, ¿qué procedimiento debe seguirse para determinar el adjudicatario de la cuota parte del IDU, si se llegaren a presentar varios interesados? B. ANTECEDENTES. Al Instituto de Desarrollo Urbano le fue cedida la cuota parte del derecho pleno de dominio correspondiente al 0.46% de los inmuebles ubicados en la Carrera 10 Nº 24-55 Oficinas 501 y 502, por cesión de bienes dentro del proceso de liquidación de la Sociedad Aerolíneas Territoriales de Colombia Ltda. La anterior adjudicación se realizó dentro del proceso de liquidación obligatoria de la referida Sociedad, conforme el Auto proferido por la Superintendencia de Sociedades, siendo los inmuebles otorgados a diferentes acreedores en diversos porcentajes, quedando el mayor para el Instituto de Seguros Sociales. La cuota parte que le correspondió al IDU, obedece a la deuda existente por la contribución de valorización por valor de DOS MILLONES TRESCIENTOS VEINTITRÉS MIL SEISCIENTOS PESOS M. CTE ($2.323.600.oo). En la actualidad, el señor JORGE HERNÁN MARTÍNEZ informa al Instituto que ya realizó la compra de la cuota parte que le correspondía al Seguro Social y que ahora está interesado en comprar lo que le corresponde al IDU, situación que lleva a elevar la solicitud de concepto jurídico que ahora se estudia. C. RÉGIMEN LEGAL Y JURISPRUDENCIAL 1. Ley 80 de 1993 2. Ley 1150 de 2007 3. Decreto Nacional 734 de 2012 4. Acuerdo Distrital 019 de 1972 5. Acuerdo del Consejo Directivo del IDU 001 de 2009 6. Acuerdo del Consejo Directivo del IDU 002 de 2009 7. Resolución de Dirección General 1247 de 2006 (Manual de Funciones y Competencias Laborales) 8. Resolución de Dirección General 4286 de 2011 D. CONSIDERACIONES DE LA SUBDIRECCIÓN GENERAL JURÍDICA Con fundamento en lo señalado anteriormente, se procede a estudiar el asunto sometido a consideración de la siguiente manera: 1. De la enajenación de bienes inmuebles por parte de entidades públicas. La Ley 1150 de 2007 establece en su artículo 2º, numeral 2º, lo siguiente: "DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: (…) 2. Selección abreviada. La Selección abreviada corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Serán causales de selección abreviada las siguientes: (…) e) La enajenación de bienes del Estado, con excepción de aquellos a que se refiere la Ley 226 de 1995. En los procesos de enajenación de los bienes del Estado se podrán utilizar instrumentos de subasta y en general de todos aquellos mecanismos autorizados por el derecho privado, siempre y cuando en desarrollo del proceso de enajenación se garantice la transparencia, la eficiencia y la selección objetiva. En todo caso, para la venta de los bienes se debe tener como base el valor del avalúo comercial y ajustar dicho avalúo de acuerdo a los gastos asociados al tiempo de comercialización esperada, administración, impuestos y mantenimiento, para determinar el precio mínimo al que se debe enajenar el bien, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. La enajenación de los bienes que formen parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, Frisco, se hará por la Dirección Nacional de Estupefacientes, observando los principios del artículo 209 de la Constitución Política y la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta las recomendaciones que para el efecto imparta el Consejo Nacional de Estupefacientes. El Reglamento deberá determinar la forma de selección, a través de invitación pública de los profesionales inmobiliarios, que actuarán como promotores de las ventas, que a su vez, a efecto de avalúos de los bienes, se servirán de avaluadores debidamente inscritos en el Registro Nacional de Avaluadores y quienes responderán por sus actos solidariamente con los promotores. Las reglas y procedimientos que deberán atender la administración y los promotores y la publicidad del proceso deberán garantizar la libre concurrencia y oportunidad de quienes participen en el mismo. Los bienes serán enajenados a través de venta directa en sobre cerrado o en pública subasta. La adjudicación para la venta directa deberá hacerse en audiencia pública, en donde se conozcan las ofertas iniciales y se efectúe un segundo ofrecimiento, frente al cual se adjudicará el bien a quien oferte el mejor precio. En la subasta pública, de acuerdo con el reglamento definido para su realización, el bien será adjudicado al mejor postor. La venta implica la publicación previa de los bienes en un diario de amplia circulación nacional, con la determinación del precio base. El interesado en adquirir bienes deberá consignar al menos el 20% del valor base de venta para participar en la oferta;" (Subrayado y negrilla fuera de texto) Esta disposición fue reglamentada por el Decreto 734 de 2012, que en su artículo 3.7.1.1., expresó: "Ámbito de aplicación. El presente decreto regula la enajenación de bienes del Estado por parte de las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en desarrollo de lo previsto en el literal e) del numeral 2 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, con excepción de los bienes a cargo del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, los cuales se enajenarán de conformidad con lo señalado en el Capítulo VIII del presente Título. Se exceptúan también de la aplicación del presente decreto, la enajenación de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones de propiedad del Estado y, en general, su participación en el capital social de cualquier empresa de que trata la Ley 226 de 1995, así como la enajenación de bienes de las entidades en liquidación de que trata el Decreto 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006, las cuales se realizarán de acuerdo con las normas que las rigen." Además, el inciso segundo del artículo 3.7.1.2., del citado Decreto, dispone: "La entidad podrá realizar directamente la enajenación, o contratar para ello a promotores, bancas de inversión, martillos, comisionistas de bolsas de bienes y productos agropecuarios, agroindustriales o de otros comodities, o cualquier otro intermediario idóneo, según corresponda al tipo de bien a enajenar. También podrá hacerlo a través de la Sociedad Central de Inversiones CISA S. A., caso en el cual, se suscribirá el respectivo contrato interadministrativo." (Subrayado y negrilla fuera de texto). En cuanto a los estudios previos y convocatoria, esta norma en su artículo 3.7.1.3., señala: "En la selección abreviada para la enajenación de bienes del Estado, los estudios y documentos previos deberán incluir, además de lo señalado en el artículo 2.1.2 del presente decreto, y las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan, el avalúo comercial del bien y el precio mínimo de venta, obtenido de conformidad con lo señalado en el presente decreto. En el aviso de convocatoria pública, que se publica en el Secop, se deberán incluir adicionalmente los datos identificadores del bien y la indicación de las condiciones mínimas de la enajenación, así como el valor del avalúo comercial y el precio mínimo de venta, si fueren diferentes, este último, obtenido de acuerdo con las reglas señaladas para ello, sin perjuicio del contenido del pliego de condiciones. Si se trata de bienes inmuebles en dicho aviso se señalará, por lo menos, el municipio o distrito donde se ubican, su localización exacta con indicación de su nomenclatura; tipo de inmueble; porcentaje de propiedad; número de folio de matrícula inmobiliaria; cédula catastral; uso del suelo; área del terreno y de la construcción en metros cuadrados; la existencia o no de gravámenes, deudas o afectaciones de carácter jurídico, administrativo o técnico que limiten el goce al derecho de dominio; la existencia de contratos que afecten o limiten el uso; y la identificación del estado de ocupación del inmueble…." (Subrayado y negrilla fuera de texto) De otra parte, el Decreto 734 de 2012, dispone varias formas o mecanismos de enajenación a saber: a. Enajenación directa por oferta en sobre cerrado. b. Enajenación directa a través de subasta pública. c. Enajenación a través de promotores, banqueros de inversión, martillo, bolsa de bienes y productos agropecuarios, agroindustriales o de otros commodities u otros profesionales idóneos. Sobre la enajenación directa por oferta en sobre cerrado, expresa el artículo 3.7.2.1., del citado Decreto, el siguiente procedimiento: * La entidad publicará en el SECOP la convocatoria para la enajenación de los bienes que pretenda negociar de forma directa. Con el aviso de la convocatoria se publicará el proyecto de pliego de condiciones y la indicación del lugar en donde pueden consultar los estudios y documentos previos. Se publicará igualmente el listado de bienes sometidos al proceso de enajenación. * Recibidas y respondidas las observaciones al proyecto de pliego de condiciones, la entidad expedirá el acto administrativo de apertura y lo publicará en el SECOP junto con el pliego definitivo. * Una vez recibidas las ofertas, la entidad hará la verificación de los requisitos habilitantes de los oferentes, cuyo resultado será publicado en el SECOP junto con el listado de los bienes sobre los cuales se recibieron propuestas. * En el lugar, día y hora señalados en el pliego de condiciones, en la audiencia convocada para tal efecto, se dará apertura a las ofertas económicas de los proponentes habilitados, y se informará la mejor oferta recibida en sobre cerrado, con el fin de permitir, por una sola vez, que los asistentes la mejoren. * Surtido este paso, la entidad adjudicará el bien al proponente que haya ofertado el mejor precio. En cuanto a la enajenación directa a través de subasta pública, el artículo 3.7.2.2., del Decreto 734 de 2012, señala lo siguiente: * La subasta se llevará a cabo con los oferentes habilitados de conformidad con el pliego de condiciones, de manera presencial o electrónica, en el día y hora señalados en el respectivo pliego. * El mayor precio ofrecido por los participantes habilitados en sus ofertas, será el valor inicial con el que comenzará la subasta. * El bien será adjudicado al participante que haya ofertado el mayor valor a pagar, si, transcurrido el tiempo señalado en el pliego de condiciones no se logra una postura mejor. * El pliego de condiciones podrá señalar el número de posibles posturas que puede realizar cada uno de los participantes, así como un valor mínimo de mejora de las mismas, y los demás asuntos propios del procedimiento de subasta que sean pertinentes y aplicables, con base en las previsiones consagradas en el presente decreto, para la subasta inversa. En lo que respecta a la enajenación a través de promotores, banqueros de inversión, martillo, bolsa de bienes y productos agropecuarios, agroindustriales o de otros commodities u otros profesionales idóneos el artículo 3.7.2.3., de la norma citada, expresa que "la venta siempre deberá realizarse a través de subasta pública, o mediante el mecanismo de derecho privado que se convenga con el intermediario. Se exceptúa de esta regla la enajenación de los bienes a través de la Sociedad Central de Inversiones S. A. - CISA, la cual aplicará sus métodos y procedimientos para la realización de los bienes entregados para ello. El precio mínimo de venta será el señalado por la entidad, de conformidad con el presente decreto." En lo que atañe al avalúo de los bienes, el artículo 3.7.3.1., dispone: "Para efectos de determinar el precio mínimo de venta de los bienes inmuebles de las entidades públicas, la entidad deberá obtener el avalúo comercial de los mismos, el cual podrá ser adelantado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, bancas de inversión o por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado que se encuentre registrada en el Registro Nacional de Avaluadores. El avalúo deberá tener una vigencia máxima de un año contado a partir de su expedición y encontrarse vigente al momento de determinar el precio mínimo de venta." (Subrayado y negrilla fuera de texto) De esta forma se señala el marco normativo que rige la materia. 2. De la competencia del Instituto de Desarrollo Urbano en la enajenación de bienes inmuebles de su propiedad. El numeral 9º del artículo 2º del Acuerdo Distrital 019 de 1972, por el cual se crea y reglamenta el funcionamiento del Instituto de Desarrollo Urbano, dispone: "El Instituto atenderá la ejecución de obras públicas de desarrollo urbanístico ordenadas dentro del Plan General de Desarrollo y los planes y programas sectoriales, así como las operaciones necesarias para la distribución, asignación y cobro de las contribuciones de valorización y de pavimentación, para la cual tendrá las siguientes funciones: (…) 8. Adquirir bienes muebles o inmuebles, administrarlos, enajenarlos y gravarlos." (Subrayado y negrilla fuera de texto) A su vez, el artículo 29 del Acuerdo del Consejo Directivo del IDU 001 de 2009, "Por el cual se expiden los Estatutos del Instituto de Desarrollo Urbano", señala como función general del Director el "Ejercer la representación legal, judicial y extrajudicial de la entidad". Además, el artículo 30 de la norma antes señalada, en cuanto a la delegación de funciones dispone que "El Director (a) General del Instituto de Desarrollo Urbano podrá delegar las funciones que considere convenientes en los servidores públicos de los niveles Directivo y Asesor, de conformidad con los criterios establecidos en la Ley 489 de 1998.", para tal fin "impartirá las instrucciones que considere necesarias, a través de resoluciones, circulares o memorandos." De otra parte, el Acuerdo del Consejo Directivo del IDU 002 de 2009, "Por el cual se establece la Estructura Organizacional del Instituto de Desarrollo Urbano, las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones," dispone en cuanto a las funciones de la Dirección Técnica de Predios, lo siguiente: "ARTÍCULO 14.- Dirección Técnica de Predios. Tendrá las siguientes funciones: (…) * Adelantar las gestiones requeridas para la administración, mantenimiento y saneamiento de los predios adquiridos hasta su entrega y/o venta en el caso de predios sobrantes, en desarrollo de las políticas, estrategias, planes y programas que se establezcan para este fin." (Subrayado y negrilla fuera de texto) Allende lo anterior, la Resolución de Dirección General 1247 de 2006 (Manual de Funciones y Competencias Laborales), dispone como función del Director Técnico de Predios el Formalizar y suscribir los documentos de tipo jurídico, técnico y financiero necesarios para la administración de predios de conformidad con la delegación de la Dirección General. Y la Resolución de Dirección General 4286 de 2011, ·Por la cual se delegan unas funciones y se dictan otras disposiciones", en su artículo 7º dispone: "Delegar en el (la) Director(a) Técnico(a) de Predios, de conformidad con el Acuerdo del Consejo Directivo 002 de 2009 y en el Manual de Funciones y Competencias Laborales, las siguientes funciones: (…) 6. Realizar los trámites inherentes a la adquisición y saneamiento de predios y suscribir los respectivos contratos y demás documentos soporte de la negociación y titulación de predios, incluyendo los trámites notariales; así como los relacionados con la enajenación y administración de predios del IDU." (Subrayado y negrilla fuera de texto) Se evidencia entonces, que la Dirección Técnica de Predios es la dependencia encargada de enajenar los bienes inmuebles propiedad del Instituto de Desarrollo Urbano, teniendo en cuenta para ello, las normas que regulan la materia. 3. Del caso concreto. Teniendo en cuenta lo señalado con anterioridad, se procede a dar respuesta a los interrogantes planteados de la siguiente forma: a. La enajenación de las cuotas partes de los inmuebles que pasen a ser propiedad del IDU, como consecuencia de dación en pago por parte de las personas jurídicas que entren en liquidación obligatoria, ¿pueden ser enajenadas directamente por la Dirección Técnica de Predios o, dependiendo la cuantía debe adelantarse el proceso por intermedio de la Dirección Técnica de Procesos Selectivos? Como se expresó anteriormente, la Dirección Técnica de Predios es la competente para enajenar los bienes inmuebles propiedad del Instituto de Desarrollo Urbano para lo cual deberá atender las normas que regulan la materia. En este orden de ideas, la posibilidad que esta dependencia enajene directamente estos bienes, (entendiendo tal enajenación como una contratación directa), no es viable en la medida en que dicho evento no se encuentra contemplado dentro de las causales de contratación directa que contiene el artículo 2º numeral 4º de la Ley 1150 de 2007, como sí lo está por ejemplo, la adquisición de inmuebles. Por el contrario, la venta de predios por parte de las entidades públicas, se contempla como una causal de selección abreviada, de conformidad con el artículo 2º, numeral 2º, literal e de la Ley 1150 de 2007, sin importar la cuantía, por lo que es éste el mecanismo de selección al que se debe acudir en estos casos. Adicionalmente, la materia fue reglamentada por el Decreto Nacional 734 de 2012 que permite a la Entidad realizar directamente la enajenación, o contratar para ello a promotores, bancas de inversión, martillos, comisionistas de bolsas de bienes y productos agropecuarios, agroindustriales o de otros comodities, o cualquier otro intermediario idóneo, según corresponda al tipo de bien a enajenar. También podrá hacerlo a través de la Sociedad Central de Inversiones CISA S. A., caso en el cual, se suscribirá el respectivo contrato interadministrativo. Es así como, si la Entidad decide realizar directamente la enajenación, deberá acudir a los mecanismos de oferta en sobre cerrado o a través de subasta pública, para lo cual, es la Dirección Técnica de Procesos Selectivos la competente para desarrollar estos procesos y la que tiene el conocimiento específico requerido para tal fin. Por otro lado, si el Instituto decide no realizar directamente la enajenación, podrá hacerlo mediante la contratación promotores, bancas de inversión, etc., o a través de la Sociedad Central de Inversiones CISA S. A., caso en el cual, se suscribirá el respectivo contrato interadministrativo. En este orden de ideas y para dar respuesta al interrogante planteado, sin importar la cuantía, la Dirección Técnica de Predios no puede realizar la enajenación directa de bienes inmuebles propiedad del Instituto, toda vez que debe surtirse el proceso de selección abreviada de conformidad con la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 734 de 2012, que corresponde a la Dirección Técnica de Procesos Selectivos. b. Teniendo en cuenta que en el caso concreto, indica el interesado que ya existe un avalúo que aún está vigente, ¿se puede tomar el precio de la cuota parte correspondiente al IDU con base en dicho avalúo si fue expedido por una autoridad competente o debe solicitarse un avalúo nuevo que determine el valor de la cuota parte propiedad del IDU? Sobre el particular se recuerda que la Ley 1150 de 2007 señala que se debe tener como base el valor del avalúo comercial y ajustar dicho avalúo de acuerdo a los gastos asociados al tiempo de comercialización esperada, administración, impuestos y mantenimiento, para determinar el precio mínimo al que se debe enajenar el bien. Además, el Decreto Nacional 734 de 2012 dispone que "Para efectos de determinar el precio mínimo de venta de los bienes inmuebles de las entidades públicas, la entidad deberá obtener el avalúo comercial de los mismos, el cual podrá ser adelantado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, bancas de inversión o por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado que se encuentre registrada en el Registro Nacional de Avaluadores. Así mismo, señala que el avalúo deberá tener una vigencia máxima de un año contado a partir de su expedición y encontrarse vigente al momento de determinar el precio mínimo de venta. En este orden de ideas, si el avalúo presentado por el interesado cumple con estos requisitos, vale decir, que haya sido expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, o por bancas de inversión o por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado que se encuentre registrada en el Registro Nacional de Avaluadores y tenga una vigencia máxima de un año desde su expedición, encontrándose actualmente vigente, se podrá utilizar para determinar el precio mínimo de venta del inmueble, de conformidad con las reglas establecidas en el Decreto 734 de 2012. c. Como la cuota parte de los inmuebles corresponde al 0.46%, si el valor es igual o inferior al 10% de la menor cuantía establecida para la Entidad, se puede realizar la negociación directa con el propietario que cuente con el mayor porcentaje de propiedad o se debe notificar a todos los copropietarios? En el evento último, ¿qué procedimiento debe seguirse para determinar el adjudicatario de la cuota parte del IDU, si se llegaren a presentar varios interesados? Como se señaló en varios apartes de este concepto, sin importar la cuantía correspondiente al valor del inmueble o del porcentaje de copropiedad que el Instituto tenga del mismo, el procedimiento a seguir es el de la selección abreviada garantizando la transparencia, la eficiencia, la libre concurrencia y la selección objetiva, lo que dará como resultado la adjudicación del predio al que oferte el mejor precio. Para finalizar, esta Subdirección considera que, para todos los procesos en general, es necesario analizar los mecanismos contemplados en el Decreto 734 de 2012, determinando cuál resulta más conveniente para el Instituto permitiendo una enajenación efectiva, eficiente, ágil y rentable de los inmuebles que son de su propiedad. Igualmente, se llama la atención sobre la viabilidad, desde el punto de vista de eficiencia, de realizar un proceso de selección con un solo predio como objeto del mismo. Este concepto se expide en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo. Cordialmente, MARIA MARGARITA ARBELAEZ VILLEGAS Subdirectora General Jurídica. C.C. Dirección Técnica de Procesos Selectivos. Subdirección Distrital de Estudios e Informática Jurídica. Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Elaboró: Omar Barón. Asesor Subdirección General Jurídica. |