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SENTENCIA T-479 DE 2011 OBLIGACIONES
DEL ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer soluciones efectivas La población que se ha visto forzada a abandonar su
entorno por amenazas contra su vida o su integridad personal por parte de los
grupos armados al margen de la ley, constituye un grupo particularmente
vulnerable. La situación de destierro forzado a la que estas personas se ven
sometidas con el fin de salvaguardar su integridad, lesiona gravemente sus
derechos fundamentales y conlleva consecuencias especialmente negativas en
materia de satisfacción de derechos sociales como la vivienda digna, la salud,
la educación y la seguridad social. Tal situación de vulnerabilidad manifiesta,
derivada de la situación de violencia que origina el desplazamiento y agravada
por las precarias condiciones socio-económicas en las que se ven inmersas las
víctimas del fenómeno del desplazamiento interno en el país al tener que
movilizarse fuera de su entorno habitual y enfrentarse a la marginación y a la
discriminación, a la falta de empleo y de vivienda, exigen del Estado todas las
actuaciones necesarias para garantizar la materialización de los derechos
fundamentales de los desplazados, así como unas condiciones mínimas de vida
digna. DERECHO
A POLITICA
PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA
DE VIVIENDA DIGNA-La lentitud del
proceso de asignación y entrega de los subsidios de vivienda implica mayor
gasto de recursos públicos por obligación de entrega de subsidios de
arrendamiento FONDO
NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA-Para
la asignación de turnos para la entrega del subsidio de vivienda a población
desplazada debe tener en cuenta especialmente a madres cabeza de familia,
indígenas, afrodescendientes, personas con discapacidad o personas de la
tercera edad En relación con el problema jurídico que plantea la
presente acción de tutela, relativo a la presunta vulneración del derecho a la
vivienda digna de la peticionaria y sus dos pequeños hijos, como consecuencia
de la demora en la entrega efectiva del subsidio familiar de vivienda de
interés social, debe DERECHO A Esta
Sala de Revisión encuentra que el hecho de que hayan transcurrido casi cuatro
años desde la postulación de la ciudadana Muñoz Bustos para la adjudicación de
un subsidio familiar de vivienda de interés social y que Fonvivienda aún no
haya hecho la entrega del mismo, a pesar de estar asignado hace ya un tiempo
considerable, configura una vulneración efectiva del derecho a la vivienda
digna de ella y sus dos pequeños hijos. Por esta razón, DERECHO
A Referencia: expediente T-2549402 Acción de tutela interpuesta por Esmith Dayanna Muñoz
Bustos contra el Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda Magistrada
Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., trece (13) de junio de
dos mil once (2011) SENTENCIA En
el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el
Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ibagué, el 24 de septiembre de 2009 y, en
segunda instancia, por I. ANTECEDENTES La
ciudadana Esmith Dayanna Muñoz Bustos presentó acción de tutela el 4 de
septiembre de 2009 contra el Fondo Nacional de Vivienda (en adelante
Fonvivienda), con el objeto de que se amparara su derecho fundamental a la
vivienda en condiciones dignas, presuntamente vulnerado por la actuación de
dicha entidad. 1.Hechos 1.1.
La accionante fue desplazada de manera forzosa de la vereda Río Manso del
municipio de Rovira (Departamento del Tolima), el 12 de diciembre de 2005, por
haber sido víctima de amenazas de los grupos armados al margen de la ley.
Manifiesta que su condición de desplazada se ve agravada porque es madre cabeza
de familia, al tener a su cargo -de manera exclusiva- a su hijo Marlon Sthiven
Muñoz Bustos de 6 años y a su hija Karol Smithd Torres Muñoz de 1 año de edad.1 1.2.
Su situación de desplazamiento, refiere la señora Muñoz Bustos, le ha dificultado
la consecución de un trabajo que le permita brindar a su familia una
estabilidad económica adecuada. 1.3.
Ante tales dificultades económicas y habitacionales, buscó la protección del
Estado en procura de las ayudas ofrecidas para las personas en condición de
desplazamiento. No obstante, señala que hasta el momento sólo le han entregado
“tres mercados, tres arriendos y una prórroga de $230.000”, pero que la entidad
demandada no ha procedido a hacerle entrega del subsidio familiar de vivienda
de interés social para el cual ha sido seleccionada como beneficiaria.2
1.4.
La demora en la entrega del subsidio le ha causado un grave perjuicio, por lo
que se vio obligada a acudir a esta acción constitucional, con el objeto de
obtener el amparo de los derechos fundamentales propios y de sus hijos,
consagrados en varias normas constitucionales y legales, y desarrollados en la
jurisprudencia de 2. Respuesta de la entidad demandada 2.1.
En escrito presentado el 16 de septiembre de 2009, Fonvivienda, entidad que
interviene por intermedio de apoderada judicial, solicitó la denegatoria de la
acción de tutela por considerar que su actuación se ha ajustado a los
parámetros legales que la rigen y que no ha incurrido en vulneración de los
derechos fundamentales de la demandante en tutela. Expuso los siguientes
argumentos para justificar su solicitud. 2.2.
Señala que, en efecto, Fonvivienda es la entidad encargada de dirigir y
ejecutar la política orientada a la satisfacción de la necesidad de vivienda en
condiciones dignas para la población menos favorecida, mediante la asignación
de subsidios de vivienda de interés social. Sin embargo, afirma que al tratarse
de un derecho de contenido prestacional, que requiere de desarrollo legal y
cuya satisfacción se ve necesariamente limitada por los recursos disponibles
para tal fin, no es un derecho que pueda hacerse exigible directa e
inmediatamente, pues requiere de condiciones jurídicas y materiales que hagan
posible su efectividad. 2.3.
En relación con la postulación de la señora Muñoz Bustos para obtener un
subsidio familiar de vivienda de interés social, la apoderada de la entidad
manifiesta que el hogar de la accionante ostenta la condición de “CALIFICADO”,
reconocida mediante Resolución N° 601 de 2008. Lo anterior implica que su
solicitud cumple con todos los requisitos para la asignación del subsidio y
que, mientras las condiciones de postulación se mantengan, el mismo le será
entregado, de conformidad con la apropiación de los recursos para tal fin, en
igualdad de condiciones con los demás beneficiarios, pues todos serán atendidos
de manera progresiva. 2.4.
Así entonces, en opinión de la apoderada de Fonvivienda, no se ha vulnerado
derecho fundamental alguno a la peticionaria y, por el contrario, dicha entidad
ha sujetado sus actuaciones a los principios de la función administrativa y al
procedimiento señalado en las normas legales y reglamentarias que regulan el
subsidio de vivienda para hogares víctimas del fenómeno del desplazamiento. De
esta manera, sostiene que la entidad ha garantizado los derechos fundamentales
de los postulantes, en condiciones de igualdad para todos aquellos que ostenten
el estado de calificados. Y afirma que los mismos cuentan con la asignación
cierta del subsidio, cuya entrega se materializará en el momento en que la
entidad disponga de los recursos para el efecto, sin que sea necesario
postularse en una nueva convocatoria. II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN 1. Fallo de primera instancia 1.1.
El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ibagué, mediante fallo proferido el 24
de septiembre de 2009, decidió conceder el amparo solicitado y ordenó al
Representante Legal de Fonvivienda hacer una excepción al orden normal de
asignación de subsidios, y en consecuencia, ubicar a la accionante en el primer
orden de asignación, entregándole el primer subsidio disponible. El
Juez estimó, tras citar apartes de las consideraciones expuestas por 2. Impugnación 2.1. La apoderada especial de Fonvivienda manifestó su
inconformidad con el fallo de primer grado, y apoyó su disenso en algunas consideraciones
expuestas en sentencia de 11 de marzo de 2009 por el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo -Sección Cuarta, proferida en segunda instancia
dentro de una acción de tutela suscitada por hechos análogos a los que dieron
lugar al caso que ahora ocupa a esta Sala. En síntesis, la sentencia señala que
el retraso en la entrega de los subsidios de vivienda reconocidos en favor de
la población desplazada por parte de Fonvivienda, no configura una vulneración
de derechos, como quiera que la misma está sujeta a la disponibilidad de
recursos y al orden de calificación. Afirma que, por el contrario, alterar el
orden de los turnos asignados para la entrega de los subsidios, sí conlleva la
afectación del derecho a la igualdad de los demás beneficiarios, quienes se ven
en la necesidad de esperar, a pesar de encontrarse en igual condición de
vulnerabilidad, debido a su situación de desplazamiento. 3. Fallo de segunda
instancia 3.1.
El Tribunal Superior de Ibagué - Sala de Decisión Penal, decidió revocar el
fallo de primera instancia, por sentencia de 17 de noviembre de 2009. 3.2.
Adujo el Tribunal que no corresponde al juez de tutela inmiscuirse en el diseño
de programas de atención a los diversos sectores vulnerables de la población,
ni en la conformación de los listados de las personas elegibles para un
subsidio específico. De esta manera, estableció que no le es dable
jurídicamente ordenar la inclusión de un ciudadano para la asignación de tales
recursos, salvo que se trate de evitar el acaecimiento de un perjuicio
irremediable. Acogió, asimismo, el argumento según el cual, la protección
prioritaria de los derechos de un ciudadano específico en un caso como el
presente, puede implicar el desconocimiento de los derechos fundamentales de otros
postulantes con igual derecho de acceso a los subsidios para vivienda de
interés social. Concluyó,
que en el presente caso no se está ante la inminente concurrencia de un
perjuicio irremediable, por lo cual no es procedente alterar el orden de asignación
de los subsidios familiares de vivienda de interés social dirigidos a la
población desplazada, en favor de la peticionaria y su familia. III.REVISIÓN POR Remitido el
expediente a esta Corporación, mediante auto del 26 de febrero de 2010, 1. Pruebas decretadas en el
trámite de revisión 1.1.
Por medio de auto de 27 de mayo de 2010, 1.2.
De igual manera, mediante el citado auto, esta Sala de Revisión solicitó a
Fonvivienda informar sobre el estado actual de los subsidios de vivienda para
aquellos ciudadanos que se encuentran como “calificados” según las resoluciones
601 y 602 de 2008 proferidas por la misma entidad. 1.3.
Por último, ordenó oficiar a la señora Muñoz Bustos para que ampliara la
información suministrada en el escrito de tutela en relación con su situación
económica actual. 1.4.
Por oficio allegado a Para
empezar, puso en conocimiento de esta Sala que la señora Muñoz Bustos y sus dos
hijos menores, efectivamente, se encuentran incluidos en el Registro Único de
Población Desplazada. Así
mismo, dicha entidad hizo una relación de diversas fechas de entrega de algunos
componentes de la atención humanitaria – kit de hábitat interno, de higiene y
aseo, de cocina, mercado, vestuario y apoyo económico-, previstos en el
artículo 15 de Finalmente,
la entidad informó a este Despacho que una vez consultado el estado de la
postulación de la ciudadana Muñoz Bustos para la obtención del subsidio
familiar de vivienda de interés social, el mismo aparece como “ASIGNADO” en la
modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada para hogares propietarios. 1.5.
Por su parte, Fonvivienda dio respuesta al auto expedido por esta Sala de
Revisión, allegando al proceso un disco compacto en el que, según el apoderado
judicial, está contenida la base de datos relativa al estado de las
postulaciones de subsidios de vivienda de interés social. No obstante, al
revisar el contenido del archivo, no aparece información alguna en relación con
el subsidio de la actora y su núcleo familiar. 1.6.
Ante el requerimiento hecho mediante auto por esta Corporación, la ciudadana
Muñoz Bustos allegó escrito en el que señala: “Para su conocimiento
comedidamente les informo que a pesar de ya tener mi vivienda propia aún no ha
sido posible el desembolso del subsidio familiar de vivienda a la señora ASTRID
MORA DUCUARA identificada con número de cédula CC 65.754.583 de Ibagué. //
Quien fue la persona que me vendió la casa desde el 15 de diciembre del 2010.
// Les pido por favor me ayuden y colaboren a gestionar lo más pronto posible
el desembolso del subsidio para más adelante no tener ningún incombeniente
(sic) con mi vivienda”.4 Adjuntó,
asimismo, copia de la escritura pública en la que se acredita que pudo adquirir
una vivienda constituida en patrimonio familiar para ella y sus hijos.5
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Esta
Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela de conformidad
con lo previsto en los artículos 86 y 241 de 2. Problema jurídico objeto de
estudio De
acuerdo con los antecedentes reseñados, esta Sala de Revisión debe responder a
la siguiente cuestión: ¿el retraso por parte de una entidad en la entrega
efectiva de un subsidio familiar de vivienda de interés social a favor de una
mujer cabeza de familia, con dos hijos menores de edad, víctima de
desplazamiento forzado interno, al haber transcurrido más de dos años, desde la
asignación de tal subsidio, es vulneratorio del derecho a la vivienda digna de
este grupo de especial protección constitucional? Para
efectos de resolver el anterior problema jurídico, 3. La especial desprotección a que
se ve expuesta la población desplazada por la violencia en materia de derechos
sociales, específicamente en el goce efectivo de su derecho a la vivienda digna 3.1. La población que se ha visto forzada a abandonar
su entorno por amenazas contra su vida o su integridad personal por parte de
los grupos armados al margen de la ley, constituye un grupo particularmente
vulnerable. La situación de destierro forzado a la que estas personas se ven
sometidas con el fin de salvaguardar su integridad, lesiona gravemente sus
derechos fundamentales y conlleva consecuencias especialmente negativas en materia
de satisfacción de derechos sociales como la vivienda digna, la salud, la
educación y la seguridad social. Tal situación de vulnerabilidad manifiesta, derivada
de la situación de violencia que origina el desplazamiento y agravada por las
precarias condiciones socio-económicas en las que se ven inmersas las víctimas
del fenómeno del desplazamiento interno en el país al tener que movilizarse
fuera de su entorno habitual y enfrentarse a la marginación y a la
discriminación, a la falta de empleo y de vivienda, exigen del Estado todas las
actuaciones necesarias para garantizar la materialización de los derechos
fundamentales de los desplazados, así como unas condiciones mínimas de vida
digna. En dicho marco, esta Corporación sostuvo, mediante
sentencia T-025 de 2004,6 que existe una obligación del Estado de
corregir las desigualdades sociales, así como de facilitar la inclusión y
participación de los sectores más marginados y vulnerables de la población en
la vida social, económica y política del país y que para ello es preciso
adelantar todas las actividades necesarias, a fin de lograr una mejora
progresiva de las condiciones materiales de existencia de los sectores más
desfavorecidos de la sociedad. Para este Tribunal, las autoridades estatales están
en la obligación de dar aplicación a la denominada “cláusula de erradicación
de las injusticias presentes”, para lo cual debe cumplir con dos tipos de
deberes: (i) implementar las políticas, programas y medidas que persigan el
logro de una igualdad real en las condiciones y oportunidades de todos los
habitantes del Estado, mediante la satisfacción progresiva de los derechos
sociales básicos de la población. Y, (ii) abstenerse de promover o ejecutar
políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de
derechos económicos, sociales y culturales que conduzcan a agravar la situación
de injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin
olvidar por ello su deber de avanzar gradual y progresivamente –pero con
firmeza- hacia el pleno goce de tales derechos. Lo anterior se sujeta a la cláusula contenida en el
artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (en adelante PIDESC),7 según el cual “[c]ada uno de
los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto
por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,
especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que
disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,
inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena
efectividad de los derechos aquí reconocidos”. 3.2.
El Estado colombiano ha implementado algunas medidas enderezadas a la
protección y atención integral para las personas que se encuentran en situación
de desplazamiento por la violencia. Dentro de ese marco, se encuentra No obstante, como consecuencia de la falta de
efectividad del sistema así creado, mediante sentencia T-025 de 2004, Más adelante, y a pesar de las órdenes impartidas en
la citada sentencia, por Auto 008 de enero 26 de 2009,10 esta
Corporación declaró la persistencia del estado de cosas inconstitucional frente
a la atención de la población desplazada. 3.3. Uno de los derechos que suelen verse
particularmente afectados para este colectivo, como se puso de presente al
inicio de las consideraciones, es el de la vivienda digna. El derecho a la vivienda digna también está
consagrado en el artículo 11.1 del PIDESC al señalar que los Estados Partes
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia. Por su parte, el Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (en adelante Comité PIDESC) en su Observación General N°
412 sobre el derecho a una vivienda adecuada13 sostiene
que éste debe ser interpretado en un sentido amplio y no sólo como el mero
hecho de tener un techo o, por el contrario, como una comodidad. Debe
entenderse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en
alguna parte, y del cual son titulares todos los seres humanos con
independencia de sus ingresos o su acceso a recursos económicos. El Comité hace
especial énfasis en que para efectos del PIDESC éste se debe entender no como
el derecho a tener una vivienda a secas, sino una vivienda adecuada, lo cual
implica: (i) seguridad jurídica de la tenencia, ya se tenga en alquiler, en
cooperativa, en arriendo, en propiedad, o se trate de vivienda de emergencia o
de asentamientos informales; (ii) disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura indispensables para la salud, la seguridad, la
comodidad y la nutrición; (iii) gastos soportables, de suerte que los Estados
Partes deberán adoptar medidas para garantizar que los gastos de vivienda sean
conmensurados con los niveles de ingreso, así como crear subsidios y formas de
financiación para los que no pueden costearse una vivienda; (iv) habitabilidad,
en el sentido de que debe ofrecer un espacio adecuado a sus ocupantes,
protegerlos de las inclemencias del clima y de riesgos para la salud; (v)
asequibilidad, en la medida en que puedan acceder a ella efectivamente todos
aquellos que tengan derecho y, especialmente, los grupos en situación de desventaja;
(vi) lugar, de manera que su ubicación debe permitir el acceso a las opciones
de empleo, los servicios de atención en salud, escuelas y otros servicios
sociales; y, (vii) adecuación cultural, así que tanto los materiales de
construcción utilizados como las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda. La misma observación subraya la importancia de la
debida prioridad que debe otorgarse a los grupos sociales en condiciones
desfavorables, concediéndoles una atención especial, como sería en este caso la
población desplazada por la violencia. 3.4. El elemento de la tenencia de la vivienda bajo
condiciones que brinden seguridad jurídica también ha sido tenido en cuenta por
la propia administración. En efecto, tal propuesta fue recogida en los Autos
109 de 2007,14 11615 y 233 de 2008,16 y se
refiere a que el indicador principal de goce efectivo del derecho a la vivienda
digna de la población en situación de desplazamiento, es aquel de la seguridad
jurídica de la tenencia, lo cual implica que, en caso de que el hogar
desplazado habite en una vivienda propia, cuente con escritura pública
registrada; o, si se trata de una vivienda habitada en arriendo, cuente con
contrato escrito. Se debe tratar, en consecuencia, de la habitación legal del
predio en condiciones dignas, no de una mera tenencia sin las garantías
jurídicas que la respalden. Como indicadores sectoriales asociados, destaca el
relativo a mujeres cabeza de familia beneficiarias de subsidio de vivienda
urbana o rural.17- En relación con el derecho que ahora ocupa a Ante tal constatación, 4. Análisis
del caso concreto 4.1. El caso objeto de revisión pone de manifiesto
las falencias de las cuales adolece aún el diseño y ejecución de la política
pública en materia de derecho a la vivienda digna dirigida a la población en
situación de desplazamiento forzado. Esto se hace evidente cuando se observa
que la ciudadana demandante participó en la convocatoria para la adjudicación
del subsidio familiar de vivienda de interés social el 16 de julio de 2007.
Después de transcurrido un año y medio, por Resolución N° 601 de 16 de
diciembre de 2008, su postulación es clasificada en el estado “CALIFICADA”, es
decir que sólo hasta ese momento, la administración encuentra acreditados todos
los requisitos para ser beneficiaria del subsidio. Y no es sino un año después,
el 17 de diciembre de 2009, que mediante Resolución N° 901 de la fecha, el
subsidio de vivienda pasa al estado “ASIGNADO”. Aún más preocupante resulta que
más de un año después de la asignación del subsidio, Fonvivienda aún no haya
procedido a hacer el respectivo desembolso, lo cual implica que el derecho a la
vivienda digna de la ciudadana Muñoz Bustos y sus dos pequeños hijos aún no ha
sido satisfecho de manera plena. Resulta evidente que a pesar de que este hogar
desplazado ya se encuentra habitando una vivienda que eventualmente será de su
propiedad, sólo adquirirá la seguridad jurídica sobre la titularidad del
inmueble, necesaria para el pleno goce del derecho, una vez el subsidio haya
sido desembolsado; de lo contrario, su condición de titular del inmueble no
será plena y persistirá el riesgo de pérdida del mismo. 4.2. Es de anotar que la lentitud del proceso de
asignación y entrega de los subsidios de vivienda de interés social dirigidos a
las personas desplazadas por la violencia en el país implica un mayor gasto de
recursos públicos, como quiera que en el interregno debe asumir, asimismo, la
obligación de entrega de auxilios de arrendamiento de quienes, como la señora
Muñoz Bustos, cumplen los requisitos para ser beneficiarios de un subsidio. Es
claro, pues, que entre más largo sea el tiempo transcurrido hasta la entrega
del dinero correspondiente al subsidio, más pesada se hace la carga económica
que el Estado debe asumir, en la medida en que mayor será la cantidad de dinero
que deberá desembolsar por concepto de auxilio de arrendamiento. 4.3. Ahora bien, esta Sala de Revisión considera de
vital importancia hacer un análisis detallado de las ayudas que la peticionaria
y sus dos hijos menores han recibido del Estado, en consideración a que esta
ciudadana está revestida de una protección constitucional doblemente reforzada
en virtud de su condición de desplazada por la violencia y de madre cabeza de
familia.19 Así, según consta en la respuesta allegada a esta
Corporación por Acción Social, se verifica, en primer lugar, que la accionante
y sus dos hijos fueron incluidos en el Registro Único de Población Desplazada
sólo hasta el 1° de septiembre de 2006, cuando los hechos que los forzaron a abandonar
la vereda en la que residían tuvieron lugar el 12 de diciembre de 2005, es
decir, casi un año después. De conformidad con la información oficial aportada
por Acción Social, la ciudadana Muñoz Bustos y su núcleo familiar han recibido
las siguientes ayudas: 24 de noviembre de 2006 Kit de hábitat interno por valor de $71.500 Kit de higiene y aseo por valor de $14.760 Mercado por valor de $69.975 Cocina y vajilla por valor de $34.050 29 de noviembre de 2006 Apoyo económico para vestuario por valor de $58.123 3 auxilios de arriendo mensual por valor de $240.000 Taller de acompañamiento psicosocial 30 de noviembre de 2006 Apoyo económico por valor de $240.000 9 de enero de 2007 Taller de acompañamiento psicosocial Mercado por valor de $69.975 Kit de higiene y aseo por valor de $12.960 30 de enero de 2007 Mercado por valor de $70.805 Kit de higiene y aseo por valor de $13.750 Taller de acompañamiento psicosocial Posteriormente, con fecha 13 de agosto de 2008, la
accionante interpuso un derecho de petición, con el fin de solicitar ayudas
para vestuario, arriendo y generación de ingresos. Acción Social dio respuesta a esta petición,
señalando que el otorgamiento del componente de vestuario se entrega por una
sola vez a los núcleos familiares que se desplacen a un clima distinto del cual
provienen, y que el mismo ya le había sido entregado a la accionante, con fecha
29 de noviembre de 2006. En relación con la solicitud de ayuda de generación de
ingresos, la entidad incluyó a la señora Muñoz Bustos en dicho programa, en el
cual le otorgó capacitación (5 de octubre de 2009 y 21 de diciembre de 2009) y
capital semilla por la suma de $1’600.000 (7 de diciembre de 2009). Y,
finalmente, le otorgó seguimiento y acompañamiento (8 de marzo de 2010), a
pesar de no ser un componente de la atención humanitaria prevista en el
artículo 15 de Adicional a lo anterior, Acción Social informó que
entregó ayuda de alojamiento (3) y asistencia alimentaria (2) por valor de
$215.000 (27 de agosto de 2008); y otra entrega de asistencia alimentaria por
un monto de $700.000 (1° de octubre de 2008). Para terminar, indicó que el 22
de abril de 2010 otorgó a la actora 3 mercados y 3 ayudas de alojamiento por un
monto de $915.000, ante la solicitud de la actora de entrega de auxilios por
concepto de prórroga. Asimismo, la entidad manifestó que el núcleo familiar
de la ciudadana Muñoz Bustos es beneficiario del Programa Familias en Acción
desde el 30 de junio de 2007, así como de 4.4. Así, esta Sala observa que si bien las entidades
competentes han mostrado cierto grado de diligencia en la atención de la señora
Muñoz Bustos y su núcleo familiar, las ayudas han sido muy espaciadas, lo cual
ha conllevado una amenaza grave y cierta para sus condiciones de vida digna.
Esto, en consideración a que se trata de un grupo familiar de tres personas,
entre ellas una niña y un niño pequeños que requieren atención especial en
alimentación, educación y condiciones de vivienda. 4.5. Ahora, en relación con el problema jurídico que
plantea la presente acción de tutela, relativo a la presunta vulneración del
derecho a la vivienda digna de la señora Muñoz Bustos y sus dos pequeños hijos,
como consecuencia de la demora en la entrega efectiva del subsidio familiar de
vivienda de interés social, debe Esta Sala acoge la primera parte de la argumentación
presentada, en la medida en que considera que la introducción de excepciones
sin criterios preestablecidos de prioridad puede resultar arbitraria y
contraria al principio de igualdad. No obstante, el diseño de un modelo de
asignación de turnos para la entrega de los subsidios de vivienda que consulte
el nivel de vulnerabilidad de los beneficiarios, esto es, que tenga en cuenta
la pertenencia de la persona desplazada a un grupo de especial protección
constitucional, como las madres cabeza de familia, indígenas,
afrodescendientes, personas con discapacidad o de la tercera edad, resulta a
todas luces constitucional, pues atiende el grado de protección reforzada que
requiere quien sea beneficiado con los subsidios de vivienda. Por esta razón,
la entidad deberá tener en cuenta dichos criterios en la asignación de los
turnos. Adicional a lo anterior, es necesario subrayar que
cuando dicha asignación de turnos no permite que el beneficiario sepa cuándo se
hará efectiva la entrega de su subsidio, tal asignación es violatoria de los
derechos de la persona desplazada, pues no contiene un plazo cierto y razonable
dentro del cual se asegure el derecho de que se trate. Lo anterior genera una
carga desproporcionada para la persona beneficiaria, derivada de la
incertidumbre sobre el momento en que su derecho vulnerado será plenamente
satisfecho y que le impide llevar a cabo una mínima planificación de su vida. Llama además la atención de 4.6. En consideración a lo expuesto, 4.7. Para terminar, y en
relación con el caso concreto, esta Sala de Revisión encuentra que el hecho de
que hayan transcurrido casi cuatro años desde la postulación de la ciudadana
Muñoz Bustos para la adjudicación de un subsidio familiar de vivienda de
interés social y que Fonvivienda aún no haya hecho la entrega del mismo, a
pesar de estar asignado hace ya un tiempo considerable, configura una
vulneración efectiva del derecho a la vivienda digna de ella y sus dos pequeños
hijos. Por esta razón, V.DECISIÓN En mérito de lo expuesto, RESUELVE: Primero.-LEVANTAR la
suspensión del término decretada para decidir el presente asunto. Segundo.-REVOCAR el
fallo proferido el 17 de noviembre de 2009, por Tercero.-ORDENAR a Fonvivienda, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta sentencia, y si aún no lo hubiere hecho,
proceda a definir con Esmith Dayanna Muñoz Bustos y con la vendedora del
inmueble, señora Astrid Mora Ducuara, la fecha precisa del desembolso del
subsidio familiar de vivienda de interés social, reconocido a su favor. Cuarto.-ORDENAR a Quinto.-ORDENAR a Fonvivienda que,
previos los estudios técnicos del caso, proceda a modificar su política de
asignación de turnos para la entrega de los subsidios familiares de vivienda de
interés social, tomando en consideración criterios de prioridad derivados del
grado de vulnerabilidad de los beneficiarios. Deberá dar prioridad, en
consecuencia, a los sujetos de especial protección constitucional, como madres
cabeza de familia con hijos menores, personas con discapacidad, adultos
mayores, indígenas y afrodescendientes. Sexto.-ORDENAR a Fonvivienda que,
dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la presente
providencia, implemente un nuevo mecanismo de información para los
beneficiarios que les permita conocer el plazo cierto y razonable dentro del
cual recibirán efectivamente el dinero del subsidio de vivienda de interés
social. Séptimo.-ORDENAR a Fonvivienda que
informe a Octavo.-Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado Ausente en comisión JUAN CARLOS HENAO PÉREZ Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1Se
encuentra debidamente acreditado por Acción Social, ya que tanto la ciudadana
demandante como sus dos hijos menores, están incluidos en el Registro Único de
Población Desplazada. La accionante, aparece expresamente clasificada como Jefa
de Hogar. Folio 23 del cuaderno N° 4. 2A
folio 8 del cuaderno principal obra una constancia emitida por Acción Social en
la que se lee que la señora Esmith Dayanna Muñoz Bustos se encuentra en estado
“calificado”, lo cual quiere decir que “el hogar postulante acreditó el
cumplimiento de los requisitos exigidos para ser beneficiario del “Subsidio Familiar
de Vivienda de Interés Social”. 3Negrilla
y mayúscula sostenida en texto. 4Folio
43 del cuaderno N° 2. 5Folios
6MP Manuel José Cepeda Espinosa.
Esta sentencia fue proferida en sede de revisión, con ocasión de varias acciones
de tutela presentadas por personas en situación de desplazamiento forzado
interno. Ante el nivel de desprotección y de violación de los derechos
fundamentales de la población desplazada, esta Corporación decidió declarar el
“estado de cosas inconstitucional” referido a la vulneración masiva y
continuada de los derechos de la población desplazada originada en factores
estructurales. Para superar tal situación, 7Aprobado
por 8Ley
387 de 1997, artículo 3°. 9Véase
el título II “Del Sistema Nacional de Atención Integral a 10MP. Manuel José Cepeda Espinosa. 11Constitución
Política de Colombia, artículo 51. 12En las sentencias C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero),
T-568 de 1999 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-010 de 2000 (MP. Alejandro Martínez
Caballero), T-1319 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes), C-671 de 2002 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett), T-558 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) y
T-786 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras, 13Documento E/1992/23. 14MP. Manuel José Cepeda Espinosa. 15Sala Plena. 16Sala Plena. 17MP. Manuel José
Cepeda Espinosa. En los autos
109 de 2007, 226 de 2008 y 233 de 2008, para el derecho a la vivienda se adoptó
un conjunto de indicadores de goce efectivo de derecho que recogen las
condiciones de seguridad, dignidad, habitabilidad y calidad mencionados por el
Comité de Derechos Humanos. El indicador de goce efectivo se definió como “Hogar
habita legalmente el predio en condiciones dignas,” Como indicadores
complementarios, se adoptaron los siguientes: (i) Seguridad jurídica de
la tenencia: Hogares desplazados que habitan viviendas propias y cuentan con
escritura registrada o viviendas en arriendo y cuentan con contrato escrito /
Total de Hogares Desplazados (HD); (ii) Espacio suficiente: HD que habitan
viviendas sin hacinamiento / Total de HD. (iii) Materiales apropiados: HD que
cuentan con materiales apropiados en su vivienda (techos, pisos y/o paredes
exteriores) / Total de HD. (iv) Ubicación: HD que habitan viviendas ubicadas en
zonas que no son de alto riesgo / Total de HD. (v) Acceso a servicios: HD que
cuentan con acceso a todos los servicios domiciliarios básicos (energía,
acueducto, alcantarillado y recolección de basuras) / Total de HD. Como
indicadores sectoriales asociados se adoptaron los siguientes: Hogares con subsidios
de vivienda otorgados / Hogares postulantes, Hogares con subsidios
desembolsados /Hogares a los que fueron otorgados subsidios, Hogares con
mejoramiento de condiciones de habitabilidad / Hogares con deficiencias o
carencias habitacionales identificadas, y Mujeres cabeza de familia
beneficiarias de subsidio de vivienda urbana o rural. 18MP. Manuel José
Cepeda Espinosa. 19Así lo ha establecido esta Corporación en sentencia T-025 de 2004. De
igual manera, en Auto 092 de 2008, 20M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 21M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa |