CONSEJO DE ESTADO
SALA
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION
“B”
Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ
Bogotá,
D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación
número: 05001-23-31-000-2005-00971-01(1865-11)
Actor:
AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Demandado:
MUNICIPIO DE MEDELLIN
AUTORIDADES MUNICIPALES
Decide la
Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte
demandada Municipio de Medellín y por el tercero interviniente Asociación de
Empleados Oficiales del Municipio de Medellín contra la sentencia de 20 de mayo
de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a
las súplicas de la demanda incoada por la Auditoría General
de la República.
LA DEMANDA
En
ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, la Auditoria General
de la República
solicitó la nulidad del Artículo 1 y Parágrafo, Artículo 2 y Parágrafo del
Acuerdo 028 de 1977, “por el cual se crea
una prima de vida cara, se hace un aumento salarial a los empleados municipales
y se dictan otras disposiciones prestacionales”; el Artículo 3 numeral b)
del Acuerdo 029 de 1978 “Por el cual se
hace un aumento salarial a los empleados públicos al servicio del Municipio de
Medellín y se dictan otras disposiciones”, y los Artículos 1 y 2 del
Acuerdo 049 de 1989 “Por medio del cual
se deroga y modifica el parágrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo 28 de 1977 y
artículo 6 del Acuerdo 29 de 1978”.
Como
fundamentos jurídicos para sustentar la declaratoria de nulidad de los
Acuerdos, expuso los siguientes (fls. 1 a 28):
Solicita
la nulidad de los Actos atacados, porque el Concejo Municipal de Medellín, al
crear y modificar “la prima de vida cara“,
excedió las competencias atribuidas en la Constitución y
en la Ley.
Las
autoridades locales como las Asambleas y Concejos, deben actuar dentro del
marco establecido en la
Constitución y la
Ley, pues de acuerdo con el Artículo 287 de la Constitución
Política, las facultades que les han sido reconocidas deben
desarrollarse de manera autónoma y dentro de los límites establecidos por la Carta Política.
Los
Acuerdos Municipales demandados, proferidos por el Concejo Municipal de
Medellín, se cuestionan ante la falta de legalidad sobreviniente con normas
superiores que definen el régimen de prestaciones sociales aplicables a los
servidores públicos.
Bajo
la vigencia de la
Constitución de Política de 1986, la única autoridad
facultada para definir el régimen salarial y de prestaciones sociales aplicables
a los empleados vinculados al servicio de las entidades territoriales era el
Congreso de la
República, según lo disponía el inciso 2 del artículo 62.
La
Constitución Política de 1991, le confió al Congreso y al Gobierno Nacional, la definición
del régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos y
prohibió a las autoridades de las entidades territoriales abrogarse esta
facultad.
Es
así como en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución
Política, se estableció que le corresponde al Congreso de la República dictar
las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos.
Si
bien los Artículos 300 y 313 de la Constitución
Política reconocen facultades a las Corporaciones de elección
popular para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las
diferentes categorías de empleo, y los artículos 305 y 315 ibídem atribuyen a
las primeras autoridades (Gobernadores y Alcaldes), la competencia para fijar
los emolumentos de los empleos de sus dependencias conforme a lo establecido en
la ley; dicha competencia (Asambleas y Concejos), está referida exclusivamente
a la definición de las asignaciones básicas y ella no comprende la
reglamentación de otros valores que pueden ser reconocidos a los servidores
públicos, pues ésta competencia al tenor del Artículo 150 le corresponde al
Congreso y al Presidente de la República.
La
autonomía otorgada a las entidades territoriales, está vinculada con la
posibilidad de definir las escalas de remuneración de sus empleados de acuerdo
con los recursos disponibles en el Departamento, Distrito o Municipio, siempre
que respeten los limites establecidos en el artículo
12 de la ley 4 de 1992.
La
competencia de los Gobernadores y Alcaldes, está referida a la posibilidad de
definir las asignaciones básicas de cada una de las dependencias que conforman la Administración
Departamental, Distrital o Municipal, conforme a lo
autorizado por la respectiva Ordenanza o Acuerdo.
Si
bien las entidades territoriales se encuentran facultadas para definir el
régimen salarial, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con la Constitución y
la Ley, no pueden
crear o regular factores en forma distinta a la realizada por el Congreso y el
Gobierno Nacional, pues al hacerlo excederían el marco de sus competencias.
En
ejercicio de la facultad conferida por el artículo 12 de la Ley 4 de 1992, no le es dable
a las Asambleas Departamentales o a los Concejos Municipales modificar o
reglamentar de manera especial el concepto de salario, ni los factores que
hacen parte del mismo.
El
Decreto 1919 de agosto de 2002, definió el régimen de prestaciones sociales
aplicable para los empleados públicos del nivel territorial.
Concluye
que conforme con las disposiciones mencionadas, la prestación reconocida en las
normas acusadas, contraria disposiciones superiores. Y de acuerdo con la Ley 4 de 1992, el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial le
corresponde fijarlo al Gobierno Nacional.
NORMAS VIOLADAS
Como disposiciones violadas cita las
siguientes:
Artículos 1, 2, 113, 121, 123 inciso
segundo, 150 numeral 19 literales e) y f), 287, 313 numeral sexto de la Constitución
Política.
Artículo 12 de la Ley 4 de 1992.
Artículos 1 y 5 del Decreto 1919 de 2002.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Ø El Municipio de
Medellín, contestó la demanda (fls. 109 a
141), y se opuso a las pretensiones con la siguiente argumentación:
En relación con la creación
de la prima de vida cara, manifestó que ésta fue creada por el Acuerdo 22 del
11 de junio de 1943, como una bonificación para los empleados del Municipio de
Medellín, con fundamento en el Artículo 169, numeral 4 de la Ley 4 de 1913, que otorgaba la
facultad a los Concejos de fijar la remuneración de los empleados.
El Acuerdo 38 de septiembre
1 de 1944, le introdujo una modificación en cuanto al monto, y advierte que su
pago será mes vencido.
A su vez el Acuerdo 74 de
agosto 31 de 1945, modificó el Acuerdo 38, en el sentido de que la bonificación
se llamaría prima móvil. Este Acuerdo se fundamentó para su expedición en el
Artículo 169 de la Ley
4 de 1913, Ley 72 de 1926 y Ley 89 de 1936.
El Decreto 30 de 1950, la
suspendió temporalmente debido al Estado de Sitio, conforme al Decreto 03590 de
noviembre 14 de 1949. Y por medio del Acuerdo 28 de 1977, se revivió
denominándose Prima de Vida Cara, excluyendo su pago para ciertos cargos como:
Alcalde, Secretarios de Despacho, Personero, Contralor entre otros.
Y fue creada de nuevo por
el Acuerdo 29 de 1978, para los funcionarios excluidos.
El Acuerdo 49 de 1989
modificó el Acuerdo 29 de 1978, haciendo retroactivo dicho pago para los
funcionarios excluidos, y señaló que dicha prima constituiría factor salarial.
Con base en los
antecedentes mencionados, concluye que la prima de vida cara constituye salario
y no prestación social, ya que su pago se hace de manera habitual y periódica.
La competencia para el
fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del nivel
territorial, estuvo dada inicialmente por el Artículo 197 de la Constitución
de 1886.
Las Leyes 4 de 1913 (Art.
169), 72 de 1926 y 89 de 1936, apoyadas en la Constitución
de 1886, fueron el fundamento para que el Concejo de Medellín, creara la prima
de vida cara para los empleados municipales a través de los Acuerdos
demandados. Así como los Decretos 1042 de 1978 y 1333 de 1986, artículo 291, el
cual expresó: “Las situaciones jurídicas
laborales definidas por disposiciones municipales, no se verán afectadas por lo
establecido en los dos artículos anteriores”, luego conforme a la Constitución
de 1886, los Concejos Municipales si tenían competencia para expedir los actos
administrativos que dieron origen a la prima de vida cara.
El Acto Legislativo No. 1
de 1968, clarificó que las Asambleas establecían las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleo (Art. 187 de la Constitución
de 1886) y los gobernadores fijaban sus emolumentos según el Art.194 numeral 9
ibídem.
Estas atribuciones fueron
conferidas al Concejo Distrital y al Alcalde Mayor de Bogotá, por el Art. 2 del
Decreto 3133 de 1968. Y el Artículo 92 numeral 3 del Código de Régimen
Municipal (Decreto 1333 de 1986), estableció como atribución de los Concejos
Municipales a iniciativa del Alcalde respectivo, determinar las escalas de
remuneración de empleos.
Advierte que a partir de la Constitución
de 1991, el Congreso de la
República está facultado para expedir la Ley Marco a la cual debe
sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos. Es decir, que el Gobierno fija el régimen prestacional
de los empleados públicos de todos los ordenes
(Nacional, Seccional o Local), a nivel central o descentralizado, función que
es indelegable en las Corporaciones Públicas Territoriales.
En el caso de autos, el
régimen prestacional de los servidores públicos del Distrito es fijado por el
Gobierno Nacional, con base en la
Ley 4 de 1992 (Art. 129 del Decreto 1421 de 1993).
Cita el Concepto No. 1393 de 2002 de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, del cual anota que bajo la vigencia de la Constitución
Política de 1991 la facultad para señalar el régimen salarial
de los servidores públicos de las entidades territoriales, es de competencia
concurrente del Congreso de la República, el Gobierno Nacional, las Asambleas
Departamentales, Concejos, Gobernadores y Alcaldes, tal como lo estipula los
artículos 313 numeral 6º y 315 numeral 7º de la C.N, y las sentencias de la Corte Constitucional
C-315 de 1995, C-054 de 1998, C-510 de 1999 y 579 de 2001.
Finalmente el Decreto 940
de 2005, fijó a los Gobernadores y Alcaldes los límites máximos salariales en
desarrollo de las atribuciones constitucionales y legales, en especial la Ley 4 de 1992.
Plantea como excepciones
falta de causa para pedir, pues se aplicaron las normas que rigen el asunto;
buena fe, porque la Administración Municipal obró de conformidad con
las normas constitucionales y legales sobre los Acuerdos Municipales existentes
y genérica, en la medida en que aparezca cualquier otra probada dentro del
presente asunto.
Ø La Asociación de Empleados del
Municipio de Medellín – ADEM, quien intervino en defensa del acto controvertido,
al representar los empleados del Municipio, se opuso a las pretensiones de la
demanda en los siguientes términos (fls. 50 a 57):
Señala que la prima de vida
cara no es una prestación social, sino un salario, ya que su otorgamiento se
realiza cada seis meses, retribución dada por el servicio prestado, que es de
carácter habitual, periódico, fijo y obligatorio, requisitos exigidos para
considerarse salario según el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978.
El Concepto rendido por el
Departamento Administrativo de la Función
Pública en el año 2002, sobre el salario y sus generalidades,
estimó que:
“…
Con
fundamento en la
Constitución Política el Concejo Municipal
tiene la facultad de determinar escalas de remuneración de los diferentes
empleos de la Administración Municipal, pudiendo establecer o
no elementos salariales, diferentes a la asignación básica de los cargos.
(Sentencia del Consejo de Estado de 25 de marzo de 1992 y del 17 de junio de
1999).”
El Legislador con base en
las facultades otorgadas por la Constitución Nacional,
expidió la norma marco de salarios para los empleados de cualquier orden al
servicio del Estado, como lo fue la
Ley 4 de 1992, sin que prohíba a los Concejos Municipales
definir las escalas salariales de los empleados territoriales. La única
prohibición expresa que contiene, consiste en que las corporaciones públicas no
son competentes para regular sobre prestaciones sociales de los servidores
públicos.
Por lo tanto la
determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales
compete al Gobierno Nacional, según Decreto 1919 de 2002.
Agrega que el Concejo de
Medellín al expedir los actos administrativos demandados, no se extralimitó en
su ejercicio legal y constitucional porque tenía la competencia para la tramitación
de la prima de vida cara, de conformidad con el numeral 4 del artículo 169 de la Ley 4 de 1913, Código de
Régimen Municipal (Numeral 4 del Art. 169), Ley 72 de 1926 y 89 de 1936 y
numeral 6 del artículo 313 de la Constitución
Política de 1991.
LA SENTENCIA
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 20 de mayo de 2011 accedió a las
súplicas de la demanda y declaró la nulidad de los artículos contenidos en los
Decretos demandados (Fls. 246 a 253), con la siguiente
fundamentación:
Bajo la Constitución
de 1886, los Concejos Municipales no contaban con la competencia para la
fijación de un estatuto prestacional de sus servidores, conforme al artículo
187. En consecuencia, al no estar determinada la competencia para la fijación
de las prestaciones sociales en cabeza de los Concejos Municipales, esta
atribución le correspondía al legislador.
Con la Constitución
de 1991, el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos y el
mínimo de los trabajadores oficiales, deben ser fijados y regulados por el
Presidente de la
República, de acuerdo con los objetivos y criterios que le
haya señalado el legislador, mediante normas de carácter general, o leyes
marco, según lo dispone el numeral 19, literal e) del artículo 150 de la Constitución
de 1991.
La regulación del régimen atinente a las
prestaciones sociales del Estado, es competencia del legislador extraordinario,
mediante la expedición de Decretos extraordinarios, y no pueden otras
autoridades administrativas, como los Concejos Municipales usurpar funciones
propias del legislador al consagrar prestaciones diferentes a las establecidas
por la ley.
El artículo 12 de la Ley 4 de 1992, determinó que
el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades
territoriales era fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas,
criterios y objetivos contenidos en esa ley. También precisó que no podrán las
Corporaciones Públicas Territoriales abrogarse esta facultad.
El Consejo de Estado en Sentencia de 7 de
febrero de 2002, Radicado No. 1996-1035-01, Actor: Campo Elías Ochoa Velásquez,
M.P. Ana Margarita Forero, se pronunció sobre la facultad exclusiva del
Gobierno en la fijación de las prestaciones legales:
“(…)
Como es sabido, tanto en la Carta Política de 1991 como en la anterior, el
régimen prestacional de los empleados oficiales del orden territorial, es el
señalado por la Ley. En
efecto, a partir de la expedición del Acto Legislativo No. 01 de 1968, el
primitivo artículo 187 de la Constitución de 1886 fue subrogado, dejando en
manos exclusivamente del Congreso, la facultad de regular el sistema
prestacional de los empleados oficiales de cualquier orden, siendo proscrito
cualquier régimen señalado por los Concejos Municipales o las Asambleas
Departamentales(…)”
El reconocimiento y pago de la prima de vida
cara, carece de sustento jurídico valido, como quiera que el Gobierno no lo
estableció como factor salarial, según se desprende del artículo 42 del Decreto
1042 de 1978 y de los Decretos anuales que expide el Gobierno para establecer
las escalas de remuneración de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y de las Empresas
Sociales del Estado.
Precisó que ni aún en vigencia de la Constitución
de 1886, dichas Corporaciones contaban con la facultad de establecer factores
salariales, pues se trato de una atribución asignada
al Congreso de la
República, quien era el competente para determinar las
escalas de remuneración de los diferentes empleos.
Finalmente concluye que los Actos
Administrativos demandados, no son aplicables en el actual ordenamiento
Constitucional y Legal, pues fueron expedidos en contravía de las competencias
establecidas en la
Constitución de 1886 y de 1991.
LOS
RECURSOS
Ø El Municipio
de Medellín interpuso recurso de apelación cuya sustentación corre de folios 272 a 277 del expediente en
el siguiente sentido:
Erró el A quo
al apreciar la prima de vida cara como factor salarial, sin diferenciar su
naturaleza, porque dicha prima es salario, y contrario a lo decidido por el A
quo, el Consejo Municipal era competente para la época en la que se expidió la
norma.
La prima de
vida cara no tiene la naturaleza de prestación social, pues su naturaleza es
eminentemente salarial, circunstancia que destacó la Corte Constitucional
en Sentencia SU 1995 de 9 diciembre de 1999, donde se refirió el tema de la
vigencia del Convenio OIT 95, y expresó que el salario no solo hace referencia
a la cifra quincenal o mensual percibida por el empleado, sino a todas las
cantidades que tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración
o contraprestación por la labor realizada.
El hecho de
que la prima cara se pague de forma semestral no desnaturaliza su esencia de
salario, pues del contenido de los actos administrativos se puede inferir que
para acceder a esa suma es necesario que el empleado se encuentre vinculado a
determinada fecha y tiene derecho pleno si ha laborado la totalidad del año, de
lo contrario su pago es proporcional, lo que permite concluir que el concepto
salarial va ligado a la prestación del servicio durante la respectiva vigencia
o anualidad.
Indica que el
Artículo 2 del Acuerdo 49 de 1989, dispone que la prima de vida cara, constituye factor de salario, lo que excluye la discusión
sobre su naturaleza. Agrega que conforme a la Constitución
Política de 1991, existe una “competencia concurrente para señalar el régimen salarial de los
empleados del nivel territorial”, de tal forma que al Congreso le
correspondió expedir la Ley
4 de 1992, por medio de la cual se establecieron los principios y parámetros
generales que debería tener en cuenta el Gobierno Nacional, para precisar los limites máximos de los salarios de los empleados de las
entidades territoriales, Concejos Municipales y Alcaldes.
Precisó que el Decreto 1919 de 2002, por el cual se
fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se
regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel
territorial, sólo aplica para el régimen prestacional de los empleados
públicos y no para el régimen salarial.
Finalmente
consideró que el fallo impugnado carece de fundamentación, pues se pronunció de
fondo sin el cabal cumplimiento de las cargas procesales que debía cumplir la
parte actora y ello desborda su competencia, de acuerdo al contenido del
artículo 137 del C.C.A.
Ø La Asociación de Empleados
Oficiales del Municipio de Medellín - ADEM, fundamentó el recurso de apelación
en el siguiente sentido (fls. 255 a 270):
Cuando entró en vigencia
el Decreto 1919 de 2002, el Municipio de Medellín ordenó a la Secretaría General
la elaboración de un estudio, para definir si la prima de vida cara tenía la
connotación de prestación social, y si se seguiría reconociendo o no.
La Subsecretaría Jurídica del Municipio,
concluyó que esta prima por retribuir directamente el servicio debía ser
considerada salario, razón por la cual se siguió pagando a los empleados
vinculados a la vigencia del Decreto 1919, teniendo en cuenta que los factores
salariales establecidos en el Decreto – Ley 1042 de 1978, se hicieron
aplicables a los empleados públicos territoriales por expresa extensión que
hiciera el artículo 3 de la Ley
27 de 1992, inciso 2 del artículo 87 de la Ley 443 de 1998 y por el artículo 55 de la Ley 909 de 2004; y porque de
acuerdo con el Decreto 1919, los factores salariales establecidos en el Decreto
Ley 1042 de 1978, se hicieron extensivos a los empleados públicos
territoriales.
El Concejo Municipal por medio de la Comisión Accidental,
rindió un informe en donde destacó que esta Norma (Decreto 1919 de 2002),
modificó exclusivamente el régimen de prestaciones sociales de los servidores
públicos, y agregó que aquellas primas expedidas por los Concejos y Asambleas,
son factores salariales y quedaron vigentes con la expedición del reiterado
Decreto.
La facultad para determinar las escalas de
remuneración por parte del Concejo, comprende además de fijar el salario
básico, la competencia para establecer otros factores salariales, de acuerdo
con el Concepto emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
De igual manera, las Altas Cortes asumieron una posición semejante, y así lo
interpretó el Gobierno Nacional al proferir el Decreto 1042 de 1978, el cual
estableció dicha escala, y todos los aspectos que comprende la remuneración.
La prima de vida cara se paga a los
empleados públicos que hayan servido el año de servicio o proporcional a este,
siempre y cuando su vinculación sea mayor de 30 días en el semestre, y no se
otorga para cubrir una contingencia personal o social. Por tal razón no se
puede equiparar con la prima de navidad o de vacaciones.
Finalmente indicó que el artículo 33 del
Decreto 1045 de 1978, incluyó también como asignaciones salariales la prima
técnica y la bonificación por servicios prestados.
EL
CONCEPTO FISCAL
La Procuradora Tercera Delegada ante el
Consejo de Estado rindió Concepto, a través del cual solicitó confirmar el
fallo impugnado (fls. 383 a 390), con los
siguientes argumentos:
Corresponde
al Congreso de la
República de conformidad con el Artículo 150, numeral 19,
literales e) y f) de la Constitución Política de 1991, fijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
y de la Fuerza Pública,
y regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales,
atribución que persistía desde la Constitución de 1886.
De
acuerdo con el Artículo 150 de la Constitución, dichas funciones en lo pertinente a
las prestaciones sociales, son indelegables en las Corporaciones Públicas
Territoriales, razón por la cual no pueden abrogárselas, y si bien estas
entidades gozan de autonomía, esta no es absoluta, porque está circunscrita a la Constitución y
a la Ley.
El
artículo 12 de la Ley
4 de 1992 declarado exequible por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-315
de 1995 M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, dispuso que el Gobierno Nacional fijaría los limites máximos salariales de los servidores de las
entidades territoriales, en armonía con los principios de economía, eficacia y
eficiencia que rigen el gasto público, de donde se reconoce la existencia de
una competencia concurrente para tal fin, “primero:
el Congreso, segundo: el Gobierno, tercero: las Asambleas Departamentales y
Concejos Municipales, en cuanto a las escalas de remuneración de los cargos de
sus dependencias, y cuarto: a los Gobernadores y Alcaldes”, quienes deben
fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta
las estipulaciones de las Asambleas y Concejos, sin desconocer los limites máximos fijados por el Gobierno Nacional.
De
conformidad con lo establecido en la Constitución
Política de 1991, la competencia para fijar el régimen
salarial de los empleados del sector territorial es concurrente entre el
legislador a través de las Leyes Marco, el Ejecutivo y las Autoridades Locales,
Asambleas y Gobernadores, Concejos y Alcaldes, y la fijación del régimen
salarial de los empleados al servicio de los entes territoriales está sujeto no
solo a las disposiciones que dentro de sus competencias expide el Congreso y el
Ejecutivo, sino además a las limitaciones propias de su presupuesto.
Como
el Artículo 1 y Parágrafo, Artículo 2 y Parágrafo del Acuerdo 028 de 1977;
Artículo 3 literal b) del Acuerdo 029 de 1978; y los Artículos 1 y 2 del
Acuerdo 049 de 1989, fueron expedidos por el Concejo Municipal de Medellín
después del cambio de competencias previsto en materia salarial en la reforma
del Acto Legislativo No. 1 de 1968, que modificó la Constitución
Política de 1886, serían nulos, por cuanto dicha atribución
fue expresamente otorgada al Congreso (numeral 9 del Artículo 76 de la Constitución
Política), luego carecía dicha Corporación Municipal de
competencia, para regular dichas prerrogativas.
El
objeto de la expedición de los actos administrativos demandados fue el de crear
y regular la prima de vida cara y según la reforma del Acto Legislativo 01 de
1968, vigente para la época de expedición de los Acuerdos demandados,
corresponde a los Concejos Municipales: “determinar
la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes
dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos..”.
De lo
anterior concluye que “el Concejo
Municipal de Medellín, estaba facultado únicamente para determinar las escalas
de remuneración de los servidores municipales, dentro de los límites del
ordinal 3 del artículo 197 del Acto Legislativo 01 de 1968, es decir, las
escalas de remuneración, más no la modificación del régimen prestacional de los
empleados” como las primas extralegales.
Considera
que los Acuerdos demandados no conservan la presunción legal, “pues crearon y regularon una prestación
social extralegal que denominaron “prima de vida cara”, actuaciones que
desbordan el ordenamiento legal, luego es procedente que se declare su nulidad”,
ya que el Concejo Municipal de Medellín “no
tenía competencia para decidir, crear y proferir regulación alguna respecto a
esta prima, como fijar su monto, periodicidad, y establecer quienes tenían o no
derecho a su reconocimiento” folio 389.
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado,
procede la Sala
a decidir, previas las siguientes:
CONSIDERACIONES
PROBLEMA JURÍDICO.
Consiste en determinar si los Actos Administrativos por medio de los cuales el
Concejo Municipal de Medellín, creó y modificó la prima de vida cara, para los
funcionarios y empleados públicos del ente territorial, fueron dictados sin
competencia y con violación directa de la Constitución y
la Ley.
ACTOS ACUSADOS
Las disposiciones acusadas son las
siguientes:
ACUERDO NÚMERO 28 DE 1977
(1º de
diciembre)
Por el cual se crea una prima de vida cara, se hace un aumento salarial a los empleados municipales y se dictan otras disposiciones
prestacionales.
EL CONCEJO
MUNICIPAL DE MEDELLIN,
En uso de
sus atribuciones legales y en especial de las que le confieren las Leyes 4ª de 1913, 72 de 1926 y 89 de 1936,
ACUERDA:
ARTICULO 1O — A partir de febrero de 1978 a todos los empleados del Municipio hasta la curva 9 se les pagará una prima de vida cara, la cual será del ciento por ciento del sueldo básico mensual del empleado. Esta se pagará en dos cuotas iguales, así: la
primera, equivalente a la mitad de la prima, en el mes de febrero; y la segunda, o sea la otra mitad, en el
mes de agosto de cada año.
PARAGRAF0:— Esta prima se pagará a los empleados que se encuentren actualmente fuera de curva, pero se exceptúan: Alcalde, Secretarios del Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Contralor, Personero, Tesorero y Auditor de Empresas
Públicas.
ARTICULO 2º — Para el pago de la prima el año se divide en dos semestres, así: entre el primero de septiembre de un año y el último día
de febrero del siguiente y entre el primero de marzo y el 31 de agosto del
mismo año.
PARAGRAFO:— El empleado que se vincule o que
por cualquier razón se
desvincule en el transcurso del semestre, no complotándolo tendrá derecho a que la prima se le reconozca proporcionalmente al
tiempo servido en dicho semestre. Siempre y cuando su
vinculación sea mayor a 30 días en el semestre…”
ACUERDO NÚMERO 29 DE 1978
(Diciembre
15)
Por el cual se hace un aumento salarial a los empleados públicos al servicio del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones.
EL CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLIN
En uso de
sus atribuciones legales y en especial de las que le confieren las Leyes 4ª de 1913, 72 de 1926 y 89 de 1936,
ACUERDA:
ARTICULO
1º A partir del 1º de enero de 1979 aumentarse en un 35% las asignaciones de
los empleados municipales no amparados por la convención colectiva de trabajo
(empleados públicos)
PARAGRAFO: — El aumento a las asignaciones previsto por este Artículo no cobija las asignaciones del señor Alcalde, de los Secretarios de Despacho, de los señores Directores de Valorización y Planeación ni a los funcionarios elegidos por el.
Concejo.
ARTICULO 2O — A partir del primero de enero de 1979 el Alcalde de Medellín, los Secretarios del Despacho, los Directores de Departamentos Administrativos y el Secretario del Concejo devengarán los mismos gastos de representación que los funcionarios
elegidos por el Concejo.
ARTICULO 3O — Reconócese a los empleados de que
habla el Artículo primero, las siguientes prestaciones
extralegales:
Auxilio quirúrgico:
Cirugía menor 600.00
Cirugía mayor 1.100.00
Prima de vacaciones:
Veinte (20) días de salario básico.
Auxilio para aros de anteojos: $ 500.00
Prima de maternidad 900.00…”
ACUERDO No. 49 DE
1989
(noviembre 22)
Por medio del cual se deroga y modifica el parágrafo 1º del Acuerdo 28
de 1977 y artículo 6º del Acuerdo 29 de 1978.
EL CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLIN
En uso de
sus atribuciones legales y en especial las conferidas por el Decreto 1333 de
1986,
ACUERDA:
ARTICULO 1º- Para efectos de la prima de vida cara, derógase
y modificase expresamente la exclusión de que estos beneficios y en
favor del Alcalde,
Secretarios del Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Contralor, Personero, Tesorero y Auditor de Empresas
Públicas y secretario general del concejo, se contemplan en el parágrafo 1º del artículo 1º
del Acuerdo 28 de 1977 y artículo 6o.
del Acuerdo 29 de 1978.
ARTICULO 2o. Como consecuencia de lo anterior, la prima de vida cara hecha extensiva a los funcionarios arriba citados, constituye factor de
salario para efectos de las prestaciones sociales a- partir del 1º
de enero de 1990.
PARAGRAFO: Páguese con retroactividad a 1989 a los funcionarios que determina el artículo 1º y que hayan estado vinculados a agosto 31
del mismo
año…”
ANÁLISIS DE LA SALA.
Con el
fin de resolver el asunto planteado la
Sala lo aborda en el siguiente orden:
Antecedentes
Normativos:
La Constitución Nacional de
1886, en su artículo 76, numeral 7° reservaba al Congreso la facultad de “crear todos los empleos que demande el
servicio público, y fijar sus dotaciones”, y en el numeral 3°, la de “conferir atribuciones especiales a las
Asambleas Departamentales”, potestad revalidada en el artículo 187 ibídem,
según el cual “Las Asambleas
Departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras
funciones por autorización del Congreso.”
Posteriormente con la expedición del Acto
Legislativo No. 3 de 1910, se facultó a las Asambleas Departamentales para
fijar “(…) .el número de empleados
departamentales, sus atribuciones y sus sueldos”, luego desarrollada mediante
el numeral 25 del Artículo 97 de la
Ley 4ª de 1913.1
Mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1945,
Artículo 186, numeral 5º, se reiteró la autorización dada al Congreso para que
confiriera atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales, y se reprodujo
la facultad conferida por el Acto Legislativo No. 3 de 1910, para que aquellas
Entidades administrativas fijaran de manera directa el número de empleados
departamentales, sus atribuciones y sus sueldos.
De la normativa que se analiza se puede inferir
que con sujeción a las reglas creadas por la Constitución de
1886, las Asambleas Departamentales sí tenían competencia para fijar los
sueldos de los empleados de las Entidades Territoriales.
Posteriormente, con el Acto Legislativo No. 1 de 12 de diciembre de 1968, que
modificó, entre otros, los artículos 76, 120 y 1872, de la Constitución
de 1886, estableció que el órgano encargado de determinar las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, era el
Congreso, quien quedaba facultado para revestir pro tempore al Presidente de la República con
precisas facultades extraordinarias para regular la materia.
Bajo el mismo criterio, el artículo 150 de la Constitución
Política prevé:
“(…) Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones:
1.
(…)
19. Dictar normas generales, y
señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los siguientes efectos:
a)
(…)
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del
Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública.
“Estas funciones en lo pertinente a
prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas
territoriales y éstas no podrán arrogárselas.” (Se resalta)
De acuerdo con la norma transcrita le
compete al Congreso de la
República dictar las normas generales y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para “fijar el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.”
Se presenta, entonces, una competencia
compartida entre el Legislador y el Ejecutivo para estos efectos: aquel
determina unos parámetros generales conforme a los cuales este ha de fijar todos
los elementos propios del régimen salarial y prestacional.
La ley 4ª de 1992 en su artículo 12
estableció:
“… El régimen prestacional de los
servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno
Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en
la presente ley.
“En consecuencia, no podrán las
corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad”.
(Subrayado y negrillas fuera del texto).
Del análisis de las normas enunciadas se
concluye que la determinación del régimen prestacional de los empleados
públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los
parámetros señalados por el Legislador. En cuanto al régimen salarial el
Gobierno señala el límite máximo salarial de los servidores públicos
territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.
Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz, en la que se dijo que esta atribución del Gobierno no pugna
con la que el constituyente expresamente otorgó a las Entidades Territoriales
para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus
dependencias, siempre y cuando se entienda que tal facultad está referida, en
forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los Empleados Públicos Territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales
territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades
territoriales.
En suma, el Presidente de la República puede
establecer, para el sector territorial, los regímenes salariales y
prestacionales de los empleados públicos y señalar las prestaciones mínimas de
los trabajadores oficiales, pero debe sujetarse a la Ley Marco expedida por
el Congreso, que en nuestro caso es la
Ley 4ª de 1992.
Es del caso precisar que en un caso similar
al que se analiza, con ponencia de quien hoy redacta la presente providencia3,
esta Sala precisó que las Corporaciones Públicas de elección popular carecen de
competencia para expedir actos administrativos creadores de factores salariales
y prestacionales de los empleados públicos, porque esa es una atribución
exclusiva del Congreso de la República y del Gobierno Nacional en ejercicio de
facultades extraordinarias, toda vez que así lo disponía expresamente el
artículo 76 de la
Constitución Política de 1886 y lo señala
el 150, numeral 19, literal e) de la Carta
Política de 1991 que hoy nos rige, al igual que el artículo
12 de la Ley 4ª
de 1992.4
En dicha oportunidad se plasmó por este
Despacho:
“(…) En su insistencia
porque se reconozca el derecho reclamado, el apelante pasó por alto el punto
referido por el Tribunal, consistente en que las Corporaciones Públicas de
elección popular carecen de competencia para expedir actos administrativos
creadores de factores salariales y prestacionales de los empleados públicos,
porque esa es una atribución exclusiva del Congreso de la República y del
Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, toda vez que así
lo disponía expresamente el artículo 76 de la Constitución
Política de 1886 y lo señala el 150, numeral 19, literal e)
de la Carta Fundamental
de 1991 que hoy nos rige, al igual que el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.
El artículo 150 de la Constitución
Política prevé:
“… Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
“1…
“19. Dictar normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse
el Gobierno para los siguientes efectos:
“…
“e)
Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública.
“Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son
indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán
arrogárselas”.
La ley 4ª de 1992 en su
artículo 12 estableció:
“… El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades
territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las
normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.
“En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales
arrogarse esta facultad”. (subrayas y
negrillas fuera del texto).
El texto, claro por demás,
de las normas transcritas, respaldan el argumento del Tribunal, referido a la
falta de competencia de las Asambleas Departamentales para regular aspectos
salariales y prestacionales de los empleados públicos y evidentemente los actos
con los cuales la demandante pretende el pago del sobresueldo que reclama, son
inaplicables porque contrarían la Constitución y la ley y una decisión accediendo a
su petición resultaría tan contraria a esas normatividades, como son contrarias
las normas locales que invoca; en consecuencia tales argumentos permanecen
incólumes como fundamento de la decisión recurrida y en este caso resultan
suficientes para mantenerla.(…)”
Caso Concreto.
Conforme a la normatividad analizada y al criterio jurisprudencial
establecido por esta Corporación, el Concejo Municipal de Medellín carecía de
competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a
favor de los mismos, pues se arrogó facultades, que conforme a la normatividad
transcrita, están reservadas al Gobierno Nacional, potestad que éste ejecuta
dentro de un marco trazado por el legislador, en este caso inicialmente bajo la
potestad del Acto Legislativo de 1968, luego a través de la Constitución
de 1991 y finalmente mediante la
Ley 4ª de 1992.
Acorde
con lo expuesto por el A-quo y lo analizado en la normatividad aplicable al
caso, le asiste razón a la parte demandante, en consecuencia, esta Sala
confirmará la decisión de primera instancia, que accedió a las pretensiones de
la demanda en los términos allí señalados, en la medida en que, no prosperaron
los argumentos presentados por los apelantes.
En mérito de lo expuesto, el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia de 20
de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que
accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la Auditoria General
de la Republica contra del Municipio de Medellín.
ACEPTASE la renuncia
presentada por el Doctor Ricardo Antonio Rodríguez Cárdenas, al poder conferido
por la Auditoria
General de la República (fl. 393).
RECONÓCESE personería a la Doctora María
Carolina Carrillo Saltaren, identificada con la cedula de ciudadanía No. 63.496.290
y portadora de la tarjeta profesional No. 107046 del C.S. de la J., como apoderada de la
entidad demandante, en los términos del poder que obra a folio 398 del
expediente.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y
aprobada por la sala en sesión de la fecha.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
GERARDO ARENAS MONSALVE
NOTAS DE PIE DE PÁGINA:
1Artículo 97,
ordinal 25. “Fijar los sueldos de los empleados del departamento que sean de
cargo del Tesoro Departamental”.
2Modificado por el Artículo
57, que consagra las competencias de las Asambleas Departamentales.
3Sentencia
de 3 de abril de 2008. expediente No. 9110-2005.
Actor: Blanca Cecilia Poveda Acosta.
4Además con bien lo precisa
el Agente del Ministerio Público, el
anterior criterio retomado por la Sección Segunda en su integridad en sentencias de
31 de julio de 2008, expediente 0218-08, M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; 4
de septiembre de 2008, expediente 2004-05337-02, M.P. Dr. Gerardo Arenas
Monsalve.
