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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero Ponente
(E): Doctor MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Bogotá, D.C.,
veinte (20) de junio de dos mil doce (2012) Radicación núm.: 11001 0324 000 2007 00320 00 Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN La Sala decide, en única instancia, la demanda que presentó la
Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el acto administrativo de fecha 30 de septiembre
de 2005, expedido por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la
Policía Judicial de la Procuraduría General de la Nación, por medio de la cual
se decretó el archivo de las diligencias a que se refiere el expediente
disciplinario núm. 011-107144-2004. POTESTAD
CONSTITUCIONAL/POTESTAD DISCIPLINARIA PREFERENTE-Procuraduría
General de la Nación. Poder disciplinario respecto de conducta oficial TESIS:
Como se precisó en el auto por el cual se admitió la demanda y se negó la
suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, la decisión
de archivo adoptada en un procedimiento disciplinario no implica per se el
desconocimiento o la vulneración de la potestad constitucional en cabeza de la
Procuraduría General de la Nación consistente en ejercer la vigilancia de la
conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, como quiera que en
cumplimiento de sus funciones dicho ente de control puede, disponer la apertura
de una investigación disciplinaria, que culmine sancionando al sujeto
disciplinado o absolviéndolo de los cargos que le imputó, o bien, ordenar el
archivo definitivo de la actuación si se presenta una de las causales legales
para ello. No obstante lo anterior, es probable que se estime, como en efecto
ocurre en este caso, que la decisión de archivo de la actuación disciplinaria
adoptada por la Procuraduría General de la Nación desconoce la normativa
superior de orden legal en que debe fundarse, caso en el cual podría
concluirse, de probarse esa violación, que para el caso concreto dicha potestad
disciplinaria fue desconocida, ante la imposibilidad del órgano de control de
emitir una decisión de fondo en el respectivo asunto que está sometido a su
conocimiento. Al descender al caso concreto, una vez examinados los
antecedentes administrativos previamente reseñados, se advierte con claridad
que la decisión de archivo de la actuación disciplinaria núm. 011-107144-2004,
adoptada a través del acto acusado, se sustentó en unos motivos que no
corresponden a la realidad fáctica y jurídica del asunto y, por ende, que con
ella se desconoció la potestad constitucional en cabeza de la Procuraduría
General de la Nación consistente en ejercer de manera preferente el poder
disciplinario respecto de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas. En esta forma, resulta evidente que se desconoció con el acto acusado
la potestad disciplinaria preferente de la Procuraduría General de la Nación,
reconocida en la normativa superior invocada en la demanda, pues, por hechos
que no correspondían a la realidad del asunto, se extinguió la acción
disciplinaria que debía adelantar dicho órgano de control. I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en
el artículo 85 del C.C.A. y, a través de apoderado judicial, la
Procuraduría General de la Nación solicita a la Corporación que acceda a la
siguiente, 1. Pretensión Declarar la nulidad del acto administrativo de fecha 30 de septiembre de 2005, expedido por la
Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial de la
Procuraduría General de la Nación, por medio de la cual se decretó el archivo
de las diligencias a que se refiere el expediente disciplinario núm.
011-107144-2004. 2. Hechos en que se
funda la demanda Se refieren como sustento
fáctico de la demanda los siguientes: 1.- La doctora Cecilia Quevedo
Martínez solicitó a la doctora Alix Cecilia Daza
Martínez en su calidad de Directora Seccional de Fiscalías de Valledupar
permiso para no acudir a su trabajo los días 13, 14 y 15 de agosto de 2003, con
el fin de asistir a un Simposio Nacional dirigido a Jueces y Fiscales, que se
llevaría a cabo en la ciudad de Villavicencio, solicitud ésta que le fue negada
por no tener el visto bueno del Coordinador de Unidad. 2.- La doctora Diva Inés
Coronado Daza, Directora Seccional de Fiscalías de Valledupar, en encargo,
mediante oficio número 01865 de 22 de julio de 2003 le concedió a la doctora
Quevedo Martínez el permiso para asistir al Simposio Nacional de Jueces y
Fiscales, condicionándolo a un previo acuerdo con el Coordinador de Unidad de
dejar definido quién la reemplazaría durante los días del permiso. 3.- El 28 de julio de 2003 la
doctora Quevedo Martínez solicitó por escrito a la doctora Coronado Daza
comisión de estudios para asistir al referido simposio, la cual le fue negada
mediante la Resolución núm. 0104 de 4 de agosto de 2003, acto que fue impugnado
por la interesada, alegando su nulidad por incompetencia de la funcionaria que
lo expidió. 4.- La mencionada impugnación
no fue resuelta por la Directora Seccional de Fiscalías de Valledupar, hecho
que se evidenció en la visita especial practicada por la Personería Municipal
en la Oficina Seccional. 5.- La Procuraduría Delegada para
la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial, mediante auto del 25 de abril de
2005, inició indagación preliminar contra las doctoras Daza Martínez y Coronado
Daza. 6.- A través de oficio la
Veeduría de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación,
previa solicitud de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la
Policía Judicial, remitió copia de la decisión de archivo proferida dentro de
la diligencias preliminares iniciadas contra las doctoras Alix
Cecilia Daza Martínez y Diva Inés Coronado Daza y copia de la decisión que negó
el recurso de apelación, por considerar que se presentó de manera extemporánea. 7.- La Procuraduría Delegada
para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial, mediante auto del 30 de
septiembre de 2005, dispuso el archivo de la actuación disciplinaria dentro del
expediente No. 011-107144-2004, con fundamento en la información aportada por
la Veeduría de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la
Nación. Esta decisión fue debidamente comunicada a las disciplinadas y a la
quejosa, mediante oficios 2144 y 2145 del 7 de octubre de 2005, como consta en
la planilla de envío de 14 de octubre de 2005. 8.- Mediante informe secretarial
de 19 de diciembre de 2005, la Secretaria de la Procuraduría Delegada para la
Vigilancia Judicial y la Policía Judicial hace saber que, surtidos los
trámites, el expediente pasa a los anaqueles de esa dependencia, previas las
anotaciones en el SISTEMA GEDIS. 9.- Por Oficio núm. 5471 de 6
de septiembre de 2005, expedido por la Veeduría de Control Disciplinario
Interno de la Fiscalía General de la Nación, recibido en la Procuraduría
Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial el día 15 de
septiembre de 2005, se informó a esta entidad que las diligencias preliminares
radicadas en la Veeduría de Control Interno con el número 13294, iniciadas por
la queja presentada por la doctora Cecilia Quevedo, se encontraban en trámite
de segunda instancia para resolver el recurso de queja interpuesto por la quejosa
el 1º de agosto de 2005 contra la decisión que rechazó, con fundamento en una
supuesta extemporaneidad, el recurso de apelación por ella formulado. 10.- Mediante la Resolución núm.
0-0297 de 14 de febrero de 2006 el señor Fiscal General de la Nación resuelve
el recurso de queja, y en su parte resolutiva dispuso conceder, en el efecto
suspensivo, el recurso de apelación que contra el auto 000238 de 10 de febrero
de 2005 interpuso la doctora Cecilia Quevedo Martínez. 11.- Posteriormente, mediante la
Resolución núm. 0-1901 del 21 de junio de 2006 el señor Fiscal General de la
Nación resuelve el recurso de apelación, en el sentido de revocar la
decisión proferida mediante auto 000238 de 10 de febrero de 2005, proferido por
la Jefe (e) de la Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno de la
Fiscalía General de la Nación, por medio del cual se ordenó dar por terminado
el procedimiento de la indagación preliminar seguido contra las doctoras Diva
Inés Coronado Daza y Alix Cecilia Daza Martínez,
quienes para la época de los hechos investigados se desempeñaban en el cargo de
Directora Seccional de Fiscalías de Valledupar, la primera como encargada y la
segunda como titular y, en su lugar, ordenar que el Jefe de la Oficina de
Veeduría y Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación disponga
la apertura de investigación disciplinaria contra las citadas servidores. 12.- El Jefe de la Oficina de
Veeduría y Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, en
cumplimiento del auto señalado en el numeral anterior, procede a tomar decisión
dentro del asunto radicado bajo el número 13294D, mediante auto del 16 de
noviembre de 2006, en el que luego de considerar que “[s]ería del caso
continuar con el trámite de la presenta (sic) actuación, sino fuera porque esta
Oficina advierte que la Ley 1010 de 2006 de acoso laboral, en el inciso segundo
del artículo 12 Ibidem, estipula que cuando la
víctima del acoso laboral sea un servidor público la falta corresponde al
Ministerio Público”, resuelve “REMITIR a la Procuraduría General de la
Nación, las diligencias radicadas bajo el número 13294, de conformidad con lo
establecido en la parte motiva de este proveído. […]". 13.- La Procuraduría Delegada
para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial, mediante auto de 30 de marzo
de 2007, teniendo en cuenta los antecedentes reseñados, advierte que la
decisión de archivo contenida en el auto del 30 de septiembre de 2005 no tuvo
en cuenta que las decisiones de archivo y rechazo del recurso de apelación con
fundamento en su extemporaneidad, adoptadas por la Oficina de Control Interno,
dentro de las diligencias radicadas bajo el número 13294, no se encontraban
debidamente ejecutoriadas. En el mencionado auto se
plantea el problema consistente en que la Procuraduría Delegada para la
Vigilancia Judicial y la Policía Judicial no puede continuar la investigación
disciplinaria con número de radicación 011-107144-2004 (que corresponde a la
radicación número 13294 de la Oficina Veeduría de Control Disciplinario Interno
de la Fiscalía), iniciada con identidad de las implicadas, por los mismos
hechos y conducta. Lo anterior, con fundamento en que el acto administrativo de
archivo, proferido el 30 de septiembre de 2005, reconoce un derecho subjetivo a
las implicadas, razón por la cual la decisión plasmada en él, no obstante tener
fundamento erróneo fundado en la información suministrada por la Veeduría
Control Interno, no puede ser revocado directamente por la entidad, en
razón a lo señalado en el inciso 1º del artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo. 3.- Normas
violadas y concepto de la violación En la demanda se indican como infringidos los artículos 92,118 y 277 numeral 6 de la Constitución Política y
19 y 29 de la Ley 734 de 2002. Al explicar el concepto de
violación de las mencionadas normas señaló la demandante que el deber de
observar el comportamiento prescrito por las normas jurídicas o afrontar las consecuencias
negativas que se siguen de su trasgresión, es presupuesto de todo ordenamiento
normativo, bien sea que se lo formule explícitamente, o que se halle subyacente
e implícito, como en los regímenes donde prevalece el derecho consuetudinario. Indicó que en este caso la
acción disciplinaria se inició con fundamento en queja formulada por la señora
Cecilia Quevedo Martínez, en ejercicio del derecho constitucional consagrado en
el artículo 92 de la Carta Política, no obstante lo cual fue archivada a
través de un auto que adolece de fundamento real, acto que de permanecer con
vida jurídica lesionaría el derecho que le asiste a la interesada de obtener
una decisión de fondo y de paso vulneraría la potestad disciplinaria que frente
al tema tendría por competencia el ente de control que demanda su acto. Precisó que igualmente se
infringiría el artículo 118 de la norma superior que reza que: "El
Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el
Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del
ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros
municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público
corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del
interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan
funciones públicas", puesto que, pese a tener competencia para investigar
las conductas puestas en su conocimiento, el acto administrativo demandado impide
que el ente de control se pronuncie de fondo sobre las mismas, desconociéndose
en este caso concreto la potestad constitucional de guarda y vigilancia de las
conducta oficial. Anotó, de otro lado, que el
artículo 29 de la Ley 734 de 2002 establece taxativamente como causales de
extinción de la acción disciplinaria la muerte del investigado y la
prescripción de la acción disciplinaria, eventos éstos que no son de recibo en
el caso que nos ocupa, razón por la cual se debe dejar sin efectos el acto
demandado, pues, de lo contrario, se extinguiría la acción disciplinaria por
una causal diferente a las legales. Observó también que el libro
I, parte general, de la Ley 734 de 2002, en su Título I, relativo a los
principios rectores de la ley disciplinaria, regla en su artículo 19 que “toda
decisión de fondo deberá motivarse". Finalmente, expresó que el
acto demandado adolece de ilegalidad desde el punto de vista material, ya que la
Procuraduría General de la Nación motivó la decisión de fondo de archivo de las
diligencias bajo el entendido erróneo de que el recurso de apelación
interpuesto por la doctora Cecilia Quevedo Martínez era extemporáneo, lo que
configuraba la ejecutoriedad de la decisión administrativa y por lo tanto cosa
juzgada frente a los hechos objetos de investigación disciplinaria, lo cual no
correspondía a la realidad jurídica del expediente, como se dijo en los hechos
de la demanda. II.- CONTESTACIÓN
DE LA DEMANDA II.1 La demanda se notificó personalmente a la
Procuraduría General de la Nación, quien no efectuó ningún pronunciamiento. II.2 Las
ciudadanas Alix Cecilia Daza Martínez y
Diva Inés Coronado Daza, a quienes se les notificó la demanda en su
condición de terceras con interés directo en el resultado del proceso, no
hicieron ninguna manifestación. (fls. 230 y 243) III.- ALEGATOS DE
CONCLUSIÓN La Procuraduría
General de la Nación reiteró los argumentos esgrimidos en la
demanda. IV.- CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO Mediante escrito que obra a
folios 415 a 423 del expediente, el Procurador Primero Delegado ante
el Consejo de Estado, luego de referirse a la naturaleza del acto demandado y
la posibilidad de su control jurisdiccional, a la oportunidad en el ejercicio
de la acción en los términos del artículo 136 del C.C.A., así como a los
antecedentes de la expedición de aquél y al contenido de las normas invocadas
como infringidas en la demanda, solicitó que se acceda a las súplicas de ésta. Señaló
que de manera errada, sin consultar la normativa del Código Disciplinario
que exige como presupuesto para aplicar el
principio de la "cosa juzgada" la existencia de fallo ejecutoriado o de decisión que tenga la misma
fuerza vinculante, se expidió un acto de
archivo con base en una decisión adoptada por la Oficina de Veeduría de la Fiscalía, a pesar de que el procedimiento administrativo
adelantado por esa entidad por los mismos hechos no había concluido. Destacó que en el presente caso la falsa motivación se
deriva del hecho de no haber verificado los
supuestos de hecho de la norma prevista en el artículo 11 del Código Único Disciplinario, para aplicar el
principio de la cosa juzgada, esto es, haber
establecido previamente que la decisión de archivo proferida por la Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno de la
Fiscalía General de la Nación se encontraba en firme. Concluyó
que como se encuentra acreditado en el expediente que la decisión de archivo no
se encontraba ejecutoriada, por
cuanto frente al auto de archivo 00238 de 10 de febrero
de 2005 se había admitido el recurso de queja y concedido en el efecto suspensivo el recurso de apelación, no era viable
aplicar, en sede de la Procuraduría
Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial, el principio de "cosa juzgada", como fundamento de la
decisión de archivo proferida mediante auto de 30 de septiembre de 2005 (folio
10 del expediente), razón por la cual, a su juicio, los cargos
formulados contra el acto acusado tienen vocación de prosperidad. V.- DECISIÓN No observándose causal de
nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub
lite, previas las siguientes. CONSIDERACIONES 1.- El acto administrativo
acusado Acude
a esta jurisdicción la Procuraduría General de la Nación, a través
de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho1,
con el fin de que se declare la nulidad del
acto administrativo de fecha 30 de septiembre de 2005, expedido por la
Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía
Judicial de la Procuraduría General de la Nación, por medio
de la cual se decretó el archivo de las diligencias a que se refiere el
expediente disciplinario núm. 011-107144-2004, cuyo tenor literal es el siguiente: "PROCURADURÍA DELEGADA
PARA LA VIGILANCIA JUDICIAL Y LA POLICIA JUDICIAL
Bogotá, D.C. 30 SET 2005 En razón a la prueba ordenada
por auto del 25 de julio de 2005 (fl. 83), en la
presente actuación se estableció que en la Oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos
de la Fiscalía General de la Nación, a través del proceso disciplinario
radicado con el No. IP-13294, se investigaron los mismos hechos materia de esta
actuación disciplinaria. Ese proceso se adelantó en
contra de las doctoras Alix Cecilia Daza Martínez y
Diva Inés Coronado Daza, en calidad de directoras Seccionales de Fiscalías de
Valledupar, la última de las mencionadas en encargo, para la época de los
hechos, dentro del que la doctora Jenny Claudia Almeida Acero, Jefe de la
Oficina de la Veeduría, Quejas y Reclamos de la Fiscalía (E), profirió el auto
No. 238 del 10 de febrero de 2005 (fls. 91-103)
mediante el cual decidió terminar la indagación preliminar y por ende archivar
definitivamente las diligencia. Contra dicha determinación la
doctora Cecilia Quevedo Martínez interpuso recurso de apelación, el que fue
rechazado por extemporáneo en auto No. 1030 del 23 de junio de 2005, proferido
por la citada instancia (fls. 104-106). Conforme a lo expuesto, nos
encontramos ante el fenómeno de la cosa decidida -cosa juzgada- previsto en el
artículo 11 de la Ley 734 de 2002, por lo que no serán sometidas dichas
funcionarias a nueva investigación por los mismos hechos y se dispondrá el
archivo de estas diligencias. El artículo 11 de la Ley
Disciplinaria dice: "Ejecutoriedad. El destinatario de la ley
disciplinaria cuya situación se haya decidido mediante fallo ejecutoriado o
decisión que tenga la misma fuerza vinculante, proferidos por autoridad
competente, no será sometido a nueva investigación y juzgamiento disciplinarios
por el mismo hecho, aun cuando éste le de una
denominación distinta". De acuerdo a lo expuesto, la
Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial, en uso
de sus facultades legales, RESUEVE: Primero.- Decretar el archivo de la presente actuación
radicada con el No. 011-107144-2004, por las razones indicadas en la parte
motiva de este auto. Segundo.- Por la
Secretaría de esta Procuraduría Delegada procédase de conformidad, previas
las comunicaciones y registros pertinentes.” 2.- El problema
jurídico a resolver El problema jurídico que
plantea el presente asunto consiste en establecer si el acto demandado, mediante
el cual se dispuso el archivo de unas diligencias disciplinarias, es violatorio
o no de las normas superiores invocadas como infringidas en la demanda. 3.- Análisis del
asunto La Sala se referirá
previamente a los antecedentes administrativos del acto acusado, así como a las
demás pruebas que obran dentro del expediente. Sobre el primer aspecto se tiene
lo siguiente: Mediante auto de 25 de abril
de 2005, proferido por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la
Policía Judicial, se decretó la apertura de indagación preliminar en contra de
la doctora Alix Cecilia Daza Martínez, en su
condición de Directora Seccional de Fiscalías de Valledupar, Cesar, en razón a
su presunta omisión en la decisión de la impugnación que interpuso la doctora Cecilia
Quevedo Martínez contra la Resolución núm. 0104 de 4 de agosto de 2003,
mediante la cual le fue negada una comisión de estudios. (fls.
292 y 293) En este auto se ordenaron
practicar unas pruebas para esclarecer los hechos materia de investigación,
disponiéndose en cumplimiento de dicha decisión, entre otras cosas, mediante
oficio 751 de 4 de mayo de 2005, requerir a la Fiscalía General de la Nación que
informara si contra la misma persona y por los mismos hechos cursa
diligenciamiento alguno en la Oficina de Control Interno Disciplinario de dicha
entidad, en orden a evitar una eventual duplicidad de actuaciones. (fl. 294) El citado requerimiento fue
respondido mediante oficio núm. 461 de 26 de julio de 2005, recibido en la Procuraduría
General de la Nación el 28 de julio de 2005, en el cual se informó que por los
hechos antes mencionados la Oficina de Veeduría y Control Interno de la
Fiscalía General de la Nación adelantó indagación preliminar, radicada con el
núm. 13294, que culminó con archivo mediante auto núm. 238 de 10 de febrero de
2005, contra el cual la quejosa interpuso recurso de apelación, en trámite para
esa fecha ante el despacho del señor Fiscal General de la Nación. (fl. 347) Con anterioridad a esa
respuesta, el 25 de julio de 2005, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia
Judicial y la Policía Judicial profirió un auto comisionando a una Profesional
Universitaria adscrita a esa Delegada, con el fin de que practicara una visita
especial a la Oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos de la Fiscalía General de la
Nación, con miras a establecer si esa dependencia adelantó el proceso
disciplinario núm. IP-13294 contra la doctora Alix
Cecilia Daza Martínez, como Directora Seccional de Fiscalías de Valledupar, o
contra la doctora Diva Inés Coronado Daza, en calidad de encargada de la citada
Dirección de Fiscalías, por los mismos hechos investigados por la Procuraduría,
facultándose a la funcionaria comisionada para adelantar las demás pruebas
conducentes y procedentes para el esclarecimiento de los hechos. (fl. 342) La Profesional Universitaria comisionada,
en cumplimiento de lo anterior, requirió a la Oficina de Veeduría, Quejas y
Reclamos de la Fiscalía General de la Nación, para que remitiera con destino a la
Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial copia
del auto núm. 238 de 10 de febrero de 2005, por medio del cual se archivó la
indagación preliminar núm. 13294, seguida contra la doctora Alix
Cecilia Daza Martínez, al cual se había hecho referencia en su oficio de 26 de
julio de 2005. (fl. 346) El Jefe de la Oficina de
Veeduría y Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación,
mediante oficio 5184 de 24 de agosto de 2005, remitió a la Procuraduría General
de la Nación fotocopia de las siguientes piezas procesales que obran dentro de
la indagación preliminar 13294 seguida en aquella entidad contra las doctoras Alix Cecilia Daza Martínez y Diva Inés Coronado Daza: a)
auto 238 de 10 de febrero de 2005, por medio del cual se resolvió dar por
terminado el procedimiento y archivar definitivamente las diligencias; y b)
auto 001030 del 23 de junio de 2005, a través del cual se rechazó por
extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por la doctora Cecilia Quevedo
Martínez contra la decisión de archivo. (fls. 350 a 366) Con fundamento en esta
información, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía
Judicial profirió el acto objeto de la presente demanda de fecha 30 de
septiembre de 2005, mediante el cual se decretó el archivo de las diligencias a
que se refiere el expediente disciplinario núm. 011-107144-2004, adelantado por este organismo contra Alix Cecilia Daza Martínez. (fls.
380 y 381) Ahora bien,
en el expediente aparecen los siguientes elementos de prueba relevantes para
decidir acerca de las acusaciones formuladas contra el acto demandado: Con la
demanda se allegó constancia de fecha 12 de marzo de 2007, suscrita por la
doctora María Teresa Arias Escobar, adscrita a la Procuraduría
Delegada para la Vigilancia, en la que se
señala que se inició evaluación al expediente disciplinario aquí referido y se
constató, además de lo antes reseñado en esta providencia, que la Oficina de
Veeduría y Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, informó a
esa Delegada, mediante oficio núm. 5471 del 6 de septiembre de 2005, recibido
por ésta el 15 de septiembre de 2005, que la quejosa en la indagación preliminar
adelantada por la Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de queja
contra el auto del 23 de junio de 2005 -que rechazó por extemporáneo el recurso
de apelación interpuesto contra el auto de 10 de febrero de 2005 que archivó
esa actuación-, el cual para esa época se encontraba pendiente de decidir (fls. 43 y 44). Así mismo, con
la demanda se allegó copia de la Resolución núm. 0-0297 de 14 de febrero de
2006, proferida por el Fiscal General de la Nación, mediante la cual se admitió
el mencionado recurso de queja y se concedió, en el efecto suspensivo, el
recurso de apelación interpuesto contra el auto 000238 de 10 de febrero de 2005
(fls. 30 a 33); e igualmente, de la Resolución núm. 0-1901
de 21 de junio de 2006 "Por medio de la cual se resuelve un recurso de
apelación", expedida por el Fiscal General de la Nación, mediante la cual
se revocó el auto 000238 de 10 de febrero de 2005, emitido por la Jefe de
Veeduría y Control Disciplinario (E) de la Fiscalía General de la Nación, por
medio de la cual ordenó dar por terminada la indagación preliminar seguida
contra las doctoras Diva Inés Coronado Daza y Alix
Cecilia Daza Martínez y, en su lugar, dispuso ordenar que el Jefe de la Oficina
de Veeduría y Control Disciplinario Interno de esa entidad dispusiera la
apertura de investigación disciplinaria contra las citadas servidoras. (fls. 34 a 40) El Jefe de la Oficina de
Veeduría y Control Disciplinario Interno, en auto de 16 de noviembre de 2006,
dispuso “[r]emitir a la Procuraduría General de la Nación, las diligencias
radicadas bajo el número 13294”, al considerar que “[s]ería del caso continuar
con el trámite de la presente actuación, si no fuera porque esta oficina
advierte que la Ley 1010 del 23 de enero de 2006 de acoso laboral , en el
inciso segundo del artículo 12 Ibidem, estipula que
cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público la competencia para
conocer la falta corresponde al Ministerio Público”. (fls.
41 y 42) Pues bien, como se dijo con anterioridad
en esta providencia, la Procuraduría General de la Nación estima que el acto
acusado, que dispuso el archivo de unas diligencias disciplinarias, contraría
los artículos 92, 118 y 297 núm. 6 de la Constitución Política, así como los
artículos 19 y 29 de la Ley 734 de 2002, en consideración a que dicha decisión:
i) impide a ese organismo emitir un pronunciamiento de fondo en la actuación
disciplinaria a que se ha hecho referencia en los antecedentes de esta
providencia, desconociéndose para este caso su potestad de vigilancia de la
conducta oficial; ii) desconoce la normativa legal que establece las causales
de extinción de la acción disciplinaria; y iii) se motivó bajo el entendido
erróneo de que el recurso de apelación interpuesto por la doctora Cecilia
Quevedo Martínez era extemporáneo, lo que configuraba la ejecutoriedad de la
decisión administrativa y por lo tanto la cosa juzgada frente a los hechos
objeto de investigación disciplinaria, lo cual no correspondía a la realidad
jurídica del expediente. El tenor literal de las disposiciones
que se consideran infringidas por el acto demandado es el siguiente: Constitución
Política: “Artículo 92. Cualquier
persona natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad competente la
aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta
de las autoridades públicas.” “Artículo 118. El
Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los
procuradores delegados y los agentes del
ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los
personeros municipales y por los
demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos
humanos, la protección del interés
público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas.” “Artículo 277. El
Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y
agentes, tendrá las siguientes funciones: […] 6. Ejercer vigilancia superior
de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive de
las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario;
adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas
sanciones conforme a la ley; […]” Ley 734 de 2002,
Código Único Disciplinario: “Artículo 19. Motivación.
Toda decisión de fondo deberá motivarse.” “Artículo 29. Causales
de extinción de la acción disciplinaria. Son causales de extinción de la acción
disciplinaria las siguientes: 1. La muerte del investigado. 2. La prescripción de la
acción disciplinaria. Parágrafo. El desistimiento
del quejoso no extingue la acción disciplinaria.” Examinado el contenido y alcance
de la acusación contra el acto demandado, así como el de las normas superiores
invocadas como infringidas, la Sala encuentra que la demanda está llamada a
prosperar. Como se precisó en el auto por
el cual se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional de los
efectos jurídicos del acto demandado2, la
decisión de archivo adoptada en un procedimiento disciplinario no implica per
se el desconocimiento o la vulneración de la potestad constitucional en
cabeza de la Procuraduría General de la Nación consistente en ejercer la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas,
como quiera que en cumplimiento de sus funciones dicho ente de control puede,
disponer la apertura de una investigación disciplinaria, que culmine sancionando
al sujeto disciplinado o absolviéndolo de los cargos que le imputó, o bien,
ordenar el archivo definitivo de la actuación si se presenta una de las
causales legales para ello. No obstante lo anterior, es
probable que se estime, como en efecto ocurre en este caso, que la decisión de
archivo de la actuación disciplinaria adoptada por la Procuraduría General de la
Nación desconoce la normativa superior de orden legal en que debe fundarse,
caso en el cual podría concluirse, de probarse esa violación, que para el caso
concreto dicha potestad disciplinaria fue desconocida, ante la imposibilidad
del órgano de control de emitir una decisión de fondo en el respectivo asunto
que está sometido a su conocimiento. Al descender al caso concreto,
una vez examinados los antecedentes administrativos previamente reseñados, se
advierte con claridad que la decisión de archivo de la actuación disciplinaria núm. 011-107144-2004, adoptada a través del acto
acusado, se sustentó en unos motivos que no corresponden a la realidad fáctica
y jurídica del asunto y, por ende, que con ella se desconoció la potestad
constitucional en cabeza de la Procuraduría General de la Nación consistente en
ejercer de manera preferente el poder disciplinario respecto de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas. En efecto, la decisión de
archivo se fundamentó erradamente en el hecho que en la actuación
disciplinaria seguida contra la doctora Alix Cecilia
Daza Martínez por la Oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos de la Fiscalía
General de la Nación se había dictado una decisión -también de archivo de las
diligencias- que había hecho tránsito a cosa juzgada (Auto 000238 de 10 de
febrero de 2005) y, que por tal razón, no era procedente adelantarse o seguirse
una nueva actuación por parte de la Procuraduría General de la Nación por los
mismos hechos objeto de investigación, de conformidad con el artículo 11 de la
Ley 734 de 20023, cuando lo cierto, de
acuerdo con el expediente administrativo, era que tal decisión no tenía la
calidad de definitiva, en la medida en que fue revocada posteriormente a través
de la Resolución 0-1901 de 21 de junio de 2006, proferida por el Fiscal General
de la Nación, en la cual al resolverse el recurso de apelación interpuesto
contra el auto atrás mencionado se revocó dicha decisión y se dispuso la
apertura de la investigación disciplinaria contra la mencionada servidora
pública. En esta forma, resulta
evidente que se desconoció con el acto acusado la potestad disciplinaria
preferente de la Procuraduría General de la Nación, reconocida en la normativa
superior invocada en la demanda, pues, por hechos que no correspondían a la
realidad del asunto, se extinguió la acción disciplinaria que debía adelantar
dicho órgano de control. 4.- Conclusión Así las cosas, las consideraciones
precedentes conducen a la Sala a declarar la nulidad del acto acusado, como en
efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de
Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA DECLÁRESE LA NULIDAD del acto
administrativo de fecha 30 de septiembre de 2005, expedido por la Procuraduría
Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial de la Procuraduría
General de la Nación, por medio de la cual se decretó el archivo de las
diligencias a que se refiere el expediente disciplinario núm. 011-107144-2004. Cópiese, notifíquese,
publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en
su sesión del 20 de junio de 2012.
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO NOTAS DE PIE DE
PÁGINA [1]
En el ordenamiento jurídico colombiano se encuentra expresamente consagrada la
posibilidad de que la Administración acuda ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
pretendiendo que se declare la nulidad de un acto administrativo propio, esto
es, expedido por la misma persona jurídica que obra en calidad de demandante y,
consecuencialmente se restablezca el derecho vulnerado. Este mecanismo
judicial, al cual puede recurrir la Administración cuando resulte
jurídicamente improcedente la revocatoria directa del acto que impugna, tiene
en nuestro medio unas características específicas que lo dotan de identidad y
permiten distinguirlo de otras acciones. Esta acción, denominada en la doctrina
como de “lesividad” se refiere a aquellos eventos en los cuales una entidad de
derecho público impugna judicialmente un acto administrativo que ella misma
expidió, pretendiendo que se declare su nulidad y el restablecimiento
-automático o no- del derecho conculcado con el acto; en ella, desde luego, no
se aplica el requisito de procedibilidad relacionado con el agotamiento de la
vía gubernativa; y está sometida a un término especial de caducidad (dos años),
que se empieza a contar no desde la publicación o notificación del acto sino a
partir del día siguiente al de su expedición (art. 136 núm. 7 del C.C.A.) [2]
Auto de 10 de abril de 2008 (fls. 75 a 82 del
expediente) [3]
Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único” “ARTÍCULO
11. EJECUTORIEDAD. El destinatario de la ley disciplinaria cuya situación se
haya decidido mediante fallo ejecutoriado o decisión que tenga la misma fuerza
vinculante, proferidos por autoridad competente, no será sometido a nueva
investigación y juzgamiento disciplinarios por el mismo hecho, aun cuando a
este se le dé una denominación distinta. // Lo anterior sin perjuicio de la
revocatoria directa establecida en el Capítulo IV del Título V del Libro IV de
este Código.” |