Santa Fe de Bogotá D.C., dos de septiembre de mil novecientos noventa y nueve

Radicación número: 3020

Actor: ASOCIACION COLEGIO SAN LUIS REY

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Asociación Colegio San Luis Rey contra la sentencia de 10 de septiembre de 1998, proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda.

La Asociación Colegio San Luis Rey, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda tendiente a obtener:

1º. La nulidad de los siguientes actos administrativos:

a) Resolución núm. 719 de 30 de diciembre de 1992, proferida por la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., por medio de la cual se suspendió la personería jurídica a la demandante.

b) Resolución núm. 150 de 12 de abril de 1993, expedida por la misma dependencia, por medio de la cual se rechazó el recurso de reposición y se negó por improcedente el recurso de apelación, interpuesto uno y otro contra la resolución identificada en el literal a).

c) Auto núm. 001 de 23 de junio de 1993, por medio del cual se rechazó por improcedente el recurso de queja interpuesto contra la resolución núm. 150 de 12 de abril de 1993, y se declaró agotada la vía gubernativa.

d) Resolución núm. 545 de 4 de octubre de 1993, expedida por la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, por medio de la cual se canceló la personería jurídica de la demandante.

e). Resolución núm. 663 de 10 de diciembre de 1993, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución identificada en el literal d), confirmándola.

2º. A título de restablecimiento del derecho que:

a) Se ordene al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá a dictar el acto administrativo mediante el cual se reconozca nuevamente personería jurídica a la Asociación Colegio San Luis Rey.

b) Se condene al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá a reconocer y pagar a la demandante la suma de un mil setenta y tres millones seiscientos cincuenta y seis mil setecientos setenta y seis pesos con setenta y un centavos ($1.063.656.776.71), por concepto del daño y los perjuicios causados con motivo de la suspensión y cancelación de su personería jurídica, al verse aquélla en la imposibilidad de desarrollar y ejecutar los planes y programas de todo orden, previstos en los estatutos, especialmente el denominado proyecto "Colonia de Vivienda Claret Norte", en Santa Fe de Bogotá. Y el proyecto de vivienda denominado "El Morichal", en la ciudad de Villavicencio.

Los hechos que sirven de sustento a la demanda, según se desprende de la relación que hace ella de los mismos y de lo que muestra el proceso, pueden sintetizarse así:

1º. Mediante resolución núm. 5359 de 16 de octubre de 1974, el Ministerio de Justicia reconoció personería jurídica a la demandante y aprobó sus estatutos, en los cuales se establecía que la misma tenía "carácter filantrópico y altruista para ayudar y servir a las gentes de escasos recursos económicos".

2º. En vigencia de la ley 22 de 1987, la actora hizo una reforma a sus estatutos, en los cuales se dispuso que uno de sus fines sería "Colaborar en los estudios de: planeación, programación y ejecución de obras sociales que redunden en beneficio del país previo estudio y sometida a consideración de la Asociación en general, entre otros como vivienda, sistemas agrarios, etc.".

3º. La Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante resolución núm. 719 de 30 de diciembre de 1992 decretó la suspensión de la personería jurídica de la demandante, aduciendo haber comprobado desviación de los objetivos para los cuales fue creada. La Asociación en realidad estaba adelantando un plan de vivienda denominado "Proyecto Colonia de Vivienda Claret Norte", en Santa Fe de Bogotá, y otro denominado "El Morichal", en Villavicencio, proyectos previstos en sus estatutos como uno de sus fines u objetivos.

4º. Para desarrollar dicho objetivo la demandante realizó una serie de gestiones y actividades, tales como, la reunión de la asamblea general de socios, la reforma estatutaria, la obtención del registro de los libros de actas ante la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, los pagos de contribución al Ministerio de Desarrollo Económico, la obtención del registro de inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, el reconocimiento de la Junta Directiva de la Asociación por parte de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, el paz y salvo expedido por la Superintendencia de Sociedades, el trámite dirigido a obtener permiso para captación de dineros para el programa de vivienda Claret Norte, la obtención del registro de la asociación para fines de vivienda expedido por la Alcaldía Mayor de Villavicencio, la obtención de la autorización para urbanizar el terreno del proyecto Claret Norte expedido por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la aprobación de la instalación de servicios públicos para dicho proyecto, etc.

5º. No obstante las anteriores gestiones y actuaciones por parte de la demandante, la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá dictó la resolución 719 contra la cual se interpusieron los recursos de reposición y apelación, el primero de los cuales fue rechazado de plano, aduciendo que el recurrente no había hecho nota de prestación personal, y el segundo fue negado por improcedente. Lo anterior, a través de la resolución 150 de 1993, contra la cual se interpuso el recurso de queja, el cual fue desatado por el auto 001 de 1992, aduciendo que la competencia para reconocer personería jurídica había sido delegada en la Secretaría General, por lo cual se encontraba agotada la vía gubernativa.

6º. Posteriormente, la Secretaría General dicta la resolución 545 de 4 de octubre de 1993, cancelando la personería jurídica a la demandante, con la reafirmación de que la misma se había apartado de los fines y objetivos para los cuales fue creada, como también que no había presentado en forma oportuna los libros de contabilidad, balances, presupuestos de ingresos y egresos, etc.

7º. La anterior resolución fue recurrida, destacándose los errores que se estaban cometiendo, no obstante lo cual fue confirmada mediante la resolución núm. 663 de 10 de diciembre de 1993.

Según la demandante, los actos acusados desconocieron los artículos 2º, 4º, 14, 29, 38, 39, 51, 58, 84 y 87 de la Constitución Política; 3º, literal b), y 22 del decreto distrital 059 de 1991; y 73 y 74 del C.C.A., estructurando para el efecto los siguientes cargos de violación:

Los actos acusados desconocen el artículo 2º de la Constitución Política, por cuanto con la suspensión inicial y luego con la cancelación de la personería jurídica de la demandante se privó a la comunidad de la prestación, por parte de la actora, de un servicio de vivienda, impidiendo así a los miembros de la Asociación adquirir y disfrutar de tal servicio, pese a que el mismo se encontraba contenido en los estatutos. Además, al no tener la demandante personería jurídica se le impide ejercer los derechos y acciones en defensa de sus bienes, como sucede concretamente con la invasión de los terrenos que le pertenecen, ubicados en Villavicencio, los cuales no puede reivindicar ni pedir el amparo policivo, por carecer de representación legal.

El artículo 4º de la Constitución Política prescribe que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica se aplicarán las disposiciones constitucionales. Esta norma ha sido vulnerada, al igual que los artículos 38 y 39 ibídem, pues los actos acusados se fundamentan en competencias derivadas del decreto distrital 059 de 1991, decreto éste que se encuentra derogado tácitamente en virtud de lo previsto en el inciso 3 del artículo 39 de la Carta Política, que establece que, "La cancelación o suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial", razón por la cual, al haber sido expedidos los actos acusados por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá es claro que son contrarios a la Constitución, por haber invadido la competencia de la rama jurisdiccional e impedido el derecho a la libre asociación.

El artículo 14 de la Carta dispone que toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica, derecho que fue desconocido por la entidad demandada, a pesar de que la misma reunía todos los requisitos legales exigidos sobre la materia y venía cumpliendo las exigencias formuladas cuando se propuso adelantar planes de vivienda.

3.4. Los actos acusados desconocieron el debido proceso contenido en el artículo 29 de la Carta Política, pues la cancelación de la personería jurídica de la demandante no se ajustó a las leyes preexistentes que regulan la materia, ya que si la competencia para decidir sobre la suspensión y cancelación de la personería jurídica la tienen las autoridades jurisdiccionales, significa ello que la entidad demandada usurpó funciones, desconociendo con ello las ritualidades propias del juicio y las pruebas oportunamente allegadas al expediente administrativo.

3.5. El artículo 51 de la Constitución Política reza que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna, que el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y que promoverá planes de vivienda de interés social y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda. Como la demandante tenía dentro de sus fines y objetivos los planes de vivienda y había obtenido las licencias y autorizaciones para ejecutarlos, se concluye que con los actos acusados se viola el citado precepto constitucional, ya que en lugar de estimular los planes de vivienda de interés social, el funcionario que los expidió los impide, al suspender y posteriormente cancelar la personería jurídica de la demandante, sin prever los inmensos perjuicios que con dicha decisión le causaría.

3.6. El inciso 3 del artículo 58 de la constitución Política establece que "El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad", precepto que fue vulnerado, pues la entidad demandada desconoció que no existen razones de hecho ni de derecho para su proceder, ya que los programas de vivienda estaban previstos dentro de los fines u objetivos de la asociación.

3.7. El artículo 3º, literal b), del decreto 059 de 1991, define a la asociación como "el ente jurídico que surge del acuerdo de una pluralidad de voluntades vinculadas mediante aportes en dinero, especie o actividad, en orden a la realización de un fin de beneficio social extraeconómico, que puede contraerse a un grupo social en particular". Las previsiones de esta norma fueron desconocidas mediante los actos acusados por cuanto el artículo 84 de la Carta dispone que cuando un derecho ha sido reglamentado de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio, requisitos que para el caso de los proyectos de vivienda fueron cumplidos oportunamente por la actora.

3.8. El artículo 87 de la Constitución Política autoriza a toda persona natural o jurídica para acudir ante la autoridad judicial en orden a hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. Como los actos acusados impidieron hacer efectivo el principio de legalidad que ampara al acto administrativo que aprobó la reforma de sus estatutos, en la que quedó previsto que la demandante podía adelantar planes de vivienda, así como los actos que expidieron Planeación Distrital de Santa Fe de Bogotá y la Alcaldía de Villavicencio, autorizando dichos planes, ". se acude a la jurisdicción para que todas estas decisiones administrativas tengan amparo estatal que el artículo 87 invocado impone, pues hasta ahora no se ha podido hacer efectivo el principio de legalidad que ampara dichos actos, con cuya conducta la Secretaría General de la Alcaldía ha quebrantado el mentado artículo 87".

3.9. Se violó el artículo 22 del decreto distrital 059 de 1991, ya que las circunstancias allí previstas para cancelar la personería jurídica no se tipifican en el caso de la asociación demandante, atendiendo que la misma nunca ha desviado sus actividades de los objetivos previstos en sus estatutos, ni se ha apartado de los fines de su creación, pues estatutariamente está facultada para adelantar planes de vivienda.

3.10. La revocación de los actos de carácter particular y concreto es procedente siempre y cuando medie el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho. En el asunto controvertido, la actora no ha expresado a través de su representante legal su consentimiento para que le sea revocada su personería jurídica, razón por la cual se violaron los artículos 73 y 74 del C.C.A.

3.11. Finalmente, los actos acusados incurren en las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del C.C.A., pues infringieron las normas en que debían fundarse, ya que no existen las que la ley prevé para que sea procedente la cancelación o suspensión de la personería jurídica; fueron expedidos por funcionario incompetente, dado que, como ya se vio, la decisión adoptada es competencia de las autoridades jurisdiccionales; desconocieron el derecho de audiencia y de defensa, en la medida de que la defensa que se trató de ejercer fue un remedo, pues no se analizaron las normas aducidas, ni las pruebas aportadas; adolecen de falsa motivación, en cuanto se afirma que la actora, al adelantar programas de vivienda, se apartó de los fines u objetivos sociales, cuando lo cierto es que se demostró que la misma sí tenía dentro de sus estatutos dicho objetivo; y fueron expedidos con desviación de poder, pues no se persiguió el mejor estar de la comunidad, sino que se atentó contra el derecho de los asociados de obtener una vivienda digna.

En sentencia del 10 de septiembre de 1998 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda, exponiendo como fundamentos de su decisión las siguientes consideraciones:

No está demostrada la vulneración de los artículos 2º, 14, 29, 38, 51, 58, 84 y 87 de la Constitución Política, porque si bien es cierto que de conformidad con los preceptos superiores mencionados se garantizan los derechos y libertades allí contenidos, también hay que tener en cuenta que la misma Carta Política, en el artículo 67, asigna al Estado, entre otras funciones, la de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por el adecuado cubrimiento del servicio. Además, en el artículo 68 ibídem, dispone que la ley establecerá las condiciones para la creación y gestión de los establecimientos educativos.

En consecuencia, sólo a través del examen de las leyes pertinentes, que son el desarrollo de las normas supralegales invocadas, se puede arribar a la conclusión de si la Administración actuó de conformidad con ellas.

Estima el apoderado de la demandante que no existen causales previstas en la ley para que proceda la suspensión o cancelación de su personería jurídica y, además, que de acuerdo con lo previsto en los artículos 39, inciso 3, 2º, 29 y 38 de la Constitución Política, dichas determinaciones sólo pueden ser adoptadas por las autoridades jurisdiccionales y no por las administrativas.

Sobre el particular, debe decirse que conforme al artículo 39 de la Carta la cancelación o suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial, en tratándose de sindicatos de trabajadores y de asociaciones de empleados, razón por la cual, al tener la asociación un carácter educativo, sin ánimo de lucro, la suspensión o cancelación se regula por leyes especiales o decretos que las reglamenten.

El artículo 1º de la ley 22 de 1987 otorga al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá la facultad de reconocer y cancelar la personería jurídica a las asociaciones de utilidad común, cuya tramitación se venía adelantando ante el Ministerio de Justicia.

El capítulo VI del decreto 059 de 1991 corrobora aún más la competencia expresamente conferida al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá por el artículo 1º de la ley 22 de 1987, para suspender y cancelar la personería jurídica de las asociaciones de utilidad común.

Concluye el Tribunal que sí existen disposiciones legales que regulan el régimen de las asociaciones diferentes de las relacionadas en el artículo 39 de la Constitución, no prosperando, por lo tanto, los cargos de violación de las normas en que los actos debían fundarse y de incompetencia del funcionario que los expidió.

En cuanto a la violación del debido proceso, del material probatorio aportado al proceso se concluye que la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, en uso de las facultades conferidas por el artículo 22 y s.s. del decreto 059 de 1991 y en virtud de la queja presentada por tres ciudadanos, dio inicio a la investigación correspondiente contra la Asociación Colegio San Luis Rey, nombró los funcionarios investigadores, quienes realizaron las visitas correspondientes, practicaron las pruebas testimoniales, llevaron a cabo una inspección, revisaron los libros de contabilidad y balance de la asociación, al igual que las actas de reunión de la asamblea y los estatutos originales y las reformas efectuadas a ellos, encontrando una serie de irregularidades, las cuales no fueron desvirtuadas por el representante legal de la demandante, quien se limitó a insistir en que, de acuerdo con los estatutos, la asociación tenía derecho a programar y ejecutar planes de vivienda.

Sin embargo, para desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles resultantes de dichos planes de vivienda, la sociedad actora nunca obtuvo el permiso correspondiente de la Superintendencia de Sociedades previsto en el artículo 4º del decreto 2610 de 1979. Esta entidad hizo uso de sus facultades legales, exigiendo, mediante oficio de 10 de octubre de 1990, que en el término perentorio de 20 días observara los requisitos allí mencionados, sin que la actora hubiese dado cumplimiento en el término señalado para el efecto.

Obra en el expediente (folio 184 del cuaderno 2) la certificación suscrita por la Jefe de la División de Urbanización y Vivienda de la Secretaría de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, mediante la cual se constató que la asociación demandante nunca obtuvo permiso o autorización para anunciar y desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles restantes de los planes de vivienda por autoconstrucción. Lo anterior, debido a que sobre el inmueble donde se iba a realizar el programa de vivienda Claret Norte pesaba un embargo que inhabilitaba de facto el bien raíz, al aparecer en la oficina de registro la inscripción de tal gravamen.

No obra en el expediente prueba alguna que acredite que la Seccional de la Asociación Colegio San Luis Rey en Villavicencio hubiese sido reconocida a través de los estatutos de la entidad, ni de que se hubiese concedido permiso alguno, o licencia por las autoridades distritales de Santa Fe de Bogotá, teniendo en cuenta que la sede principal de la entidad investigada, antes de su disolución y liquidación, funcionaba en la capital de la República.

La parte actora no demostró, debiendo hacerlo, que el objeto principal para el cual fue creada se cumplió conforme a los estatutos principales y sus reformas, es decir, no demostró la realización de actividades docentes.

Todo lo anterior comprueba que no se vulneraron los derechos de defensa y audiencia que predicaba como desconocidos la demandante y, mucho menos, el debido proceso, porque la actuación administrativa cumplida fue el resultado de un proceso en el que la actora tuvo oportunidad de expresar sus opiniones, presentar pruebas e interponer recursos, actuación en la que la Administración mantuvo plena observancia de las disposiciones procesales y sustanciales que la regulaban.

Ahora bien, el cargo de falsa motivación tampoco prospera, ya que las faltas fueron cometidas por la administrada, no quedándole a la Administración Distrital otra alternativa que darle aplicación al contenido del artículo 22 del decreto distrital 059 de 1991, que fue precisamente lo que hizo al suspender y posteriormente cancelar la personería jurídica de la demandante, por haberse apartado del objeto social para la cual fue creada.

El cargo de desviación de poder lo hace consistir la demandante en la presunta violación del derecho a la vivienda digna y del derecho de propiedad, consagrados, respectivamente, en los artículos 51 y 58 de la Constitución Política.

Al respecto, es de observar que quedó demostrado que la demandante desconoció precisos e imperativos mandatos legales consagrados en el artículo 22 del decreto 059 de 1991, pues al desarrollar sus actividades ordinarias se desvió del objetivo principal consagrado en sus estatutos, apartándose ostensiblemente de los fines educativos, investigativos y pedagógicos que habían motivado su creación, dedicándose a desarrollar y ejecutar planes de vivienda y captación de dineros sin permiso ni aprobación alguna de las autoridades distritales respectivas.

En lo que atañe con la supuesta violación de los artículos 73 y 74 del C.C.A., los cuales hacen parte de la primera parte del C.C.A., debe decirse que conforme al artículo 1º, inciso 2, de la citada codificación, ".los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles".

En consecuencia, como existen normas de carácter especial, esto es, la ley 22 de 1987 y el decreto distrital 059 de 1991, las cuales facultan al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá para suspender y cancelar personerías jurídicas de las asociaciones sin ánimo de lucro, como lo es la demandante, los artículos 73 y 74 no son aplicables al asunto controvertido, ya que no son compatibles con aquéllas, en razón de que hacen alusión exclusivamente a actos de carácter particular y concreto, en tanto que la ley 22 de 1987 y el decreto distrital 059 de 1991, son de carácter general, impersonal y abstracto.

Finalmente, en cuanto a la excepción de inconstitucionalidad planteada frente a la ley 22 de 1987 y el decreto distrital 059 de 1991 y con respecto al artículo 39 de la Constitución Política, normas aquéllas expedidas antes de haber entrado en vigencia la Constitución Política de 1991, debe advertirse que no existe incompatibilidad, pues no obstante que dichos ordenamientos tratan el tema de la personería jurídica, el canon constitucional en estudio circunscribe el trámite de la suspensión y cancelación de la misma, por vía judicial, a los sindicatos y asociaciones de empleados, en tanto que los otros ordenamientos citados regulan los procedimientos relacionados con las demás asociaciones de naturaleza distinta, como es el caso de la Asociación Colegio San Luis Rey, cuyas funciones, de acuerdo con sus estatutos, eran de carácter educativo.

Los motivos de inconformidad del apoderado de la Asociación Colegio San Luis Rey, son los siguientes:

El fallo impugnado sostiene que la demandante es una asociación cuyo objeto social está destinado única y exclusivamente a prestar servicios educativos y eventualmente médicos y odontológicos, considerando que la actividad de vivienda le es totalmente ajena a ese objetivo social, fuera de que no obtuvo los permisos, licencias y demás de parte de las autoridades competentes, lo cual permitía que conforme al decreto distrital núm. 059 de 1991 le fuera inicialmente suspendida su personería jurídica y luego cancelada definitivamente.

Se pretende la nulidad de los actos acusados por cuanto, de acuerdo con la actual Constitución Política, la competencia para pronunciarse acerca de la existencia o no de las personas jurídicas como la demandante no es de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, sino de autoridades distintas.

La ley 22 de 1987 simplemente hace una delegación en funcionarios del orden legal "para reconocer y cancelar personería jurídica". En consecuencia, el Alcalde no puede por sí y ante sí, tomarse una delegación que el legislador no le ha otorgado. Si bien es cierto que el artículo 2º de la mencionada ley delega en el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá la función de inspección y vigilancia, la misma es específica respecto de las instituciones de utilidad común, calidad que no corresponde a la de la demandante.

Es claro, entonces, que el decreto 059 de 1991 es abiertamente inconstitucional e ilegal, en la medida de que el Alcalde se atribuye una competencia que no tiene. Este planteamiento encuentra refuerzo en el artículo 189, numeral 26, de la Carta Política, el cual le otorga al Presidente de la República la facultad de "Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores", lo cual significa que el Presidente de la República no podría delegar en el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá la inspección y vigilancia de instituciones que no son de utilidad común, como es el caso de la actora.

El decreto 059 de 1991 no puede servir de fundamento para los fines de la cancelación de la personería jurídica, en lo previsto en el artículo 1º de la ley 22 de 1987, dado que de conformidad con el numeral 8 del artículo 150 de la Carta Política, esta es una facultad que la ley precisa y desarrolla para que sea ejercida por el Gobierno nacional y sólo para los fines de inspección y vigilancia que le señala la Constitución, que no son otros que los previstos en los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189 ibídem, dentro de los cuales no está incluida la asociación demandante.

El artículo 1º de la ley 22 de 1987, al contrario de lo normado en el artículo 150, numeral 8, de la Constitución Política, le otorga directamente al Gobernador del Departamento de Cundinamarca y al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá la función de reconocer y cancelar la personería jurídica, entre otras, a las asociaciones de utilidad común, lo cual demuestra que la ley 22 es abiertamente inconstitucional al atribuir una competencia a una autoridad distinta a la ordenada expresamente en la Carta Política, cual es el Gobierno Nacional.

El Decreto 059 de 1991 quebranta en forma ostensible lo normado en los artículos 150, numeral8, 189, numeral 26, 115, inciso 2, y 211 de la Constitución Política.

En los actos acusados infringen las disposiciones en que debían fundarse, ya que no existen las causales que prevé la ley paa que proceda la suspensión o cancelación de la personería de la demandante. De otra parte, fueron expedidos por funcionario incompetente, acorde con lo previsto en el inciso 3 artículo 39 de la Constitución Política, en armonía con lo dispuesto en los artículos 38, 29, 13 y 2º ibídem, pues decisiones como la acusada sólo pueden ser decretadas por autoridades jurisdiccionales y no por las administrativas. Tampoco hubo en estricto derecho un debido proceso con todas las garantías y oportunidades propias de este derecho fundamental, ya que no se tuvieron en cuenta las pruebas aportadas y la verdad fue desnaturalizada. También adolecen los actos acusados de falsa motivación, en la medida de que en ellos se afirma que la demandante se apartó de los fines u objetivos sociales al adelantar planes de vivienda, cuando lo cierto es que estatutariamente sí estaba autorizada para promover o adelantar este tipo de programas, a más de que había obtenido todas y cada una de las autorizaciones, licencias, permisos y demás que se requieren en este tipo de programas.

Es de advertir que el fallo de primera instancia no toma en cuenta la reforma estatutaria que le permitía a la demandante adelantar el plan de vivienda y se limita a afirmar que ésta únicamente podía adelantar planes relativos a la educación y a los servicios médicos y odontológicos, restringiendo de esta manera los fines sociales para los cuales fue habilitada la asociación.

Los actos acusados se encuentran viciados de desviación de poder, dado que con lo decidido en los mismos nunca se persiguió el mejoramiento del servicio público, el bienestar ciudadano o comunitario, sino que, por el contrario, al haber adoptado la decisión cuestionada lo que persiguió fue satisfacer los intereses oscuros, personales y mezquinos de unos terceros, impidiendo a la asociación que adelantara un programa de vivienda que iba a beneficiara de manera directa e inmediata a sus afiliados.

El señor Procurador Sexto delegado ante esta Corporación es partidario de que confirme la sentencia apelada, por cuanto de la lectura de los artículos 1º y 2º de la ley 22 de 1987 se evidencia que una es la competencia que se otorga al Gobernador de Cundinamarca y al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá para reconocer y cancelar la personería jurídica de las asociaciones, corporaciones, fundaciones e instituciones de utilidad común que tengan domicilio en sus respectivas jurisdicciones, y otra es la facultad que la misma ley da al Presidente de la República para que éste puedan delegar en los Gobernadores y en el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, la función de inspección y vigilancia que ejerce sobre las instituciones de utilidad común.

Con fundamento en la competencia otorgada en el artículo 1º de la ley 22 de 1987, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá puede cancelar la personería jurídica de asociaciones sin ánimo de lucro, como es el caso de la demandante, razón por la cual el argumento según el cual la misma no tiene la misma calidad de institución de utilidad común carece de relevancia, pues lo que aquí se discute no es la inspección y vigilancia que se debe ejercer sobre dicha asociación sino la cancelación de su personería jurídica.

Con base en el artículo 1º de la ley 22 de 1987 el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá expidió el decreto distrital número 059 de 1991, señalando en el artículo 22 las causales que dan lugar a la mencionada determinación.

Se encuentra demostrado dentro del proceso, y así lo acepta la actora, que la misma estaba adelantando dos programas de vivienda, los cuales, a su juicio, estaban previstos dentro de los estatutos de la asociación como uno de sus fines y objetivos.

Examinados los estatutos de la parte actora se observa que el único fin que tiene relación con programas de vivienda es el señalado en el literal e), el cual es muy claro al indicar que el objetivo es el de colaborar con los estudios de planeación, programación y ejecución de obras o planes sociales que redunden en beneficio del país, como es el caso de la vivienda, pero en manera alguna establece que uno de los fines de la asociación sea realizar o ejecutar programas de vivienda que era lo que la demandante venía haciendo y que fue lo que ocasionó la cancelación de su personería.

Respecto del argumento de la actora según el cual la cancelación de la personería jurídica sólo procede por vía judicial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 39 de la Carta Política, ha sido reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado que la mencionada norma tiene aplicación únicamente cuando se trate de sindicatos de trabajadores o empleadores, pero no respecto de asociaciones sin ánimo de lucro, como la demandante.

En primer término, esta Corporación se pronunciará sobre la supuesta falta de competencia de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá para proferir la decisión contenida en los actos acusados, por cuanto, a su juicio, la suspensión o cancelación de las personerías jurídicas es competencia exclusiva de las autoridades jurisdiccionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39, inciso 3, de la Constitución Política, razón por la cual, a su juicio, la ley 22 de 1987 y el decreto distrital 059 de 1991, son abiertamente inconstitucionales.

Prescribe el artículo 39 de la Constitución Política:

Tal y como lo sostuvo la Sala al resolver el recurso de apelación contra el auto que no decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, la norma anteriormente transcrita no es aplicable a todo tipo de instituciones de utilidad común o entidades sin ánimo de lucro, sino únicamente a los sindicatos o asociaciones de trabajadores o empleadores, calidades éstas últimas que no ostenta la asociación demandante.

En consecuencia, no le asiste razón a la apelante cuando afirma que la ley 22 de 1987 y el decreto distrital 058 están afectados de inconstitucionalidad sobreviniente, pues, al no tener la calidad de asociación o sindicato de trabajadores o de empleadores la asociación demandante, bien podía, como en efecto lo hizo la entidad demandada, suspenderle y, posteriormente, cancelarle la personería jurídica, con fundamento en la facultad otorgada a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá en el artículo 1º de la ley 22 de 1987 y en razón de que se desvió de sus objetivos sociales, conducta que la hace acreedora de la decisión adoptada en los actos acusados, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 del decreto distrital 059 de 1991.

El contenido de las últimas normas citadas, con fundamento en los actos acusados, es como sigue:

"Artículo 22. La Alcaldía Mayor de Bogotá suspenderá y cancelará la personería jurídica de las asociaciones, corporaciones, fundaciones o instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro a que se refiere este decreto, de oficio o a petición de cualquier persona, o de los propios asociados, cuando a ello hubiere lugar, además de en los casos previstos en la ley, cuando sus actividades se desvíen del objetivo de sus estatutos, se aparten ostensiblemente de los fines que motivaron su creación, incumplen reiteradamente las disposiciones legales o estatutarias que las rijan, o sean contrarias al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres". (las negrillas son de la Sala).

La recurrente afirma que el fallo de primera instancia desconoció que en la reforma llevada a cabo en sus estatutos, se incluyó como objetivo el adelantar planes de vivienda.

Pues bien, a folio 120 del cuaderno núm. 1 obran los estatutos, incluida la reforma de que habla la demandante, cuyo artículo 3º reza:

Los siguientes literales hacen parte de la reforma:

"e) La Asociación podrá cuando las circunstancias lo requieran colaborar en los estudios de: planeación, programación y ejecución de obras en planes sociales que redunden en beneficio del país previo estudio y sometida a consideración de la Asociación general, entre otras como vivienda, sistemas agrarios, etc". (el destacado no es del texto).

A juicio de la Sala, los apartes transcritos del artículo 3º de los estatutos de la asociación demandante son demostrativos de que la misma en efecto se apartó de sus objetivos sociales pues, de una parte, se constituyó con fines educativos, sin que haya siquiera intentado demostrar cuáles fueron las actividades desarrolladas en tal sentido y, de otra parte, en la reforma estatutaria consignó que colaboraría en los estudios de planeación, programación y ejecución de obras en planes sociales, tales como vivienda, razón por la cual, teniendo en cuenta la definición del término colaborar, contenida en el Diccionario de la Academia de la Lengua Española, esto es: "Contribuir, ayudar con otros al logro de un fin", resta concluir que la asociación no tenía como objetivo realizar por sí y ante sí programas de vivienda, que fue a lo que se dedicó, como expresamente lo reconoce en su demanda y recalca en su recurso de apelación, razón por la cual era procedente, inicialmente, la suspensión de su personería jurídica y, posteriormente, su cancelación.

Ahora bien, al no prosperar el cargo de violación del artículo 39, inciso 3, de la Constitución Política, como tampoco la excepción de inconstitucionalidad propuesta frente al artículo 1º de la ley 22 de 1987 y al decreto distrital 059 de 1991, respecto del citado canon constitucional, carecen de prosperidad los cargos denominados violación de las normas en que deberían fundarse los actos acusados; nulidad por incompetencia del funcionario que los expidió; falsa motivación; y desviación de poder, dado que se encuentra suficientemente demostrado que la cancelación de la personería jurídica de la demandante sí era competencia del Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá y que la asociación se desvió de los fines educativos para los cuales fue constituida, al dedicarse a realizar programas de vivienda por sí y ante sí, sin encontrarse dicho fin previsto, en estos términos, en sus propios estatutos.

Finalmente, frente al cargo de violación del debido proceso, la Sala advierte que se encuentra de acuerdo con lo expresado por el fallador de primera instancia en el sentido de que en la investigación iniciada en contra de la demandante se surtieron las diligencias pertinentes, tales como las visitas, las pruebas testimoniales, la revisión de los libros de las actas de reunión de la asamblea, el análisis de los estatutos y de sus reformas, etc., al igual que se resolvieron los recursos que procedían contra las decisiones adoptadas, sin que pueda hablarse de que la entidad demandante desnaturalizó la verdad de los hechos, pues lo cierto es que la parte actora no logró demostrar, ante esta instancia jurisdiccional, que las decisiones objeto de la demanda fueron contrarias a derecho y, particularmente, que se hubiera quebrantado el derecho del debido proceso.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

CONFIRMASE la sentencia apelada de fecha 10 de septiembre de 1998, proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

CONDENASE en costas de esta instancia a la parte demandante. Liquídense por Secretaría.

Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 2 de septiembre de 1999.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

MANUEL S. URUETA AYOLA