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PROYECTO DE ACUERDO No. 096 DE 2014 Ver Acuerdo Distrital 573 de 2014 Concejo de Bogotá, D.C. “POR EL CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA EL ANÁLISIS EN EL CUMPLIMIENTO
DE LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y PROGRESIVIDAD
FISCAL Y TRIBUTARIA, A TRAVÉS DE UN ESTUDIO DE LAS VARIABLES ECONÓMICAS
Y SOCIALES QUE AFECTAN EL RECAUDO DE LOS TRIBUTOS DE LOS CONTRIBUYENTES.” I.
OBJETO La presente iniciativa
tiene como objeto, establecer medidas efectivas en el Distrito, con el fin de
garantizar los principios de equidad y progresividad fiscal y tributaria.
Generando un estudio de las variables económicas y sociales, que afectan el
recaudo de los tributos en la ciudad, con el fin, de que los cobros en materia
tributaria sean efectivamente concordantes con la capacidad de pago de los
ciudadanos. De este modo, el estudio
que se pretende, es con el propósito de estructurar una herramienta que sirva
como variable en la toma de decisiones en materia fiscal y tributaria,
generando variables técnicas de análisis que evalúen y garanticen el cumplimiento de los principios de
progresividad y equidad tributaria en Bogotá. II.
ANTECEDENTES La presente iniciativa ha
sido presentada en 3 oportunidades, en el año 2013. La primera, en el periodo de sesiones
ordinarias de Agosto, bajo el Número 162 de 2013, contando con 2 ponencias
positivas por parte de la ex Concejal Martha Ordoñez y el Concejal Orlando
Santisteban y una ponencia negativa presentada por el Concejal Omar Mejía Báez.
La segunda, en el periodo de sesiones ordinarias del mes de Noviembre, bajo el
número 237 de 2013, contando con dos ponencias positivas por parte de la ex
Concejal Martha Ordoñez y el Concejal Roberto Hinestrosa
y una ponencia negativa presentada por el Concejal Omar Mejía Báez. Y la
tercera en el periodo de sesiones ordinarias de Febrero de 2014, bajo el número
025 de 2014. Durante el periodo de
sesiones ordinarias del mes de Agosto, la Comisión Tercera de Hacienda y
Crédito Público, en el marco de la discusión del presente proyecto se creó una
comisión accidental, conforme lo establecido en el artículo 37 del Acuerdo 348 de 2008, dicha
comisión integrada por la ex Concejal Martha Ordoñez
y por los Concejales Patricia Mosquera, Orlando Santiesteban y Omar Mejía. Dicha comisión, presenta un
informe con la unificación de un articulado para el proyecto que se expone a
continuación, que adicionalmente toma en cuenta las ponencias y los comentarios
de la administración distrital. III.
EXPOSICION DE MOTIVOS *LA
CAPACIDAD CONTRIBUTIVA Y SU IMPORTANCIA En materia tributaria los
particulares en la calidad de contribuyentes y o deudores tributarias, tiene
una obligación que no debe ser ajena a la aptitud contributiva de los mismos.
Pues el recaudo tributario necesita considerar aspectos presupuestales, medidas
para poder captar recursos públicos y además considerar las circunstancias
económicas y sociales de los ciudadanos “Nunca, por más apremio de captación de
recursos que tenga el Estado se justifica la creación de tributos ajenos a los
postulados del principio de capacidad contributiva1”. La igualdad, la equidad y la justicia
social en un Estado, debe ser una realidad; sin embargo, la sujeción a estos
principios no es sencilla de garantizar y su cualificación debe ser medida
frente a la cantidad de políticas públicas y programas que limiten los
criterios y la imposición tributaria por parte del Estado de cargas que puedan
ser demasiado gravosas para los contribuyentes. “La capacidad de pago surge
en el contexto de la teoría fiscal clásica, que lo considera un criterio justo
para definir la participación de los individuos en el pago de impuestos (…) “ la idea de la capacidad de pago, además apunta a través de
la imposición progresiva para la financiación de los servicios públicos, hacia
el problema, más general, de la redistribución de la renta”2 La sujeción a un criterio
como el estudio socioeconómico de capacidad de pago, debe ser una herramienta
que sin un carácter impositivo, sirva de criterio objetivo, que soporte las
decisiones del Distrito en materia de tributos y sobre todo garantice el
cumplimiento de los principios constitucionales en materia tributaria. Dentro de una publicación
realizada por la Secretaría de Hacienda y la Universidad Nacional, frente a la
calidad de vida Urbana y la capacidad de pago de los hogares bogotanos, se
definieron los problemas y las perspectivas del uso de concepto de la capacidad
de pago, se expresa: “La
equidad exige un compromiso que se traduzca en una redistribución de la riqueza
de la ciudad. Y los criterios distributivos tienen que ser definidos en la
esfera política. Las comisiones de regulación se han conformado con exigir
subsidios cruzados. De manera equivocada han pensado que esta redistribución es
suficiente para garantizar equidad. Los hechos están mostrando que no basta con
subsidios cruzados. Si se quiere que el sistema tarifario sea equitativo debe
tomarse seriamente la propuesta de
George, Hotteling y Vickrey:
los servicios públicos de la ciudad se financian con la riqueza que genera la
aglomeración urbana. Li financiación equitativa de los servicios públicos no nace de los
subsidios cruzados sino de la riqueza de la ciudad “(2004,13-14). En
otras palabras, la capacidad de pago se extiende del nivel del hogar al de la
sociedad. Es importante anotar que los dos estudios encuentran que la
estratificación no es un buen indicador de la capacidad de pago de los hogares.
Los análisis muestran que tanto a nivel nacional como a nivel de región de Bogotá,
se presentan serios problemas de traslapes entre estratos bajos. De donde puede
afirmarse que hogares con ingresos altos, no solo pagan tarifas menores, sino
que posiblemente reciben subsidios cruzados. Es decir: no contribuyen al
financiamiento del bien público en el sentido que establece la capacidad de
pago, generando resultados regresivos o no proporcionales en la provisión de
servicios públicos. Estos problemas entre cruces y traslapes entre estratos y deciles de ingreso
no son fáciles de corregir. (…)”3 Esto no es otra cosa que
la capacidad de pago es un problema que debe abordarse, a través del mercado,
de la teoría del consumidor, de la demanda y de la reconfiguración del
consumo ante cambios en los precios
relativos entre los ingresos y las modificaciones. Debe entonces existir un
análisis, conceptualizar un índice de riqueza y generar como resultado
principal la correlación que existe entre el quintil de ingresos y el quintil
del índice4. Así
pues tal como lo indica la calidad de vida urbana y la capacidad de pago, que
se referencio anteriormente, ha indicado que la capacidad de pago se puede
interpretar como el poder de compra que
tiene un consumidor, la cantidad de bienes que el consumidor puede comprar con
sus recursos. Sin embargo, la forma de medir la capacidad de pago tiene dos
problemas: I) si bien, deja la
canasta de bienes constantes y, en efecto, el consumidor permanece en el mismo
nivel de bienestar, no garantiza que, a los nuevos precios, esa canasta sea la
de mínimo costo para alcanzar el nivel del bienestar II) la forma de capacidad de pago que se está analizando es
conceptualmente correcta (así haya problemas con su medición) pero cuando se
está estudiando la capacidad de pago por un bien particular, se necesitan
criterios adicionales; capacidad de pago ¿ para comprar qué capacidad? O
después de que se compre cierta canasta de otros bienes ¿Cuánto le queda
disponible para ese bien?. La solución del primer
problema es teóricamente sencilla; ya que se debería calcular el gasto mínimo
para obtener, a ciertos precios un nivel de utilidad dado. Si luego cambian los
precios solo habría que calcularlo, a los nuevos precios para obtener el mínimo
nivel de utilidad. Por el contrario el segundo problema, que se refiere a si se
tiene la capacidad de pago de un individuo para cancelar un bien cualquiera,
sólo en casos excepcionales, se puede llegar a la conclusión que podría estar
en condiciones de realizarlo, siempre y cuando fuera lo primero que efectuara
su ingreso. Tomado de Calidad de Vida y Capacidad
de pago en los hogares bogotanos. Un nivel de bienestar constante. p.24 *PRINCIPIOS DE
PROGRESIVIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA Tal
y como lo ha dispuesto la Corte constitucional, en varios aportes
jurisprudenciales, las imposiciones y el reparto de la carga tributaria deberá
garantizar la sujeción a los principios de progresividad y equidad
tributaria. En Sentencia C- 776 de 2003
dispuso: “El principio de progresividad,
dispuesto en el artículo 363 de la Constitución Política, impone que el reparto
de la carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, se realice
según la capacidad contributiva de que disponen. Es decir, se trata de que la
carga tributaria sea mayor cuando mayores sean los ingresos y el patrimonio del
contribuyente. Por su parte, el principio de equidad
dispuesto en los artículos 95 numeral 9º y 363 ibídem, atiende a que se
ponderen la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de
gravámenes entre los contribuyentes, para evitar cargas excesivas o beneficios
exagerados”5. Esto lleva a concluir que
se deben identificar y se debe realizar un un
análisis juicioso y permanente de los factores
que generan una correlación entre la obligación tributaria y la capacidad económica
del contribuyente, con el fin que la imposición del gravamen no sea una carga
excesiva y sea lo más equitativa posible. Realizar un estudio
socioeconómico sirve de diagnóstico en una zona de estudio específica,
orientado a concluir las variables directas e indirectas que afectan
temporalmente la capacidad de pago de los contribuyentes potenciales. Por lo
tanto la Administración Distrital tiene la responsabilidad de realizar un
análisis detallado del impacto de las decisiones en materia de politica fiscal en el nivel socioeconómico, con el fin de
plantear políticas que permitan un manejo coherente de los recursos y que
contribuyan al cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de
Derecho. *EL
PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA La equidad tributaria es un criterio con base en el cual se pondera la
distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes
entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios
exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no
consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza
y fines del impuesto en cuestión.6 Por lo tanto, determinar la
capacidad de pago persigue el principio de justicia tributaria, como una justa
distribución de las cargas impositivas. El fundamento de la
equidad tributaria, se fundamenta en el Principio de la Capacidad Económica
o Capacidad de Pago, por ser, la piedra angular entre la capacidad
contributiva y la equidad; conforme lo dispuesto en el artículo 317 de la
Constitución Política. Es decir, si bien hay una imposición gravable y la
imposición de contribuciones por concepto de valorización, pero el marco de dichas imposiciones debe contemplar
que la imposición se ajusta a que el sujeto que aporta, debe tener en
cuenta la capacidad económica y lo
subjetivo de cada uno de los casos, según las variables y criterios que se
contemplen. Por lo tanto, es
entendible que la capacidad debe ser un criterio proporcional y sujeto a lo que
debería en teoría ser asignado en materia tributaria o por conceptos de
contribución. El análisis de la capacidad contributiva, fortalece y permite la
construcción de un proyecto participativo en el marco de los principios
equidad, eficiencia, progresividad y equidad necesarios dentro de la función
administrativa en el marco de un Estado Social de Derecho como el Colombiano *QUÉ
VARIABLES BUSCA UN ESTUDIO DE CAPACIDAD DE PAGO La
proyección de un estudio socioeconómico
tiene la finalidad de establecer
con alguna precisión la capacidad de pago tanto de propietarios como de
poseedores de los predios que son objeto de un gravamen de carácter tributario,
y las personas que por sus obligaciones fiscales son afectados por esta materia
en el Distrito Capital; lo anterior, con el fin de generar una proyección
económica con la certeza que puede ser asumida por el contribuyente y sobretodo
de liquidar un cobro equitativo y justo socialmente hablando. A
partir de los resultados generados en estos estudios, se apunta a calcular una
capacidad de pago acorde y coherente con las condiciones socioeconómicas,
evaluando el impacto social y económico en los predios y de los ciudadanos. Contemplar
estos resultados tiene un impacto significativo, pues los mimos, pueden
prevenir que como Estado se busque el equilibrio, entre la satisfacción de las
necesidades de los ciudadanos, el mejoramiento de sus condiciones de vida y la
entrega de los servicios frente a los aportes que se deben realizar7 *QUÉ
DEFINE LA CAPACIDAD DE PAGO Conforme a un análisis y a un estudio
socioeconómico de un proceso de valorización en la ciudad de Ibagué, se
determinan ciertos componentes o variables, por lo tanto, se consideran a
continuación los siguientes criterios: 1. Conocimiento de la zona de estudio: es la determinación de zonas
geoeconómicas, usos de suelo y áreas de construcción. El conocimiento de las
zonas de estudio deben ser determinadas por medio de una información directa
unificada, que pueda desarrollar un tratamiento diferencial: de zonas económicas,
actividad estructurarte, diferencias en las viviendas y caracterización de los
bienes sujetos a un pago tributario. 2. Variables e
indicadores: es necesario para definir la capacidad
de pago de una población específica, es necesario contemplar ciertas variables
e indicadores que puedan definirla, tales como: la población, fuentes de
información, técnicas que se desarrollan en torno a la recolección de
información y la definición de instrumentos que permitan discriminar las
variables y los métodos escritos de notificación 3. Necesidad de unos
puntos de análisis:
necesidad de muestra estadística, es decir el tamaño de una
población específica, es decir en estadística se define como la técnica de
muestreo, que determina una población representativa que genera mayor rapidez y
un menor costo en la recolección de las variables de definición8 4. Recolección de datos primarios: Es la necesidad
de recolectar la información, la selección y depuración de la misma, la conformación
de las bases de datos, la aplicación de los modelos necesarios y la medición de
la capacidad, sectores y zonas socioeconómicas. En este punto es
importante resaltar que el estudio realizado en la ciudad de Ibagué es tomado
como un referente sobre la posibilidad de hacer un análisis de las variables
económicas y sociales que afectan a los ciudadanos de un municipio. En estos términos, es
preciso hacer claridad sobre el hecho de que la administración distrital tiene
una responsabilidad de estudiar el impacto de sus medidas tributarias y
fiscales. Por lo tanto, en la presente iniciativa no solo se tiene en cuenta la
variable de valorización. La propuesta realizada pretende que se analice el
alcance de las medidas tomadas por la administración y sus implicaciones sobre
los principios de equidad y progresividad tributaria. *VARIABLES
DEL ESTUDIO A
partir de los resultados generados en estos estudios, se apunta a mejorar la
información contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo para tomar decisiones
fiscales y tributarias que garanticen la adecuada portección
de las condiciones socioeconómicas de los ciudadanos, evaluando el impacto
social y económico de las decisiones asumidas. La
proyección de un estudio socioeconómico
tiene la finalidad de establecer con la mayor precisión posible la
capacidad de pago de un gravamen de carácter tributario; lo anterior, con el
fin de generar una proyección económica con la certeza que puede ser asumida
por el contribuyente y sobretodo de liquidar un cobro equitativo y justo
socialmente hablando. Tal
y como lo indica la publicación realizada por esta administración, en el
capítulo de jerarquía de necesidades y ordenamiento, un marco general para la
capacidad de pago, Georgescu Roegen,
puede dividirse en cuatro principios la sustitubilidad
de las preferencias y el gasto de los consumidores: 1. Principio de
subordinación de las necesidades: esto quiere decir que los hogares ordenan sus
necesidades a la manera de una pirámide, de las más básicas a las más altas, es
decir existe un orden lexicográfico de las necesidades, primero las
fisiológicas, luego las de seguridad y finalmente las sociales 2. Principio de saciedad de las necesidades, este
principio establece que los consumidores tienen puntos de saturación definidos
para precios e ingresos finitos 3. Principio de
crecimiento de las necesidades, este principio privilegia el efecto de ingreso
keynesiano, restando importancia a la sustitución por el cambio de precios relativos.
Los hogares pueden avanzar en la escala de las necesidades siempre y cuando su
ingreso se incremente 4. Principio de irreductibilidad de las
necesidades, este principio de refiere a que las decisiones del consumidor
están fuertemente influenciadas por el contextos social y las clases sociales a
las que pertenece un consumidor Esta
decisiones y principios, tienen cierta implicaciones tal y como se afirma en la
publicación de calidad de vida urbana y capacidad de pago de los hogares
bogotanos, donde se indica que efectivamente las teorías a relacionar tienen
implicaciones claras en el comportamiento del consumidor, definiendo que los
criterios de una transacción imaginaria que define la capacidad de pago, está
dada por los comportamientos del mismo frente al mercado; esto implica además
que los agentes o los hogares asignarán sus recursos a la compra de aquellos
bienes que satisfacen sus necesidades prioritarias, una vez se alcancen los
umbrales de saciedad o satisfacción. De
esta manera los bienes se pueden agrupar según no solo las características que
aportan, si no que se pueden agrupar de acuerdo con su capacidad para
satisfacer diversas necesidades, o con su contribución a diferentes
características, lo que influye ciertamente en el patrón de gasto de una
persona y que además asocia el gasto al bien según la capacidad de pago de una
persona. La iniciativa es
planteada, es entonces una herramienta, que permite construir un escenario
predecible para la asignación y ejecución de los recursos, esto con el fin que
la administración lo incluya como una herramienta de análisis y estudio para las decisiones
cada dos años, dentro del Marco de la discusión del Presupuesto Anual de Rentas
y Gastos, de manera que se enriquezca el análisis económico y macro económico
en la toma de decisiones por parte de la Administración Distrital y el Concejo
de Bogotá El estudio que se
plantea, será un punto de referencia, que
establece un panorama de los recursos con los que se puede contar y
tiene en cuenta la coyuntura económica, política y social de los ciudadanos
bogotanos. Este proyecto llevará a
generar los elementos de estudio necesarios, para tomar decisiones tributarias,
presupuestales y fiscales que garanticen el cumplimiento de los principios de
equidad y progresividad tributaria en Bogotá. Realizar el estudio del
que trata la presente iniciativa debe tener presente el hecho de que la
cuantificación del balance de ingresos y de gastos requiere de una profundidad
técnica precisa para que los datos sean representativos y logren reflejar la
realidad de los ciudadanos de acuerdo a su ubicación geográfica. Frente al tema de los
gasto deben tenerse en cuenta las variables de vivienda, alimentación, salud,
educación, servicios públicos, recreación, y en materia tributaria que
representan los gastos que se pueden relacionar con las políticas publicas estatales y su influencia sobre la economía de los
hogares. Frente al tema de los
ingresos, se habla de los salarios, los ingresos financieros, los subsidios,
las compensaciones, transferencias, y todos aquellos elementos económicos que
representan entradas económicas para los ciudadanos. Realizar esta clase de
estudios requiere de tiempo para que el gobierno logre recoger y analizar las
variables sociales, económicas y fiscales que afectan el balance de la economía
de los bogotanos. Así mismo, para que se puedan evidenciar los cambios que
ocurren el la realidad económica y social de la
ciudad se necesitan por lo menos dos años de intervalo entre cada estudio. En
principio se pretende que se realice para el inicio de cada gobierno y
posteriormente se realice en la mitad del periodo constitucional. Finalmente se concluye
que es fundamental la articulación de las variables que se manejan desde la
Secretaría de Hacienda, con el trabajo técnico e investigativo y las variables
que se manejan desde la Secretaría Distrital de Planeación. De esta manera se planta un trabajo
coordinado entre estas dos entidades con el propósito de analizar el
cumplimiento de los principios de equidad y progresividad tributaria en el
Distrito, a través del estudio técnico del impacto de las políticas públicas
fiscales y tributarias que afectan a los
hogares de la ciudad. IV. MARCO LEGAL FUNDAMENTO
CONSTITUCIONAL Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a
la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Artículo 317. Solo los municipios
podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras
entidades impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje
de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas
existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y
de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo
de los municipios del área de su jurisdicción. Artículo
338. En tiempo
de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas
de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes,
ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. Artículo 363 .El sistema tributario se funda en los principios
de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán
con retroactividad. LEGAL Y REGLAMENTARIO Ley 25 de
1921 Artículo 3.
Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una
contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de
obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos,
construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos
y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada
exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras. Decreto 1421 de
1993 Artículo 12 Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a
la ley: 1. Dictar las normas
necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la
eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito. (…) 3. Establecer,
reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar
exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el
fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos. DECRETO 610 DE 2002 “Por medio
del cual se reglamenta la Ley 358 de 1997” Artículo 3°. El sistema obligatorio de calificación de
capacidad de pago se aplicará a las entidades descentralizadas del orden
territorial de manera progresiva, según su clasificación, así: 1.
Las clasificadas en categoría especial y primera, se someterán a las presentes
disposiciones a los seis meses de entrada en vigor del presente decreto. 2. El requisito
ordenado se hará exigible para las entidades descentralizadas del orden
territorial que pertenezcan a las categorías segunda y tercera, a los doce
meses de publicación del presente decreto. 3. Las entidades descentralizadas
del orden territorial catalogadas en categorías cuarta, quinta y sexta, deberán
cumplir con la referida exigencia legal a partir de los dieciocho meses de la
entrada en vigor del presente acto. Artículo 9°. En los términos del artículo 8° de la
Ley 358 de 1997, los miembros de las Juntas o Consejos Directivos de las
entidades descentralizadas del orden territorial deberán verificar al autorizar
la gestión o celebración de operaciones de crédito público el cabal
cumplimiento del artículo 364 de la Constitución Política. Artículo 10. Mientras se hace exigible la
calificación obligatoria de la capacidad de pago de las entidades
descentralizadas del orden territorial en los términos indicados en los
artículos segundo y tercero del presente decreto, se entenderá que dichas
entidades tienen capacidad de pago, cuando el servicio total de la deuda
pública respectiva, incluyendo la nueva operación de crédito público, no supere
el 30% de sus rentas ordinarias en la correspondiente vigencia fiscal. Acuerdo 7 DE 1987 “Por el cual se adopta el Estatuto
de Valorización del Distrito Especial de Bogotá” Artículo 15º.- Participación
de los Beneficiados. Los propietarios y poseedores de los inmuebles
comprendidos en la zona de influencia provisional de una obra, plan o conjunto
de obras, por los cuales ha de exigirse la contribución de valorización, serán
citados por el Instituto de Desarrollo Urbano para que elijan sus
representantes, quienes participarán en el proceso de determinación de la zona
de influencia, en la elaboración de los presupuestos o cuadro de valores, en la
determinación del costo de la obra, la distribución de la contribución, en la
vigilancia de la inversión de los fondos destinados a la misma, y en la
liquidación, terminación y entrega de la obra, de conformidad con lo
establecido en el presente Estatuto. Artículo 16º.- Convocatoria. La
Dirección del Instituto de Desarrollo Urbano hará conocer a los beneficiados, a
través de los diferentes medios de comunicación social, el plazo para la inscripción
y retiro de las papeletas, los días de votación, los lugares donde estén
ubicadas las urnas y la fecha del escrutinio. En tal información se expresará
además la obra o conjunto de obras de que se trata, el número de representantes
principales y suplente que se han de elegir y se advertirá que la facultad de
elegirlos se entiende delegada en la Junta Directiva del Instituto de
Desarrollo Urbano, si los beneficiados no hicieren la elección. El período de
elección de que trata este artículo, será de cuarenta
y cinco (45) días hábiles improrrogables, distribuidos así: 15 días para la
inscripción y 30 días para la votación. Parágrafo 1.- Para los fines de este
artículo, el Instituto de Desarrollo Urbano, a través de su oficina de
divulgación y comunicación, hará la publicidad necesaria, llamando a participar
activamente a la comunidad beneficiada en la elección de sus representantes. Parágrafo 2.- El IDU convocará a la
elección de representantes de los propietarios dentro de los 30 días contados a
partir de la sanción de cada plan cuatrienal de obras por valorización. DECRETO
448 DE 2007 "Por el cual se
crea y estructura el Sistema Distrital de Participación Ciudadana" ARTÍCULO 3º. PRINCIPIOS DEL SISTEMA DISTRITAL DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. El Sistema Distrital de Participación Ciudadana se regirá por los
siguientes principios: a. Del fin último del sistema: en el marco del
impacto general del sistema, este se regirá por los principios de Justicia,
Equidad, Inclusión, Legitimidad, Pluralismo. b. Del sistema: Autonomía,
autorregulación, transparencia y corresponsabilidad. Autonomía: Autoridades, instancias y organizaciones, ejercerán
libremente sus funciones en materia de participación, con estricta sujeción a
las atribuciones que a cada una de ellas se le haya específicamente asignado en
la Constitución, la ley y en el presente acuerdo, buscando el pleno ejercicio
de la libertad y la promoción de la autodeterminación individual y colectiva. Autorregulación: Contar con sus propios mecanismos de control para
garantizar el libre ejercicio de la participación, el logro de sus objetivos de
manera eficiente, eficaz, y acorde con la normativa vigente. Transparencia: Garantizar mayor visibilidad y control a las políticas
públicas y a la distribución y ejecución de los recursos del Estado. Corresponsabilidad: La solución de problemas socialmente relevantes
compromete el desarrollo de acciones con responsabilidad compartida entre la
administración distrital, local, los particulares y la comunidad afectada para
potenciar los recursos disponibles. c. Del
funcionamiento del sistema: Descentralizado, representativo y público. Descentralizado: El sistema se organizará en concordancia con los
procesos de distribución espacial, sectorial y/o poblacional del poder, en la
búsqueda de mayores niveles de democratización en la formulación, ejecución y
control social de las políticas públicas. Representativo: El Sistema Distrital de Participación Ciudadana garantizará
niveles de participación que haga cada vez más legítimas las actuaciones de
autoridades e instancias de participación. Público: Es un llamado ético para garantizar un escenario abierto de
igualdad, justicia, autonomía, participación y deliberación con el fin de
producir consensos abarcadores en el ejercicio de las relaciones entre los
habitantes. ARTÍCULO
14º. ACTORES SOCIALES DE LA PARTICIPACIÓN: Son el conjunto de
organizaciones sociales, comunitarias, gremiales, poblacionales, territoriales y
sectoriales, redes, asociaciones, alianzas - temporales y permanentes -
existentes a nivel distrital, local sectorial y poblacional, que representan a
la comunidad del Distrito Capital y sus localidades en la deliberación,
concertación, decisión, evaluación, seguimiento y control social a las
políticas públicas y a las actuaciones de las autoridades de gobierno. Sentencia
C-419 de 1995: La Corte explicó que el
principio de progresividad se deduce del principio de equidad vertical, puesto que
aquél “permite otorgar un tratamiento diferencial en relación con los
contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente terminan aportando
más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están obligados.”
Constituye, así, una manifestación particular del citado principio de equidad,
cuyos alcances fueron delimitados en la sentencia C-643 de 2002: “el principio
de progresividad compensa la insuficiencia del principio de proporcionalidad en
el sistema tributario pues como en este ámbito no basta con mantener en todos
los niveles una relación simplemente porcentual entre la capacidad económica
del contribuyente y el monto de los impuestos a su cargo, el constituyente ha
superado esa deficiencia disponiendo que quienes tienen mayor patrimonio y
perciben mayores ingresos aporten en mayor proporción al financiamiento de los
gastos del Estado; es decir, se trata de que la carga tributaria sea mayor
entre mayores sean los ingresos y el patrimonio del contribuyente.” PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA: En
tal sentido, la sentencia C-364 de 1993[2] fue inequívoca al establecer que “el deber de contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado debe, en principio,
consultar la capacidad real de pago de los contribuyentes, a fin de garantizar la justicia y equidad fiscales. La
progresividad responde precisamente a este mandato constitucional. El sistema
tributario, en su conjunto, ciertamente debe traducir esta exigencia
constitucional. También cada tributo, en particular, debe, en lo posible, y
dependiendo de su estructura técnica, orientarse en el mismo sentido. Es claro
que algunos tributos –particularmente los indirectos-, por la mencionada
conformación técnica y la necesidad de su administración eficiente, no son
susceptibles de ser creados y recaudados atendiendo el criterio de la
progresividad, sin que por ello dejen de tener fundamento constitucional y
figurar entre las fuentes de ingresos fiscales”. De allí que la Corte haya
establecido, desde el inicio de su jurisprudencia, una regla que resulta de
alta relevancia para el caso presente: el principio de progresividad –como
sucede con los principios de equidad y eficiencia- puede predicarse, bien sea
del sistema tributario, o bien de las implicaciones de los impuestos
individuales para dicho sistema, analizado en contexto. Se trata de dos ejercicios
analíticos distintos, que pueden llevarse a cabo en forma independiente; en
otras palabras, el hecho de que el examen constitucional de un determinado
impuesto no admita la aplicación del principio de progresividad -por la
naturaleza indirecta de tal tributo-, no excluye el deber del juez
constitucional de verificar si el sistema tributario, teniendo en cuenta la
inclusión del impuesto individual que se examina, resulta acorde con el
principio constitucional de
progresividad tributaria. Se
observa, pues, que si bien hay una concurrencia entre los principios de progresividad
y equidad -en la medida en que ambos se refieren a la distribución de las
cargas que impone el sistema tributario y los beneficios que éste genera-, una
diferencia importante entre ellos consiste en que el principio de equidad es un
criterio más amplio e indeterminado de ponderación, relativo a la forma como
una disposición tributaria afecta a los diferentes obligados o beneficiarios a
la luz de ciertos valores constitucionales, mientras que el principio de
progresividad mide cómo una carga o un beneficio tributario modifica la
situación económica de un grupo de personas en comparación con los demás[3]. (Corte constitucional, Sentencia C-776 de 2003)9. PRINCIPIO
DE EQUIDAD TRIBUTARIA:
(…) La equidad tributaria es un criterio
con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los
beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar
que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un
beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos
pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión. Así,
por ejemplo, un impuesto de herencia cuya tarifa sea de la mitad de lo heredado,
no parece prima facie inequitativo dado que su finalidad es esencialmente
redistributiva, se genera por un hecho ajeno al esfuerzo del contribuyente y no
grava hechos cotidianos. En sentido contrario, a la luz de la equidad, una
tarifa generalizada del 50% sería una carga excesiva respecto del impuesto a
las ventas o IVA, pues su finalidad es diferente, no específicamente
redistributiva, y grava una acción cotidiana del contribuyente. De igual
manera, ciertos beneficios tributarios a favor de personas que integran
comunidades que hayan sido víctimas de una catástrofe natural, v.g. una
exención en el pago del impuesto de renta, no parece exagerada porque facilita
la integración social de estas personas y la recuperación de la zona afectada
por el desastre. Por su parte, un beneficio consistente en condonar las deudas
tributarias de los contribuyentes morosos es inequitativo porque premia a
quienes no han cumplido con sus obligaciones en perjuicio de quienes sí lo han
hecho. Adicionalmente,
la Corte ha resaltado la importancia de la equidad vertical y de la equidad
horizontal en tanto que criterios “para establecer la carga tributaria teniendo
en cuenta la capacidad de pago de los individuos” Así pues, se tiene que, en
virtud de la equidad horizontal, las personas con capacidad económica igual
deben contribuir de igual manera mientras que, de acuerdo con la equidad
vertical, las personas con mayor capacidad económica deben contribuir en mayor
medida. Esta distinción, que ha sido aceptada de tiempo atrás, guarda relación
con el principio de progresividad. (Corte
constitucional, Sentencia C-734/02) (…)
La equidad del sistema tributario “es un criterio con base en el cual se
pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de
gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o
beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando
no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la
naturaleza y fines del impuesto en cuestión”. De esta forma, el principio de
equidad exige que se graven, de conformidad con la evaluación efectuada por el
legislador, los bienes o servicios cuyos usuarios tienen capacidad de soportar
el impuesto, o aquellos que corresponden a sectores de la economía que el
Estado pretende estimular, mientras que se exonere del deber tributario a
quienes, por sus condiciones económicas, pueden sufrir una carga insoportable y
desproporcionada como consecuencia del pago de tal obligación legal. En el
mismo sentido, al delimitar el alcance del principio de equidad tributaria, en
la sentencia C-261 de 2002 se estableció que “en el proceso de imposición de
determinada carga tributaria se debe tener en cuenta de manera específica la
situación en que se encuentran quienes están llamados a contribuir y su
capacidad de pago, con lo cual adquieren connotación los conceptos de equidad
horizontal y equidad vertical”. Pero
el alcance del principio de equidad tributaria no se agota en la consideración
efectiva de las diferencias reales que existen entre los potenciales sujetos
obligados. En la sentencia C-1060A de 2001, la Corte expresó que la equidad
impone el respeto no sólo por las diferencias de ingreso y bienestar de los
contribuyentes, sino también los mandatos de la Constitución en su conjunto,
especialmente los principios derivados del Estado Social de Derecho: “los
criterios de justicia y equidad como límites al deber de contribuir, han sido
objeto de meritorios trabajos científicos que tienden a concretar la justicia
hacia la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo. Sin
embargo, la capacidad contributiva no es el único principio a valorar en el
sistema: es necesario proteger otros valores que se encuentran en la
Constitución como son la protección de los derechos fundamentales al trabajo, y
a la familia, protección a la libertad personal que implica el reconocimiento
de un mínimo de recursos para la existencia personal y familiar que constituye
la frontera a la presión fiscal individual, todo complementado con los
principios del Estado Social, que no deben ser antagónicos a los de las
libertades personales y patrimoniales sino moderadores de ellas.” Ante todo, es
importante recordar que en la sentencia C-643 de 2002 la Corte estableció que
la equidad, eficiencia y progresividad tributarias hacen alusión al sistema en
su conjunto y en su contexto, y no a un determinado tributo aisladamente
considerado: “Estos principios constituyen los parámetros para determinar la
legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo
esta Corporación, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en
particular”. (Corte
constitucional, Sentencia 776 de 2003)10 V. COMPETENCIA DEL CONCEJO DISTRITAL Definición de tributo: Son las prestaciones comúnmente en
dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder tributario, con el objeto de
obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. Son tributos los impuestos,
los arbitrios, contribuciones especiales y contribuciones por mejoras.11 Tal y como lo expone en su
ponencia la Concejal Martha Ordoñez, la cual cito a continuación, agradeciendo
además sus aportes y colaboración para la construcción de una iniciativa como
esta, que garantizará la eficacia en las acciones que implemente la
administración a fin de garantizar los principios de equidad y progresividad
tributaria: “
A efectos de evitar cualquier interpretación
contraria a este mandato de potestad en el Concejo de Bogotá para presentar y
tramitar esta iniciativa, es preciso establecer que el presente proyecto de acuerdo
no se enmarca dentro de las atribuciones normativas establecida en el numeral 3
del artículo 12 del Decreto ley 1421 de 1993 que establece que corresponde a
esta corporación: Establecer, reformar o eliminar tributos,
contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y
establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el
efectivo recaudo de aquéllos. Lo anterior toda vez que la presente iniciativa pretende de forma
expresa realizar estudios y análisis de capacidad de pago tributaria para los
sujetos pasivos, lo cual no se encuentra enmarcado en la citada disposición que
se limita a la creación, reforma o eliminación de tributos, así como el
establecimiento de exenciones o sistemas de anticipos o retenciones en los
mismos, razón por la cual ésta propuesta no puede ser gobernada por la
limitación consagrada en el artículo 12 del Estatuto de Bogotá que consagra que
aquellas iniciativas que sean gobernadas por el núcleo del numeral 3 son de
exclusiva iniciativa del Alcalde Mayor” Tomado Ponencia PA 162 2013. H.C Martha Ordoñez En
consecuencia se relacionan las jurisprudencias que soportan el criterio de la concejal Martha Ordoñez y que permiten dilucidar
frente a la competencia del Concejo en la materia que regula la presente
iniciativa 1. C – 266 de 1995: Formalismo superado con la
aquiescencia del gobierno. “Sobre el particular, debe afirmarse, que cuando la
iniciativa, como en este caso, radica en forma exclusiva en cabeza del
Gobierno, pero este no la ejerce, dicho formalismo queda convalidado con la
circunstancia anotada, mediante la cual se encuentra acreditada la coadyuvancia y aquiescencia del Gobierno Nacional en lo que
se refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto de ley. En este
sentido, mediante la coadyuvancia posterior, lo cual
no implica que se estén modificando el alcance del artículo 154 de la
Constitución Política en cuanto exige que las leyes, relativas a ciertas
materias, tengan origen en la iniciativa del Gobierno, tanto para su expedición
como para su reforma, sin que la misma establezca con claridad que la
mencionada iniciativa gubernamental deba aparecer reflejada desde la
presentación misma del respectivo proyecto de ley”. (Cursivas y subrayas fuera de texto). 2. C –
1707 de 2000: Manifestación tácita de aval del gobierno. “Debe
aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al
acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera
indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el
fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se
legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que
comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse
como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las
leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores
del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos,
que la intervención y coadyuvancia del Gobierno
Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de
iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad
legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende
inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la
Constitución Política. En este
contexto es claro que esta corporación tiene la competencia necesaria para
aprobar la presente iniciativa, dentro de lo dispuesto en el Decreto
1421 De 1993 ARTICULO 12. ATRIBUCIONES.
Corresponde
al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley: 1. Dictar las normas necesarias para
garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación
de los servicios a cargo del Estado (…) De conformidad con lo
establecido en el artículo séptimo de la ley 819 de 2003 el presente proyecto
de acuerdo no ocasiona costo fiscal alguno, debido a que las medidas que se proponen,
generan una medida de optimización tributaria. Lo anterior, conforme a la
disposición legal que contempla lo siguiente: IMPACTO FISCAL Teniendo encuentra el artículo 7 de la Ley 819 de
2003 “Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto
fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto o que
otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser
compatible con el marco fiscal de mediano plazo”. De igual manera, la
Administración Distrital cuenta con información técnica que sustenta la
realización del estudio sin que esto represente gastos adicionales a los que se
desprenden de sus funciones y competencias legales y constitucionales. ACUERDO N° _________ DE 2014 “POR EL CUAL SE
ESTABLECEN MEDIDAS PARA EL ANÁLISIS EN EL CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE
EQUIDAD Y PROGRESIVIDAD FISCAL Y TRIBUTARIA, A TRAVÉS DE UN ESTUDIO DE LAS
VARIABLES ECONÓMICAS Y SOCIALES QUE AFECTAN EL RECAUDO DE LOS TRIBUTOS DE LOS CONTRIBUYENTES.” Cordialmente, AUTORES.
ACUERDO N° ____ DE 2014 “POR EL CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA EL ANÁLISIS EN EL CUMPLIMIENTO
DE LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y PROGRESIVIDAD FISCAL Y TRIBUTARIA, A TRAVÉS DE
UN ESTUDIO DE LAS VARIABLES ECONÓMICAS Y SOCIALES QUE AFECTAN EL RECAUDO DE LOS
TRIBUTOS DE LOS CONTRIBUYENTES.” EL CONCEJO DE BOGOTÁ D. C. En el ejercicio de las atribuciones que le confiere la
Constitución política y el Decreto 1421 de 1993, en su artículo 12
numeral 1, ACUERDA: Artículo Primero.- La Administración Distrital, en coordinación con
la Secretaría de Hacienda Distrital y La Secretaria Distrital de Planeación,
realizará cada dos años, el análisis del cumplimiento de los principios de
equidad y progresividad fiscal y tributaria, a través de un estudio de las
variables económicas y sociales que afectan el recaudo de los tributos de los
contribuyentes, como una herramienta técnica en el marco de las decisiones
fiscales y tributarias. Parágrafo: El estudio del que trata la presente iniciativa será
publicado en la página web de la Secretaría de Hacienda Distrital y presentado
al Concejo de Bogotá. Artículo
Segundo- El
presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación NOTAS DE
PIE DE PÁGINA 1García Bueno, Marco
Cesar. El principio de capacidad contributiva como criterio esencial para una
reforma fiscal. Recuperado en http://bibliojurídicas. Abril 2013.p.46. 2Secretaría
Distrital de Hacienda. Calidad de Vida urbana y capacidad de pago de los
hogares bogotanos 2011. Centro de Investigaciones CID. Universidad Nacional de
Colombia. Junio 2012. Ed. Marca Publicidad Ltda. Bogotá D.C.p.19. 3Secretaría Distrital de
Hacienda. Calidad de
Vida urbana y capacidad de pago de los hogares bogotanos 2011. Centro de
Investigaciones CID. Universidad Nacional de Colombia. Junio 2012. Ed. Marca
Publicidad Ltda. Bogotá D.C.p.21. 4Secretaría
Distrital de Hacienda. Problemas y perspectivas del uso del concepto de
capacidad de pago en Colombia. Centro de Investigaciones CID. Universidad
Nacional de Colombia. Junio 2012. Ed. Marca Publicidad Ltda. Bogotá D.C.p.21. 5Corte
Constitucional. Sentencia C- 776 de 2003. Referencia: expediente D-4429 6http://www.gerencie.com/principio-de-equidad-tributaria.html 7http://www.dspace.espol.edu.ec/bitstream/123456789/2110/1/4240.pdf 8http://www.tiposde.org/ciencias-exactas/233-tipos-de-muestra-estadistica/ 9http:www.gerencie.com/principio-de-progresividad-tributaria.html#2 10http:www.gerencie.com/principio-de-equidad-tributaria 11http://definicion.de/tributo/ |