CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTÍZ
DE RODRIGUEZ
Bogotá D.C., veintitrés
(23) de febrero de dos mil doce (2012)
Radicación número: 25000-23-27-000-2006-01368-01(17117)
Actor: CASA ANGEL
LIMITADA. PANANGEL EN LIQUIDACION
Demandado: INSTITUTO
DE DESARROLLO URBANO
FALLO
Decide la
Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante
CASA ÁNGEL LIMITADA – PANÁNGEL – EN LIQUIDACIÓN, contra la sentencia de 7 de febrero de 2008, proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B,
que dispuso:
“PRIMERO. DECLÁRASE no probada la excepción de indebido agotamiento de la
vía gubernativa.
SEGUNDO. DECLÁRASE parcialmente probada la excepción de ineptitud de la
demanda.
TERCERO. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
…….”.
ANTECEDENTES
El
Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, expidió la Resolución 2500
del 30 de julio de 1997, mediante la cual fijó las Contribuciones de
Valorización decretadas por el Acuerdo 25 de 1995, fijando el gravamen
correspondiente para el predio MONTEPERLA
de propiedad de la sociedad CASA ÁNGEL LIMITADA – PANÁNGEL – EN
LIQUIDACIÓN (en adelante PANÁNGEL) en $26.981.569 (Resolución 2500, numeral
233849).
El día 25 de noviembre de 1997, el señor Luis Bernardo Ángel de León,
actuando en nombre propio, solicitó al IDU el desenglobe del inmueble denominado LOTE SEGOVIA, con Cédula
Catastral N° SB 21902, que formaba parte de la misma asignación catastral
del referido MONTEPERLA.
El
17 de septiembre de 2002, el IDU profirió la Resolución N° 7966, en la cual dispuso desenglobar los predios y, adicionalmente, reliquidar los
gravámenes fijados en la
Resolución 2500 del 30 de julio de 1997 sobre los inmuebles desenglobados. Fue así como el IDU determinó oficialmente, en dos numerales separados, el
gravamen del predio MONTEPERLA y procedió a reliquidar las contribuciones de la
siguiente forma:
* Numeral 233846, por $ 166.870.808
* Numeral 4033460, por $85.612.080
La
mencionada Resolución 7966 de 2002 fue notificada a la sociedad CASA ANGEL LTDA
–PANANGEL- EN LIQUIDACIÓN, por edicto desfijado el día 18 de octubre de 2002;
contra esta resolución no se formuló recurso alguno, adquiriendo, por tanto,
fuerza ejecutoria.
El día 13
de enero de 2003, la sociedad PANANGEL solicitó la revocatoria directa de la Resolución 7966
de 2002, invocando la ilegalidad en la determinación de las nuevas contribuciones al considerar que con anterioridad se había fijado una
contribución menor, lo cual constituye un derecho particular y concreto de la
contribuyente que, en aplicación de lo previsto en el artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo, no podía ser revocado sin la aquiescencia del
particular afectado con la decisión.
Ante
la falta de pronunciamiento expreso de la entidad oficial sobre la petición de
revocatoria, la sociedad PANANGEL interpuso una acción de
tutela, en virtud de la cual el Juzgado 32 Civil del
Circuito conminó a la entidad a resolver la petición, hecho que ocurrió el
día 5 de mayo de 2004 por medio de la Resolución N° 5791, en la que el IDU rechazó la solicitud de
revocatoria directa interpuesta.
Al no encontrar satisfecha la obligación tributaria, el IDU adelantó los
procesos de cobro coactivo identificados bajo los N°s 16103/03 y 16107/04, para
cobrar las contribuciones fijadas, y profirió los respectivos mandamientos de pago, que fueron notificados el día 5 de abril
de 2006.
La sociedad propuso excepciones en contra, las cuales fueron desestimadas mediante auto del 4 de
mayo de 2006, contra el que se presentó el correspondiente recurso de
reposición que fue resuelto el 5 de julio del mismo año, confirmando la
providencia impugnada y ordenando seguir el procedimiento de cobro coactivo.
LA
DEMANDA
La sociedad considera vulnerados los
artículos 29 y 58 de la Constitución Política; 565 y 566 del Estatuto Tributario Nacional y 14,
43, 44 y 73 del Código Contencioso Administrativo.
Como pretensiones de la demanda, solicita que se declare
la nulidad de la operación administrativa proferida dentro de los procesos
16103/03 y 16107/04, conformada por cada uno de los mandamientos de pago por
valor de $85´612.080 y $166´870.808, respectivamente, la providencia de fecha 4
de mayo de 2006, que declaró no probadas las excepciones propuestas y la
resolución del 5 de julio de 2006, que confirmó la anterior.
Argumenta que hay falta de título ejecutivo porque el IDU
no notificó la
Resolución N° 7966 de 2002, acto con base en el que esa
entidad libró los mandamientos de pago. Que
esa resolución, además, fue dictada
por petición realizada por el señor
Luis B. Ángel, tercero ajeno sin
vínculo jurídico con la sociedad y única persona a quien se le notificó.
Dice que, en consecuencia, la citada resolución que
asigna, aumenta y determina los nuevos
gravámenes y que sirve como sustento y fundamento de los mandamientos, sólo
produjo efectos jurídicos para el
señor Luis B. Ángel y que la resolución anterior, la Nº 2500 del 30 de
julio de 1997, que había determinado inicialmente la contribución, quedó en firme,
sin que la decisión allí adoptada pudiera ser revocada sin consentimiento
escrito del afectado.
Menciona que fueron desconocidos los artículos 565 y 566
del Estatuto Tributario Nacional, que son las disposiciones que consagran la
obligación de notificar por correo o personalmente
la actuación administrativa a la dirección informada por el contribuyente a la Administración;
a juicio de la actora, el IDU tenía registrada la dirección de la sociedad y ésta no fue tenida en
cuenta para la notificación de la resolución mencionada.
Acusa que fueron violados los artículos 43 y 44 del Código Contencioso Administrativo,
que prevén la obligación para la Administración
de publicar, comunicar y notificar personalmente
los actos administrativos; que no habiendo sido notificados los actos
que modificaron la situación particular y
concreta del demandante, se configura violación al derecho fundamental al debido proceso, de
contradicción y de defensa; por ello, considera que en el presente
asunto no hay título de cobro.
Recalca que los actos administrativos
demandados vulneran los Acuerdos 7 de 1987 y 25 de 1997, en materia de
Contribución de Valorización, porque en la época en que se expidieron los actos
demandados el predio Monteperla no tenía ninguna estratificación, como fue probado con el Oficio N°
2-2003 -- 07683 del 8 de abril de 2003 de Planeación Distrital.
Cita jurisprudencia de esta Corporación, alusiva a la
improcedencia de la rectificación del estrato, uno de los factores de
liquidación de la contribución1.
Finalmente, considera que se configura
la prescripción de la acción de cobro consagrada en el artículo 817 del
Estatuto Tributario Nacional, artículo al que remite el artículo 137 del
Decreto Distrital 807 de 1993, teniendo en cuenta
que las normas referentes a los procesos de cobro son aplicables en
materia de la contribución de valorización. Anota que la contribución verdadera
es la establecida en la
Resolución Nº 2500 de 30 de julio de 1997 que, como antes se
dijo, está en firme, por lo que no puede intentarse un procedimiento de cobro
con base en ésta pues la acción de cobro está prescrita.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El demandado se opuso a la totalidad de las pretensiones
de la demanda.
En relación con la acusación sobre la falta de
notificación de la
Resolución N° 7966 de 2002, expresa que ésta si fue notificada,
toda vez que el señor Luis Bernardo
Ángel de León, al momento de la presentación de la solicitud de desenglobe de los predios “LOTE SEGOVIA PARTE MONTE PERLA”,
adjuntó como soporte la certificación expedida por la Cámara de Comercio de Cota, mediante la cual se determinó
que era parte de los socios de la Sociedad Casa Ángel
Ltda., certificación que lo legitimó para realizar la citada solicitud.
El IDU asevera que si bien es cierto
que la actuación administrativa tuvo como efecto el desenglobe
del predio MONTEPERLA, que derivó en la fijación de contribuciones en el
numeral 233846 por valor de $166.870.808.00
y el numeral 433460 por valor de $85.612.080, no es menos cierto que esta actuación fue notificada
conforme lo previsto en el artículo 44
del Decreto 01 de 1984, es decir, "se envió citación al solicitante y a
la sociedad Casa Ángel Ltda. en Liquidación (a la
dirección registrada en Cámara de Comercio),
… y posteriormente, se notificó la decisión mediante fijación de Edicto,
el cual fue fijado el 4 de Octubre de 2002 y desfijado el 18 de Octubre de
2002".
Advierte que la Resolución 5791
de 2004, mediante la cual se resolvieron las peticiones de revocatoria directa, se profirió dentro del trámite del cobro coactivo reglado por el Estatuto
Tributario de Bogotá y no dentro de la vía gubernativa, la cual no fue
agotada como requisito de procedibilidad, con fundamento en la siguiente
evidencia fáctica:
La contribución fue
asignada por medio de la
Resolución 2500 de 30 de julio de 1997 y fue objeto de recursos en la vía gubernativa
en el período comprendido entre el 6 y el 13 de agosto de 1997 y no se hizo uso
de la instancia especial de consulta prevista en el artículo 76 del Acuerdo 7 de 1987; el término para interponerla venció,
entonces, el 25 de septiembre de 1997, razón por la cual el señor Luis
Bernardo Ángel de León presentó la solicitud
de desenglobe que se tramitó bajo el referido procedimiento de
revocatoria directa y no de vía
gubernativa, pues era el mecanismo jurídico que tenía a su disposición por haber dejado vencer los términos para ejercer
los recursos de la vía gubernativa.
Como consecuencia de la solicitud de revocatoria directa,
el IDU profirió la
Resolución 7966 de 2002 por medio de la cual se generó la redistribución del gravamen discutido.
La demandada resalta que la parte
actora no interpuso los recursos procedentes contra el
acto administrativo que procedió a desenglobar los predios y
redistribuyó la
Contribución de Valorización, y señala que el presupuesto
procesal de agotamiento de la vía gubernativa, requisito indispensable para
acudir ante la jurisdicción, no puede reemplazarse
con la interposición de la revocatoria directa.
Estima que se configura la excepción
de ineptitud sustantiva de la demanda porque aunque las pretensiones se
concretan en que se declare la nulidad de la actuación administrativa
relacionada con los procesos de cobro coactivo, todos los argumentos de la
actora están dirigidos a atacar la determinación y liquidación de la
contribución de valorización, contenida en la Resolución 7966
de 2002, acto que quedó en firme por no haber sido recurrido y cuya nulidad no
se pide.
Expone que el proceso de cobro
coactivo se surtió con el lleno de todos los requisitos previstos en la ley;
que los actos fueron proferidos por las autoridades competentes, lo que los cobija de legalidad, y que no se vulneró el derecho
de defensa de la sociedad contribuyente.
LA SENTENCIA
Sobre la pretensión de ilegalidad de los actos que sirven
de sustento al procedimiento de cobro adelantado, la sentencia explica que el
procedimiento administrativo de cobro es un trámite de carácter administrativo
en el que se determinan de manera taxativa cuáles son los actos demandables
ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin que dentro de los mismos
figure el mandamiento de pago, por lo que entiende que no resulta procedente el
estudio de la legalidad de este acto dentro del proceso, sino de las
resoluciones por medio de las cuales se desestimaron las excepciones propuestas
y se resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto contra la
anterior decisión.
Bajo la anterior observación, el fallador de instancia
resolvió la acusación de falta de título, por indebido agotamiento de la vía
gubernativa, expresando que dicho agotamiento se produjo con la interposición
del recurso de reposición contra los actos que resolvieron las excepciones.
Sobre el cargo de la defensa referido a la excepción de
ineptitud sustantiva de la demanda, el Tribunal encontró que, en efecto, la
mayoría de los argumentos expuestos por la parte actora están encaminados a
demostrar la ilegalidad del procedimiento de determinación de la contribución;
indicó que las excepciones, en realidad, constituyen argumentos de fondo
orientados a desestimar la legalidad del trámite y los actos expedidos en el
proceso de determinación del impuesto.
Sobre la falta de título, explica que en el expediente
obran los mandamientos de pago que fueron sustentados en las certificaciones de
deuda fiscal, las que constituyen título ejecutivo a la luz del artículo 828
del Estatuto Tributario.
En relación con la presunta deficiencia en la
notificación del mismo, observa que la dirección a donde fue enviada la
citación para la notificación personal de la Resolución 7966
de 2002, corresponde a la dirección que figura en el registro mercantil, dando
por correcta la citación y encontrando ajustado a la legalidad que se hubiera
notificado la decisión a través de edicto debido a que no hubo comparecencia
para la notificación personal. Por tal motivo, desestimó este segundo cargo.
Sobre el cargo restante de prescripción de la acción de
cobro, el Tribunal lo desestimó por cuanto fue formulado en función de la Resolución 2500
de 1997 y no de la
Resolución 7966 de 2002,
que es el acto de liquidación que sirve de título al mandamiento de pago y al
procedimiento de cobro adelantado. Por tanto, consideró que no se configuró la
prescripción de la obligación y que la acción de cobro de la administración fue
oportuna.
EL RECURSO DE
APELACIÓN
Contra la decisión del Tribunal, el apoderado de la
sociedad actora presentó recurso de apelación2. insistió
en que no hay título ejecutivo porque la Resolución 7966 del 17 de septiembre de 2002
revocó la Resolución
2500 de 1997, contrariando lo dispuesto en el artículo 73 del C.C.A., por no
haber existido consentimiento expreso y escrito del administrado.
Reitera que no existe prueba de que la Resolución 7966
de 2002 se hubiera notificado debidamente y que esta irregularidad impidió que
se pudiera impugnar, agotando así la vía gubernativa, sin que pueda
afirmarse que adquirió firmeza y que constituye el título ejecutivo de la
obligación.
Controvierte
la declaratoria parcial de la excepción de inepta demanda, a la que el a quo le
dio prosperidad porque
la mayoría de los argumentos expuestos por la actora están encaminados a
demostrar la ilegalidad del procedimiento de determinación de la contribución;
concluye que el Tribunal “la aplica indebidamente” por un error en la
interpretación de la prueba correspondiente al envío del citatorio para surtir
la notificación personal y concluir que la Resolución 7699
fue bien notificada y adquirió firmeza, surtiendo plenos efectos jurídicos.
Expresa que
hubo ostensibles errores de hecho y de derecho en la sentencia recurrida, por
no estudiar y analizar en forma seria el cargo relacionado con la indebida
expedición del acto que se pretende como título de cobro y por no apreciar la
prueba correspondiente a la pretendida notificación de dicho acto, que aunque
fue remitido a la dirección del domicilio social de la actora, fue recibido por
una persona ajena a la sociedad, negándole el posible efecto legal al mismo.
De lo
anterior, concluye que se han vulnerado los derechos de defensa y al debido
proceso de la actora.
ALEGATOS DE
CONCLUSIÓN
La parte demandante reitera lo expuesto en la
demanda y en el recurso de apelación.
La parte demandada
reitera los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la
demanda y solicita confirmar la sentencia apelada.
El Ministerio
Público se abstuvo de intervenir en el presente asunto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Procede la Sala a resolver el recurso de
apelación interpuesto por la actora contra la sentencia del 7 de febrero de 2008,
previas las siguientes consideraciones.
El Tribunal de
instancia, al estudiar tanto los cargos como la defensa de la litis, hizo un
recuento de las actuaciones adelantadas y observó en síntesis que:
i) la entidad
demandada expidió la
Resolución Nº 7966 del 17 de septiembre de 2002, por medio de
la cual se fijó sobre el predio de la sociedad demandante una contribución de
valorización por valor total de $ 252´482.888;
ii) la entidad
demandada expidió el Oficio Nº STJE-NOT-7 del 20 de septiembre de 2002, el cual
remitió a la dirección de la sociedad que aparece en el Certificado de la Cámara de Comercio,
con el fin de que compareciera a notificarse de la resolución antes mencionada;
iii) obra el
comprobante de correo con nota de “entrega personal” del anterior oficio,
fechado el 25 de septiembre de 2002, entregado en la Carrera 11 Nº 85 – 25 de
Bogotá y en el que aparece sobre él una firma, y
iv) el edicto
fijado el 4 de octubre de 2002 y desfijado el 18 de octubre del mismo año, fue
el mecanismo de notificación legal alternativa a la que recurrió la entidad,
como consecuencia de que el representante legal de la sociedad no compareció a
notificarse personalmente.
Igualmente, la
instancia observó que dentro del término de ejecutoria del acto liquidatorio, la sociedad contribuyente no propuso recurso
alguno contra la
Resolución Nº 7966 del 17 de septiembre de 2002, de modo que
ésta adquirió firmeza y mérito ejecutivo, el que se hizo efectivo por medio de
los mandamientos de pago del 3 de diciembre de 2003 y 9 de febrero de 2004, y
que son objeto de la demanda.
Ahora bien, en
relación con la sentencia impetrada, la
Sala aprecia que al analizar los cargos y los descargos el
Tribunal abordó primero el hecho de si se había agotado la vía gubernativa por
parte del demandante, respecto de lo cual estimó que así ocurrió cuando fue
decidido el recurso de reposición interpuesto contra los actos que no aceptaron
las excepciones propuestas contra los mandamientos de pago.
En segunda
medida, el a quo analizó el descargo
de inepta demanda mencionando que, de acuerdo con lo previsto en el artículo
828 del Estatuto Tributario, constituyen títulos ejecutivos las liquidaciones
oficiales ejecutoriadas, que junto con las correspondientes certificaciones de
deuda fiscal, en su sentir, eran piezas suficientes para demostrar la
manifiesta existencia del título y la deuda.
Por tanto,
desestimó las acusaciones de la demandante en cuanto a que no conoció de los
referidos título y deuda.
En tercer
lugar, el juez de primera instancia analizó el argumento de que la demandante
no conoció la
Resolución Nº 7966 del 17 de septiembre de 2002, que es el
acto que sirve de título de cobro en la presente causa, al cual no dio crédito
al advertir en el expediente el ya referido comprobante de correo entregado en
la dirección de la sociedad, de acuerdo con el Certificado de la Cámara de Comercio,
con nota de recibido, por lo que desestimó este cargo.
Finalmente, el
Tribunal estudió la acusación de prescripción de la acción de cobro que se
formuló con fundamento, no en la resolución antes mencionada que sirvió de
título (7966 del 17 de septiembre de 2002), sino en la Resolución Nº
2500 de 30 de julio de 1997, proferida con anterioridad a aquella y al
mencionado desenglobe del predio de mayor extensión
del que formaba parte el inmueble del demandante, acusación que igualmente
desestimó al advertir que la acción de cobro se hizo con base en la primera
resolución, la cual quedó en firme y con plenos efectos el día 21 de octubre de
2002, no estando, por tanto, incursa en el plazo de la prescripción previsto en
el artículo 817 del Estatuto Tributario.
Con fundamento
en las anteriores observaciones, procede la Sala a decidir el recurso de apelación.
Teniendo en
cuenta que el recurso fue interpuesto por la parte demandante, el recurso debe ser resuelto únicamente en lo que a ella le fue
desfavorable y fue apelado.
Naturaleza del cobro coactivo
Previo a
abordar los términos del recurso, sea lo primero indicar que el cobro coactivo
de obligaciones tributarias viene a ser una subespecie de la jurisdicción
coactiva de naturaleza administrativa, la que a su vez resulta ser una fórmula
especial del juicio ejecutivo previsto en las normas generales del
procedimiento civil. Y desde la perspectiva también administrativa, dicho cobro
coactivo corresponde a la autotutela ejecutiva de la autoridad, que le permite
hacer exigibles las obligaciones fiscales por sí misma, sin necesidad de acudir
a la rama judicial del Estado.3
Sin embargo,
en materia tributaria, por disponerlo así el artículo 823 y siguientes del
Estatuto Tributario, la administración tributaria puede cobrar los créditos
fiscales por sí misma y sin necesidad de recurrir a las autoridades judiciales,
siguiendo el procedimiento especial establecido en dichas disposiciones.
Este
procedimiento especial no ha quedado limitado a las causas tributarias de las
obligaciones impositivas a que se refiere el Estatuto Tributario, que son los
impuestos nacionales administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales, DIAN, sino que
ha sido extendido a otros órdenes por disposición del propio legislador.4
En efecto, en lo que atañe a la Contribución
de Valorización, el artículo 1º del Acuerdo 7 de 1987, mediante el cual se
adoptó el “Estatuto de Valorización del Distrito Capital de Bogotá”, señaló que
“La contribución de valorización es un gravamen real sobre las propiedades
inmuebles, sujeta a registro destinado a la construcción de una obra, plan o
conjunto de obras de interés público que se impone a los propietarios o
poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de
las obras”.5
Por
tanto, como tributo del orden distrital, y por mandato del artículo 162 del Decreto Ley 1421
de 1993, las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento de cobro
deben ser aplicadas por las entidades distritales, de conformidad con la
naturaleza y estructura funcional de sus impuestos. Este mandato para el nivel
distrital, es dado por el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 que señaló que en los procesos de
cobro relacionados con los impuestos administrados por los municipios y
distritos deberán aplicarse los procedimientos establecidos en el Estatuto
Tributario Nacional.
Y finalmente, el artículo 5 de
la Ley 1066 de
2006 tiene establecido que las entidades públicas que de manera permanente
tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas,
y que en virtud de éstas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, tienen
jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su
favor y que, para estos efectos, deben aplicar el procedimiento del Estatuto
Tributario Nacional.
Lo anterior le permite
concluir a la Sala
que para el cobro de las obligaciones tributarias de la Contribución
de Valorización en el Distrito Capital, deben ser observadas las reglas en
materia de cobro coactivo, previstas en los artículos 823 y
siguientes del Estatuto Tributario nacional.
Hechos que
antecedieron a la acción de cobro
Si bien dentro
del proceso administrativo de cobro, por mandato del artículo 829-1 del
Estatuto Tributario, sólo pueden aducirse aspectos relacionados con él y
resultan inoportunos otros aspectos que han debido ser debatidos en la sede
gubernativa sobre los actos que sirven de título, por constituir el principal
argumento aducido por la sociedad actora en la demanda y el recurso
interpuesto, la Sala
repara en algunos de los hechos que antecedieron al cobro.
En la demanda
la sociedad actora afirma que, como consecuencia de una mutación sobre la
cédula catastral del inmueble de su propiedad, debida al desenglobe
realizado sobre el bien respecto de un lote de terreno de mayor extensión del
que el suyo formaba parte, se originó la resolución administrativa que
determinó una nueva contribución de valorización y que de dicho acto no fue
enterado ni notificado, porque la medida administrativa mencionada no fue
solicitada por él sino por un tercero.
Igualmente, en
los hechos de la demanda la actora señala que su predio, denominado Monte
Perla, formó junto con otro de nombre Segovia y de propiedad de un tercero -el
señor Luís Bernardo Ángel de León-, parte de una asignación original y de mayor
extensión que se identificó con la Cédula Catastral Nº SB 21902.
Relata que la
entidad demandada, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, como consecuencia de
una petición de desenglobe, mediante la Resolución Nº
7966 del 17 de septiembre de 2002, no sólo decidió desenglobar
todos los predios relacionados en la mencionada cédula, es decir, tanto el lote
Segovia citado como el predio Monte Perla sino que, adicionalmente, procedió a
revocar la
Resolución Nº 2500 del 30 de julio de 1997, por medio de la
cual la entidad demandada había fijado originalmente la contribución de
valorización decretada por el Acuerdo 25 de 1995 del Concejo del Distrito
Capital, a título de “Beneficio Local Zona Eje-1”.
La Sala aprecia que
en la mencionada Resolución Nº 2500 del 30 de julio de 1997 (numeral 233846)
había sido asignada a la sociedad demandante, en relación con el predio
mencionado, una contribución de valorización por valor de $26´981.659 pero que,
con la expedición de la
Resolución Nº 7966 del 17 de septiembre de 2002, el mismo
gravamen se fijó en la suma total de $252´482.888 (numerales 233846 y 4033460
del acto) (folios 110 y ss., cuaderno principal).
Por este
motivo la sociedad demandante propuso la excepción de falta de título
ejecutivo, porque considera que el IDU no puede revocar de manera directa un
acto administrativo que otorgue un derecho subjetivo a favor de un administrado
sin contar con su aquiescencia, y porque fue indebidamente notificado. Además
propuso la excepción de prescripción de la obligación originalmente cobrada en la Resolución 2500
de 2007.
La entidad
demandada, con ocasión de la contestación de la demanda no solo negó las anteriores
acusaciones, sino que argumentó la firmeza de la Resolución 7966
de 2002 porque la parte actora no agotó la vía gubernativa. También alegó la
ineptitud de la demanda, por apreciar que las acusaciones de la sociedad se
refieren a hechos que debieron ser objeto de la discusión de fondo de la
obligación en la vía gubernativa, pero no de los actos de cobro (título
ejecutivo y mandamiento de pago).
El Tribunal
decidió declarar como no probada la excepción de falta de agotamiento de la vía
gubernativa, lo que produce confusión, pues en realidad la parte actora alegó
la excepción de falta de título ejecutivo, porque no le notificaron la Resolución 7966
de 2002, y, por las mismas razones adujo que no pudo interponer los recursos en
la vía gubernativa.
El IDU no
propuso ninguna excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía
gubernativa; el IDU, simplemente insistió en que no debía prosperar la
excepción de falta de título ejecutivo porque la Resolución 7966,
fundamento de los mandamientos de pago, se encontraba en firme, porque no se
interpusieron recursos contra la misma.
Habida cuenta
de que el Tribunal falló el cargo bajo la consideración de que sí se había
agotado la vía gubernativa contra la resolución que resolvió las excepciones, la Sala aludirá a los argumentos
que propuso la parte actora en el recurso de apelación contra la sentencia del
Tribunal, referidos a la excepción de falta de agotamiento de la vía
gubernativa cuando estudie la excepción de falta de título ejecutivo.
Falta de título ejecutivo
Procede en
consecuencia la Sala
a dirimir, si se configura la excepción de falta de título.
Como lo
expresa el artículo 828, numeral 2, del Estatuto Tributario, constituyen título
ejecutivo “las liquidaciones oficiales ejecutoriadas”, y como lo prevé también
el artículo 829, numeral 2 del mismo ordenamiento, se entienden ejecutoriados
los títulos ejecutivos, “cuando vencido el término para interponer los recursos
no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma”.
En el asunto
de autos, la
Resolución Nº 7966 del 17 de septiembre de 2002 es el título
ejecutivo de la contribución de valorización, que tiene como consideraciones,
entre otros varios aspectos, los siguientes:
* que el Acuerdo 25 de 1995 autorizó el cobro de la contribución
de valorización por Beneficio Local para el conjunto de Obras Viales incluidas
en el Plan de Desarrollo Formar Ciudad”;
* que mediante los numerales de la Resolución Nº
2500 de julio 30 de 1997 se asignó una contribución de valorización por
Beneficio Local Zona Eje-1, y que,
* que mediante radicación 101530 de 25 de noviembre de 1997 se
solicitó el desenglobe del predio Lote Segovia y
Parte Monteperla;
Dicha
providencia resolvió en su artículo primero, modificar los numerales 233846 y 4033460 y asignarle al
predio Monteperla, de propiedad de Casa Ángel Ltda.- Panangel, el uso 5100 y una contribución de $166´870.808;
así mismo, asignarle al predio Monteperla, de
propiedad de Casa Ángel Ltda.- Panangel, el uso 5500
y una contribución de $85´612.080 (folios 104 a 109, cuaderno principal).
Con el objeto
de notificar esta providencia en forma personal, el 20 de septiembre de 2002 el
Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, envió a la dirección de la sociedad que
aparece en el Certificado de la Cámara de Comercio, esto es, a la Carrera 11 Nº 85 – 51, el
Oficio Nº STJE-NOT-3, por medio del cual solicitaba la comparecencia para la
diligencia mencionada.
Transcurrido
el término anunciado para efectuar la notificación personal sin que la persona
requerida se hubiera presentado, la Resolución 7966 de 2002 fue notificada por edicto
fijado el 4 de octubre de 2002 y desfijado el 18 de octubre del mismo año.
La sociedad
afirma que no se enteró de la citación mencionada y con ocasión de la
sustentación del recurso de apelación aduce “falta o indebida notificación del
acto” porque en el comprobante de entrega del correo aparece simplemente un
nombre sin firma, identificación, ni teléfono de quien la recibió.
La recurrente
aportó en la segunda instancia una constancia del administrador del Edificio Guanentá, NIT. 900.092.178-0, sitio en el que operan las
oficinas de la sociedad, en la que afirma que después de revisar el registro de
propietarios, inquilinos y empleados encargados de la portería, no se encuentra
alguna persona que haya residido o trabajado cuyo nombre sea “John Smith”, que
es la persona que aparece en el comprobante de correo.
En oficio
visible en el folio 202 c.p., el apoderado de la
actora pide que el anterior documento sea tenido como prueba en esta instancia.
Sin embargo, mediante auto del 27 de noviembre de 2009, este Despacho negó el
decreto de dicha prueba documental, porque no se trata de un documento que no
hubiera podido aducirse en la primera instancia por fuerza mayor o caso
fortuito, o por obra de la parte contraria, como lo prevé el numeral 3 del
artículo 212 del Código Contencioso Administrativo (folio 205 c.p.).
De conformidad
con los artículos 563, 566 y 569 del Estatuto Tributario nacional y 7º del
Decreto 807 de 1993, la resolución contentiva de la liquidación de la
contribución debía notificarse personalmente o por edicto; en consecuencia,
observa la Sala
que la administración dio cabal cumplimiento al ordenamiento legal al enviar la
citación a la dirección registrada por la actora en el certificado de la Cámara de Comercio,
con el objeto de surtir la notificación personal, lugar donde fue recibida y
luego, una vez vencido el término concedido para hacerlo y ante la no
comparecencia de la persona citada, proceder a la notificación por edicto.
Por lo tanto,
como lo consideró en su oportunidad el Tribunal, aprecia la Sala que el mandamiento de
pago sí contiene un título de cobro que es precisamente la Resolución Nº
7966 del 17 de septiembre de 2002, título en relación con el cual se surtió la notificación
de ley, en los términos de los artículos 563, 566 y 569 del Estatuto Tributario
nacional y 7º del Decreto 807 de 1993; se trata de una liquidación oficial o de
determinación del gravamen, en relación con la cual no se interpuso recurso
alguno.
Ahora bien, en
cuanto a que la
Resolución 7966 de 2002 no es título ejecutivo porque revocó
una situación jurídica particular de la parte actora que había creado la Resolución 2500
de 1997 sin su aquiescencia, la
Sala concuerda con el a quo en que ese aspecto atañe a la
legalidad de la
Resolución 7966 de 2002 que debió ser controvertido mediante
los recursos que procedían en su contra; como no se hizo, tiene razón la parte
demandada cuando alega su firmeza. Por lo expuesto, no está probada la
excepción de falta de título ejecutivo.
Ahora bien, la
parte actora también propuso la excepción de prescripción. El Tribunal
consideró que tampoco estaba probada esa excepción pero no lo decretó en la
parte resolutiva del fallo. Por tanto, la Sala adicionará la sentencia para reiterar lo
dispuesto por el a quo pero no se pronunciará de fondo sobre las razones que
expuso por cuanto no fueron objeto del recurso de apelación. En consecuencia, la Sala modificará, revocará y
confirmará, en lo pertinente, la sentencia apelada.
Las anteriores
apreciaciones permiten a la Sala
desestimar los cargos de apelación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre
de la República
y por autoridad de la ley.
FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE el numeral primero de la sentencia del
7 de febrero de 2008 expedida por la Sección
Cuarta, Subsección B, del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
SEGUNDO:
REVÓCASE el
numeral segundo y en su lugar se declara
no probada la excepción de falta de título ejecutivo.
TERCERO:
CONFÍRMASE el
numeral tercero pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
RECONÓCESE personería a la Doctora María
Mercedes Suá Quiroga, como apoderada de la parte
demandada.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase y devuélvanse los antecedentes al Tribunal
de origen.
La anterior
providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
Presidente
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
WILLIAM GIRALDO GIRALDO
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
NOTAS DE PIE DE
PÁGINA
1.Sentencia del 23 de noviembre
de 2005, expediente 2005-00500 Club Los Lagartos-IDU
2 Folio 164 c.p.
3.Este procedimiento
administrativo especial tiene fundamento constitucional en el artículo 189
numeral 20 de la Carta Política, que confiere al Presidente de la República la
facultad de velar por la estricta recaudación de las rentas públicas, de
acuerdo con la ley. El artículo 65 del Código Contencioso Administrativo (CCA),
con fundamento en la teoría de la eficacia de los actos administrativos prevé
que “los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo
[son] suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de
inmediato los actos necesarios para su cumplimiento”. Y en el mismo CCA se
establece en el Capítulo V del Título XXVI del Libro II, artículo 252, que “en
la tramitación de las apelaciones e incidentes de excepciones en juicios
ejecutivos por jurisdicción coactiva se aplicarán las disposiciones relativas
al juicio ejecutivo del Código de Procedimiento Civil” (CPC). Precisamente el
CPC expresa en su Capítulo VIII, artículo 561 y siguientes, que “las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos
fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios
que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y
de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto
en el presente capítulo”.
4 El
Decreto 1421 de 1993 (artículo 162), estatuto legal especial del Distrito
Capital de Bogotá, remitió a la aplicación del procedimiento tributario
nacional a la gestión y cobro de los tributos distritales, conforme a la
naturaleza y a la estructura funcional de estos, aspecto que materializó el
Decreto distrital 807 de 1993. Posteriormente, la Ley 383 de 1997 (artículo 66)
hizo lo propio en relación con la gestión y cobro de los demás tributos
municipales y distritales. Y la
Ley 788 de 2002 (artículo 59) ordenó aplicar el procedimiento
tributario nacional y la gestión de cobro coactivo en relación con los
impuestos del orden departamental.
5 Sobre la naturaleza de la Contribución de
Valorización, Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 3 de julio 1998, M. P. Delio Gómez
Leyva. Expediente 8658.
