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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCIÓN “A” CONSEJERO PONENTE:
CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., once
(11) de abril de dos mil doce (2012). RADICACIÓN:
5200112331000199607799-01 EXPEDIENTE: 17.434 DEMANDANTE: MAPFRE SEGUROS GENERALES DE
COLOMBIA S.A. DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHACHAGÜÍ NATURALEZA:
CONTRATOS Surtido el trámite de ley, sin que se
observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede “PRIMERO. DECLARAR que es nulo el
contenido del Oficio No. 114 de marzo 2 de 1.995 suscrito por “SEGUNDO.- DECLARAR que es Nulo el
Acto Administrativo contenido en “TERCERO. DECLARAR que es Nulo el Acto
Administrativo contenido en “CUARTO.- Que como consecuencia de la
caducidad decretada mediante resolución No. 100 de 17 de abril de 1995 y No.
206 de 1º de junio de 1.995, “QUINTO.- DECLARAR “SEXTO.- DENIEGANSE LAS DEMAS SUPLICAS
DE I.
ANTECEDENTES 1.-
La demanda.- Mediante
escrito radicado el 25 de junio de 1996 en el Tribunal Administrativo de
Nariño, Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., formuló demanda, por
conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción atinente a
controversias contractuales consagrada por el artículo 87 del Código
Contencioso Administrativo, contra el municipio de Chachagüí, con el fin de
obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones (se transcriben
como aparecen en la demanda): “PRIMERA: Que es NULO el contenido del oficio
No. 114 de marzo 2 de 1995 suscrito por la alcaldesa del Municipio de Chachagui
Nariño, Doctora C. Enriqueta Yela Guerrero, mediante la cual se ordena que se
suspenda las obras que venía ejecutando el contratista Segundo Fabian Eraso
Burbano en la concentración escolar de dicho municipio, con ocasión del
desarrollo y de la ejecución del contrato suscrito el 20 de octubre de 1994. “SEGUNDA: Que
es NULA “TERCERA: Que
es NULA la resolución No. 206 de fecha 1º de junio de 1995, debidamente
notificada, proferida por “CUARTA: Que
es NULA el acta de liquidación de fecha 19 de julio de 1995 relacionada con el
contrato suscrito con el Ingeniero Segundo Fabian Eraso Burbano el 20 de
octubre de 1994. “QUINTA: Que
es NULA la resolución No. 625 de fecha 24 de octubre de 1995, notificada
debidamente, proferida por “SEXTA: Que
es NULA la resolución No. 903 del 26 de Diciembre de 1995 mediante al cual se
rechazan los recursos interpuestos contra la resolución No. 625 del 24 de
octubre de 1995. “SEPTIMA: Que
como consecuencia de “OCTAVA: Que
se declare, como consecuencia de la declaratoria de Nulidad de los actos
administrativos reseñados y de la declaración anterior, que el contratista,
Ingeniero Segundo Fabian Eraso Burbano no incumplió con sus obligaciones
contraídas en el contrato de fecha 20 de octubre de 1994. “NOVENA: Que
se declare, como consecuencia de las declaratorias anteriores, que Seguros
Caribe S.A., hoy MAPFRE SEGUROS GENERALES DE COLOMBIA S.A., no está obligada a
cumplir con lo ordenado en el artículo segundo de la resolución No. 100 de
abril 17 de 1995, por la cual se ordena hacer efectiva “DECIMA: Que
como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos demandados y las
demás declaraciones, se ordene restituir, actualizados, los dineros que haya
pagado o llegare a pagar Seguros Caribe S.A. hoy Mapfre Seguros Generales de
Colombia S.A. como consecuencia de lo ordenado en las resoluciones aquí
demandadas. “DECIMA
PRIMERA: Que como consecuencia de la declaratoria de Nulidad de los actos
Administrativos y las demás declaraciones, se condene al Municipio de Chachagui
a pagar en favor de Seguros Caribe S.A. hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia
S.A. el valor de los perjuicios sufridos por ésta equivalentes a los gastos y
valores pagados para iniciar y llevar hasta su terminación la acción
contenciosa que mediante éste libelo se incoha, los pagos por la atención del
proceso de ejecución originada de la fallida declaratoria de caducidad
decretada, cauciones, las consecuencias económicas de la constitución de la
reserva para el rubro de siniestros en curso, la afectación del balance, los
valores que en el curso del proceso pague o haya pagado “DECIMA
SEGUNDA: Que como consecuencia de la condena anterior, disponer que el
municipio de Chachagui, debe pagar a favor de Seguros Caribe S.A., hoy Mapfre
Seguros Generales de Colombia S.A. el valor de los perjuicios ACTUALIZADOS
conforme lo dispone el contenido del artículo 178 del Código Contencioso
Administrativo, teniendo en cuenta el indice de precios al Consumidor que
certifique el Dane para los meses de marzo de 1995 (Indice Inicial) y el mes
anterior a la ejecutoria del fallo que ponga fin a la controversia (indice
final). “DECIMA
TERCERA: Condenar al Municipio de Chachagui a pagar ACTUALIZADOS a Seguros
Caribe S.A, hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. los intereses
legales, del valor histórico de las condenas, desde el 2 de marzo de 1995 o
desde la fecha en que quedaron en firme los actos administrativos demandados
hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia; y hasta que el pago se verifique
intereses moratorios a la tasa máxima legal, según lo dispuesto en el artículo
884 del Código de Comercio. “DECIMA
CUARTA: Que se dé cumplimiento a lo normado en los artículo 176 y 177 del
Código Contencioso Administrativo. “PRETENSIONES
SUBSIDIARIAS. (…) (fls. 2.- Hechos Los
fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1.- Previo
proceso de licitación pública, el 20 de octubre de 1994 el municipio de
Chachagüí celebró con el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano un contrato
para la construcción, por el sistema de precios unitarios fijos, de la
concentración escolar mixta de Chachagüí–Nariño, con las características
indicadas en las cláusulas primera y cuarta del mismo. La obra debía ejecutarse
en el plazo de seis (6) meses, contados a partir del perfeccionamiento del
contrato, de acuerdo con el programa de trabajo e inversión de obra. El precio
del contrato fue estimado en $94’804.716.oo. 2.2.- Para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones del contrato, Seguros Caribe
S.A., hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., expidió la póliza única
05305929, amparando los riesgos de “…Anticipo
(sic), Cumplimiento del Contrato (sic), Pago de salarios (sic), prestaciones
sociales e indemnizaciones...”. 2.3.- El 28
de noviembre de 1994, el alcalde del municipio, con el aval del interventor del
contrato, envió una comunicación al contratista, en la cual informaba que,
previa reunión celebrada con el “Director del Núcleo”, “el Director de 2.4.-
Conforme a la “modificación” del
contrato, introducida por el Alcalde del municipio a través del oficio indicado
en el numeral anterior, el contratista inició la ejecución de la obra el 29 de
noviembre de 1994, según consta en el acta de inicio suscrita por las partes y
el interventor del contrato. 2.5.-
Mediante oficio 094, del 23 de febrero de 1995, el Jefe de Fomento y Desarrollo
del municipio solicitó al contratista informar la razón por la cual se hallaba
ejecutando trabajos en el sector de las aulas 8, 9, 10, 11, 12 y 2.6.-
Mediante oficio 114 del 2 de marzo de 1995, la nueva Alcaldesa del municipio de
Chachagüí solicitó al contratista suspender la ejecución de las obras,
aduciendo para ello, básicamente, fallas en la construcción; por consiguiente,
mientras no se solucionaran los inconvenientes señalados en el oficio y se
realizaran las pruebas de carga, no era posible seguir ejecutando la obra. 2.7.-
Asimismo, el interventor del contrato se refirió a los inconvenientes que
motivaron la suspensión de la ejecución de las obras, señalando que tales
situaciones podían constituir anomalías, pero no fallas protuberantes o
estructurales que no fuera posible corregir. 2.8.- Pese a
lo anterior, 2.9.-
Mediante resolución 625 del 24 de octubre de 1995, el municipio adoptó
unilateralmente el acta de liquidación del contrato practicada por la misma
entidad el 19 de julio del mismo año. Los recursos interpuestos contra dicho
acto administrativo fueron rechazados, por cuanto no cumplían con el requisito
previsto por el numeral 4 del artículo 52 del C.C.A. (fls. 3.-
Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de violación.- La demanda invocó los artículos 1, 2, 3, 6, 29, 67,
83, 123, 150, 209, 228 y 365 de 3.1.-
Violación del artículo 1602 del Código Civil.- La suspensión del contrato fue decretada por 3.2.-
Violación de los artículos 29, 67 de 3.3.-
Falsa motivación de la caducidad.- Por cuanto la caducidad del contrato fue declarada
sin la observancia de los requisitos contemplados por el artículo 18 de la ley
80 de 1993. En efecto, el contratista no incumplió las obligaciones a su cargo;
por el contrario, se hallaba ejecutando la obra conforme a la modificación
introducida por el municipio de Chachagüí, a través de la comunicación del 28
de noviembre de 1994, de modo que no se satisfizo el primer presupuesto
previsto por la norma, cual es la presencia de “hechos constitutivos
de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista”. Por otra parte, el acto administrativo mediante el
cual se declaró la caducidad del contrato se encuentra falsamente motivado,
porque las fallas que, según se afirma, detectó 3.4.-
Exclusión de los riesgos asegurados y contenido ambiguo de los actos
administrativos.- El cargo se encuentra estructurado sobre la base de
dos supuestos: el primero, referido a que el clausulado de condiciones
generales de la póliza única de seguro de cumplimiento 05305929, expedida por
Seguros Caribe S.A., contempla como causal de exclusión “…los perjuicios que se refieran al incumplimiento originado en
modificaciones introducidas al contrato original, salvo convenio expreso que
conste en el correspondiente certificado de modificación…” y ocurre que el
contrato fue modificado unilateralmente por el municipio contratante, “…sin que 3.5.-
Falsa motivación del acto que adopta unilateralmente la liquidación del
contrato y violación del debido proceso. El acto administrativo que adoptó unilateralmente la
liquidación del contrato es nulo, por falsa motivación, porque no es cierto que
el contratista haya hecho uso indebido de los dineros entregados a título de
anticipo; por el contrario, existen 3 actas de obra, por un valor total de
$46.136.418.20, que reflejan la correcta inversión del mismo y el saldo, que
asciende a $1.265.939.oo, fue puesto a disposición del municipio oportunamente. Por otra parte, Asimismo, el municipio vulneró el derecho de defensa
de la aseguradora, porque el recurso de reposición interpuesto contra la
resolución 625, del 24 de octubre de 1995, por la cual se adoptó la liquidación
unilateral del contrato, fue rechazado bajo la excusa del incumplimiento de los
requisitos contemplados por el numeral 4 del artículo 52 del C.C.A., esto es, “Indicar el nombre y la dirección del
recurrente”, cuando lo cierto es que tal información reposaba en la
actuación administrativa (fls. 4.- La
actuación procesal Por
auto del 16 de julio de 1996 se admitió la demanda y se ordenó la vinculación
de la demandada al proceso, a través de la notificación personal de la
providencia al Alcalde municipal; asimismo, para integrar el contradictorio, se
ordenó la vinculación del contratista, Segundo Fabián Eraso Burbano, se ordenó
la notificación personal al señor agente del Ministerio Público, se ordenó la
fijación en lista del negocio, se reconoció personería al apoderado de la parte
actora y se resolvió negativamente la solicitud de suspensión provisional de
los efectos jurídicos de los actos administrativos demandados (fls. El
municipio de Chachagüí contestó la demanda de manera extemporánea y Segundo
Fabián Eraso Burbano guardó silencio. 5.-
Los alegatos de primera instancia 5.1.-
El
apoderado de la parte actora reiteró las pretensiones, los hechos y el concepto
de violación de la demanda y añadió que, para cuantificar la condena por los
perjuicios deprecados, debe tenerse en cuenta el dictamen pericial practicado
en el proceso (fls. 5.2.- La
parte demandada y el litisconsorte necesario guardaron silencio. 6.2.-
El concepto del agente del Ministerio Público El Procurador Judicial 36 en lo
Administrativo solicitó despachar favorablemente las pretensiones de la
demanda, pero sólo en lo concerniente a la declaración de nulidad de los actos
administrativos cuestionados. Solicitó negar las pretensiones
indemnizatorias, por cuanto no está acreditado que la compañía aseguradora haya
pagado valor alguno por la garantía de cumplimiento (fls. 7.-
La sentencia recurrida Es
la proferida el 8 de septiembre de 1999 por el Tribunal Administrativo de
Nariño, la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, en la forma
consignada al inicio de esta providencia. Para llegar a lo anterior, el Tribunal
consideró que el acto administrativo que declaró la caducidad del contrato se
encuentra falsamente motivado, porque las razones aducidas para proceder en tal
sentido fueron ajenas a la realidad contractual. En efecto, el Tribunal precisó
que no fue el contratista quien modificó unilateralmente el contrato o quien
decidió construir obras que no estaban determinadas en el objeto del mismo; por
el contrato, halló acreditado que fue el Alcalde de Chachagüí quien ordenó al
contratista iniciar la construcción de las aulas De otro lado, consideró que, contrario a lo
señalado en la resolución por la cual se declaró la caducidad del contrato, las
fallas en la construcción no eran de tal magnitud que pudieran calificarse como
verdaderos incumplimientos que afectaran gravemente la ejecución de las obras y
que permitieran adoptar la medida excepcional; de hecho, el Tribunal constató,
a través de una inspección judicial, que la obra se venía ejecutando conforme a
los diseños arquitectónicos y estructurales suministrados por el municipio,
hasta el momento en que se dispuso la suspensión de la misma y que las
irregularidades que presentaba la construcción eran susceptibles, en unos
casos, de ser corregidas y, en otros, inexistentes. Agregó: “…En este caso la administración habría
podido tomar las medidas tendientes (sic) lograr el adecuado desarrollo de los
trabajos indicando las pautas a seguir (…). Nada de esto se hizo. Se ordenó
primero la suspensión de la obra, con lo cual no se permitió que el contratista
pudiera corregir o solucionar los problemas que se hubieren presentado, y como no
se dio autorización para reanudar los trabajos cuando se decretó la caducidad
el contratista quedó imposibilitado de realizar los trabajos necesarios para
solucionar las imperfecciones que se hubieren observado….”. En conclusión, declaró la nulidad de los
actos cuestionados y negó los reconocimientos pecuniarios deprecados (fls. 8.- Los recursos de apelación Inconformes
con la anterior decisión, tanto el apoderado del municipio como el apoderado de
la parte actora interpusieron recurso de apelación, dentro de la oportunidad
prevista por el ordenamiento jurídico. 8.1.- El municipio
de Chachagüí sostuvo que el Tribunal no valoró debidamente la prueba, porque el
proyecto que se hallaba ejecutando el contratista no hacía parte del objeto
contractual. En
efecto, las obras que debía ejecutar se hallaban descritas en el pliego de
condiciones de la licitación pública 01, que dio origen al contrato de obra
pública del 20 de octubre de 1994. Las obras descritas en el pliego de
condiciones contaban con los respectivos diseños arquitectónicos y
estructurales, sin los cuales no habría podido llevarse a cabo el proceso de selección,
pues, a partir de los mencionados estudios previos, los oferentes debían
estructurar sus propuestas; sin embargo, las obras que adelantaba el
contratista no estaban contempladas en los pliegos de condiciones, carecían de
diseños y cálculos estructurales y, por ello, no podían ser ejecutadas. De
hecho, fue el interventor del contrato quien suministró los diseños
estructurales de las aulas, para que el contratista realizara los trabajos. Lo
anterior significa que el contrato fue modificado, en esencia, por la
administración pública, desconociendo los mandatos imperativos contenidos en la
ley 80 de 1993, con el fin de beneficiar al contratista. A este respecto
precisó: “…se encuentra demostrado que el
contratista omitió el acometimiento de las obras programadas en la primera
etapa, de la que trataba la licitación y (sic) contrato, más costosas que la
subsiguiente; ejecutando, en contravía de mínimos principios, la segunda etapa,
ajena a la licitación y al contrato, de menor costo, como palmariamente se
evidencia en los planos que hacen parte del acervo probatorio…”. Solicitó
revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las
pretensiones de la demanda (fls. 8.2.- La parte
actora señaló que el Tribunal de primera instancia no motivó la negativa de las
pretensiones orientadas a obtener la reparación de los perjuicios ocasionados
con la expedición de los actos declarados nulos, pese a que, dentro del
expediente, se encuentran acreditados. En tal sentido, solicitó modificar la
sentencia de primera instancia, para obtener la condena al pago de los mismos
(fls. 9.- Los alegatos de
segunda instancia 9.1.- La parte
actora reiteró la petición atinente a que la sentencia de primera instancia sea
modificada, para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de condena
deprecadas en la demanda (fls. 9.2.- La entidad demandada
y el delegado del Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. La competencia II.- La validez de la
prueba documental recaudada.- Si bien es cierto
algunos documentos contractuales, que hacen parte de los antecedentes
administrativos de los actos impugnados, fueron allegados al proceso en copia simple y esta circunstancia,
en principio, impediría darles valor probatorio, por no cumplir con las
exigencias que para tales efectos consagran los artículos 253 y 254 del Código
de Procedimiento Civil3, en este caso La decisión de otorgarles valor probatorio a
las copias simples aportadas por la parte actora obedece a la imperiosa
necesidad de dar prelación a los principios de buena fe y lealtad procesal que
deben informar las actuaciones de las partes en los procesos, los cuales han
sido desconocidos por la entidad estatal, al abstenerse de remitir al proceso
los antecedentes de los actos administrativos cuestionados, los cuales debían
encontrarse en su poder y bajo su guarda, por mandato del artículo 29 del
C.C.A. No tendría sentido que el juez se abstuviera
de analizar los supuestos de la demanda, por el hecho de que la entidad
estatal, que ostenta la condición de demandada, decida abstenerse de enviar o
aportar al proceso las pruebas que obran en su poder y que, eventualmente,
puedan ser desfavorables a sus intereses, pues en ese caso, bastaría que la
entidad asumiera una conducta negligente, displicente y de rechazo frente a las
órdenes impartidas por la jurisdicción, para que entorpeciera el trámite
procesal y dejara el proceso sin los elementos de prueba necesarios para
realizar los pertinentes juicios de valor, orientados a definir el debate
sustancial. Resultaría inadmisible que quien incumple sus deberes procesales
saliera beneficiado con su comportamiento. Esta
Sección de En
efecto, en sentencia del 30 de mayo de 2007 (exp. 15.469)6 dijo: “No consulta el principio de la buena fe que
“ (…) “En este orden de ideas, se le otorgará
valor probatorio al Acta de liquidación final del contrato 04 de 1994, suscrita
el 23 de junio de 1995, entre el Municipio de Tumaco y el contratista, la cual
fue aportada al expediente en fotocopia simple tomada de una fotocopia
autenticada ante notario”. Asimismo,
en sentencia del 16 de abril de 2007 (exp. AG. 025) 7, “…En tal virtud, “Es decir que el
incumplimiento o renuencia en aportar el documento en dichas condiciones
legales pese a la orden judicial proferida por el a quo en tal sentido, acarrea
como consecuencia en aplicación del principio de la comunidad de la prueba que
deba otorgársele valor o mérito probatorio a las copias aportadas con la
demanda, solución procesal que restablece el equilibrio de las partes en el
proceso, y que se sustenta en los principios constitucionales de igualdad
procesal (art. “La
equidad que debe gobernar la actuación judicial en estas circunstancias
(artículo “Por lo tanto, como
quiera que eran las entidades públicas demandadas las que estaban en
condiciones de aportar a la causa las copias auténticas de los documentos
-balance financiero de 1989- y no las trajeron, no se puede, bajo el criterio
de la sana crítica, valorar a su favor esta actitud o conducta pasiva dentro
del proceso y, al contrario, esa falta de remisión sin justificación jurídica
atendible de los documentos solicitados por el a quo, debe ser estimada en
forma desfavorable a la parte incumplida, con el rigor de dar mérito probatorio
a las documentos aportados con la demanda a efectos de ser apreciados y
valorados. …”8. III.- Valoración
Probatoria.- 1.
El 20 de octubre de 1994, entre el municipio de Chachagüí (contratante) y el
ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano (contratista), fue celebrado un contrato
(sin número), en virtud del cual el contratista se obligó a ejecutar, por el
sistema de precios unitarios fijos, la “…CONSTRUCCIÓN
DE 2.-
Por lo anterior y para efectos de satisfacer los requisitos de ejecución del
contrato, el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano constituyó la póliza única
de cumplimiento 05305929, expedida por Seguros Caribe S.A., a favor del
municipio de Chachagüí, amparando los riesgos antes citados, en las cuantías
señaladas en el contrato (fls. 214 y 3.-
El acta de iniciación de las obras fue suscrita por el contratista, el
interventor y el entonces Alcalde del municipio, el 29 de noviembre de 1994
(ver acta, fl. “En
reunión previa celebrada con los señores: MIGUEL CASANOVA, como Director del
Núcleo, señora CECILIA ARÉVALO, Directora de “Por
lo tanto autorizamos al Ingeniero Contratista comience la construcción del bloque
antes mencionado”. La
decisión contenida en el oficio antes citado fue adoptada ante una solicitud
formulada por el contratista; en efecto, según lo manifestó en su testimonio el
ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano9, la obra abarcaba un área
extensa y, por ello, requirió al interventor del contrato para que le indicara
por dónde debía iniciar la construcción: “Entonces
se me ordenó comenzar por el bloque de seis aulas, porque en los planos hay
seis aulas, entonces comenté que micontrato (sic) sólo tenía tres, que si
ibamoa (sic) a hacer una planta, entonces el interventor consultó me imagino
que con el Alcalde o no se, y se me extendió un oficio en el cual se me
autorizaba a construir el bloque de seis aulas…” (fl. El
contratista inició la ejecución de la obra en la forma indicada por la entidad
contratante y, de las actividades desarrolladas, presentó informes mensuales
(ver informes de ejecución de obra del período comprendido entre el 29 de
noviembre de 1994 y el 28 de febrero de 1995, folios 4.-
Con base en los informes de ejecución, fueron elaboradas las actas [parciales]
de obra 01, 02 y 03. El acta de obra 01 comprende el período 29 de noviembre a
29 de diciembre de 1994 y en ella consta que el valor de las obras ejecutadas
asciende a la suma de $17’067.819.oo (fls. 5.-
Mediante oficio 094 del 23 de febrero de 1995, es decir, cuando culminaba el
tercer mes de actividades, el Jefe de Fomento y Desarrollo del municipio de Chachagüí
requirió al contratista y al interventor de la obra para que explicaran por qué
en la obra “Proyecto de Concentración
Escolar” se estaba trabajando en el sector de las aulas 8, 9, 10, 11, 12 y El
contratista respondió mediante escrito del 28 de febrero de 1995, en el que
señaló que “…Las obras de Por
su parte, el interventor manifestó que la decisión de iniciar la construcción
por el bloque de las aulas 6.-
El 2 de marzo de 1995, mediante oficio 114, “En
principio motivo esta suspensión debido a las fallas de construcción que
presenta la estructura, tales como: “Las
columnas que no mantienen su verticalidad dentro de un límite tolerante y la
losa presenta ondulaciones fuera de estos límites. “Además
Usted esta fundiendo los elementos estructurales sin mezclador ni vibrador,
maquinaria esta, que ha sido cotizada dentro de su análisis presupuestal
presentándose por ella ormigueos en estos elementos estructurales”. 7.-
El 16 de marzo de 1995, mientras se hallaba suspendida la ejecución de la obra,
fueron enviados a la construcción dos ingenieros de 8.-
El 17 de abril de 1995, Por
otra parte, la resolución 100 del 17 de abril de 1995 hizo exigible la póliza
única de seguro de cumplimiento 05305929, expedida por “Seguros del (sic) Caribe S.A.”, a favor del municipio de Chachagüí, mediante la cual se amparaban, entre
otros, los siguientes riesgos: i) cumplimiento del contrato por $18’960.943.oo
(equivalente al 20% del precio estimado del contrato) y ii) buen manejo e
inversión del anticipo, por $47’402.358.oo (equivalente al 50% del precio
estimado del contrato, fls. El
mencionado acto administrativo fue recurrido en reposición por el contratista y
la compañía Seguros Caribe S.A., pero fue confirmado mediante resolución 206
del 1º de junio de 1995 (fls. 10.- Posteriormente, El
contratista no estuvo de acuerdo con el proyecto de acta (fl. III.- La legalidad
del acto administrativo contenido en el oficio 114 del 2 de marzo de 1995. La
suspensión del contrato, más estrictamente de la ejecución del contrato, procede,
por regla general, de consuno entre las partes, cuando situaciones de fuerza
mayor, caso fortuito o de interés público impidan, temporalmente, cumplir el
objeto de las obligaciones a cargo de las partes contratantes12, de
modo que el principal efecto que se desprende de la suspensión es que las
obligaciones convenidas no pueden hacerse exigibles mientras perdure la medida
y, por lo mismo, el término o plazo pactado del contrato (de ejecución o
extintivo) no corre mientras permanezca suspendido. Por esa misma razón, la
suspensión debe estar sujeta a un modo específico, plazo o condición, pactado
con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, acorde con la situación que
se presente en cada caso, pero no puede permanecer indefinida en el tiempo. En
el sub – lite, la suspensión fue decretada por la entidad contratante, sin que
mediara facultad legal que habilitara hacerlo unilateralmente, pues, dentro del
régimen contenido en la ley 80 de 1993, no se contempla tal posibilidad;
además, para decretar la suspensión, Así,
la decisión contenida en el oficio 114 del 2 de marzo de 1995 fue proferida por
En
este orden de ideas, se confirmará el ordinal primero de la parte resolutiva
del fallo de primera instancia en cuanto declaró la nulidad del citado acto
administrativo. IV.- La legalidad de
los actos administrativos contenidos en la resolución 100 del 17 de abril de
1995 y 206 del 1 de junio de 1995 La
parte demandada sostiene en el recurso de apelación que el Tribunal valoró
indebidamente la prueba recaudada, porque las obras que debía ejecutar el
contratista correspondían a la primera etapa del proyecto, las cuales contaban
con los cálculos, los diseños estructurales, los planos arquitectónicos
requeridos y se hallaban descritas en el pliego de condiciones que dio origen
al contrato de obra pública celebrado el 20 de octubre de 1994; pero, por el
contrario, el contratista decidió ejecutar las obras de la segunda etapa del
proyecto, para la cual no existían estudios previos. Lo
que surge de manera diáfana es que el objeto del contrato no era otro que el
contenido en la cláusula primera del mismo (ver numeral 1 de las
consideraciones de esta providencia) y, por ello, el contratista debía
construir dos (2) bloques (uno de 3 aulas y otro dotado de batería sanitaria,
sala de mecanografía, portería, sala de profesores, etc.) y un (1) aula anexa
al bloque existente en el terreno; no obstante, antes de iniciar la ejecución
del contrato, No
corresponde a Así, resulta
evidente que la conducta que asumió la entidad demandada en desarrollo de la
actividad contractual no estuvo precedida de la buena fe que debe regir este
tipo de relaciones jurídicas, tal como lo disponen los artículos 83 de Por otra parte, no
es admisible el argumento esbozado por el apoderado del municipio en el recurso
de apelación, referido a que el contratista debió desatender la orden contenida
en el oficio del 28 de noviembre de 1994, por ser ilegal. El demandado olvida
que la parte contratante es el municipio de Chachagüí y no la persona natural
que, para ese entonces, se desempeñaba como Alcalde, lo cual implica que quien
adoptó la decisión fue el municipio y no la persona que lo representaba
legalmente. En tal sentido, el argumento contradice la disciplina de los actos
propios (“venire contra factum proprium non valet”) y, por ello, el municipio no podía cuestionar válidamente el hecho de
que el contratista hubiera acatado una decisión suya y, mucho menos, utilizar
ese fundamento para declarar la caducidad del contrato. Adujo también la entidad
demandada, para declarar la caducidad del contrato a través de la resolución
100 del 17 de abril de A este respecto,
lo primero que advierte Por otra parte y
sin perjuicio de lo anotado en precedencia, Por todo lo
anterior, Como
consecuencia de la declaración de nulidad de los actos administrativos antes
citados, también devienen nulos el acto administrativo a través del cual se
adoptó unilateralmente la liquidación del contrato (resolución 625 del 24 de
octubre de 1995) y el acto administrativo a través del cual se resolvieron los
recursos interpuestos contra aquél (resolución 903 del 26 de diciembre de
1995), pues, si el fundamento de la declaración de caducidad fue ilegal, no era
procedente exigir al contratista y a su garante el reintegro de los dineros
entregados a título de anticipo. En ese sentido, resulta evidente que los
soportes que dieron lugar a la liquidación del contrato no se ajustan a la
realidad contractual y, por ende, se hallan viciados de invalidez. En las anteriores
condiciones, se confirmará el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la
sentencia de primera instancia. V.- El acto
administrativo contenido en la resolución 372 del 10 de mayo de 1996.- El
ordinal quinto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia declaró la
nulidad del acto administrativo contenido en la resolución 372, del 10 de mayo
de 1996, “Por medio del cual se libra
mandamiento de pago en (sic) favor del municipio de Chachagüí”; sin
embargo, el mencionado acto no fue objeto de cuestionamiento en las
pretensiones de la demanda, de manera que, dicho ordinal se revocará. VI.- Los perjuicios El
recurso de apelación interpuesto por la parte demandante tiene como finalidad
obtener la condena al pago de las indemnizaciones solicitadas en la demanda. Como
las pretensiones principales de orden declarativo prosperaron parcialmente,
sólo se estudiarán las pretensiones principales consecuenciales de
condena. En
cuanto a la pretensión décima principal, dentro del expediente no existe elemento
de juicio alguno del cual se pueda deducir que la sociedad demandante haya
efectuado el pago de los riesgos amparados mediante la póliza única de seguro
de cumplimiento 05305929, que se hicieron exigibles a través de los actos
administrativos declarados nulos; no obstante, en caso de que la compañía
aseguradora haya efectuado ese pago, el municipio de Chachagüí deberá
restituirla debidamente actualizada con base en los índices de precios al
consumidor certificados por el DANE y sobre el valor histórico se calcularán
los intereses de mora bancarios contemplados por el artículo 884 del Código de
Comercio, desde la fecha en que se haya efectuado el pago, hasta la fecha en
que se restituyan las respectivas sumas por parte del municipio. La
pretensión undécima principal reclama los perjuicios derivados de los gastos en
que incurrió la sociedad demandante para iniciar y llevar hasta su terminación
el presente proceso, lo cual hace parte de las costas del mismo, en el
componente de agencias en derecho, que se decretarán en su momento, si se
reúnen los presupuestos necesarios para ello. Por
otra parte, En
cuanto a la pretendida indemnización por concepto de la “constitución de reserva para el rubro de siniestros” y la “afectación del balance”, precisa Dentro
del término del traslado del dictamen pericial, el solicitante de la prueba
pidió aclaración y complementación del mismo, por cuanto los amparos
correspondientes a “pago de salarios,
prestaciones sociales e indemnización” y “estabilidad de la obra” no fueron afectados por las resoluciones
declaradas nulas, de modo que, sobre tales rubros, la compañía aseguradora no
constituyó reserva alguna (fls. El
Tribunal accedió a la solicitud de aclaración y complementación, mediante auto
del 27 de mayo de 1997 (fl. Para
En
efecto, dentro del expediente no existe prueba alguna que permita inferir que
el balance financiero de la compañía aseguradora se haya visto afectado como
consecuencia de la constitución de la reserva técnica para el pago de los
siniestros que se hicieron exigibles a través de los actos administrativos
declarados nulos. De hecho, el balance financiero de la sociedad demandante no
fue aportado al proceso y El
dictamen pericial nada dice al respecto, no hizo alusión al balance financiero
de la compañía aseguradora, no aludió a la constitución de la reserva, no
calculó el porcentaje que debía ser destinado para la constitución de la
reserva y mucho menos se refirió al impacto que podía tener sobre el balance
financiero de la compañía la constitución de la reserva presupuestal o la
inclusión del rubro en cuentas contingentes, de modo que En
conclusión, el perjuicio no fue acreditado y, por consiguiente, la mencionada
pretensión no está llamada a prosperar. Como
las pretensiones décima y undécima no prosperaron, por sustracción de materia
tampoco están llamadas a prosperar las contenidas en los ordinales duodécimo,
decimotercero y decimocuarto de la demanda. VII.- No se impondrá condena en costas, porque la
conducta de las partes no se enmarca dentro de las previsiones contempladas por
el artículo 55 de En mérito de lo
expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de FALLA: Primero.- REVÓCASE el ordinal quinto de la parte resolutiva del
fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño el 8 de septiembre de
1999. Segundo.- CONFÍRMANSE los ordinales primero, segundo,
tercero y cuarto de la parte resolutiva del fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Nariño el 8 de septiembre de 1999. Tercero.- MODIFÍCASE el ordinal sexto de la parte
resolutiva del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño el 8 de
septiembre de 1999, el cual quedará así: “Sexto.- En caso de que la compañía aseguradora
SEGUROS CARIBE S.A. (hoy MAPFRE SEGUROS GENERALES DE COLOMBIA S.A.), haya
pagado suma de dinero alguna por concepto de los riesgos que se hicieron
exigibles a través de los citados actos administrativos, el municipio de
Chachagüí deberá restituirla debidamente actualizada con base en los índices de
precios al consumidor certificados por el DANE y sobre el valor histórico se
calcularán los intereses de mora bancarios contemplados por le artículo 884 del
Código de Comercio, desde la fecha en que se haya efectuado el pago, hasta la
fecha en que se restituyan las respectivas sumas por parte del municipio. Las
demás pretensiones se niegan”. Cuarto.- Sin condena en costas. Quinto.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente
al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA
NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 25 de junio de
1996. 2 Artículo 2º del Decreto 597 de 1988. 3 ARTÍCULO 253. Los
documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir
en transcripción o reproducción mecánica del documento. ARTÍCULO 254. Las copias tendrán el
mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos: 1.
Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o
de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se
encuentre el original o una copia autenticada. 2.
Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia
autenticada que se le presente. 3.
Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de
inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa. 4 La parte actora solicitó al Tribunal
de primera instancia librar oficio con destino a la alcaldía de Chachaguí, para
que remitiera al proceso, en copia auténtica, “…la actuación administrativa
relacionada con el Contrato (sic) de fecha 20 de Octubre (sic) de 1994 suscrito
con el Ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano…”. 5 Código de Procedimiento Civil
Artículos: 249 y 250. 6 Consejero
Ponente doctor Mauricio Fajardo Gómez. 7 En el mismo
sentido ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección
Tercera, sentencia del 10 de marzo de 2011, exp. 15.666 (Subsección B). 8 Consejera Ponente doctora Ruth Stella
Correa Palacio. 9 Declaración
rendida dentro del presente proceso, folios 10 Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29 de agosto de
2007, exp. 15.324. 11 Ibídem. 12 Cfr. Consejo
de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 28 de abril de 2010,
exp. 16.431 13 Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de abril de 2006,
expediente 16041. 14 Tribunal Supremo de España, Sala III
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia 12968 del 19 de
diciembre de 2006. Citada en VALBUENA HERNANDEZ, Gabriel. La defraudación de la
confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad
del Estado. Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2008, p. 117. 15 En relación con el
debido proceso en las actuaciones contractuales, “…En
efecto, la observancia del debido proceso en las actuaciones
administrativas, incluyendo la contractual, es de tal trascendencia para la
obtención de decisiones verdaderamente justas y adecuadas al derecho material,
que su proyección en ellas tiene los siguientes alcances: [i] ser oído antes de
que se tome la decisión; [ii] participar efectivamente en el proceso desde su
inicio hasta su terminación; [iii] ofrecer y producir pruebas; [iv] obtener
decisiones fundadas o motivadas; [v] recibir notificaciones oportunas y
conforme a la ley; [vi] tener acceso a la información y documentación sobre la
actuación; [vii] controvertir los elementos probatorios antes de la decisión;
[viii] obtener asesoría legal; [vii] tener la posibilidad de intentar
mecanismos contra las decisiones administrativas (…) Conocidas en forma sucinta
la noción y condiciones materiales de configuración de la facultad exorbitante
de declarar la caducidad de un contrato, y teniendo en cuenta que se trata de
una sanción cuya imposición tiene la potencialidad de lesionar derechos
subjetivos de los contratistas, es indiscutible, según se vio, que su ejercicio
implica que se garantice el derecho constitucional al debido proceso….”. |