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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN
SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: DR. VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA. BOGOTÁ D.C., VENTITRÉS (23) DE FEBRERO DE DOS MIL DOCE (2012).- EXPEDIENTE No. 110010325000201000297
00.- NÚMERO INTERNO 2409-2010.- AUTORIDADES NACIONALES.- ACTOR: HÉCTOR ALONSO MELO VERA.- Decide la Sala en única instancia, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral, interpuesta por el señor
Héctor Alonso Melo Vera contra la Nación - Procuraduría General
de la Nación. LA DEMANDA HÉCTOR ALONSO MELO VERA, en ejercicio de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del
C.C.A., pretende que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos1: - El proferido por el Procurador Segundo Delegado para
la Contratación Estatal de 9 de agosto de 2005, mediante el cual le impuso la
sanción disciplinaria de destitución del empleo de Profesional Universitario e inhabilidad
general para ejercer funciones públicas por el término de diez (10) años. -.Del fallo de 4 de mayo de 2006, proferido por la
Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, a través del cual
se confirmó la decisión previamente señalada. -. La aclaratoria de 27 de julio de 2006 de la
sentencia de Segunda Instancia. -. De la providencia de 28 de agosto de 2006 por medio
de la cual el Procurador General de la Nación, no revocó directamente los
fallos de 9 de agosto de 2005 y de 4 de mayo de 2006. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a
título de restablecimiento del derecho, el demandante pretende: -.
Se le exonere de la responsabilidad disciplinaria, dejando sin efecto las
sanciones impuestas. -.
Se ordene a la Procuraduría General de la Nación, borrar de su hoja de vida, la
respectiva anotación de la sanción. -.
El reintegro al cargo que venía desempeñando, o, a uno de igual o superior
categoría, con todas la prerrogativas, como son salarios y prestaciones dejados
de devengar, así mismo, que para todos los efectos, se declare que no existió
solución de continuidad en el ejercicio del cargo. -.
Se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término previsto en los
artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. -.
Se condene a la Entidad demandada a pagar las costas y agencias de este
proceso. Para sustentar sus pretensiones, el demandante expuso los
hechos que la Sala sintetiza así: -. El señor Héctor Alonso Melo Vera, ingresó a la
Alcaldía Mayor de Tunja al cargo de Auditor Interno 2040-08. A partir de enero
de 1996 tomó posesión como Profesional Universitario Código 340-09 de la planta
Global del Municipio, asignado a la Oficina Asesora de Planeación. -. Mediante Resolución No. 0729 de 8 de abril de 2002 de
la Alcaldía, se ordenó la convocatoria de la Licitación Pública No. 001 de
2002, teniendo como objeto: “La
construcción del interceptor río Jordán sector occidente desde el pozo AW 121
al 132 AW (Tercera Etapa), en el Municipio de Tunja, por valor de
$380.637.581.oo”. -. A través de la Resolución No. 2332 de 4 de diciembre
de 2001, se conformó el Comité evaluador encargado del estudio jurídico, técnico
y financiero de las propuestas presentadas dentro de la Licitación Pública No.
003 de 2001, entre los miembros del mismo se nombró al señor Héctor Alonso Melo
Vera, Profesional Universitario 340, Grado 9. -. A la mencionada convocatoria se presentaron 9
propuestas, a saber: Consorcio Benítez Ingenieros;
Hugo Lino Higuera – Conalde Ltda; Cimelec Ingenieros Ltda; Bernardo Ancizar Ossa
López; Consorcio González González; Consorcio Jordán 2002; Bernardo Gil Zapata; Consorcio Alcantarillado Tunja; y Consorcio
Tunja 2002”. -. El 12 de junio de 2002, los miembros del Comité
rindieron Informe de evaluación, en donde manifiestaron
que las: “propuestas presentadas por
BERNARDO GIL ZAPATA, CONSORCIO TUNJA 2002 Y CONSORCIO GONZÁLEZ GONZÁLEZ cumplen con
los requisitos de evaluación y por lo tanto se declaran hábiles. (…)”. -. El 24 de junio de 2002 el Comité Evaluador, presenta
al Alcalde del Municipio de Tunja el mencionado Informe, firmado por sus
integrantes, entre otros, por el accionante por ser miembro del mismo. -. El Alcalde de Tunja mediante Resolución No. 1269 de 28
de junio de 2002 resolvió adjudicar el contrato de la Licitación Pública No.
001 de 2002 a la firma CONSORCIO TUNJA 2002. -. El señor Bernardo Gil Zapata, el día 9 de agosto de
2002, presenta queja disciplinaria contra los señores Pablo Antonio Guío Téllez
Alcalde Mayor de Tunja, Omar Orjuela Secretario de Servicios Públicos, Víctor
Armando Ramírez García Secretario Jurídico y Alcira Manrique delegada del
Ministerio de Desarrollo Económico y Social ante el municipio, por posibles
irregularidades en la adjudicación del contrato al Consorcio Tunja 2002, en
razón a que uno de sus miembros no reunía las exigencias del pliego de
condiciones. -. Mediante Auto de 17 de febrero de 2004, la
Procuraduría Segunda delegada para la Contratación Estatal, formuló cargos
contra los servidores “(…) HÉCTOR ALONSO MELO VERA, “(…)”, por violación de los principios de transparencia y de
responsabilidad y el desconocimiento
del pliego de condiciones al evaluar las propuestas y al adjudicar la
licitación pública (sic) No. 001 de 2002”. -. El fallo de primera instancia proferido el 9 de agosto
de 2005, declaró responsable disciplinariamente al accionante y lo sancionó con
destitución e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 10
años. -. La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la
Nación, confirmó la decisión y negó la
declaración de nulidad solicitada por el recurrente. -. Anotó que por los mismos hechos se inició investigación previa en la
Fiscalía 13 Especializada, y por Resolución Interlocutoria No. 016 de 20 de
marzo de 2003, profirió decisión inhibitoria a favor del demandante. LAS NORMAS
VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN A juicio del
actor, los actos administrativos demandados desconocen las siguientes
disposiciones: -. De la Constitución Política, el Preámbulo y los artículos, 1, 2, 4,
6, 13, 15, 16, 25, 29, 32, 40-2, 127 y 209. . -. De la Ley 734 de 2002, los artículos, 4, 5, 6, 13, 15, 17, 18, 20, 28,
34, 43, 44, 48 numeral 31, 128 y 170 numeral 6° -. De la Ley 80 de 1993, los artículos, 6, 7, 15, 24, 25 y 26 Sustentó el concepto de la violación en los siguientes términos: -. Frente a las normas de orden constitucional, consideró que se
irrespetó la dignidad humana del accionado, el derecho al trabajo, así como los
derechos fundamentales, sustanciales y procesales. -. Además, se vulneró el principio de la igualdad, pasando sobre la
ley sustancial y procedimental abusando del poder. -. Consideró que hubo inobservancia de los artículos antes citados de
la Ley 734 de 2002 y de la Ley 80 de 1993, y adujo que la autoridad
disciplinaria omitió examinar. -. Resaltó que la redacción de los pliegos daba lugar a dudas
razonables y por ello debieron ser interpretados. -. La Procuraduría no analizó que en el informe de evaluación el
Comité, jamás le manifestó al Alcalde del Municipio de Tunja, que la Licitación
debía ser adjudicada al Consorcio Tunja 2002. Adicionalmente invocó como causales de nulidad las siguientes: -. Falsa motivación -. Desviación y abuso del poder -. Ilegalidad de los actos demandados LA CONTESTACIÓN DE
LA DEMANDA La Procuraduría General de la Nación, contestó la
demanda dentro de la oportunidad legal, mediante escrito2 en el que manifestó oposición a las pretensiones del accionante tanto a las
declarativas como a las condenatorias; solicitó que éstas sean negadas y se
declare ajustada a derecho la actuación surtida por la entidad demandada. Sostuvo que los
actos demandados se sujetaron a la Constitución y a la Ley, y fueron el
resultado de la investigación disciplinaria, que comprobó la responsabilidad
del señor Héctor Alfonso Melo Vera, en consecuencia, no acepta que la
Procuraduría haya desconocido el debido proceso al accionante. En cuanto se refiere a las normas violadas, el actor
no explicó en qué consiste la violación dentro de la actuación del
disciplinario adelantado por parte de la Procuraduría, en este orden se hace antitécnico, al citar normas, transcribir su contenido y no
expresar el concepto de violación. Agregó que dentro del trámite de la investigación
disciplinaria se observaron las reglas de legitimación, representación,
notificaciones, competencias, recursos e instancias, el demandante tuvo la
oportunidad de expresar sus opiniones e igualmente de presentar y solicitar las
pruebas que demostraran sus derechos, con la plena observancia de las
disposiciones que regulan la materia, y
se respetaron los términos y las etapas procesales. Resaltó que, en derecho disciplinario la trilogía
tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, se determina por el quebrantamiento
de los deberes funcionales, “(…) El
ilícito se construye sobre la base de la teoría de la norma subjetiva de
determinación que prescinde de un todo del resultado aún entendido en términos
jurídicos, pues el mismo es la INFRACCIÓN DE UN DEBER, y, para infringir un
deber, basta que la persona CONOZCA QUE ESTA OBLIGADA ANTE UN CONTEXTO
SITUACIONAL TIPICO, TENGA CONCIENCIA DE SU CAPACIAD INDIVIDUAL DE ACCIÓN, Y NO
REALICE EL DEBER. (…) En tal virtud, no es cierto que no se analizó la
responsabilidad en los fallos proferidos por la Procuraduría General de la
Nación, (…).” Adicionalmente, propuso la siguiente excepción: 1.- “Ineptitud sustantiva de la
demanda”. Sostuvo que el actor no cumplió con los requisitos
establecidos en el numeral 3° del artículo 137 del C.C.A. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de
Estado, rindió concepto mediante escrito3 en el que solicitó negar
las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: La controversia se circunscribe a determinar si en el
diligenciamiento del proceso disciplinario surtido, entre otros, en contra del
señor Héctor Alfonso Melo Vera, se incurrió en vicios de falsa motivación y
desviación de poder. El proceso se inicia con la queja del señor Bernardo Gil
Zapata, y da origen al proceso disciplinario, que en su desarrollo, se produce
el avance de las distintas etapas del mismo, como el recaudo correspondiente de
pruebas, notificaciones, etc., en este orden se evidencia también, que se agotó
vía gubernativa dentro de la actuación adelantada. Manifiesta que no debe prosperar la excepción de inepta
demanda, en el entendido que del texto de la misma, se puede identificar el “derecho violado”, posición que tiene
fundamento en lo normado en el artículo 228 constitucional que consagra la
prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo. Frente a las nulidades imputadas, encuentra que la Procuraduría
General de la Nación no infringió el ordenamiento jurídico disciplinario, al
interpretar la Ley contractual con fundamento en los principios de
transparencia y de responsabilidad, los cuales debían ser armonizados en su
hermenéutica con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993. Expone apartes de la doctrina que sobre la motivación
fáctica -jurídica, explican que indudablemente toca con la forma, en que los
distintos operadores jurídicos han de exponer las situaciones, de acuerdo a su
autonomía, la competencia y la ponderación que de los casos efectúan, esto es,
a través del ejercicio de la sana critica. Adiciona también, que los fallos disciplinarios
cuestionados se motivaron en el aspecto fáctico y en el supuesto jurídico que los
regulaba, razón para concluir que este cargo no tiene vocación. Igual suerte ha de predicarse de la desviación de poder invocada, toda vez que al
no acreditar tal vicio, no existe el mínimo elemento de juicio que permita
deducir situación anómala, la sola manifestación no es suficiente. Considera que la actuación disciplinaria atacada cumplió
con todos los requisitos, tanto formales como sustanciales al describir las
conductas, adecuarla a los cánones disciplinarios de prohibición, valorando las
exculpaciones y deduciendo el interés jurídico a amparar. Como no se advierte
causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver la
controversia previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema
jurídico del cual se ocupará la Sala, consiste en determinar la legalidad de
los siguientes actos administrativos: (i) de la decisión proferida por el
Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal, del 9 de agosto de
2005. (ii) la decisión de segunda instancia
de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, del 4
de mayo de 2006. (iii) la decisión aclaratoria
del fallo anterior de fecha 27 de julio de 2006 y (iv) de la providencia por medio de la cual el
Procurador General de la Nación, “no
revocó directamente los fallos de 9 de agosto de 2005 y de 4 de mayo de 2006” Previo a decidir
la cuestión planteada, la Sala se pronunciará sobre las excepciones propuestas
por la entidad demandada, tal y como pasa a exponerse. 1.- De las excepciones propuestas por la Procuraduría
General de la Nación. 1.1. Ineptitud Sustantiva de la Demanda En criterio de la Procuraduría, el actor no presentó
la demanda en debida forma, pues no
cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 137 del Código
Contencioso Administrativo, de conformidad con el numeral 4° ibídem, que
dispone: “Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando
se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las
normas violadas y explicarse el concepto de su violación.” Frente a la excepción propuesta, la Sala advierte que
el accionante enunció las normas violadas, pero no desarrolló el concepto de
violación. Sin embargo, encuentra esta Subsección, que en los hechos de la demanda están relacionados de manera
implícita los argumentos que sustentan las posibles vulneraciones a las
disposiciones invocadas, así las cosas, la excepción planteada no puede
prosperar. Ahora bien.
Comoquiera que en este caso el demandante cuestiona la legalidad de las decisiones
sancionatorias, proferidas por la Procuraduría General de la Nación, la Sala
debe precisar el alcance de la competencia de esta Corporación en materia del
control al ejercicio de la potestad disciplinaria y, posteriormente, analizará
los cargos planteados en la demanda junto al material probatorio que obra en el
expediente de la referencia. 2. Sobre la función constitucionalmente atribuida a la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, relativa al control judicial de la potestad
disciplinaria. Esta Sección ha señalado reiteradamente4
que según el diseño Constitucional, la Procuraduría General de la Nación tiene
la titularidad de la acción disciplinaria y goza de un poder preferente, que no
excluye la facultad atribuida a algunas entidades para ejercerla directamente,
pero en ambos casos sometida al control judicial por parte de la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo. No obstante, dicho control no se ejerce de
cualquier modo, sino que está sujeto a limitaciones y restricciones que lo alejan
de convertirse en una tercera instancia. Al respecto, resulta pertinente
reiterar lo que expresó la Sala en el fallo de 3 de septiembre de 20095
en la cual consideró: “De esta manera la
posibilidad de demandar ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa las
providencias que culminan el proceso disciplinario, no implica trasladar, de cualquier manera, a la sede contenciosa
administrativa el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias.
Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad, no es una
simple extensión del proceso disciplinario, sino que debe ser algo
funcionalmente distinto, si es que el legislador consagró el debido proceso
disciplinario como el lugar en que debe hacerse la crítica probatoria y el debate
sobre la interrelación de la normatividad aplicable como soporte de la sanción,
además del principio de la doble instancia, como una de las garantías más
importantes para ser ejercidas en el interior del proceso. Bajo esta
perspectiva, el control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la
administración, que la Constitución ha confiado a la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, implica una especial cualificación y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en
un nuevo examen de la prueba como si de una tercera instancia se tratara. Decantado que el
juzgamiento de los actos de la administración, no puede sustituir de cualquier
manera el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es menester
añadir que ello tampoco implica la intangibilidad de los actos de juzgamiento
disciplinario, pues ellos están sometidos a la jurisdicción. (…) Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la
jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando ésta se
expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de
erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y
práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la
apreciación que de esa prueba hace el órgano disciplinario resulte ser
totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de
toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional (…) no puede ser el reclamo para que se haga
una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de un mayor
alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el C.D.U.” (Negrillas de la Sala). Todo lo anterior implica que en sede
judicial, el debate discurre en torno a la protección de las garantías básicas,
cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha fracasado en esa tarea, es
decir, cuando el trámite impreso a la actividad correccional resulta
intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como el debido
proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo
singular, si el decreto y la práctica de las pruebas se hizo atendiendo
estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la Ley. A pesar de lo dicho, no cualquier defecto
procesal está llamado a quebrar la presunción de legalidad que ampara a los
actos de la Administración, pues la actuación disciplinaria debe adelantarse
con estricta sujeción a las normas que la regulan, las cuales están inspiradas
en las garantías constitucionales básicas. En ese sentido, si de manera general los
actos de la administración están dotados de la presunción de legalidad, esa
presunción asume un carácter más valioso en el juicio disciplinario, en el cual
el afectado participa de modo activo en la construcción de la decisión,
mediante el ejercicio directo del control de la actividad de la administración,
cuando ella se expresa en su fase represiva. Dicho en breve, es propio de la
actividad disciplinaria, que el control de las garantías sea la preocupación
central del proceso correccional. Por ello, cuando el asunto se traslada y
emerge el momento del control judicial en sede Contencioso Administrativa, no
cualquier alegato puede plantearse, ni cualquier defecto menor puede erosionar
el fallo disciplinario. 3. Hechos probados De los documentos que obran en el caso de
autos, se encuentra demostrado que6: -. El señor Héctor
Alonso Melo Vera, laboró en el Municipio de Tunja desde el 1° de junio
del 1995, en el cargo de Profesional Universitario 340 - 09 de la Planta Global
del Municipio de Tunja, con una asignación básica mensual de $1.245.389.oo7. -. Mediante Resolución No 0729 de 8 de abril
de 2002, se ordenó la convocatoria de la Licitación Pública No. 001 de 2002,
cuyo objeto era: “ la construcción del
interceptor río Jordán sector occidente desde el pozo AW 121 al 132 AW (Tercera
Etapa) en el Municipio de Tunja.”, por
valor de $380.637.581.oo. -. Por Resolución No. 2332 de 4 de diciembre de 2001, el Alcalde Mayor
de Tunja, designó el Comité Evaluador, encargado del estudio jurídico, técnico
y financiero de las propuesta presentadas dentro de la Licitación Pública No.
001 de 2002; que en su parte resolutiva entre los integrantes del mismo, se
incluyó al señor Héctor Alonso Melo Vera, Profesional Universitario 340 grado
9. -. El Alcalde del Municipio de Tunja, por
Resolución No. 1269 de 28 de junio de 2002, adjudicó a la firma CONSORCIO TUNJA
2002, la Licitación Pública No.001 de 2002, cuyo objeto era la construcción del
interceptor del Río Jordán, sector occidente (tercera etapa) desde el pozo AW
121 al 132. -. El señor Bernardo Gil Zapata, presentó
queja ante la Procuraduría General de la Nación, en el sentido de evidenciar
violación al proceso de Licitación Pública No. 001 de 2002, adelantado y
adjudicado, afirmando que se desconoció
el pliego de condiciones de la licitación en cuanto no cumplió, la firma
seleccionada, con lo dispuesto en la sección II numeral 2; sección II numeral
14 y sección IV numeral 1°, de los mismos. -. Mediante Auto de 30 de octubre de 2002,
la Procuradora Segunda Delegada encargada para la Contratación Estatal, dispuso
abrir investigación disciplinaria contra varios funcionarios del Municipio de
Tunja, entre ellos al señor Héctor Melo Vera,
quienes integraron el comité de calificación de propuestas, por
considerar que la entidad no atendió los parámetros que se establecieron en los
términos de referencia, toda vez que el oferente seleccionado no cumplía a
cabalidad con los requisitos de los
pliegos de condiciones. -. Mediante Auto dictado el 17 de febrero de
20048, la Procuradora Segunda Delegada para la Contratación Estatal:
i)
evaluó el mérito de la investigación disciplinaria y ii) formuló cargos contra
el accionante. -. Se le endilgó al señor Héctor Alonso Melo
Vera un CARGO ÚNICO así: “Respectivamente en sus condiciones de Profesional Universitario,
Secretario Jurídico y Secretario de Servicios públicos del Municipio de Tunja
(…) participaron en la etapa precontractual de la Licitación Pública No. 001 de
2002, signando la evaluación de las propuestas (…) y desconociendo el pliego de
condiciones de la licitación: sección II numeral 2 licitantes elegibles y
capacidad requerida, sobre la invitación a presentar ofertas a quienes estén
debidamente inscritos en el Registro Único de la Cámara de Comercio,
debidamente clasificados y calificados en la especialidad de grupo: actividad
constructor: especialidad:01 obras civiles hidráulicas, grupo 04 dragado y
canales, 07conducción de aguas; sección II numeral 14 en donde se dispone que
es requisito para la adjudicación del contrato que el proponente cumpla con los
requisitos de capacidad y calificación referidos y en caso que incumpla la
oferta será rechazada; y sección IV numeral 1° en donde todos los integrantes
del consorcio deben ser elegibles en los términos señalados en la sección II, y
además deben estar inscritos en todas las especialidades y grupos de qué trata
la sección ii numeral 2, de acuerdo a los grupos en los cuales van a
participar.” “(…)” “Con la conducta posiblemente irregular puesta de presente en este
cargo, los encartados al parecer incumplieron el mandato previsto en el numeral
1° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.” -. Agotadas las etapas del proceso
disciplinario, el 9 de agosto de 2005, la Procuraduría Segunda Delegada para la
Contratación Estatal, resolvió: “(…)” TERCERO. Declarar que el doctor HÉCTOR ALONSO MELO VERA, identificado con la
cédula de ciudadanía No.79.310.556, en su calidad de profesional universitario
de la Alcaldía de Tunja, es responsable disciplinariamente por el cargo
formulado dentro de este proceso. CUARTO. Como consecuencia de la anterior declaración, sancionar al citado doctor
MELO VERA, ya identificado, con sanción disciplinaria de destitución del empleo
de profesional universitario e inhabilidad general para ejercer funciones
públicas por el término de diez (10) años.”
(…) NOVENO. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 101 y 107 de la Ley 734
de 2002, súrtase la notificación a los doctores (…), HÉCTOR ALONSO MELO VERA,
(…), advirtiéndoles que contra la presente decisión procede el recurso de
apelación, ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General del Nación, el
cual deberá interponerse verbalmente al momento de la notificación o, por
escrito, dentro de los tres (3) días contados a partir de dicha diligencia,
conforme a las previsiones de los normados 110,
111 y 115 de la citad ley, en consonancia con el numeral 1 del artículo
21 del Decreto 262 de 2000.” En el anterior acto administrativo, i)
se relacionaron los antecedentes de la investigación disciplinaria, ii)
se efectuó una sinopsis de los cargos imputados al señor Héctor Alonso Melo
Vera, iii) se analizaron los descargos que presentó el disciplinado,
no allegó alegatos de conclusión, iv) se expusieron las
consideraciones del Despacho frente a los cargos imputados, v)
se efectuó el correspondiente análisis probatorio, vi) se determinaron
claramente las faltas endilgadas al aquí demandante, vii) se expusieron los
motivos y fundamentos de la declaratoria de responsabilidad disciplinaria y, vii)
se dosificó la sanción. Para sustentar la sanción impuesta al señor
Héctor Alonso Melo Vera, la Procuradora Segunda Delegada para la Contratación
Estatal, expuso los siguientes argumentos: -. En lo que tiene que ver con el
demandante, precisó que fué requerido para que respondiera
por haber signado la evaluación de las propuestas de la licitación pública No.
001 de 2002, desconociendo los principios de transparencia y de
responsabilidad. -. Reiteró que en forma clara y expresa los
términos de referencia de la licitación establecían los requisitos de
elegibilidad, para los integrantes de los consorcios en la sección II numeral
2. -. Afirmó que además, uno de los integrantes
del Consorcio Tunja 2002, no estaba clasificado en la especialidad y grupo
requeridos, condiciones necesarias de acuerdo con lo establecido en la sección
IV numeral 1° del pliego. -. No obstante lo anterior fueron suscritas
la evaluación y la reevaluación, sin objeción ante la ausencia de requisitos
perentorios. -. Frente a la contestación de las observaciones
presentadas por el ingeniero Bernardo Gil Zapata, sobre los informes de
evaluación, se limitan a plantear que los consorcios aúnan esfuerzos y capacidades, dejando de
lado la rigurosa exigencia del pliego. -. Además, manifiesta el disciplinado, que
los pliegos no condicionan expresamente a que la totalidad de los integrantes
del consorcio deban cumplir los requisitos de clasificación; planteamiento que
es refutado en el entendido que el inciso final del numeral 1 del documento en
cuestión dice: “Los integrantes del
consorcio deben estar inscritos en todas las especialidades y grupos en los
cuales van a participar”; es decir que el requisito exigía, que todos los
integrantes del consorcio debían tener la citada inscripción. -. En este orden, consideró que el asunto no
es meramente formal o semántico, se trata de un aspecto de fondo, toda vez que
se trata de requisitos previamente estipulados, es decir con carácter sine qua
non. -. No aceptó el argumento de que los
integrantes del Comité tuviesen profesiones técnicas y cada uno respondía de
acuerdo a su campo académico, lo cierto es que todos firmaron sin objeciones,
en consecuencia son responsables. -. Es así, que los integrantes del Comité
Evaluador infringieron directamente las normas indicadas en el proveído
acusatorio, el principio de transparencia, en particular el numeral 8 del
artículo 24 del Estatuto Contractual, en cuanto se refiere a que las
autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder, y atenderán la
prohibición de eludir los procedimientos de la selección objetiva. -. También se desconoció el principio de
responsabilidad de que tratan los numerales 1 y 4 del artículo 26 de la Ley 80
de 1993; además los cánones 123, inciso 2 y
209 superiores, en lo que respecta a los principios de igualdad y
moralidad. -. No aceptó el argumento que en caso de
incumplimiento del contrato, los consorciados responden solidariamente. -. En estas condiciones, los implicados
infringieron el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que señala
como falta gravísima para los servidores públicos el participar en la etapa
precontractual con desconocimiento de los principios que regulan la
contratación estatal y la función administrativa. -. Concluyó diciendo que mantiene la
calificación dolosa asignada en el auto de cargos. - El señor Héctor Alonso Melo Vera,
interpuso recurso de apelación, en contra de la anterior decisión, el cual fue
resuelto por la Sala Disciplinaria,
mediante acto administrativo de 4 de mayo de 20069, en los
siguientes términos: “(…)” “CUARTO: CONFIRMAR en numeral
TERCERO de la parte resolutiva del
fallo objeto de alzada, en cuanto declaró responsable disciplinariamente, al señor HÉCTOR ALONSO MELO VERA,
identificado con la cédula de ciudadanía número 79.310.596, en su condición de
profesional Universitario de la Alcaldía del Municipio de Tunja, por las
razones explicadas en precedencia. QUINTO:
CONFIRMAR el numeral CUARTO de la parte resolutiva del fallo
objeto de alzada, por el cual se sancionó al señor HÉCTOR ALONSO MELO VERA, con
destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años, por los
motivos señalados en la parte considerativa de esta decisión.” -. Si bien el sancionado solicita
revocatoria de las sanciones impuestas, no habría lugar a considerar la
petición, toda vez que dio trámite a los
recursos de ley, no obstante la ley
disciplinaria faculta al Despacho del Procurador General de la Nación para
proceder de oficio. -. En este orden, y una vez estudiada la
actuación disciplinaria adelantada, determinó el Despacho: “NO
REVOCAR DIRECTAMENTE los fallos
del 9 de agoto de 2005, proferido por la Procuraduría
Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa y del 4 de mayo de 2006 de
la Sala Disciplinaria, por medio del cual impuso a “(…)” y a HÉCTOR ALONSO MELO VERA, Profesional
Universitario, “(…)”, miembros del Comité evaluador de la Licitación No. 01 de
2002, sanción de destitución e inhabilidad General de diez años, de conformidad
con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.” 4. Del caso
concreto. A juicio del actor, los actos demandados
están viciados de nulidad porque, con su expedición, la Procuraduría General de la Nación, incurrió en falsa
motivación, desviación de poder, vulneración al debido proceso e ilegalidad de
los actos demandados. La Sala advierte que el accionante hizo
manifestación de desconocimiento de la
Ley en las decisiones acusadas, pero no controvirtió o discutió elemento alguno,
que permita analizar causales de nulidad frente a las providencias demandadas. Ahora bien, al argumento de vulneración del
debido proceso y al derecho a la defensa, cuando aduce en sus descargos que solicitó como prueba las
copias de investigación adelantada por la Fiscalía General de la Nación y del
proceso que cursaba ante la jurisdicción contencioso administrativa, éstas
fueron negadas por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación
Estatal, mediante Auto de 26 de abril de 2004, por ser consideradas superfluas,
impertinentes e inconducentes; se resalta que no le asiste razón al actor al
estimar desconocidos sus derechos, y, como bien lo dice repetidamente la
Procuraduría, el accionante tuvo la oportunidad de apelar dicha decisión y no la
impugnó, conforme al artículo 115 de la
Ley 734 de 2002; además, se evidencia que las mencionadas pruebas aparecen en
el expediente, en razón a que se concedieron a otro de los disciplinados dentro
el mismo proceso, luego sí fueron se tuvieron en cuenta; es así que, la
Procuraduría expone en forma clara, que
la acción penal y la decisión inhibitoria de la misma, no exime de
responsabilidad disciplinaria al demandante, por tratarse de acciones
independientes, entonces mal puede el accionante, afirmar que le fue vulnerado
el derecho al debido proceso. Dentro de la categoría de “derecho sancionatorio” como
expresión del ius punendi
del Estado, se encuentran el derecho penal y el disciplinario, en los cuales se
debe garantizar la efectividad de los derechos al debido proceso y a la defensa
de los procesados, así como las garantías que se derivan de los mismos. No
obstante, una y otra modalidad del derecho sancionador tienen objetos y
finalidades distintas, por lo que, unos mismos hechos pueden dar origen a la
acción penal y disciplinaria simultáneamente, sin que se pueda afirmar que con
ello se desconoce el principio del non bis in ídem. En la sentencia C-244 de 1996, la Corte Constitucional
señaló que para que se presente un quebrantamiento de este principio es
necesario que en los dos procesos iniciados contra alguien se de una identidad
en la persona, en la causa y en el objeto. En relación con los procesos disciplinario y penal, "la finalidad de cada uno de tales procesos
es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al
igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos
procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido
y alcance propio." No cabe duda de que si la causa y el objeto
son diferentes en estas dos áreas del derecho punitivo, habrán de serlo en
áreas tan diferentes como la disciplinaria y la comercial, la civil, la laboral
y la de familia. Pero, además, cabe aclarar que lo que se sancionaría
disciplinariamente no sería el incumplimiento de una determinada obligación
civil, comercial, laboral o de familia, sino la sistemática vulneración del
orden jurídico por parte de un
servidor público. Es decir, no se trataría de castigar incumplimientos
determinados, sino la actitud de un funcionario de transgresión metódica del
ordenamiento. En un momento dado, la acumulación de incumplimientos de las
obligaciones legales por parte de un servidor público adquiere una entidad, una
sustancia propia, distinta de la de cada uno de los hechos que configuran esa
invariable actitud de desacato a las normas jurídicas. Es precisamente esa
conducta autónoma y propia la que podría llegar a ser sancionada. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha
precisado: “(...) el
ejercicio del derecho del Estado a sancionar (ius punendi) las faltas disciplinarias que cometan sus
servidores para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del
servicio público y leal de la función pública, lesivas de los bienes jurídicos
protegidos con ellas, debe estar
revestido de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas
constitucional y legalmente para los regímenes sancionatorios, particularmente,
en lo que hace al derecho penal10, en la medida en que ambos
participan de elementos comunes. Sin embargo, la remisión a los institutos
de ese derecho sólo es viable en el evento de una inexistencia de regulación
específica y suficiente, habida cuenta que el derecho disciplinario
constituye una disciplina autónoma e independiente de orden jurídico11. Así pues, los principios del debido proceso,
legalidad, favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley,
reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la duda en favor del
disciplinado, entre otros, se
muestran como rectores del proceso disciplinario en general12. Así
mismo, dada la utilización extensiva de algunos de los elementos singulares del
derecho penal sustantivo y procesal, resultan aplicables en el derecho
disciplinario los principios atinentes a la tipicidad, antijuridicidad,
culpabilidad y proporcionalidad de la sanción, con las adaptaciones
convenientes a la finalidad ya señalada de este régimen. (…)”
(Negrillas de la Sala). En este orden, la actuación disciplinaria se
ajustó a la Constitución y a la Ley 734 de 2002 (aplicable en este caso). A efectos de resolver el problema jurídico
planteado, se debe precisar que -como ya se anticipó-, el control que ejerce
esta jurisdicción respecto del ejercicio de la potestad disciplinaria no se
asimila a una tercera instancia, ni puede reabrir el debate que, sobre la
responsabilidad del disciplinado, se surtió en sede administrativa. Cabe reiterar que la competencia de esta Sala
se circunscribe a determinar la legalidad de los actos administrativos
sancionatorios a la luz de las garantías constitucionales relacionadas con los
derechos la debido proceso y a la defensa. De otro lado, y a
pesar de que los argumentos del actor fueron superfluos, la Sala encuentra que, del
contenido de los fallos disciplinarios se advierte que en ellos, se analizaron los descargos, las pruebas en su integridad, las
circunstancias que rodearon la comisión de la falta y la culpabilidad. En
efecto, coincidieron en afirmar que el señor Héctor Alonso Melo Vera obró con
dolo, en el entendido que conocía los pliegos
de la Licitación No. 001 de 2002, y que del contenido de éstos, se evidencia que eran precisos en las
condiciones que se debían cumplir para participar en la convocatoria. En este orden, fue determinante la
Procuraduría, al señalar que con su conducta, el accionante violó los artículos 23, 24 numeral 8 y 26
numerales 1 y 4 de la Ley 80 de 1993, en el entendido que obvió las reglas
preestablecidas para adelantar la evaluación de las propuestas dentro del
proceso licitatorio del caso, en lo que corresponde a las secciones II
numerales 2 y 14 y IV numeral 1° del
pliego de condiciones; es así que el Informe del Comité Evaluador presentado,
del cual hizo parte el accionante, lo suscribieron, manifestando que
entre las firmas que cumplía con los requisitos exigidos para la Licitación No.
001 de 2002, estaba CONSORCIO TUNJA 2002, declarando este proponente, hábil
para contratar, es así que, resalta la
Procuraduría que se evidencia una infracción al deber funcional, pues el
servidor desconoció los principios de transparencia, responsabilidad y los
pliegos de condiciones de la licitación, por tanto se configuró la falta. Es de mencionar que, teniendo en cuenta los fines del
Estado, la actividad administrativa debe orientarse por los principios de
economía, eficiencia y eficacia, en ese orden de ideas, es de trascendental
importancia la responsabilidad otorgada al Comité Evaluador de las propuestas
de la Licitación que nos ocupa, conforme a los artículos 23, 24 numeral 8 y 26
numerales 1 y 4 de la Ley 80 de 1993. Por lo demás, la Sala no encuentra que al
señor Héctor Alonso Melo Vera, se le hayan vulnerado sus derechos al debido
proceso y a la defensa. Al contrario, en el plenario se acreditó que la Procuraduría
General de la Nación, tramitó el proceso de acuerdo con las disposiciones
constitucionales y legales vigentes, que se le dio la oportunidad de rendir
descargos, de alegar de conclusión, de solicitar y controvertir pruebas, de
recurrir las providencias dictadas en el trámite del proceso disciplinario y de
poner de presente las nulidades procesales. De este modo se reitera que los argumentos
del demandante no son lo suficientemente consistentes, y que revisados los
actos administrativos acusados la Sala no advierte contradicción argumentativa
alguna que los vicie de nulidad. Al contrario: la Procuraduría General de la
Nación expuso clara, razonada y coherentemente los argumentos [fácticos y
jurídicos] por los cuáles consideró disciplinariamente responsable al señor
Héctor Alonso Melo Vera, considerando que existe plena certeza sobre la
responsabilidad del demandante, por faltar al deber funcional al enmarcar su
conducta dentro de las prohibiciones para los servidores públicos,
específicamente la contemplada en el artículo 48, numeral 31 de la Ley 734 de
2002. Por las consideraciones expuestas, esta
Subsección concluye que las pretensiones
de la demanda no pueden prosperar, toda vez que los actos demandados no
adolecen de falsa motivación y tampoco se acreditó que la Procuraduría General
de la Nación vulneró el derecho al debido proceso del señor Héctor Alonso Melo
Vera. Encontrándose desvirtuados los cargos de la demanda, es claro que las
decisiones mediante las cuales fue sancionado el actor con destitución e
inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años
conservan la presunción de legalidad. DECISIÓN En mérito de lo expuesto,
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección
B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por Héctor Alonso
Melo Vera, contra la Procuraduría General de la Nación, por la cual pretendía
la nulidad de las decisiones
disciplinarias proferidas por esa Entidad, los días 9 de agosto de
2005, 4 de mayo de 2006, 27 de julio de
2006 y 28 de agosto de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva de
esta sentencia. Cópiese, notifíquese
y una vez ejecutoriada archívense las
diligencias. Cúmplase. La anterior
providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-
VÍCTOR
HERNANDO ALVARADO ARDILA NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1
Demanda,
presentada el 24 de noviembre de 2006, obra a folios 2 a 22 del cuaderno
principal. 2
Visible a folios 471 a 486 del cuaderno 6
del expediente. 3
Folios
495 a 504 del cuaderno 6 del expediente. 4
Ver, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por la Subsección
Segunda, Subsección B: i) Número interno 2108-2008, del 7
de abril de 2011, actor: José Néstor González Romero, ii) Número interno:
532-2010, del 12 de mayo de 2011, actor: David Turbay Turbay,
iii)
Número interno:2157 de 2005, del 19 de mayo de 2001, actor: Remberto
Enrique Corena Silva y, iv) Número interno:
1460-2009, del 23 de junio de 2011, actor: Miguel Ángel García López. 5
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. C.P. Dr. Víctor Hernando
Alvarado Ardila. Eexpediente No
11001032500020050011300. No. Interno: 4980-2005. Actor Diego
Luís Noguera Rodríguez contra la Nación – Procuraduría General de la
Nación. 6
Se enunciarán los hechos probados relacionados con el trámite del proceso
disciplinario, los cargos endilgados al actor y las razones que expuso de
Procuraduría General de la Nación para imponer la sanción. Posteriormente, en
el análisis de los cargos formulados por el Señor Héctor Alfonso Melo Vera en
la demanda, se analizará el material probatorio en su integridad, de manera
conjunta y simultánea con cada cargo/ fundamento de derecho. 7
Así consta en la certificación visible a folio 190 del expediente. 8
Folios 269 a 293 del expediente. 9
Visible a folios 774 a 807 del expediente. 10
Ver la Sentencia T-438/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. 11
Ver la Sentencia C-769/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell, antes citada. 12
Ver la Sentencia C-310/97, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. |