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Referencia:
expediente D-8944 Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 25 (parcial) y 90 del Decreto Ley 019
de 2012. Magistrado
Ponente: JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., quince (15) de agosto de dos mil
doce (2012). La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo –quien la preside– , María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Adriana Guillén Arango, Jorge
Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con
fundamento en los siguientes 1.
ANTECEDENTES El 17 de enero de 2012, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverri
demandó la constitucionalidad de los artículos 25 (parcial) y 90 del Decreto
Ley 019 de 2012, por considerar que vulneran el artículo 13 y el numeral 10º
del artículo 150 de la Constitución Política. A esta demanda se le asignó la
radicación D-8944. El 19 de enero de 2012, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el señor Julio Roberto Cepeda Tarazona demandó la
constitucionalidad del artículo 25 del Decreto Ley 019 de 2012, por cuanto
considera que el Presidente excedió las facultades extraordinarias otorgadas
por el Congreso de la República. A esta demanda se le asignó la radicación
D-8949. El 1º de febrero de 2012, la Sala Plena de la
Corte Constitucional resolvió acumular los expedientes D-8944 y D-8949,
correspondientes a las acciones de inconstitucionalidad presentadas por los
ciudadanos Jorge Hernán Gil Echeverri y Julio Roberto Cepeda Tarazona. 1.1.
NORMA
DEMANDADA A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas; se subraya
el literal acusado: “DECRETO 19 DE 2012 Por el cual se dictan normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública. Artículo 25º. Eliminación de autenticaciones
y reconocimientos. Todos los actos de funcionario público competente se
presumen auténticos. Por lo tanto no se requiere la autenticación en sede
administrativa o notarial de los mismos. Los documentos producidos por las
autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones administrativas
en sus distintas actuaciones, siempre que reposen en sus archivos, tampoco requieren
autenticación o reconocimiento. Ninguna autoridad administrativa podrá exigir
la presentación, suministro o entrega de documentos originales autenticados o
copias o fotocopias autenticados, sin perjuicio de los controles o
verificaciones que dichas entidades deban realizar, salvo para el
reconocimiento o pago de pensiones. Los documentos privados, tuvieren o no como
destino servir de prueba en actuaciones administrativas, incluyendo los
provenientes de terceros, se presumen auténticos, mientras no se compruebe lo
contrario mediante tacha de falsedad, con excepción de los poderes
especiales y de las actas de asamblea general de accionistas, junta de socios y
demás actos de personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de
Comercio, las cuales deberán ser presentadas personalmente por sus otorgantes
ante el Secretario de la respectiva Cámara. Las copias simples que expidan los notarios
de los documentos que reposan en los respectivos protocolos no se autenticarán,
salvo que el interesado así lo solicite. (…) Artículo 90º. ACTAS
DE CONCILIACIÓN. Las actas de conciliación no requieren ser
elevadas a escritura pública. Cuando las partes en el Acta de la Conciliación
extrajudicial a que se refiere la Ley 640
de 2001, acuerdan transferir, disponer gravar, limitar, afectar o desafectar
derechos de propiedad o reales sobre bienes inmuebles, el cumplimiento de lo
pactado se hará mediante documento público suscrito por el conciliador y por
las partes conciliadoras. Lo mismo sucederá, si el bien es mueble y la ley
requiere para los efectos antes mencionados, el otorgamiento de escritura
pública. El Notario velará porque se presenten los documentos fiscales que
señala la ley y demás requisitos legales” (negrillas y subrayado fuera de texto). 1.2.
DEMANDAS 1.2.1.
Demanda
presentada por Jorge Hernán Gil Echeverri El
señor Jorge Hernán Gil Echeverri considera que las disposiciones y
expresiones demandadas crean nuevos trámites, situación que excedería las
facultades otorgadas por el Congreso de la República al Presidente de la
República en el parágrafo 1º del artículo 75 de la ley 1474 de 2011, pues en
este artículo solamente se autoriza la expedición de normas con fuerza de ley
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
ya existentes, pero no para implantar nuevos, por lo cual se vulneraría el
numeral 10º del artículo 150 de la Constitución,: 1.2.1.1. Señala que el artículo 25 del decreto
ley 019 de 2012 crea nuevos trámites al incluir la expresión: “y demás actos
de personas jurídicas que deban registrarse ante las cámaras de comercio”. 1.2.1.2. Manifiesta que esta norma exigiría que
los documentos de las personas jurídicas deban presentarse ante el secretario
de la cámara de comercio respectiva, con lo cual se modificaría la regulación
de las sociedades por acciones simplificadas, pues el artículo 5 de la ley 1258
de 2008 permite que los documentos de constitución y las reformas de estas
sociedades se presenten ante notario. 1.2.1.3. Agrega que con la norma demandada el
requisito de presentación personal no solamente cobijaría a los actos
societarios propiamente dichos, sino cualquier acto o contrato suscrito por una
persona jurídica que deba ser inscrito, tal como sucede con: los contratos de
agencias mercantiles, los pactos de reserva de dominio, la sesión de contratos,
las prendas sin tenencia y algunos contratos de fiducia mercantil. Resalta que
esta norma es especialmente grave para el evento en que los suscriptores del
acto residan en el extranjero, pues tendrían que realizar una autenticación ante
el cónsul. 1.2.1.4. Afirma que se crearon nuevos trámites
para la autenticación de las actas de juntas directivas, junta de socios y
asamblea de accionistas, pues además de exigirse su autenticación se limita su
regularización ante el secretario de las cámaras, desconociéndose lo dispuesto
en el artículo 189 del Código de Comercio, que otorgaba el valor de auténtico a
la copia de las actas suscritas por el secretario o un representante legal de
la entidad. 1.2.1.5. Considera que con la creación de
nuevos trámites, el artículo 25 del decreto ley 019 de 2012 también vulnera el
principio de la igualdad, pues considera que no se entiende por qué las copias
de las actas expedidas por las personas jurídicas de derecho privado no tengan
mérito probatorio hasta que son presentadas personalmente a la secretaría de
una cámara de comercio, mientras que las expedidas por una entidad pública
gozan de presunción de veracidad. 1.2.1.6. Manifiesta que el artículo 90 del
decreto ley 019 de 2012 impone un registro nuevo a los acuerdos de conciliación
que sean fruto de conciliaciones extrajudiciales, pues exige que los mismos
sean elevados a escritura pública. En este aspecto, resalta que el artículo 51
de la ley 1395 de 2010 dispuso que las actas de conciliación no pueden en
ningún caso ser elevadas a escritura pública, por lo cual sería claro que se
estaría creando un nuevo trámite. 1.2.2.
Demanda
presentada por el señor Julio Roberto Cepeda Tarazona El
señor Julio Roberto Cepeda Tarazona, señaló que el Presidente de la
República excedió las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de
la República al crear nuevos trámites, por lo cual se vulneraría el numeral 10º
del artículo 150 de la Constitución, por las siguientes razones: 1.2.2.1. Afirma que el artículo demandado
señala que los poderes especiales no se presumen auténticos, sin embargo, el
demandante manifiesta que antes del decreto ley 019 de 2012 solamente algunos
poderes especiales requerían autenticación: los que se presenten en procesos
judiciales según lo dispuesto en el artículo 65 del Código de Procedimiento
Civil, los que se otorguen para la celebración de un negocio jurídico que debe
constar en escritura pública según el artículo 836 del Código de Comercio y los
que se presenten en trámites notariales en virtud de lo dispuesto en el artículo
14 del Decreto Reglamentario 2148 de 1983. 1.2.2.2. Manifiesta que el contrato de mandato
civil es consensual, mientras que el mandato comercial es consensual por regla
general, razón por la cual no requiere de formalidades especiales para su
aprobación. 1.2.2.3. Señala que al exigir la autenticación,
la norma demandada no presume la buena fe en las actuaciones, por lo cual
vulneraría el artículo 83 de la Constitución Política. 1.2.2.4. Considera que la expresión de acuerdo
con la cual no se presumen auténticos: “las actas de asamblea general de
accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban
registrarse ante las cámaras de comercio, las cuales deberán ser presentadas
por sus otorgantes ante el secretario de la respectiva cámara” crea un
nuevo trámite, pues el artículo 42 de la ley 1429 de 2010 señalaba que se
presumen auténticas: “Se
presumen auténticas, mientras no se compruebe lo contrario mediante declaración
de autoridad competente, las actas de los órganos sociales y de administración
de las sociedades y entidades sin ánimo de lucro, así como sus extractos y
copias autorizadas por el secretario o por el representante de la respectiva
persona jurídica, que deben registrarse ante las cámaras de comercio. En
consecuencia, no se requerirá realizar presentación personal de estos
documentos ante el secretario de la cámara de comercio correspondiente, juez o
notario” 1.2.2.5. Agrega que la disposición demandada no
es clara y que por ello el ciudadano quedaría sometido en la interpretación de
estos trámites a funcionarios de todas las jerarquías. 1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1. Intervención del Departamento Nacional
de Planeación El apoderado del Departamento Nacional de
planeación solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas
con base en los siguientes argumentos: 1.3.1.1.
Considera que la reducción de los trámites y
procedimientos está directamente relacionada con la lucha contra la corrupción,
pues los contactos entre el ciudadano y la administración propician la
corrupción administrativa. 1.3.1.2.
Afirma
que en algunos casos, existen aspectos de un trámite que son imprescindibles
para concretar derechos o para garantizar la confianza y seguridad frente a
actos que puedan afectar a terceros y consolidar así las decisiones que se
adopte. 1.3.1.3.
Señala
que existen cuatro (4) elementos fundamentales que debe cumplir la habilitación
del Congreso al Gobierno para la expedición de decretos ley, los cuales
manifiesta que fueron cumplidos para la expedición del decreto ley 019 de 2012:
la temporalidad, que se reduce a 3 meses; la precisión, es decir, el espectro
de lo que puede hacer el Estado; la restricción absoluta en ciertos temas; y la
solicitud expresa del Gobierno. 1.3.1.4.
Asevera que el artículo 25 del Decreto Ley 019
de 2012 reformó el artículo 42 de la ley 1429 de 2010, por lo cual no puede
afirmarse que la norma demandada creó un nuevo trámite. 1.3.1.5.
Manifiesta que el artículo 90 del Decreto Ley
019 de 2012 también reformó el artículo 42 de la ley 1429 de 2010, por lo cual
tampoco puede afirmarse que la norma demandada creó un nuevo trámite. 1.3.1.6.
Señala
respecto del artículo 90 del Decreto Ley 019 de 2012 que debe diferenciarse
entre el registro de ciertos bienes y el acta de conciliación y que el registro
de los inmuebles constituye un requisito de publicidad que permite el manejo racional
de la información pública. 1.3.1.7.
Afirma
que el legislador ha establecido tratamientos disímiles entre el sector público
y el privado, tal como sucede en materia tributaria y fiscal, en la
inexistencia de la perención frente a las entidades estatales y frente a la
selección de le entidad contratista, por lo cual, la consagración de un
tratamiento disímil frente a documentos emanados de particulares no vulnera el
principio de igualdad. 1.3.1.8.
Finalmente considera que el principio de buena
fe en las actuaciones de los particulares no significa que respecto de ciertas
situaciones en las cuales se pueda ver afectado el interés público no sea
necesario que el Estado no pueda intervenir para garantizar los intereses de
terceros que puedan ser perjudicados. 1.3.2. Intervención del ciudadano Armando
López Cortes El ciudadano Armando López Cortes solicita a la Corte
Constitucional que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el
asunto de la referencia por las siguientes razones: 1.3.2.1. Señala que la demanda no se refiere a
una norma existente y por lo tanto no cumple con el requisito de certeza
establecido por esta corporación. 1.3.2.2. Afirma que la exigencia de la
presentación personal del registro de los documentos de las sociedades
comerciales y asociaciones fue enmendado a través del decreto 053 de 2012, a
través del cual se corrigieron varios yerros del decreto ley 019 de 2012. 1.3.2.3. Manifiesta que el demandante da una
lectura equivocada a la norma demandada y una lectura parcial a la norma
habilitante. Señala en este sentido que a través de la lectura detenida de la
norma se puede inferir que la misma impuso que las actas de conciliación
relativas a la disposición de bienes inmuebles e inmuebles que requieran
escritura pública tendría que constar en documento público, no en escritura
pública. 1.3.2.4. Considera finalmente que la supresión
de trámites innecesarios es solamente una de las finalidades de la norma
habilitante, pues también es posible modificar procedimientos ya existentes,
tal como se realizó en el decreto 019 de 2012. 1.3.3. Intervención del Departamento
Administrativo de la Función Pública El apoderado del Departamento Administrativo de la
Función Pública solicita a la Corte Constitucional que se inhiba de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre el asunto de la referencia o subsidiariamente se
declare la exequibilidad de las normas demandadas, por las siguientes razones: 1.3.3.1. Manifiesta que la exigencia de que las
sociedades comerciales y asociaciones sin ánimo de lucro pudieran presentar
personalmente ante el secretario de la respectiva cámara de comercio los
documentos susceptibles de registro fue eliminada a través del decreto 053 de
2012. 1.3.3.2. Señala en este sentido que a través de
la lectura detenida de la norma se puede inferir que la misma impuso que las
actas de conciliación relativas a la disposición de bienes inmuebles y muebles
que requieran escritura pública tendría que constar en documento público, no en
escritura pública. 2.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación solicita
que se declare la exequibilidad de las normas demandadas por las siguientes
razones: 2.1. Afirma que la exigencia de la
presentación personal del registro de los documentos de las sociedades
comerciales y asociaciones fue enmendado a través del decreto 053 de 2012, a
través del cual se corrigieron varios yerros del decreto ley 019 de 2012. 2.2. Señala que las normas acusadas no
crean trámites nuevos sino que modifican trámites ya existentes, pues la norma
se refiere a los documentos que deban registrarse, sin que se extienda a otros.
2.3. Manifiesta que los cargos formulados
sobre la supuesta extralimitación de funciones en la expedición del decreto 019
de 2012 carecen de certeza, claridad e idoneidad. 2.4. Considera que el tratamiento
diferenciado que le da el artículo 90 a los documentos de particulares y a los
documentos de entidades públicas está plenamente justificado, pues los segundos
deben publicarse por su propia naturaleza. 2.5. Finalmente señala que los actos que
afectan el derecho de dominio están sometidos a registro de acuerdo a las leyes
civiles, por lo cual, la exigencia de que se registren no crea un nuevo
trámite, sino que desarrolla lo ya contemplado en el Derecho privado. 3. CONSIDERACIONES 3.1. COMPETENCIA Los actores
demandan los artículos 25 y 90 del decreto 019 de 2012, el cual en su calidad
de Decreto con fuerza de ley de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º
del artículo 241, de la Constitución Política. No obstante observa la corte que
el artículo 25 fue modificado por el artículo 1º del decreto 053 de 2012
expedido en virtud de la facultad que otorga el artículo 45 de la ley 4º de
1913 que le permite al Presidente de la República la corrección de “los
yerros caligráficos
o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras” Por lo
anterior, observa la Corte que debe analizar si es procedente la integración de
la unidad normativa de las disposiciones demandadas con el artículo 1 del
decreto 053 de 2012. Por otro lado, teniendo en cuenta que el decreto 053 de de
2012 fue expedido por facultades ordinarias, esta Corporación deberá estudiar
si es competente para conocer de la constitucionalidad de los decretos de
corrección de yerros. 3.1.1. Integración normativa del numeral 1º del decreto 053 de 2012 Según el
artículo 6° del Decreto 2067 de 1991:“El magistrado sustanciador tampoco
admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que
deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo, y ordenará
cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se
pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras
que declara inconstitucionales.” (Negrillas fuera del original) Nótese cómo
la anterior disposición autoriza al magistrado sustanciador para inadmitir
demandas en la que no se incluyen “las normas que deberían ser demandadas
para que el fallo en si mismo no sea inocuo”. Por eso el demandante deber
preocuparse por incluir en su demanda todas las normas que, por constituir una
unidad normativa con la principalmente acusada, deben ser cobijadas por el
fallo para que el mismo no sea “inocuo”. Sin embargo, la misma norma autoriza a
la Corte para pronunciarse de fondo para declarar la inexequibilidad de otras
normas legales que “conforman unidad normativa con aquellas otras que
declara inconstitucionales.” Es decir, la misma Corte puede
conformar la unidad normativa. Sobre la
noción de “unidad normativa”, la Corte ha vertido una jurisprudencia
según la cual existe un concepto propio y uno lato o amplio del término.
Ciertamente, sobre este asunto ha dicho que “la unidad normativa se presenta en
varias hipótesis: una primera se da cuando la norma acusada o su contenido
normativo se encuentran reproducidos en otro u otros textos legales no
demandados, de manera tal que la declaración de la Corte -especialmente la
declaración de inconstitucionalidad- puede resultar inocua si no se refiere a
todas las disposiciones con el mismo alcance regulador. Este es el sentido
propio de la figura de la unidad normativa a la que se refiere el artículo 6º
del Decreto 2067 de 1991 cuando dispone que “la Corte se pronunciará de
fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las
que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales”1. No obstante,
en un sentido lato o amplio del concepto, la Corte ha entendido que también se
presenta la unidad normativa cuando no es posible pronunciarse respecto de una
norma expresamente demandada, sin referirse también a la constitucionalidad de
otras disposiciones con las cuales se encuentra íntimamente relacionada. Sin
embargo, esta íntima relación entre las normas no es cualquier tipo de relación
sino aquella que hace que sea “imposible estudiar su
constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones”.2 Las
normas en este caso tienen cada una un sentido regulador propio y autónomo3,
pero el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada impone el
examen de la conformidad o inconformidad con la Constitución de algunos
elementos normativos a los cuales hace referencia, que están contenidos en
otras disposiciones no demandadas. Con estas últimas se constituye la unidad
normativa.4 Ahora bien,
sobre la diferencia entre la unidad normativa y la proposición jurídica
completa, la Corte ha dicho: “… la Corte
ha entendido que hay proposición jurídica incompleta cuando (i) la norma
acusada no tiene un sentido regulador autónomo, y (ii) carece de un sentido
propio aisladamente considerada. En cambio, ha estimado que hay falta de unidad
normativa, cuando “el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo
inteligible y separable.” En el primer caso, es decir en el la proposición
jurídica incompleta, esta Corporación ha determinado que la demanda es inepta,
por lo cual “no puede ser estudiada”… “situación en la cual procede la
inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria”. En el
segundo caso, es decir en el de la falta de unidad normativa, la Corte ha
entendido que “el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto
normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una
proposición jurídica mayor.” Es decir, es el caso de la falta de unidad
normativa cuando la Corte puede, mediante una integración normativa, extender
el estudio a apartes no demandados, a fin de evitar un fallo inhibitorio. Pero
en el caso de la proposición jurídica incompleta, no cabe otra opción que la
inadmisión de la demanda o el fallo inhibitorio. De manera concreta, la
diferencia específica entre uno y otro fenómeno jurídico radica en que en la
proposición jurídica incompleta la expresión acusada carece de sentido
regulador propio y autónomo aisladamente considerada. En cambio cuando hay
falta de unidad normativa, la expresión acusada sí tiene un sentido regulador
propio y autónomo aisladamente considerada, pero su estudio presupone el
análisis de un conjunto normativo más amplio.”5 El
13 de enero de 2012, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
en especial de las contempladas en el numeral 10 del artículo 189 de la Constitución
Política y el artículo 45 de la Ley 4 de 1913, el Gobierno Nacional expidió el
Decreto 0053 de 2012 cuyo artículo 1º corrigió el artículo 25 del Decreto 19 de
2012 en el siguiente sentido: “Corríjase
el artículo 25 del Decreto 19 de 2012, el cual quedará así: "Artículo
25. Eliminación de autenticaciones y reconocimientos. Todos los actos de
funcionario público competente se presumen auténticos. Por lo tanto no se
requiere la autenticación en sede administrativa o notarial de los mismos. Los
documentos producidos por las autoridades públicas o los particulares que
cumplan funciones administrativas en sus distintas actuaciones, siempre que
reposen en sus archivos, tampoco requieren autenticación o reconocimiento. Ninguna
autoridad administrativa podrá exigir la presentación, suministro o entrega de
documentos originales autenticados o copias o fotocopias autenticados, sin
perjuicio de los controles o verificaciones que dichas entidades deban
realizar, salvo para el reconocimiento o pago de pensiones. Los
documentos privados, tuvieren o no como destino servir de prueba en actuaciones
administrativas, incluyendo los provenientes de terceros, se presumen
auténticos, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad,
con excepción de los poderes especiales y de las actas de asamblea general de
accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban
registrarse ante las Cámaras de Comercio, las cuales deberán ser presentadas
por sus otorgantes ante el Secretario de la respectiva Cámara. Las
copias simples que expidan los notarios de los documentos que reposan en los
respectivos protocolos no se autenticarán, salvo que el interesado así lo solicite"6.
Este
decreto señaló como motivación para hacer esta modificación: “Que por error
involuntario de trascripción en el artículo 25 del Decreto 19 de 2012 se
incluyó la palabra "personalmente", razón por la cual es necesario
corregir este yerro”. La modificación realizada por el decreto 053
de 2012 varió uno de los aspectos esenciales de la norma que es además uno de
los más cuestionados por los accionantes, como es el carácter personal de la
presentación de las actas de asamblea general de accionistas, junta de socios y
demás actos de personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de
Comercio, trámite que según los actores había sido eliminado en el artículo 42
de la ley 1429 de 2010. Por lo anterior, si bien los accionantes no
demandaron la inconstitucionalidad del artículo 1º decreto 053 de 2012 resulta
fundamental hacer su integración normativa a fin de que la revisión
constitucional del artículo 25 del decreto 019 de 2012 no pierda sentido. 3.1.2. Competencia excepcional de la Corte Constitucional para la revisión de
los decretos expedidos para la corrección de yerros en virtud del artículo 45
de la ley 4º de 1913: La Corte Constitucional ha considerado que
puede ser competente excepcionalmente para la revisión de los decretos
expedidos en virtud de las facultades otorgadas por el artículo 45 de la Ley 4º
de 1913 en los casos reconocidos por la jurisprudencia en los que se hayan
realizado modificaciones sustanciales que desbordan las competencias conferidas
al Presidente de la República: 3.1.1.
En la Sentencia C-500 de 20017 se
revisó la constitucionalidad del parágrafo 3 del artículo 47 de la Ley 640 de
2001. En esa oportunidad se verificó si en el trámite legislativo de la
mencionada norma se incurrió en un vicio de procedimiento por haber sido
desconocidos los debates reglamentarios establecidos en el artículo 157 de la
Constitución. En este fallo, esta Corporación declaró la inconstitucionalidad
de la norma demandada al encontrar que no se surtieron los debates dispuestos
por la Constitución y que su texto apareció como producto de una comisión
accidental de conciliación. En la revisión del trámite legislativo del
artículo demandado se constató que, después de la expedición de la Ley 640 de
2001, el Presidente de la República expidió el Decreto 131 de 2000, con el cual
se pretendía subsanar un yerro sistemático en que se incurrió en el artículo 47
de la ley8, el cual no afectaba el contenido de la norma, pues
simplemente se eliminó la expresión “parágrafo tercero”, teniendo en cuenta que
no existe parágrafo segundo en esta norma. De esta manera, en la sentencia se estableció
que la expedición de dicho Decreto estaba circunscrita a las facultades
ordinarias del Presidente de la República. A su vez, en dicha sentencia se
consideró que el control del Decreto no era procedente ya que su revisión
implicaría necesariamente pronunciarse sobre la “competencia constitucional
enderezada a la promulgación de la ley” del Presidente de la República. 3.1.2.
La Sentencia C - 232 de 20029analizó
el artículo 180 de la Ley 599 de 2000, el cual había sido corregido mediante el
decreto 2667 de 2001 mediante el que simplemente se incluyó la conjunción
disyuntiva “o” en el inciso primero del artículo 180 del Código
Penal. En esta sentencia se consideró que el yerro fue corregido por el
procedimiento adecuado y por ello la corte no se pronunció sobre la disyuntiva “o”
agregada con el decreto: “Habiéndose corregido
el anotado yerro por medio del procedimiento adecuado, el que era atribuible a
la función presidencial de promulgación de las leyes[17], puede concluirse que no es necesario que la
Corte se pronuncie de fondo sobre la conjunción disyuntiva “o” por cuanto la
misma nunca formó parte del texto del artículo 180 de la Ley 599 de 1999(2000)
y el error ya fue enmendado, motivo por el cual se declarará inhibida respecto
de ella en la parte resolutiva de esta providencia”. 3.1.3.
En la Sentencia C-334 de 2005, en la que se
analizaron los artículos 4º (parcial) y 9º del Decreto 2637 de 2004, “Por el
cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002 para la implementación
del sistema penal acusatorio” se verificó que la expedición de dicho
decreto en conjunto con el Decreto 2697 de 2004, “Por el cual se corrigen
yerros tipográficos del Decreto 2637 del 19 de agosto de 2004” estaba
encaminado a modificar o adicionar la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia (Ley 270 de 1996). Por lo tanto, y atendiendo al explícito mandato
constitucional de los artículos 153 y 248-1 que otorga a la Corte
Constitucional la competencia para ejercer el control de los proyectos de ley
estatutaria, “tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación”, se consideró que lo correcto era
proceder a su estudio integral y definitivo. En este sentido, se ordenó que se
remitieran los decretos mencionados a la Corte Constitucional para hacer un
estudio definitivo de la totalidad de los Decretos dentro del proceso de control
automático de los Decretos 2637 y 2697 de 2004 (Expediente PE-022)10.
3.1.4.
La Sentencia C-672 de 200511revisó
la constitucionalidad de los Decretos 2637 de 2004 y 2697 de 2004, el primero
desarrollaba “desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002”, mientras
que con el segundo “se corrigen yerros tipográficos del Decreto 2637 del 19 de
agosto de 2004 por el cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de
2002”. En este sentido, esta Corporación señaló que
el Decreto 2697 no se limitó a corregir yerros tipográficos sino que realizo
modificaciones adicionales: “De este modo, es claro para la Corte que el
Gobierno Nacional, a través del Decreto 2697 de 2004 no se limitó a corregir
yerros tipográficos advertidos en el Decreto 2637 de ese año, sino que,
lejos de ello, le introdujo modificaciones y adiciones que variaron
sustancialmente el alcance del título, del encabezado y de dos de las reglas de
derecho contenidas en éste último”.12 (negrillas y subrayado
fuera de texto). Adicionalmente, se consideró que la
expedición de estos decretos constituyó una vulneración clara de las
competencias atribuidas al Presidente de la República: “De este
modo, no obstante que al interior de esta Corporación existen diferentes
posiciones en relación con la índole del control de constitucionalidad de que
son objeto los decretos de este tipo13, lo que sí observa la Corte
es que concurre un vicio protuberante en cuanto el Decreto 2637 de 2004 se
expidió con violación flagrante de la competencia que el constituyente derivado
le atribuyó al Presidente de la República en el artículo 4º transitorio del
Acto Legislativo 03 de 2002. Por ello, como su inexequibilidad es manifiesta,
ese decreto será expulsado del ordenamiento jurídico”. Finalmente en
la parte resolutiva de esta sentencia la Corte decidió: “PRIMERO.
Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 2637 de 2004. SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE
el Decreto 2697 de 2004”. 3.1.5.
La Sentencia C-925 de 2005 analizó una
demanda contra diversos artículos de la ley 906 de 2004 que habían sido modificados
a su vez en el Decreto 2770 de 2004: “Los
cargos de la demanda se refieren a la inconstitucionalidad de los artículos 8,
16, 364, 407, 530 y 531 de la Ley 906 de 2004 por no haber surtido los debates
establecidos en la Constitución y porque el Presidente de la República sancionó
un texto diferente al que se aprobó por el Congreso al haber expedido un
decreto de yerros que modificaba los artículos aprobados por el Congreso. Al
objeto de este juicio también fueron integradas todas las disposiciones de la
Ley 906 de 2004 con el fin de identificar y apreciar en su integridad los
cambios que le fueron introducidos por el decreto de corrección de yerros. Se
advirtió que habían sido objeto de cambios y se efectúo, por consiguiente, la
comparación entre el texto aprobado y sancionado, de un lado, y el texto
“corregido”, de otro lado. Específicamente se encontraron cambios en los
artículos 8, 16, 32, 37, 56, 85, 158, 181, 184, 198, 207, 240, 242, 264, 294,
307, 317, 324, 364, 407, 414, 439, 474, 484, 530 y 531 así como la titulación
de: i) Capítulo X (De la acción de revisión), ii) el Título V (El principio de
oportunidad), iii) el Título V (De la preclusión), la titulación y numeración
del “Capítulo II Ejecución de medidas de seguridad” y el Título del artículo
158 (Prórroga y restitución de términos) por unidad normativa. Como ha sido
constatado en esta sentencia el trámite que surtieron las disposiciones
referidas, en cuanto a la sanción y promulgación de la norma, fue acorde a la
regulación constitucional. Si bien el trámite legislativo concluyó
adecuadamente conforme a la Carta y el texto fue objeto de publicación en el
Diario Oficial No. 45657, los artículos que fueron resaltados en las tablas
comparativas de esta sentencia fueron modificados por un decreto posterior a la
sanción y promulgación de la ley, tal como el Congreso la aprobó y el
Presidente la sancionó. La Corte Constitucional tiene la competencia
para revisar la constitucionalidad de leyes y códigos expedidos por el Congreso
de acuerdo a lo establecido en el artículo 241-4 de la Constitución. En esta
oportunidad las normas que han sido demandadas son normas que pertenecen al
Código de Procedimiento Penal. El artículo 150-2[51] establece que es el Congreso el órgano
competente para expedir códigos. En el precedente análisis se ha constatado que
las normas revisadas han sufrido una modificación sustancial del contenido
material de la ley aprobada por el Congreso de la República, sancionada por el
Presidente de la República y publicada en el Diario oficial 45.567 de 2004. Adicionalmente, se encuentra que los
artículos 32 y 33 del Decreto 2770 de 2004 incorporaron a la ley aprobada por
el Congreso dichas modificaciones, adiciones y supresiones sin que los cambios
efectuados hubieran pasado por el procedimiento legislativo legítimo: Artículo 32. El presente decreto se entenderá
incorporado a la Ley 906 de 2004 y rige a partir de su publicación. Artículo 33. Publíquese en el Diario Oficial
la Ley 906 de 2004 con las correcciones que se establecen en el presente
decreto. Después, la ley “corregida” fue publicada en
el Diario Oficial No. 45658. Esto llevó a que haya dos textos de la
misma ley, no uno solo, publicados de manera diferente en el Diario Oficial”. En este fallo, la Corte reiteró su
jurisprudencia sobre la procedencia excepcional de la competencia para la
revisión de los decretos de corrección de yerros: “Habiendo reiterado la jurisprudencia de esta
Corte que establece que i) la expedición de los decretos de yerros se encuentra
comprendida y circunscrita a las facultades administrativas del Presidente de
la República; ii) la Corte Constitucional no es competente para revisar
los decretos que el Presidente de la República haya expedido en desarrollo de
sus facultades administrativas ordinarias salvo en circunstancias excepcionales
precisadas en la jurisprudencia; y adicionalmente como lo establece el
artículo 241-4 de la Constitución iii) la Corte Constitucional es competente
para conocer de la constitucionalidad de las leyes y Códigos expedidos por el
Congreso tanto por vicios formales como por vicios materiales, se pasa a
revisar los artículos demandados y aquellos que han sido integrados en la
revisión de constitucionalidad, en lo que hace referencia a su sanción y
promulgación para poder establecer en qué momento se dieron los cambios que se
aducen en la demanda” (negrillas y subrayado fuera de texto). En este sentido, ante la existencia de modificaciones
sustanciales que cambiaron el sentido de la ley 906 de 2004, la Corte declaró
las normas exequibles condicionalmente en el entendido que “su texto único
es el aprobado por el Congreso de la República, sancionado por el Presidente de
la República y publicado en el Diario Oficial No. 45.657 del 31 de agosto de
2004” y no el que había sido objeto de correcciones por parte del
Presidente de la República pues las condujeron a modificaciones sustanciales. De
esta manera, la jurisprudencia de la Corte ha considerado que de manera
excepcional puede conocer la constitucionalidad de un decreto de corrección de
yerros en circunstancias excepcionales precisadas en la jurisprudencia, como
sucede en el evento en el cual el Gobierno no se limita a corregir yerros
tipográficos, sino que varía sustancialmente las reglas jurídicas consagradas
en la norma original, siguiendo el precedente contemplado en la Sentencia C-672
de 2005, para proceder a revisar la versión original del texto tal como se
realizó en la sentencia C-925 de 2005. 3.2.
PROBLEMA
JURÍDICO Los
accionantes señalan que las normas demandas vulneran el numeral 10º del
artículo 150 de la Constitución, por cuanto se habrían excedido las facultades
otorgadas en la ley 1474 de 2011 al Presidente de la República, al crearse
nuevos trámites dentro de un decreto que tendría por finalidad la eliminación
de los trámites innecesarios. Por
otro lado, el Gobierno Nacional en uso de las facultades señaladas en la ley 4º
de 1913 expidió el decreto 053 de 2012 a través del cual modificó el artículo
25 del decreto Ley 019 de 2012 eliminando la expresión “personalmente”,
situación que será igualmente analizada en esta sentencia. Para abordar este
problema jurídico esta Corporación analizará: (i) Las
facultades del Gobierno en la expedición de decretos leyes, (ii) La evolución y el alcance de las leyes antitrámites en
Colombia, y (iii) Las normas demandadas. 3.3.
FACULTADES DEL GOBIERNO EN LA EXPEDICIÓN DE
DECRETOS LEYES 3.3.1.
La concesión de
facultades extraordinarias al ejecutivo por parte del Congreso de la República,
ha sido una institución fuerte que siempre ha estado presente en la historia
constitucional colombiana. Es así como en las Constituciones anteriores a la de
1886 se establecía la posibilidad de conferir facultades legislativas al
Presidente sólo frente al evento de perturbación del orden público y en algunos
textos constitucionales se agregaron otros requisitos atinentes a que su
ejercicio debía tener un límite temporal, como también que el alcance del
otorgamiento de dicha facultad debía ser preciso.14 No obstante, el marco
excepcional dentro del cual estaba enmarcada dicha autorización al ejecutivo
perdió este carácter, pues, durante el siglo XIX y hasta la Constitución de
1991, el Congreso de la República otorgó todo tipo de delegaciones al Ejecutivo
para que legislara, con lo cual contravino el límite temporal y material
establecido en la normativa, ya que su ejercicio era ilimitado en el tiempo y
no se precisaban los temas sobre los cuales éste podía ejercer dicha función.15
En este contexto, el
Constituyente de 1991 introdujo varias modificaciones a la figura jurídica de
la delegación de la potestad legislativa al Presidente de la República,
estableciendo nuevos requisitos para su ejercicio y enfatizando en el régimen
excepcional y restrictivo de las facultades entregadas por el Congreso. Agregado a lo
anterior, la Corte también ha explicado la naturaleza y alcance de la
delegación al Ejecutivo en términos de eficacia y prontitud para desarrollar
materias que por su carácter técnico y complejo son conocidos a profundidad por
el Gobierno. Así lo estableció la Corte en el siguiente pronunciamiento: “Dentro de las competencias que en el campo
legislativo son reconocidas al Gobierno, resulta de especial interés destacar
la institución de las llamadas ´Facultades Extraordinarias´, en virtud de la
cual el propio Congreso Nacional habilita al Presidente de la República para
expedir decretos con fuerza de ley respecto de asuntos y materias determinadas.
Siguiendo el criterio de interpretación fijado por la jurisprudencia
constitucional16, a través del reconocimiento de las facultades
extraordinarias el Congreso ´confía´ al Ejecutivo mediante la figura de la
´comisión´, el cumplimiento de una labor que por naturaleza le corresponde,
pero que a causa del dispendioso procedimiento legislativo, al interés que
prima sobre su pronta realización y al hecho de tratarse de asuntos técnicos o
complejos conocidos con profundidad por el Gobierno, la misma puede ser llevada
acabo en forma más efectiva y rápida por la Rama Ejecutiva del Poder Público”. 3.3.2.
Teniendo en cuenta que el ejercicio de
facultades extraordinarias conlleva el desplazamiento de una competencia
constitucional de una a otra Rama del Poder Público, o en otras palabras,
implica una alteración del reparto ordinario de competencias normativas entre
el Congreso y el Ejecutivo, su ejercicio es por esencia excepcional y de
interpretación restrictiva, sujeto al cumplimiento de ciertos presupuestos de
orden temporal y material17. Ahora, retomando los
lineamientos arriba trazados acerca de las variaciones que tuvo la figura
jurídica de la delegación de facultades extraordinarias al Presidente, resulta
relevante recordar algunos de los objetivos constitucionales que se
persiguen con el régimen restrictivo que se estableció en la Constitución de
1991 para su ejercicio. En la sentencia C-734 del 14 de julio de 200518
se señalaron los siguientes: “…(i) el fortalecimiento del Congreso,
haciendo más exigente la utilización de las facultades extraordinarias; (ii) la
consolidación del principio de separación de poderes, disminuyendo el excesivo
protagonismo del presidencialismo y buscando un mayor equilibrio entre las
ramas del poder público;(iii) la expansión y afirmación del principio
democrático, reduciendo la posibilidad de que el Ejecutivo sea quien legisle y
lo haga el órgano de representación popular por excelencia; y (iv) el respeto
por el principio de reserva de ley, asignando exclusivamente al Congreso de la
República la competencia para regular determinados asuntos o materias, y
manteniendo en ese órgano la facultad de legislar en cualquier tiempo sobre las
materias delegadas” Por otro lado,
respecto a las nuevas exigencias normativas incluidas en el texto
constitucional de 1991, el artículo 150-10 Superior, estableció que el
legislativo podrá conceder las referidas facultades extraordinarias (i)
respetando un límite temporal, se otorgan hasta por seis meses; (ii) precisando
las facultades extraordinarias; y (iii) constatando el supuesto de hecho sobre
la necesidad o la conveniencia pública de la medida. Además, las facultades
extraordinarias (iv) deben ser solicitadas expresamente por el Gobierno; (v) su
aprobación requiere la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (vi) el Congreso podrá, en todo tiempo,
modificar los decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de sus facultades
excepcionales; y (vii) sobre ciertas materias no podrá operar la delegación
legislativa por estar sometidas a reserva de ley, tal es el caso de la
expedición de Códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco o el
decreto de impuestos. En cuanto al
requisito atinente a que las facultades extraordinarias deben ser solicitadas
por el Gobierno, éste tiene por finalidad evitar que el Congreso por iniciativa
propia delegue al Gobierno su potestad legislativa, la cual, de conformidad con
la Constitución es de su exclusiva competencia, salvo casos excepcionales como
el que ahora se está exponiendo. Sobre este punto, la Corte mediante sentencia C-503
del 16 de mayo de 200119, señaló lo siguiente: “Esta
fue una de las limitaciones que se adicionaron en la Constitución de 1991 y su
alcance es el de impedir que, como había venido ocurriendo, el Congreso, por
propia iniciativa, decidiera trasladar al Ejecutivo su competencia legislativa,
despojándose de la responsabilidad que conforme a la Constitución le
corresponde en el estudio y en la decisión de los asuntos que deban regularse
por la ley. Conforme al artículo 115 de la Constitución el
Gobierno está conformado para cada asunto en particular por el Presidente de la
República y el Ministro o Director del Departamento Administrativo del Ramo. La Corte ha entendido
que, no obstante lo anterior, de acuerdo con los artículos 200 y 208 de la
Constitución, el Gobierno puede presentar los proyectos de ley a través de los
Ministros, razón por la cual no se requiere que los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental sean suscritos por el Presidente de la República” Referente a la acreditación
del supuesto de hecho exigido en la Constitución sobre la necesidad y la
conveniencia de la solicitud de facultades extraordinarias, la sentencia C-504
del 16 de mayo de 200120 expuso: “La necesidad y la conveniencia de otorgar
facultades al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley
sobre los asuntos que expresamente se le señalen, como lo ha clarificado esta
corporación, es una tarea en la que participan tanto el Gobierno como el
Congreso, pues al primero le corresponde al momento de solicitar las
atribuciones exponer las razones que justifican la necesidad y la conveniencia
de su concesión, y al Congreso analizarlas, evaluarlas y decidir si dichos
argumentos cumplen los requerimientos exigidos en el canon constitucional citado.
`La necesidad o la conveniencia de conferir
facultades extraordinarias al Presidente de la República es un asunto que
compete determinar exclusivamente al Congreso, pues sólo a él corresponde
decidir si la solicitud que en ese sentido le presenta el Gobierno está
plenamente justificada y, por tanto, es indispensable y oportuno aceptarla. De
ahí que en este proceso juegue un papel importante el Gobierno por que de la
argumentación que éste presente dependerá, en buena medida, la determinación
que el legislador ordinario adopte. Sin embargo, ello no significa que la Corte
no pueda conocer de demandas de inconstitucionalidad por este aspecto, pues es
obvio que en los casos en que sea evidente que tales circunstancias no se
presentaron o que el Congreso obró por fuera de los límites exigidos por la
Carta, esta Corporación deberá retirar del ordenamiento positivo las
disposiciones inconstitucionalmente expedidas"21 Ahora bien, es
importante destacar la relevancia del presupuesto de precisión y claridad para
revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República. Este
requisito de precisión “impone a los
órganos que intervienen en el proceso de habilitación legislativa -el Congreso
y el Gobierno-, obligaciones recíprocas cuya inobservancia conlleva la
declaratoria de inconstitucionalidad de las facultades otorgadas o de las
medidas que por esa vía fueron expedidas. Así, conforme a tal exigencia, al
Congreso le asiste la obligación ineludible de establecer en forma clara,
cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar
al Presidente de la República. Y al Gobierno, la obligación de ejercer la
facultad legislativa transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en
el acto condición que otorga la delegación, debiendo restringir la actividad
normativa estrictamente a las materias allí descritas”22. Cabe recordar, que si bien el Gobierno al
expedir los decretos leyes puede derogar o modificar las normas expedidas por
el Congreso, su campo de acción está circunscrito al contenido de la ley de
facultades extraordinarias23 Para entender cumplido el requisito de
precisión en la ley que otorga las facultades extraordinarias, en reiterada
jurisprudencia, se han establecido los siguientes presupuestos24: “1) que en ella se indique la materia que
delimita el campo de acción legislativa del Ejecutivo, 2) que determine la
finalidad que debe tener en cuenta por el Ejecutivo a la hora de ejercer las
facultades, y 3) que fije los criterios específicos que permitan orientar las
decisiones que habrá de adoptar el ejecutivo dentro del ámbito material y
general de la habilitación” En este mismo fallo, se aclaró que el otorgamiento de facultades amplias
y generales al Presidente por parte del Congreso no significa desconocimiento
del presupuesto de precisión, pues éste se refiere a la claridad y
especificidad del objeto de la delegación y no a imponer la carga al
legislativo de referirse minuciosamente a la materia delegada. Sin embargo, las
facultades otorgadas no pueden ser vagas ni imprecisas, pues ello equivaldría a
que el legislativo otorgara un cheque en blanco al Gobierno25, y por
este camino, renunciara a su función de “hacer las leyes” conferida por mandato
constitucional. Agregado a lo anterior, en reiterada jurisprudencia se ha
establecido la importancia de que el legislador precise los propósitos o las
finalidades que lo insta a ceder temporalmente su potestad legislativa en
esos asuntos determinados, con el fin de que el legislador extraordinario
cumpla en sentido estricto con la función o funciones otorgadas26. En definitiva “se desconoce el requisito
de precisión y, por tanto, se viola la Constitución Política, cuando la
ley de facultades no define en forma clara y específica la materia, objetivos y
presupuestos de la delegación, o cuando las normas dictadas por el Gobierno se
refieren a temas ajenos a los descritos y autorizados en la ley de habilitación
legislativa27” 28 Bajo esta misma línea argumentativa, la
sentencia C-753 del 30 de julio de 200829, expuso sobre el
requisito de precisión lo siguiente: “…la exigencia de precisión de las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República en el sentido de que
dichas facultades deben ser necesarias e indispensables para el logro del fin
determinado, puntuales, ciertas y exactas; que debe entenderse bajo estrictos
criterios restrictivos;30 que las materias y asuntos delegados deben
describirse en forma clara y precisa de manera tal que puedan ser
individualizados, pormenorizados y determinados;31 que la
delimitación precisa de las facultades comprende a su vez el señalamiento de la
materia, los propósitos o alcances de la habilitación y los criterios para la
toma de decisiones del ejecutivo, teniendo ello un claro alcance restrictivo;32
que debe existir un objetivo claro y específico en torno a la materia,
propósitos y criterios orientadores de la habilitación; y que la exigencia
de precisión se refiere no al grado de amplitud sino al nivel de claridad en
cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere.33”
(Subraya fuera de texto) Esto es, aunque la materia sobre la cual se
hubiesen otorgado las facultades sea amplia y general, ello no significa que no
cumpla con el requisito de precisión, pues lo que se exige no es que sea una
facultad detallada y minuciosamente descrita sino que sea clara, al margen de
que su planteamiento se realice en términos generales.34 3.3.3. Ahora bien, cuando el Presidente de la República, excede los temas
contenidos en la ley de facultades extraordinarias irrumpe en la función
primigenia del legislativo: hacer las leyes. Así lo expresó esta Corporación
mediante sentencia C- 164 del 23 de febrero de 200035: “Cuando el acto presidencial correspondiente
se extiende a temas diversos del señalado en la ley de facultades o se expide
cuando el término de las mismas ha expirado, el Gobierno invade la órbita
constitucional propia del Congreso, en una forma de exceso en el ejercicio de
las atribuciones conferidas y, por tanto, viola no solamente el artículo 150,
numeral 10, sino el 113 de la Constitución Política y todo el sistema de
distribución de competencias entre las ramas del poder público. La Corte repite que no hay lugar en esta
materia a las facultades implícitas. La relación entre el señalamiento hecho
por el Congreso -que debe ser expreso y preciso- y el contenido del decreto o
los decretos que se dicten, con la pretensión de desarrollar las facultades
extraordinarias, debe ser directa. No se admiten la analogía ni las
interpretaciones extensivas. Y se viola la Constitución cuando se entiende que
una cierta facultad incorpora o incluye otras, no expresas.” (Subraya fuera de
texto) En conclusión, el Presidente de la República
debe ejercer las funciones legislativas otorgadas dentro del marco preciso y
determinado en la ley de facultades extraordinarias, de lo contrario,
vulneraría directamente el contenido de la Constitución, en particular, los
principios de separación de poderes y democrático. En este punto, se reitera la
importancia de que exista una relación directa entre las facultades otorgadas y
el contenido de los decretos leyes que expida el Gobierno en desarrollo de
dicha delegación, pues no hay lugar a entender que algunas de ellas se han
concedido de manera implícita. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores,
le corresponde a esta Corporación analizar si el Gobierno se excedió en el
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 75 de la
Ley 1474 de 2011 al expedir los artículos 25 y 90 del Decreto 019 de 2012. 3.4.
EVOLUCIÓN Y ALCANCE DE LAS LEYES
ANTITRÁMITES EN COLOMBIA La ineficiencia de la administración pública es una de las principales
causas de la corrupción36, por cuanto la sobrerregulación administrativa o
ineficiencia de gestión, determinan que desafortunadamente los ciudadanos
ofrezcan recompensas ilícitas para acelerar o simplificar trámites o tener
éxito en su relación con la Administración37. Por otro lado, el aumento de los trámites en la actividad
estatal también aumenta la corrupción38, pues aumenta las posibilidades
de que se presente este fenómeno39. En este sentido, la
desregularización es un remedio para prevenir la corrupción, pues disminuirían
la las posibilidades de que esta se presente40. Por lo anterior, la
legislación antitrámites en Colombia ha estado relacionada con la lucha contra
la corrupción o con el mejoramiento de la eficiencia de la Administración
Pública, situación que se ha manifestado en los decretos y leyes antitrámites
proferidos con posteridad a la promulgación de la Constitución de 1991: 3.4.1.
La ley 190 de 1995 “Por la cual se dictan
normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se
fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”
otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para que
expidiera normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la Administración
Pública: “De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política revístase al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que en el término de seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente Ley, expida normas con fuerza de ley
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la Administración Pública. En ejercicio de dichas facultades no
podrá modificar códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas. Los presidentes de las Comisiones Primeras
Constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
designarán, cada una, dos de sus miembros que colaboren con el Gobierno para el
ejercicio de las facultades a que se refiere este artículo”41. 3.4.2.
En virtud de estas facultades se expidió el
decreto 2150 de 1995, el cual eliminó trámites relacionados con
autenticaciones42, el reconocimiento de personerías jurídicas43,
las licencias de funcionamiento44, las licencias de urbanismo y de construcción45, los
títulos académicos y profesionales46 y el Sistema Nacional de
Cofinanciación47 Así mismo, este decreto suprimió y reformó
trámites en los ministerios del Interior, Relaciones Exteriores, Justicia y del
Derecho, Hacienda y Crédito Público, Defensa Nacional, Agricultura y Desarrollo
Rural, Trabajo y Seguridad Social, Salud, Desarrollo Económico, Minas y
Energía, Educación Nacional, Medio Ambiente, Transporte y en los Departamentos
Administrativos de la Función Pública, Nacional de Cooperativas y Nacional de
Estadística48. 3.4.3.
La ley 489 de 1998 otorgó al Presidente de la
República facultades para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la administración pública: “De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que en el término de seis meses, contados a
partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con
fuerza de ley para: (…) 4. Suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la administración pública”. 3.4.4.
En virtud de estas facultades se expidió el
decreto 1122 de 1999, el cual modificó el decreto 2150 de 1995 y consagró
normas de atención al público49 y estableció reglas relacionadas
con: la elaboración de anteproyectos de costos administrativos generales, la
actuación de los servidores públicos, los servicios públicos, las licencias
ambientales, la descentralización, el manejo de recursos en tesorerías,
urbanismo, los títulos académicos y profesionales, la carrera administrativa50,
el Archivo General de la Nación51, el reconocimiento de personerías
jurídicas, el registro, control y vigilancia de las organizaciones comunales52.
Así mismo, estableció reglas frente a los sistemas de justicia, relaciones
exteriores, hacienda y crédito público, agricultura y desarrollo rural, trabajo
y seguridad social, salud, defensa, desarrollo económico, educación nacional,
comercio exterior, cultura, transporte, el Departamento Administrativo de
Seguridad, el Departamento Nacional de Estadística y el régimen del Distrito
Capital53, entre otros. Este Decreto fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-923 de
199954, pues la sentencia C-702 de 1999 había declarado inexequible
el artículo 120 que a su vez había otorgado facultades extraordinarias para su
expedición, por cuanto el trámite del proyecto de ley con las facultades
extraordinarias incluidas irregularmente, no sufrió modificaciones ni el primer
ni el segundo debate en la Cámara de Representantes, es decir en la Comisión
Constitucional Permanente y en la Plenaria de esta Corporación: “No cabe, pues, duda que el trámite del
proyecto de ley con las facultades extraordinarias incluidas irregularmente, no
sufrió modificaciones ni el primer ni el segundo debate en la Cámara de
Representantes, es decir en la Comisión Constitucional Permanente y en la Plenaria
de esta Corporación y que con tal omisión, se desconocieron evidentemente
también los requisitos constitucionales previstos en los numerales 2º y 3º del
artículo 157 de la Carta para que un proyecto se convierta en Ley de la
República, relativos a los principios de identidad relativa y consecutividad”. Posteriormente, las
Sentencias C-950, C-952, C-967 y C-969 de 1999, dispusieron estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-923-99. 3.4.5.
La Ley 573 de 2000 mediante la cual se
reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en
aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, otorgó
facultades para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites: “Facultades
extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días contados
a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley
para: (…) 5. Suprimir o
reformar las regulaciones, procedimientos y trámites sobre lo que versó el
Decreto 1122 de 1999, sin incluir ningún tema adicional. El ámbito de
aplicación de las normas expedidas en desarrollo de las presentes facultades
cobijará a los organismos públicos de cualquier nivel, así como aquellos que
teniendo naturaleza privada ejerzan por atribución legal funciones públicas de
carácter administrativo, pero sólo en relación con estas últimas”55. 3.4.6.
En virtud de estas facultades se expidió el
decreto 266 de 2000 en el cual se establecen normas
generales aplicables a las regulaciones, procedimientos y trámites
administrativos, atención a los usuarios empresas de servicios públicos, medio ambiente,
regulaciones, entidades territoriales, régimen del manejo de recursos en
tesorerías, carrera administrativa, regulaciones, procedimientos y trámites del sector del
interior, justicia, relaciones
exteriores , hacienda y crédito público, agricultura y desarrollo rural, trabajo y seguridad social, salud56, desarrollo
económico , transporte, Departamento
Administrativo de Seguridad, régimen del Distrito Capital, el Departamento Administrativo de la Función Pública y las
cámaras de comercio57. Este decreto fue
declarado inexequible en la sentencia C-1316 de 2000, por cuanto esta
Corporación consideró inconstitucional que el legislador hubiera establecido
como marco de referencia para las facultades extraordinarias en un decreto
derogado como el 1122 de 1999: “No
ocurre lo mismo con el límite material, pues si bien el legislador describió
claramente en el numeral 5 y los parágrafos 1, 2 y 5 del artículo 1 de la ley,
los asuntos que el Presidente de la República debía regular, que en términos
generales hacían relación a "suprimir o reformar las regulaciones,
procedimientos y trámites sobre lo(sic) que versó el decreto 1122 de 1999, sin
incluir ningún tema adicional", incurrió en una imprecisión al establecer
como marco de referencia el decreto 1122/99, ordenamiento que no existía al
momento de expedirse la ley (febrero 22 de 2000), por haber sido declarado
inexequible por esta corporación a partir de su promulgación, en la sentencia
C-923 del 18 de noviembre de 1999, con ponencia del magistrado Álvaro Tafur
Galvis”. 3.4.7.
La Ley 962 de 2005, por la cual se dictan
disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos estableció disposiciones comunes a toda la
administración pública58. En este sentido, consagró normas para
la racionalización de trámites para el ejercicio de actividades por los
particulares, en las entidades territoriales, en los sectores del interior y de
justicia, relaciones exteriores, hacienda y crédito público, protección social,
comercio, industria y turismo, educación, transporte, ambiente, vivienda y desarrollo
territorial, cultura, minas y energía, la Registraduría Nacional del Estado
Civil, las comunicaciones y el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística. Esta ley
fue analizada en varias oportunidades por esta Corporación: 3.4.7.1. La Sentencia C-120 de 2006 declaró
inexequible el artículo 84 de la Ley 962 de 2005 de acuerdo con el cual: “El
artículo 164 de la Ley 23 de 1982, quedará así: No se considera ejecución
pública, para los efectos de esta ley, la que se realice con fines
estrictamente educativos, dentro del recinto e instalaciones de los institutos
de educación, siempre que no se cobre suma alguna, por el derecho de entrada y
la que realicen con fines estrictamente personales los comerciantes detallistas
que no obtengan ningún beneficio económico por dicha ejecución, los cuales
serán categorizados por el Ministerio del Interior”. En
esta sentencia se consideró que existía un desconocimiento de la unidad de
materia al señalarse que existe una conexidad muy remota entre la ley
antitrámites y la norma demandada relacionada con los derechos de autor: “En el título de la Ley 962 de 2005, se
señala sin lugar a equívoco que se trata de una ley sobre la racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado
y de los particulares que ejercen funciones públicas. Lo anterior, significa
que la norma trata un tema alejado a la disposición del artículo 84 cuyo
objetivo se instaló en regular una limitación al derecho de autor. Además
resulta pertinente anotar que si bien, las normas internacionales establecen
que los Estados de la unión pueden establecer limitaciones éstas deben
someterse a ciertos requisitos, con el fin de que no atente contra los derechos
morales y patrimoniales del autor y de los titulares de los derechos de autor.
En ese orden de ideas, se observa por la Corte que la norma acusada que forma
parte integrante de la Ley 962 de 2005, mediante la cual se dictaron por el
Congreso disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos,
no guarda una relación directa con el conjunto normativo de dicha ley, sino que
entra a regular una materia diferente relacionada con derechos de autor, razón
ésta por la cual la conexidad resulta muy remota, tenue, es decir, alejada del
contenido temático del resto de la Ley. Es claro, desde luego, que en una ley
pueden introducirse modificaciones a otra ley, pero siempre observando el
principio de la unidad de materia. Es de observar que esta irregularidad, la
falta de unidad de materia, fue advertida en el mismo trámite legislativo de la
ley. Esta Corporación acoge el argumento presentado por el Señor Procurador
General de la Nación, en tanto aboga por la inexequibilidad de la norma por
carencia del principio de unidad de materia”. Por otro lado, en este fallo se señaló que el
propósito de la ley antitrámites era contribuir al ejercicio eficaz y eficiente de la
función administrativa, mediante la modificación de los procedimientos
administrativos existentes, de manera que ellos se lleven a cabo de forma más
ágil y menos compleja: “El objeto allí
establecido se repite e intensifica, en los mismos términos durante todo el
trámite legislativo. En la ponencia de primer debate. Cámara de Representantes:
acumulado con el Proyecto de Ley No. 037 de 2003, Cámara, visible a (Gaceta 678
Pág. 1)59, se insiste en enunciar que el propósito de de la ley
deriva en contribuir al ejercicio eficaz y eficiente de la función
administrativa, mediante la modificación de los procedimientos administrativos
existentes, de manera que “ellos se lleven a cabo de forma más ágil y menos
compleja (…)”. Es necesario, se menciona que la simplificación en la relación
Estado-ciudadano, se adecue a los principios de eficacia y eficiencia. En esta
ponencia aún no se incluye el artículo aquí demandado”. 3.4.7.2.
La Sentencia C-714 de 2006 declaró
exequible el artículo 78 de la ley antitrámites que derogaba el artículo 19 de
la Ley 30 de 1986 sobre campañas de prevención contra el consumo de alcohol y
de tabaco: “El objeto allí establecido se repite e
intensifica, en los mismos términos durante todo el trámite legislativo. En la
ponencia de primer debate. Cámara de Representantes: acumulado con el Proyecto
de Ley No. 037 de 2003, Cámara, visible a (Gaceta 678 Pág. 1)[35], se insiste en enunciar que el
propósito de la ley deriva en contribuir al ejercicio eficaz y eficiente de la
función administrativa, mediante la modificación de los procedimientos
administrativos existentes, de manera que “ ellos se lleven a cabo de forma más
ágil y menos compleja(…)”. Es necesario, se menciona que las simplificación en
la relación Estado-ciudadano, se adecue a los principios de eficacia y eficiencia.” En
esta ocasión, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la norma por
considerar que la misma eliminaba la duplicidad de competencias de distintos
entes gubernamentales respecto de una misma función entre la Comisión Nacional
de Televisión y el Consejo Nacional de Estupefacientes, dejando que competencia
respecto de las campañas de prevención correspondía a la primera. 3.4.7.3. La Sentencia C-832 de 2006 declara
exequibles los artículos 28, 39 y 81 de la Ley 962 de 2005 que establecían la
racionalización de la conservación de libros y papeles de comercio, los
requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción y la
invalidez de las quejas anónimas. En este sentido se señaló que “en
cumplimiento de los propósitos mencionados, la Ley 962 de 2005, tiene por
objeto, según su artículo 1°, facilitar las relaciones de los particulares con
la Administración Pública, de tal forma que las actuaciones que deban surtirse
ante ella para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de
obligaciones se desarrollen de conformidad con los principios de buena fe,
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Adicionalmente persigue garantizar la reserva de ley para el establecimiento de
requisitos que restrinjan el ejercicio de la actividad económica y la
iniciativa privada”. Igualmente se manifiesta que “para
el logro de tales objetivos, consagra algunos principios destinados a evitar la
existencia de trámites innecesarios, desproporcionados y dispendiosos; a
promover la información y la publicidad de la gestión pública en estas
materias; y a impulsar el desarrollo y fortalecimiento tecnológico de la
administración y de los particulares encargados de prestar servicios públicos o
cumplir funciones públicas”. En
esta sentencia, la Corte encontró que existía conexidad teleológica de las tres
normas con el objeto de la ley pues las mismas buscan la reducción y
racionalización de los trámites en la administración pública. 3.4.7.4.
La Sentencia C-230 de 2008 analizó la
constitucionalidad del artículo 64 de la Ley 962 de 200560 por la
cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos. En
esta ocasión, la Corte señaló que la Ley Antitrámites no se dirige
exclusivamente a facilitar las actuaciones que los particulares deben surtir
ante la Administración Pública, sino también la racionalización de la función
administrativa en sí misma considerada: “Para
la Corte es claro que, así presentado el asunto, la disposición acusada tiene
una clara relación de conexidad temática y teleológica con la materia sobre la
cual versa la Ley 962 de 2005, puesto que, tal como se ha señalado, la llamada
ley “Antitrámites” no se dirige exclusivamente a facilitar las actuaciones que
los particulares deben surtir ante la Administración Pública, como se asume por
la demandante, sino que, tal como se ha reiterado por esta Corporación, un
examen más detenido de tal ley demuestra que el legislador no sólo pensó en
este objetivo, sino que también buscó la racionalización de la función
administrativa en sí misma considerada”. 3.4.7.5.
El artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 otorga
facultades extraodinarias al Presidente de la República para que expida normas
con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública: “Política antitrámites. Para la
creación de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del
orden nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la
creación del respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al
Departamento Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta
(30) días deberá conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho
concepto sea negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento. Parágrafo 1°. De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
Política, revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis meses, contados
a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con
fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública. Parágrafo 2°. Las
facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán
aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales”61.
3.4.8. Con base
en las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República en
la Ley 1474 de 2011, el Presidente de la República profirió el decreto ley 019 de 2012 “Por el cual se
dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública”. Esta ley fue
expedida en el marco de la política antitrámites consagrada en el Estatuto
Anticorrupción (Ley 1474
de 2011) en cuya exposición de motivos se señala: “En
este capítulo se abordan una serie de disposiciones que tienen el objetivo de:
lograr una gestión pública más eficiente bajo el entendido que sólo con una
administración pública moderna y con control social es posible enfrentar la
corrupción y establecer disposiciones pedagógicas para generar en el país una
cultura de legalidad en los distintos ámbitos de la sociedad. Desde
tal perspectiva, se implementa el Plan Anticorrupción y de Atención al
Ciudadano, en el cual cada entidad del orden
nacional deberá elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la
corrupción y de atención al ciudadano. Dicha estrategia contemplará, entre
otras cosas, el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad, las
medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias antitrámites y los
mecanismos para mejorar la atención al ciudadano”. Con el objeto
de responder a esta política, la ley tiene por objeto “suprimir o reformar los trámites,
procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en la Administración
Pública, con el fin de facilitar la actividad de las personas naturales y
jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de éstas
y desarrollar los principios constitucionales que la rigen”62. Para lograr
estos objetivos esta ley señala: los principios
y normas generales aplicables a los trámites y procedimientos administrativos63,
así como también normas especiales respecto de: los servicios públicos64,
la Presidencia de la República y los sectores administrativos del interior,
relaciones exteriores, hacienda y crédito público, justicia y del derecho,
defensa nacional, agricultura y desarrollo rural, salud y protección social,
trabajo, minas y energía, comercio, industria y turismo, educación nacional,
ambiente y desarrollo sostenible, vivienda, ciudad y territorio, transporte,
cultura, planeación, inclusión social y reconciliación y la función pública65. 3.5.
Análisis de las normas demandadas Los actores manifiestan que las normas
demandas vulneran el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución, por
cuanto el Presidente de la República se habría excedido en las facultades
otorgadas por la ley 1474 de 2011, al crear nuevos trámites dentro de un
decreto que tendría por finalidad la supresión de los trámites innecesarios.
Adicionalmente, una de las normas demandadas fue modificada por el artículo 1º
del decreto 053 de 2012, por lo cual a continuación se analizará la constitucionalidad
de este decreto y de los artículos 25 y 90 del decreto ley 019 de 2012. 3.5.1.
Inconstitucionalidad
del artículo 1º del decreto 053 de 2012 por exceder las facultades otorgadas
por el artículo 45 de la ley 4º de 1913 El artículo 45 de la ley 4º de 1913, señala
que: “Los yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de
unas leyes a otras no perjudicarán, y deberán ser modificados por los
respectivos funcionarios, cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del
legislador”. En virtud de esta facultad, el
Presidente de la República puede corregir yerros en los cuales incurra una
norma siempre y cuando no afecten su contenido esencial, tal como se ha
señalado en las sentencias C-500 de 200166, C - 232 de 200267,
C-334 de 2005, C-672 de 200568 y C-925 de 2005 de la Corte
Constitucional. En este sentido, como ya se expresó, la jurisprudencia de esta
Corporación ha señalado que no se pueden realizar modificaciones esenciales en
el texto de la norma, evento en el cual en ocasiones previas se ha declarado la
inconstitucionalidad del decreto demandado, tal como se hizo en la sentencia
C-672 de 200569 o se ha analizado la constitucionalidad de la
versión original de la norma, tal como se realizó en la sentencia C-925 de
2005. En ese orden de ideas, la sentencia
C-672 de 200570 declaró la inconstitucionalidad del decreto 2697 de
2004, por cuanto introdujo modificaciones y adiciones que variaron
sustancialmente el alcance del título, del encabezado y de dos de las reglas de
derecho contenidas en éste último. De esta manera,
siguiendo este precedente y en virtud de que en la sentencia C-925 de 2005 se
señaló que “la Corte Constitucional no es competente para revisar los
decretos que el Presidente de la República haya expedido en desarrollo de sus
facultades administrativas ordinarias salvo en circunstancias
excepcionales precisadas en la jurisprudencia”71, esta
Corporación analizará la Constitucionalidad del artículo 1º del Decreto 053 de
2012, por cuanto precisamente uno de los eventos señalados en la jurisprudencia
es cuando el Presidente de la República expide un decreto de corrección de
yerros que modifica esencialmente el contenido de una ley. El decreto 053 de 2012 fue expedido
para la corrección de algunos yerros del decreto ley 019 de 2012 y particularmente
eliminó la expresión “personalmente” del artículo 25 de dicha ley, lo
cual suprimió la necesidad de presentar personalmente las actas ante el
secretario de la respectiva cámara, aunque no eliminó la necesidad de
autenticarlas pues expresamente se sigue señalando que los mismos no se
consideran auténticos:
En este sentido, el Decreto 053 de
2012 excedió las facultades que otorga la Ley 4º de 1913 por no haberse
limitado a corregir yerros tipográficos, sino que modificó sustancialmente una
regla jurídica fundamental consagrada en el artículo 25 del decreto ley 019 de
2012, mediante la supresión de la expresión personalmente, eliminándose así un
trámite que señalaba la versión original de la norma. En Colombia, la presentación personal
de un documento constituye un requisito adicional distinto a su mera
presentación simple, pues exige que el mismo sea entregado de manera directa
por quien lo suscribe o que se autentique en una notaría. Por lo anterior, tal
como sucedió en los procesos correspondientes a las sentencias C-672 de 2005 y
C-925 de 2005 esta Corporación considera que el Gobierno Nacional excedió sus
facultades al expedir el Decreto ordinario 0053 de 2012, pues modificó el
artículo 25 del Decreto Ley 019 de 2012 en un aspecto sustancial. Por lo anterior, se observa que el
cambio realizado a través del Decreto 0053 de 2012 no corresponde a una mera
corrección de yerros aritméticos o tipográficos, sino que tiene gran incidencia
en la norma, teniendo en cuenta que la presentación de las actas de juntas
directivas, junta de socios y asamblea de accionistas ya había sido eliminada
por la Ley 1429 de 2010 y por ello constituye un nuevo trámite. Los decretos de
corrección de yerros tienen un ámbito estricto de aplicación y por ello no
pueden convertirse en una herramienta para que el Gobierno Nacional asuma
facultades propias del legislador. Por ello, independientemente de la
motivación de la modificación, esta Corporación debe velar porque no se excedan
las facultades señaladas en la ley 4º de 1913, pues de lo contrario, esta
modalidad de decretos podría convertirse en un instrumento ilegítimo para que
el ejecutivo realice modificaciones esenciales a las leyes si no está de
acuerdo con las mismas. Teniendo en cuenta
esta situación, esta Corporación debe señalar que el Gobierno Nacional no puede
exceder su facultad de corregir yerros para hacer modificaciones sustanciales
al texto de las leyes o de los decretos leyes, pues a través de la eliminación,
adición o reforma de una sola palabra se puede cambiar completamente el sentido
de una norma, tal como ha sucedido con el artículo 25 del Decreto Ley 019 de
2012. Si bien la motivación
de la expedición del decreto 053 de 2012 pudo haber sido corregir el error que
se cometió en el artículo 25 del decreto 019 de 2012 al haberse creado un nuevo
trámite en la Ley Antitrámites, el mecanismo para realizar esta modificación no
puede ser el consagrado en la Ley 4º de 1913, pues éste solamente puede ser
utilizado para enmendar yerros caligráficos o tipográficos pero no para variar
el contenido esencial de una ley. En virtud del
principio de separación de poderes, que exige la delimitación constitucional de
las funciones de cada una de las ramas del poder público, así como también del
principio democrático, en aquellos casos en los cuales se demande la constitucionalidad
de una ley, esta Corporación debe velar porque los decretos a través de los
cuales se pretende la corrección de sus yerros no se conviertan en una
herramienta para que el ejecutivo sustituya al legislador en su función de
expedición de las leyes y por ello en ocasiones anteriores ha declarado la
inconstitucionalidad de decretos de esta naturaleza o incluso ha revisado la
versión inicial de la ley antes de las modificaciones. De acuerdo con lo
anterior, la Corte declarará la inconstitucionalidad del artículo 1º del
decreto 053 de 2012, por cuanto el mismo no se limitó a corregir yerros
tipográficos, sino que, lejos de ello, realizó una modificación que varió
sustancialmente el alcance de la norma original, asumiéndose facultades que
desbordan el marco de las funciones del Presidente de la República señaladas en
el artículo 189 de la Constitución Política, pues dentro de las mismas no se
confiere la posibilidad de crear, modificar o suprimir las leyes. En
consecuencia, a continuación, se analizará el artículo 25 del decreto Ley 019
de 2012 en su versión original antes de la modificación realizada por el
decreto 053 de 2012. 3.5.2.
Las facultades otorgadas por el Congreso a
través del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 El numeral 10º del artículo de la Constitución, estableció que el
legislador podrá conceder facultades extraordinarias al Presidente de la
República cumpliendo con una serie de condiciones como: el establecimiento de
un límite temporal, pues se confieren hasta por seis meses; precisando las
facultades extraordinarias; y constatando el supuesto de hecho sobre la
necesidad o la conveniencia pública de la medida72. Según ha señalado esta Corporación existe exceso de las facultades conferidas cuando “Cuando el
acto presidencial correspondiente se extiende a temas diversos del señalado en
la ley de facultades o se expide cuando el término de las mismas ha expirado,
el Gobierno invade la órbita constitucional propia del Congreso, en una forma
de exceso en el ejercicio de las atribuciones conferidas y, por tanto, viola no
solamente el artículo 150, numeral 10, sino el 113 de la Constitución Política
y todo el sistema de distribución de competencias entre las ramas del poder
público”73. Por lo anterior, para establecer si el
Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias otorgadas por
el legislador, esta Corporación deberá analizar si el decreto 019 de 2012 se
expidió en cumplimiento de los límites temporales y materiales señalados en el
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011. El decreto 019 de 2012 fue expedido por el Presidente de la República el 10 de enero de 2012, fecha que se
encontraba dentro del término otorgado por el Congreso de la República en la
Ley 1474 de 2011, por lo cual, el control de constitucionalidad se centrará en
establecer si los temas abordados en las normas demandadas se contemplan dentro
del límite material señalado en la ley 1474 de 2011. El artículo
75 de la Ley 1474 de 2011 otorgó facultades extraodinarias al Presidente de la
República para que expida normas con fuerza de ley para “suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”: suprimir implica la eliminación de un trámite,
mientras que reformar consiste en la modificación de un procedimiento ya
existente. Por lo anterior, las facultades
otorgadas al ejecutivo por la ley 1474 de 2011 son precisas y claras74,
estableciéndose un límite material muy claro que indica que el Presidente
de la República no tendría facultades para crear nuevos trámites o suprimir
procedimientos necesarios. Esta misma
circunstancia es reiterada en el artículo 1º del Decreto Ley 019 de 2012, de
acuerdo con el cual la ley tiene por objeto “suprimir o reformar los
trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en la
Administración Pública, con el fin de facilitar la actividad de las personas
naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia y
eficacia de éstas y desarrollar los principios constitucionales que la rigen”75. Sin embargo,
es posible que en el desarrollo de los artículos se hayan creado nuevos
trámites innecesarios o eliminado trámites necesarios, tal como ya sucedió en
otros decretos antitrámites, pues la amplitud de los temas abordados en los
mismos puede ser aprovechada para legislar sobre aspectos distintos a los que
son materia de las facultades extraordinarias. En este
sentido, es deber de esta Corporación analizar si las normas
demandadas son inconstitucionales por exceder las facultades otorgadas al
Presidente de la República al consagrar trámites nuevos en la Administración
pública, con el objeto de velar por el principio de separación de poderes
evitando que el ejecutivo asuma ilegítimamente el papel de legislador y
desconozca el principio de reserva de ley76. 3.5.3.
La presentación personal de los actos de las
personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio
contemplada en el artículo 25 del decreto 019 de 2012 El inciso tercero del
artículo 25 del decreto 019 de 2012 en su redacción original señala que : “Los
documentos privados, tuvieren o no como destino servir de prueba en actuaciones
administrativas, incluyendo los provenientes de terceros, se presumen
auténticos, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad,
con excepción de los poderes especiales y de las actas de asamblea general de
accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban
registrarse ante las Cámaras de Comercio, las cuales deberán ser presentadas
personalmente por sus otorgantes ante el Secretario de la respectiva Cámara”. Esta norma crea
nuevos trámites, pues de una parte señala que las actas de los órganos sociales
y de administración de las sociedades y entidades sin ánimo de lucro no se
presumen auténticas y de otro exige su presentación personal ante el secretario
de la respectiva Cámara, procedimientos que habían sido eliminada en el
artículo 42 de la ley 1429 de 2010, de acuerdo con el cual: “Se presumen auténticas, mientras no
se compruebe lo contrario mediante declaración de autoridad competente, las
actas de los órganos sociales y de administración de las sociedades y entidades
sin ánimo de lucro, así como sus extractos y copias autorizadas por el
secretario o por el representante de la respectiva persona jurídica, que deben
registrarse ante las cámaras de comercio. En consecuencia, no se
requerirá realizar presentación personal de estos documentos ante el secretario
de la cámara de comercio correspondiente, juez o notario” (negrillas y
subrayado fuera de texto). Es evidente la
contradicción entre el artículo 25 del decreto 019 de 2012 y el artículo 42 de
la ley 1429 de 2010, pues mientras el segundo señala expresamente que no se
requerirá realizar presentación personal ante el secretario de la cámara de
comercio de las actas de los órganos sociales y de administración de las
sociedades y entidades sin ánimo de lucro, así como sus extractos y copias
autorizadas por el secretario o por el representante de la respectiva persona
jurídica, que deben registrarse ante las cámaras de comercio, el artículo 25
del decreto ley 019 de 2012 sí exige este trámite de presentación personal. Por otro lado, debe
señalarse que no es suficiente que se hubiera eliminado la expresión
personalmente a través del artículo 1º del decreto 053 de 2012, para suprimir
todos los trámites creados por el artículo 25 del decreto 019 de 2012, pues
subsistiría la no presunción de autenticidad de las actas de asamblea general
de accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban
registrarse ante las Cámaras de Comercio. En este sentido, si
bien el decreto 053 de 2012 habría eliminado la exigencia de que estos
documentos se presentaran personalmente ante la secretaría de la Cámara de
Comercio, persistiría la necesidad de autenticarlos, trámite que también había
sido eliminado en el artículo 42 de la ley 1429 de 2010 que señalaba que estos
documentos se tenían que presumir auténticos. Sobre este aspecto,
debe recordarse que la norma mediante la cual se otorgaron facultades
extraordinarias al Presidente de la República se denomina política antitrámites
y concede facultades para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios no para crear nuevos o revivir otros que ya existan: “Para la creación de
un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden
nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la creación
del respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al Departamento
Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta (30) días
deberá conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto
sea negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento. Parágrafo 1°. De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
Política, revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis meses,
contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida
normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Parágrafo 2°. Las
facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán
aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales”77.
Esta disposición
puede interpretarse además mediante la exposición de motivos de la ley 1474 de
2011, en la cual se señala que “Desde
tal perspectiva, se implementa el Plan Anticorrupción y de Atención al
Ciudadano, en el cual cada entidad del orden nacional deberá
elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la corrupción y de atención
al ciudadano. Dicha estrategia contemplará, entre otras cosas, el mapa de
riesgos de corrupción en la respectiva entidad, las medidas concretas para
mitigar esos riesgos, las estrategias antitrámites y los mecanismos para
mejorar la atención al ciudadano. Adicionalmente se
dispone que el Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia,
Transparencia y Lucha contra la Corrupción deberá señalar una metodología para
diseñar y hacerle seguimiento a la señalada estrategia”. Por lo anterior, es
claro que el Gobierno otorgó las facultas extraordinarias para suprimir o
reformar trámites innecesarios y no para volver a consagrar trámites que ya
habían sido considerados inexistentes por otra ley, tal como sucede con la
presentación personal de actas de los órganos sociales y de administración de
las sociedades y entidades sin ánimo de lucro, así como sus extractos y copias
autorizadas por el secretario o por el representante de la respectiva persona
jurídica, que deban registrarse ante las cámaras de comercio o la necesidad de
autenticar estos documentos, exigencias que ya se había eliminado mediante el
artículo 42 de la ley 1429 de 2010. En virtud de lo
anterior se declarará la inconstitucionalidad de la expresión “y de las
actas de asamblea general de accionistas, junta de socios y demás actos de
personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio, las
cuales deberán ser presentadas personalmente por sus otorgantes ante el
Secretario de la respectiva Cámara” contemplada en el artículo 25 del
decreto 019 de 2012, pues se exceden las facultades otorgadas al crearse dos
nuevos trámites, consistentes en la presentación personal de dichos documentos
y en la exigencia de autenticarlos, la cual incluso subsistiría con la
modificación realizada en el decreto 053 de 2012. 3.5.4.
Análisis del cargo relacionado con la
ausencia de autenticidad de los poderes especiales El artículo
25 del decreto 019 de 2012 señala que “los documentos privados, tuvieren o
no como destino servir de prueba en actuaciones administrativas, incluyendo los
provenientes de terceros, se presumen auténticos, mientras no se compruebe lo
contrario mediante tacha de falsedad, con excepción de los poderes especiales,
con excepción de los poderes especiales y de las actas de asamblea general de
accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban
registrarse ante las Cámaras de Comercio, las cuales deberán ser presentadas
personalmente por sus otorgantes ante el Secretario de la respectiva Cámara”. El demandante afirma que en virtud de
esta norma se estaría creando un nuevo trámite respecto de todos los poderes
especiales que se presenten ante las entidades públicas, pues antes de la
expedición del decreto ley 019 de 2012 solamente en algunos casos el Código
Civil, el Código de Procedimiento Civil, el Código Comercio y el Decreto
Reglamentario 2148 de 1983, exigían su autenticación, sin que existiera una
regla general que implicara que todos los poderes que se presenten ante una
entidad pública debieran se presentados personalmente. Sin embargo, esta Corporación
considera que no es correcto señalar que la norma demandada haya creado un
nuevo trámite, pues si bien el Código Contencioso Administrativo (ley vigente
en el momento de la expedición del decreto 019 de 201278) no
contemplaba una norma específica que exija la presentación personal de los
poderes, dicha ley sí realiza una remisión general al Código de Procedimiento
Civil para llenar vacíos normativos: “En los aspectos no contemplados en
este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible
con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la
jurisdicción en lo contencioso administrativo”79. Una
norma similar se contempla en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo80, aunque el criterio de
comparación con la creación del nuevo trámite es el vigente al momento de la
expedición del decreto 019 de 2012, pues es ese el momento en el cual se hizo
uso de las facultades para suprimir y reformar trámites innecesarios. En
este sentido, el artículo 65 del Código de Procedimiento Civil exige que los
poderes generales y los especiales para varios procesos separados se confieran
por escritura pública o por memorial dirigido al juez del conocimiento,
presentado como se dispone para la demanda, es decir, personalmente: “Poderes. Los poderes generales
para toda clase de procesos y los especiales para varios procesos separados,
sólo podrán conferirse por escritura pública. En los poderes especiales, los
asuntos se determinarán claramente, de modo que no puedan confundirse con
otros.
De esta manera, antes de la expedición
del artículo 25 del decreto ley 019 de 2012, la remisión realizada al Código de
Procedimiento Civil permitía que en los trámites llevados a cabo ante la
Administración Pública se pudiera exigir la presentación personal de los
poderes especiales, por lo cual, no se está creando un nuevo trámite, sino que
la norma demandada se refiere a un trámite ya existente. De otro lado, el demandante señala que
el mandato es un contrato consensual, disposición que se vulneraría al exigirse
la autenticación de un poder para su perfeccionamiento, argumento errado, pues
confunde el poder con el contrato de mandato, actos jurídicos distintos, a lo
cual cabe agregar que esta manifestación no se refiere a la presunta
vulneración de una constitucional, sino de un artículo del Código Civil. Por las
razones anteriormente expuestas el cargo formulado por el demandante carece de
certeza y por ello esta Corporación se declarará inhibida para analizar la
constitucionalidad de la expresión “con excepción de los poderes especiales”. 3.5.5.
Análisis del artículo 90 del decreto 019 de
2012 El artículo
90 del decreto 019 señala que “Cuando las partes en el Acta de la
Conciliación extrajudicial a que se refiere la Ley 640 de 2001, acuerdan transferir,
disponer gravar, limitar, afectar o desafectar derechos de propiedad o reales
sobre bienes inmuebles, el cumplimiento de lo pactado se hará mediante
documento público suscrito por el conciliador y por las partes conciliadoras” Según el actor, el
artículo 90 del decreto ley 019 de 2012 impone un registro nuevo a los acuerdos
de conciliación que sean fruto de conciliación extrajudiciales, pues exige que
los mismos sean elevados a escritura pública, lo cual generaría un nuevo
trámite, por cuanto resalta que el artículo 51 de la ley 1395 de 2010 dispuso
que las actas de conciliación no pueden en ningún caso ser elevadas a escritura
pública, por lo cual sería claro que se estaría creando un nuevo trámite,
interpretación que no es correcta por las siguientes razones: 3.5.5.1.
En primer lugar, el apartado de la norma
cuestionado no se refiere al acta de conciliación, sino al documento suscrito
por el conciliador y por las partes para el cumplimiento de lo pactado. El
artículo tiene dos partes: la primera en la cual se señala claramente que “Las
actas de conciliación no requieren ser elevadas a escritura pública” y la
segunda parte que establece que cuando se acuerde la transferencia,
disposición, gravamen, limitación, afectación o desafectación de derechos
reales sobre bienes inmuebles “el cumplimiento de lo pactado se hará
mediante documento público suscrito por el conciliador y por las partes
conciliadoras”. De esta manera la norma se refiere a dos documentos
distintos (el acta de conciliación y el documento del cumplimiento de la misma)
y respecto del primero es absolutamente claro que no requiere elevarse a
escritura pública, por lo cual el cargo del actor carece de certeza. 3.5.5.2.
En segundo lugar, tal como señala el
Departamento Administrativo de la Función Pública, la norma no exige que el
documento de cumplimiento del acta de conciliación sea elevado a escritura
pública, sino que establece que cuando se acuerde la transferencia,
disposición, gravamen, limitación, afectación o desafectación de derechos
reales sobre bienes inmuebles el documento sobre el cumplimiento debe ser
suscrito por el conciliador y ha de ser considerado como documento público,
razón adicional para considerar que el cargo carece de certeza. Por otro
lado, cabe recordar que en la legislación civil colombiana se exige que la
disposición de un bien inmueble o de un bien mueble sujeto a registro se haga a
través de escritura pública y luego se inscriba en el registro de instrumentos
públicos, por lo cual la disposición demandada estaría simplemente
estableciendo la forma como se cumple este trámite cuando se derive del
cumplimiento de un acuerdo conciliatorio. Por lo
anterior, si el acuerdo sobre la disposición de un bien inmueble se hace en un
acta de conciliación, el posterior documento en el cual se realice la
transferencia, disposición, gravamen, limitación, afectación o desafectación
del bien será considerado como un documento público siempre y cuando lo
suscriba el conciliador, caso en el cual estará sujeto a la presunción de
autenticidad de los documentos públicos. Teniendo en
cuenta las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional deberá
declararse inhibida para fallar sobre la constitucionalidad del artículo 90 del
Decreto Ley 019 de 2012, en razón a la ineptitud sustantiva de la demanda
presentada, por falta de certeza del cargo, fundamento básico para el
respectivo control de constitucionalidad. Que las razones sean ciertas “significa
que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente82
“y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”83
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda84. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”85.”86 Sobre la certeza de las razones, la
Corte también ha explicado: “La certeza
del cargo hace alusión a que el mismo debe recaer sobre una norma
real, existente, no sobre una norma ficticia, supuesta por el demandante87,
o sobre una norma distinta a la acusada, que no ha sido objeto de censura o
sobre una norma que no es objeto concreto de la demanda88. La
certeza del cargo exige que la acusación recaiga sobre la hipótesis contenida
en la norma, no sobre una interpretación o una práctica de la autoridad
encargada de aplicarla. En suma, un cargo es cierto si permite la confrontación
entre la Constitución y la norma legal a partir de contenidos normativos
verificables, derivados del texto de las normas acusadas”89. En este sentido, el
cargo formulado respecto del artículo 90 del decreto 019 de 2012 carece de
certeza, pues no recae sobre una norma real, existente, sino sobre una norma
ficticia, supuesta por el demandante DECISIÓN Con fundamento en las
consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO: Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 1º del decreto 053 de 2012. SEGUNDO: Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “y de las actas de asamblea general de accionistas, junta de
socios y demás actos de personas jurídicas que deban registrarse ante las
Cámaras de Comercio, las cuales deberán ser presentadas personalmente por sus
otorgantes ante el Secretario de la respectiva Cámara” contemplada en el
artículo 25 del decreto 019 de 2012. TERCERO: Declararse INHIBIDA
para decidir de fondo, sobre la constitucionalidad de la expresión “con
excepción de los poderes especiales” contemplada en el artículo 25 del
decreto 019 de 2012. CUARTO: Declararse INHIBIDA
para decidir de fondo, sobre la constitucionalidad del artículo 90 del
decreto 019 de 2012. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Presidente MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada ADRIANA GUILLÉN ARANGO (E) Magistrada MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO Magistrado JORGE IVAN PALACIO
PALACIO Magistrado NILSON ELIAS PINILLA PINILLA Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria General NOTA
DE PIE DE PÁGINA: 1Sentencia
de la Corte Constitucional C - 503 de 2007, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 2Ibidem. 3Como se dijo anteriormente, este rasgo permite distinguir la unidad
normativa de la llamada proposición jurídica completa, pues esta última figura
se presenta cuando el alcance normativo contenidos en la disposición carece de
sentido regulante propio aislado del contexto dentro del cual está insertado.
Sobre el tema pueden consultarse entre otras las Sentencias C-357 de 1999 (José Gregorio
Hernández Galindo) y C-409 de 1994 (Hernando Herrera Vergara).
4Sentencia de
la Corte Constitucional C-916 de 2010, M.P.: Mauricio González Cuervo. 5Ibidem. 6Artículo
1º del Decreto 053 de 2012. 7Sentencia de
la Corte Constitucional C-500 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 8La supresión
efectuada por el decreto de yerros 131 de 2001 se ilustra a continuación
resaltando lo relevante:
9Sentencia de
la Corte Constitucional C-232 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas. La sentencia
revisó la constitucionalidad del artículo 180 de la Ley 599 de 2000 por la
vulneración de los artículos 2, 5, 13, y 42 de la Constitución. En la sentencia
se verificó que norma se aprobó finalmente en el Congreso sin la palabra “años”
y así fue enviada para sanción presidencial; y que se dio una inclusión de la
conjunción disyuntiva “o”, ocurrida en la publicación de la Ley 599 de 2000 en
el Diario Oficial. La Corte se declaró inhibida de conocer de la
constitucionalidad de la conjunción “o” del inciso primero del artículo demandado
ya que el mismo había sido corregido por el Presidente de la República mediante
un decreto de yerros. La Corte declaró exequible la disposición bajo el
entendido que el delito de desplazamiento forzado está sancionado con las penas
de prisión de seis (6) a doce (12) años, multa de seiscientos (600) a mil
quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes e interdicción
de derechos y funciones públicas de seis (6) a doce (12) años. 10Sentencia de la Corte Constitucional C-334 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández. La parte resolutiva de la sentencia dispone: “Primero.-INHIBIRSE
para decidir de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra los artículos 4 (parcial) y 9 del Decreto 2637 de 2004, “Por el cual se
desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002 para la implementación del
sistema penal acusatorio”. SEGUNDO.-ORDENAR que
la demanda instaurada por el ciudadano Eudoro Echeverri Quintana se tenga como
intervención ciudadana dentro del proceso de control automático de los Decretos
2637 y 2697 de 2004 (Expediente PE-022).” 11Sentencia de
la Corte Constitucional C-672 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 12Sentencia de la Corte Constitucional C-672 de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño. 13Estas diversas
posturas se advierten en la Sentencia C-523 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas
Hernández, por medio de la cual se declaró inexequible el Decreto Ley 2207 de
2003 “Por medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de
julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y
municipales”. Esta decisión tuvo como fundamento la omisión del control previo
de constitucionalidad inherente a las leyes estatutarias. Los magistrados
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Álvaro Tafur Galvis salvaron su voto por considerar que el requisito de control
previo de las normas de naturaleza estatutaria no era predicable en esa
ocasión. 14Sentencia
de la Corte Constitucional C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 15Ibidem. 16Sentencia
de la Corte Constitucional C-510 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 17Sentencia
de la Corte Constitucional C-306 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 18Sentencia de
la Corte Constitucional C-734 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 19Sentencia de
la Corte Constitucional C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 20Sentencia
de la Corte Constitucional C-504 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentaría. 21Sentencia de
la Corte Constitucional C-140 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz 22Sentencia de la Corte Constitucional C- 734 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar
Gil. 23Sentencia
de la Corte Constitucional C-979 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería. 24Sentencia
de la Corte Constitucional C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 25Sentencia de
la Corte Constitucional C-753 de 2008, M.P. Jaime Aráujo Rentería. 26Sentencia
de la Corte Constitucional C-734 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 27Sentencias de la Corte Constitucional C-097 de 2003, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa y C-306 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 28Sentencia
de la Corte Constitucional C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 29Sentencia
de la Corte Constitucional C- 753 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería 30Sentencia
de la Corte Constitucional C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía y C-306 de
2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 31Sentencia
de la Corte Constitucional C-979 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentaría. 32Sentencia
de la Corte Constitucional C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 33Sentencia
de la Corte Constitucional C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón, reiterado
en sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 34Sentencia de
la Corte Constitucional C- 074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. 35Sentencia de
la Corte Constitucional C-164 de 2000, M.P José Gregorio Hernández Galindo. 36TANZI,
V.: Corruption Around the World, en: ABED, G. / GUPTA, S.: Governance,
Corruption & Economic Performance, International Monetary Fund, Washington,
2002, pág. 32; DABLA-NORRIS, E.: A Game Theoretic Analysis of Corruption in
Bureaucracies: Governance, Corruption & Economic Performance, International
Monetary Fund, Washington, 2002, pag. 114; SABÁN GODOY, A.: El marco jurídico
de la corrupción, Civitas, Madrid, 1991, p. 25; GARDINER, J.: “Defining corruption”,
en HEIDENHEIMER, A. J. y JOHNSTON, M. (edits.): Political Corruption,
Transaction Publishers, New Jersey, 2001, p. 37. 37LAPORTA, F.: La corrupción política:
Introducción general, en: Andrés, P.; Arroyo, L.; Auger, C.; CORTINA, A.;
GARZÓN, E.; JIMÉNEZ SÁNCHEZ, F.; JIMÉNEZ DE PARGA, M.; LAMO DE ESPINOSA, E.;
LÓPEZ CALERA, N. Malem, J.; PRADERA, J. ; SÁNCHEZ MORÓN, J.; LAPORTA, F. J. y
ÁLVAREZ, S. (eds.): La corrupción política, Alianza, Madrid, 1997, pág. 26;
SABÁN GODOY, A.: El marco jurídico de la corrupción, Civitas, Madrid, 1991, p.
25. 38JIMÉNEZ, F. y CAÍNZOS, M.: Political Corruption in Spain, en HOPE, K. R. y
CHIKULO, B. C. (edits.): Corruption and Development in Africa: Lessons from
Country Case-Studies, Palgrave, Hampshire, 2003, pp. 15-19; PIN ARBOLEDA, Las
debilidades de la economía española, corrupción, inflación y paro, Ediciones
Internacionles Universitarias, Barcelona, 1995 op. cit., pág. 128; TASCABILI,
S.: La lotta alla corruzione, Laterza, Roma, 1998 ob. cit., pág. 20. 39TASCABILI, S.: La lotta alla corruzione, Laterza, Roma, 1998 op. cit., pág.
18. 40JIMÉNEZ DE
PARGA, M.: La corrupción en la democracia, en: ANDRÉS, P.; ARROYO, L.; AUGER,
C.; CORTINA, A.; GARZÓN, E.; JIMÉNEZ SÁNCHEZ, F.; JIMÉNEZ DE PARGA, M.; LAMO DE
ESPINOSA, E.; LÓPEZ CALERA, N. Malem, J.; PRADERA, J.; SÁNCHEZ MORÓN, J.;
LAPORTA, F. J. y ÁLVAREZ, S. (eds.): La corrupción política, Alianza, Madrid,
1997, pág. 151. 41Artículo
83 de la ley 190 de 1995. 42Artículo
1 del decreto 2150 de 1995. 43Capítulo
2 del título primero del decreto 2150 de 1995. 44Capítulo
3 del título primero del decreto 2150 de 1995. 45Capítulo
4 del título primero del decreto 2150 de 1995. 46Capítulo
5 del título primero del decreto 2150 de 1995. 47Capítulo
6 del título primero del decreto 2150 de 1995. 48Título
segundo del decreto 2150 de 1995. 49Capítulo 2 del
título primero del decreto 1122 de 1999. 50Capítulo
11 título segundo del decreto 1122 de 1999. 51Artículos
132 y 133 del decreto 1122 de 1999. 52Artículos
143 a 146 del decreto 1122 de 1999. 53Capítulo
27 título tercero del decreto 1122 de 1999. 54Sentencia
de la Corte Constitucional C-923 de 1999 M.P. Álvaro Tafur Galvis 55Artículo
1 Ley 573 de 2000 56Título
13 del decreto 266 de 2000 57Título
15 del decreto 266 de 2000 58Artículo1
de la Ley 962 de 2005 59Ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 014 de 2003,
Cámara de Representantes. 60Artículo 64
Ley 962 de 2005: “Racionalización de la participación del Ministro de
educación o su representante o delegado, en juntas y consejos. A partir de la vigencia
de la presente ley, suprímase la participación del Ministro de Educación
Nacional, o de su representante o delegado, en las siguientes juntas y
consejos: Asociación
Colombiana de Dietistas y Nutricionistas. Comisión
Profesional Colombiana Diseño Industrial. Consejo
Profesional de Biología. Consejo Asesor
Profesional del Artista. Consejo de
Ingeniería Naval y Afines. Consejo
Nacional de Técnicos Electricistas. Consejo
Profesional Nacional de Tecnólogos en Electricidad, Electromecánica,
Electrónica y Afines. Consejo
Nacional de Bibliotecología. Consejo
Nacional Profesional de Economía. Consejo
Profesional de Administración de Empresas Nacional de Trabajo Social. Consejo
Profesional de Ingeniería de Transporte y Vías de Colombia. Consejo
Profesional Nacional de Arquitectura y Profesiones Auxiliares. Consejo
Profesional de Agentes de Viaje. Consejo
Profesional de Geógrafos. Consejo
Profesional de Geología. Consejo
Profesional del Administrador Público. Consejo
Profesional de Guías de Turismo. Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería Eléctrica, Mecánica y Profesiones Afines. Consejo
Profesional de Medicina, Veterinaria y Zootecnia. Consejo
Profesional de Química. Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería y Profesiones Auxiliares. Consejo
Profesional Nacional de Tecnólogos en Electricidad, Electromecánica,
Electrónica y Afines. Consejo
Profesional Nacional de Topografía. Consejo
Técnico de Contaduría. Consejo
Técnico Nacional de Enfermería. Consejo
Técnico Nacional de Optometría. Fundación
Museo Omar Rayo. Junta
Directiva Fundación Orquesta Sinfónica del Valle. Junta Directiva Instituto Departamental de Bellas
Artes de Cali”. 61Artículo 75 de la Ley
1474 de 2011. 62Artículo
1º del Decreto-Ley 019 de 2012. 63Capítulo
1 Título primero del Decreto-Ley 019 de 2012. 64Capitulo
2 Título primero del Decreto-Ley 019 de 2012. 65Título segundo
del Decreto-Ley 019 de 2012. 66Sentencia de la Corte Constitucional C-500 de 2001, M.P. Álvaro Tafur
Galvis. 67Sentencia de
la Corte Constitucional C-232 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas: “La sentencia
revisó la constitucionalidad del artículo 180 de la Ley 599 de 2000 por la
vulneración de los artículos 2, 5, 13, y 42 de la Constitución. En la sentencia
se verificó que norma se aprobó finalmente en el Congreso sin la palabra “años”
y así fue enviada para sanción presidencial; y que se dio una inclusión de la
conjunción disyuntiva “o”, ocurrida en la publicación de la Ley 599 de 2000 en
el Diario Oficial. La Corte se declaró inhibida de conocer de la
constitucionalidad de la conjunción “o” del inciso primero del artículo
demandado ya que el mismo había sido corregido por el Presidente de la
República mediante un decreto de yerros. La Corte declaró exequible la
disposición bajo el entendido que el delito de desplazamiento forzado está
sancionado con las penas de prisión de seis (6) a doce (12) años, multa de
seiscientos (600) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales
vigentes e interdicción de derechos y funciones públicas de seis (6) a doce
(12) años”. 68Sentencia de la Corte Constitucional C-672 de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño. 69Sentencia de la Corte Constitucional C-672 de 2005, M.P.
Jaime Córdoba Triviño. 70Sentencia de la Corte Constitucional C-672 de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño. 71Negrillas y
subrayado fuera de texto. 72Sentencia
de la Corte Constitucional C-734 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 73Sentencia de
la Corte Constitucional C-164 de 2000 M.P José Gregorio Hernández Galindo. 74Sentencia de la Corte Constitucional C- 734 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar
Gil. 75Artículo
1º del Decreto-Ley 019 de 2012. 76Cfr. Sentencia
de la Corte Constitucional C-734 de 2005 M.P., Rodrigo Escobar Gil. 77Artículo 75 de
la Ley 1474 de 2011. 78Según lo dispuesto en el artículo 308 de la ley 1437 de 2012 el Código de Procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo solamente comenzaría a regir
el dos (2) de julio del año 2012 y el decreto 019 se expidió el 10 de enero de
2012. 79Artículo
267 del Código Contencioso Administrativo. 80Artículo 306
de la Ley 1437 de 2011: “Aspectos no regulados. En los aspectos no
contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo
que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que
correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 81Artículo 65
del Código de Procedimiento Civil. 82Sentencia de
la Corte Constitucional C-362 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Gálvis.. 83Sentencia de
la Corte Constitucional C-504 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 84Cfr.
Sentencia de la Corte Constitucional C-1544 de 2000, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta
oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la
Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a
que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas
distintas a las demandadas. En el mismo sentido las sentencias de la Corte
Constitucional C-113 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de
2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra. 85En este mismo
sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de
1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), entre otras. 86Sentencia
de la Corte Constitucional C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 87Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Gálvis,
la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del
estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como
corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se
plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra
ella”. 88Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta
oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la
Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a
que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas
distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de
2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 89Sentencia de
la Corte Constitucional C-445 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. |