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CADUCIDAD – Reiteración jurisprudencial /
CADUCIDAD – No concede derechos subjetivos / CADUCIDAD – Impide el ejercicio de
la acción para iniciar el proceso / CARGA PROCESAL – Su omisión priva el
ejercicio del derecho de acción / CADUCIDAD DE Tal
y como lo ha expresado reiteradamente FUENTE
FORMAL: CÓDIGO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 136 NUMERAL 2 PODER
PREFERENTE DISCIPLINARIO DE Esta
Sección ha señalado reiteradamente que según el diseño Constitucional, la
potestad correccional y disciplinaria se ejerce por PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD – Derecho disciplinario
/ PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD – Corresponde a la gravedad de la falta / SANCIÓN – El ilicito se haya cometido a titulo de dolo o culpa/ El derecho disciplinario se somete al
principio constitucional de proporcionalidad, que hace parte de uno más general
conocido por la doctrina como “prohibición
de exceso”. Consiste, en los términos del artículo 18 de FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 –
ARTICULO 47 GRADUACIÓN DE Al tenor de lo previsto en el artículo 42 de
CULPA GRAVÍSIMA – Valoración / CULPA GRAVE –
Valoración Sobre este tema el
parágrafo del artículo 44 de CLASIFICACIÓN DE LA SANCIÓN – Principio de
proporcionalidad / FALTA GRAVÍSIMA – Cometida con dolo o culpa gravísima /
LIMITE DE LA SANCIÓN – Criterio / SANCIÓN – Criterio para su graduación La
imposición de la sanción comporta una merma en los derechos del responsable
disciplinariamente. Es por ello que la graduación de la misma debe ceñirse al
principio de proporcionalidad inmerso en las disposiciones que, sobre la
materia, se encuentran establecidas en los artículos FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 –
ARTICULO 44 / LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 45 / LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 46 /
LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 47 VARIACIÓN DE A juicio de esta
Sala el hecho de que la Procuraduría General de la Nación le haya impuesto a la
demandante el límite máximo de la sanción de suspensión (12 meses), en modo
alguno desconoce el principio de proporcionalidad, si se tiene en cuenta que
ella pertenecía al nivel directivo o ejecutivo de la entidad (artículo 47,
numeral 1, literal j, C.D.U.) y, además, incurrió en varias acciones/omisiones
-a propósito de varios contratos-, con las cuales vulneró varias disposiciones
de la Ley 80 de 1993, razón por la cual, de conformidad con lo establecido en
el literal c) del numeral 2 del artículo 47 ibídem,
la sanción de suspensión debe incrementarse sin exceder el máximo legal. Se
encuentra por tanto que el acto administrativo de segunda instancia que se
cuestiona en esta oportunidad, se ajustó a los principios de proporcionalidad y
razonabilidad, pues la sanción impuesta corresponde a la falta cometida y al
grado de culpabilidad. Se reitera que el Procurador General de la Nación, al
desatar el recurso de apelación, varió la sanción, imponiéndole a la demandante
una menos gravosa, graduada con sujeción a los criterios legales previstos en
los artículo 42 y siguientes de CONSEJO
DE ESTADO SALA
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN
B Consejero
ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA Bogotá
D.C., siete (7) de febrero de dos mil trece (2013) Radicación
número: 1100103-25-000-2010-00102-00(0833-10) Actor:
MARÍA MERCEDES GUZMÁN OLIVEROS Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA Decide LA DEMANDA MARÍA MERCEDES GUZMÁN OLIVEROS, en ejercicio de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del
C.C.A., pretende que se declare la nulidad de los siguientes actos
administrativos2: - La decisión sancionatoria de primera instancia,
dictada por el Viceprocurador General de la Nación el 22 de marzo de 2007,
mediante la cual fue destituida del cargo, e inhabilitada para el ejercicio de
cargos y funciones públicas por el término de 10 años. - El fallo disciplinario de segunda instancia proferido
por el Procurador General de la Nación el 31 de mayo de Como
consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del
derecho, la demandante pretende: - Que
se ordene a - Que
se condene en costas y expensas a la entidad demandada. - Que
la sentencia favorable se cumpla en los términos previstos en los artículos 176
y 178 del C.C.A. - Que
se condene a la entidad accionada a pagar las costas procesales y agencias en derecho. Como
pretensión subsidiaria, solicitó declarar la nulidad parcial de los actos
administrativos sancionatorios en lo que tiene que ver con la sanción que se le
impuso. Para sustentar sus pretensiones, la demandante expuso los
antecedentes fácticos que la Sala sintetiza así: - En su calidad de Secretaria General del Departamento del
Huila, entre 2001 y 2002, celebró los contratos públicos N° 29, 54, 36, 53, 60
y 42, que fueron objeto de revisión por parte de la Procuraduría General de la
Nación durante la vigencia de 2003. Dicha entidad encontró méritos suficientes
para abrir investigación formal disciplinaria en contra de los siguientes
funcionarios: i) ingeniero Juan de Jesús Cárdenas Chávez (entonces Gobernador
del Departamento del Huila), ii) Hernando Quesada Trujillo
(Secretario de vías e infraestructura del Departamento), iii) la demandante y iv)
otros. - Como consecuencia de la investigación disciplinaria, la
entidad accionada profirió fallos sancionatorios de primera y de segunda
instancia los días 22 de marzo de 2007 y 31 de mayo del mismo año,
respectivamente; en contra de los implicados. De este modo quedó agotada la vía
gubernativa. - Inicialmente, la accionante fue sancionada con
destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el término
de 10 años, toda vez que la Procuraduría General de la Nación consideró que
obró con culpa gravísima. De manera más razonada, en segunda instancia, fue
variado el correctivo por el de suspensión en el ejercicio del cargo por el
término de 12 meses, al considerar que actuó con culpa grave. - El trámite administrativo adelantado por la Procuraduría
General de la Nación desconoció las
normas legales en las que debía fundarse, toda vez que vulneró los artículos 18
y LAS NORMAS
VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN A juicio de la
demandante los actos administrativos demandados desconocen las siguientes
disposiciones: - De - De la Ley 734 de 2002, los artículos 18 y Sustentó el concepto de la violación mediante los siguientes
argumentos: i). Los actos administrativos censurados infringen
las disposiciones en las que deberían fundarse. - El artículo 29 de - Asimismo, el artículo 18 de la Ley 734 de 2002, prevé que la sanción
debe corresponder a la gravedad de la falta cometida, y que para la graduación
de la misma resulta necesario aplicar los criterios legales establecidos en los
artículos - La tipicidad y la proporcionalidad, como elementos de la legalidad y
del derecho fundamental al debido proceso, deben orientar rigurosamente las
actuaciones propias de los procesos sancionatorios (v.gr. de carácter penal o
administrativo). Asimismo y de acuerdo con lo que ha precisado La entidad demandada no tuvo en cuenta lo anterior, en la medida en
que no graduó la sanción sino que la impuso desmedidamente, y aplicó los
límites máximos autorizados por la Ley frente al grado de culpabilidad que
calificó como grave y que amerita la
suspensión en el ejercicio del cargo. - A su turno, la tipicidad implica que - A lo anterior se suma que las normas que establecen prohibiciones, por
ser excepcionales, deben ser interpretadas restrictivamente, es decir que entre
varias lecturas posibles, debe escogerse aquella que le otorga mayor libertad
al ciudadano. ii). Existe contradicción entre las normas
(vulneradas) y los actos censurados. - La sanción se impuso sin tener en cuenta las disposiciones contenidas
en los artículos 18 y - En ese orden, se refirió la demandante a los criterios establecidos en
el artículo 43 de De este modo, si lo que quería la demandada era imponerle una multa,
entonces ésta no podía superar los 180 días, como lo señala el inciso 4 del
artículo 146 ibídem. No obstante, la
sancionó con suspensión -que convirtió en multa- de 12 meses del salario
mensual devengado, con desconocimiento de las disposiciones previamente citadas. - Precisó que para las faltas graves, procede la sanción de suspensión
en el ejercicio del cargo, la cual no puede ser inferior a un mes ni superior a
12 meses (artículo 46). Y, cuando el disciplinado ha cesado en el ejercicio de sus
funciones, la suspensión se debe convertir en salarios de acuerdo con en el
monto mensual efectivamente devengado por él. Con todo, en cada caso concreto
el fallador debe analizar detenidamente si cabe o no la imposición de la
sanción más alta, pues para la dosificación de la pena y según han dicho los
juristas, se debe partir de los mínimos e ir incrementando la sanción, de
acuerdo con el tipo de falta y las causales de agravación (artículo 47 de la
Ley 734 de 2002). - La decisión que tomó el Procurador General de la Nación transgredió
los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad, pues la sanción
impuesta no se compadecía con la gravedad de la falta ni con el análisis de la
culpabilidad. Y, el hecho de que la misma se hubiese variado en segunda
instancia no significa que le estuviera disminuyendo la sanción o “dando tremenda ayuda al disciplinado,
simplemente las condiciones de culpabilidad cambiaron por razones más que
justificadas, pues dejó de ser una falta gravísima para convertirse en falta
grave por haberse calificado la culpabilidad como culpa grave según el numeral
9 del artículo 43 de la Ley 734 de - El ente sancionador debía aplicar los mínimos como ocurrió con la
sanción de primera instancia: el límite máximo consistía destitución e
inhabilidad general por 20 años y le impuso además de la primera, la
inhabilidad por 10 años es decir, el límite mínimo; pero en la segunda
instancia la falta se le atribuyó a título de culpa grave y como sanción se le
aplicó el límite máximo (suspensión de 12 meses). - Adicionalmente, existen muchos factores que podrían haber determinado
una sanción mínima o realmente inferior al límite máximo: a lo largo de su vida
laboral pública de más de 10 años como Contralora Municipal, Jefe de Control
Interno del Municipio de Pitalito, Directora Administrativa del Hospital de
Pitalito, Gerente de Con todo, su conducta no generó daño social alguno, pues todas las
obras y los contratos celebrados y cuestionados (por los que fue sancionada),
tuvieron una correcta ejecución y no hubo detrimento patrimonial del Estado.
Tan sólo fue sancionada por escoger la propuesta, sin que la Procuraduría
General de la Nación determinara si era la mejor o la peor. La demandada se limitó a suponer y no efectuó
una evaluación juiciosa de su proceder, como si tuviera un interés para
sancionarla “a costa de lo que fuera”. - Reiteró, finalmente, que la entidad accionada debió emplear el límite
mínimo y suspenderla de su cargo por el término de 1 mes o aumentar la sanción
un poco, de acuerdo con lo previsto en el artículo 47 de La Procuraduría General de la Nación contestó la
demanda dentro de la oportunidad legal, mediante escrito3 en el que
se opuso a las pretensiones formuladas por la accionante. Adujo que los actos administrativos censurados están
amparados por la presunción de legalidad y que el proceso disciplinario se
adelantó con estricta observancia de todas las garantías constitucionales y
legales. De otro lado, la demandante no logró desvirtuar sus
afirmaciones, estando demostrado en todo caso que ella incurrió en falta
gravísima, y por ello se le impuso una sanción. Asimismo, al confrontar el contenido de los argumentos
expuestos en la demanda con las piezas procesales de defensa, (v.gr. el escrito
de descargos y el recurso de apelación); se infiere que la accionante pretende
a través de la acción de nulidad y restablecimiento, que se surta una tercera
instancia, en la que se valoren nuevamente las pruebas con miras a obtener una
sanción distinta de la que se le impuso, lo cual, no es posible, porque Anotó que la disciplinada recurrió la decisión de
primera instancia con argumentos que fueron conocidos, estudiados y resueltos
por la entidad, los cuales se asemejan a los que propuso en el escrito de la
demanda. En efecto, ante En ese orden, los argumentos sobre los cuales la
accionante fundó sus pretensiones, son infundados, “se trata más bien de conjeturas y especulaciones, por otra parte, es
claro que las controversias que originan las actuaciones disciplinarias, se
impugnan ante la jurisdicción en control de legalidad y se alejan de constituir
una tercera instancia para valorar nuevamente el material probatorio”. De otro lado, la señora Guzmán Oliveros, no demostró la
existencia de los perjuicios que reclama, ni los parámetros con fundamento en
los cuales pretende sean indemnizados. Adicionalmente, la disciplinada olvidó por completo
que su gestión ante la administración debía efectuarla con transparencia,
responsabilidad, moralidad y salvaguardando el buen nombre de la entidad; sus
aseveraciones sobre violación al derecho al debido proceso y las causales de
justificación, fueron estudiadas en su oportunidad, de modo que no puede
revivir en esta instancia una situación ya definida. Cabe tener en cuenta que los hechos por los cuales fue
sancionada son típicos, antijurídicos y culpables, aspectos que están
debidamente acreditados y que determinaron la imposición de la sanción. Finalmente, propuso como excepciones las siguientes, i). La innominada o genérica, esto es, toda aquella
que se encuentre acreditada dentro del plenario. ii). Caducidad de la acción, porque el artículo
136 del C.C.A. establece un término de 4 meses para interponer la acción. Cabe
anotar que para efectos del cómputo de ese plazo, no se toma en consideración
la ejecutoria del acto, toda vez que se trata de una situación bien diferente,
que no coincide con este caso, por lo que el mismo comienza a correr desde que
es notificado, comunicado, publicado o ejecutado, como lo expresa claramente la
disposición en comento. Recuérdese que las disposiciones procedimentales son de
orden público y, por ende, de inmediata aplicación, lo que excluye la
favorabilidad en la aplicación de las normas. iii). Legalidad de los actos administrativos enjuiciados. iv). No hubo vulneración del derecho al debido proceso, porque en todo tiempo a la
demandante se le garantizaron las garantías procesales. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Vencido el término probatorio, En su escrito, De este modo al no proceder la nulidad de las
decisiones sancionatorias, no resulta posible cancelar el registro de la
sanción. Reiteró que toda la actuación administrativa se surtió
legalmente, con observancia de los derechos al debido proceso y a la defensa, y
concluyó que la conducta endilgada a la accionante constituyó falta acreedora
de sanción. Agregó que el incumplimiento en los términos de
indagación previa no se traduce necesariamente en una grave afectación de las
garantías constitucionales. En ese orden, las decisiones adoptadas no responden
al capricho del operador jurídico, sino a un análisis y ponderación de los
supuestos fácticos citados. Tampoco se acreditó desviación de poder o error en
el procedimiento. Se refirió al alcance del control jurisdiccional del
proceso disciplinario y concluyó que el mismo es de legalidad, razón por la cual no puede considerarse una tercera
instancia de los procesos disciplinarios. Indicó que cuando la administración ejerce su potestad
sancionatoria, tiene que cumplir con el deber de demostrar que los hechos en
los que se fundamenta la acción están debidamente acreditados y que la autoría
o participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria, es
imputable al procesado; como en efecto ocurrió. Manifestó que rechaza categóricamente las afirmaciones
“simplistas y escuetas” de la
demandante porque la entidad actuó en el marco de la legalidad y garantizó cada
uno de los derechos de la disciplinada. En síntesis, y luego de referirse a la autonomía del
régimen disciplinario y a los principios de tipicidad e ilicitud
sustancial, solicitó negar las
pretensiones de la demanda. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación
rindió concepto mediante escrito en el que solicitó negar las pretensiones de
la demanda. (Folios Estimó que el problema jurídico consiste en determinar si
en el proceso disciplinario seguido en contra de la demandante la Procuraduría
General de la Nación desconoció los derechos al debido proceso y a la defensa,
en relación con la proporcionalidad y la dosificación de la sanción
disciplinaria. Precisó que en la segunda instancia se modificó
sustancialmente el correctivo impuesto, al cambiar la destitución e inhabilidad
por el término de diez años, por la sanción de suspensión en el ejercicio del
cargo durante 12 meses; ésta última convertida en multa por ese mismo lapso,
con lo que se comprueba “el acatamiento y
respeto a los principios de proporcionalidad y dosificación de la sanción
disciplinaria impuesta a la accionante”. Es evidente que la demandante incurrió en la falta
endilgada, toda vez que se apartó de los principios establecidos en Con todo, en el fallo de segunda instancia la entidad
demandada modificó la sanción y la redujo, con fundamento en el principio de
proporcionalidad, contenido en el artículo 18 del Código Disciplinario Único. En lo que tiene que ver con los criterios establecidos
para la graduación de la falta contenidos en el artículo 43 de Comoquiera que está acreditado que la señora Guzmán
Oliveros se apartó de los principios establecidos en la Ley de contratación, su
conducta vulneró los artículos 29 y 40 de la Ley 80 de 1993 y constituye falta
disciplinaria acreedora de sanción. Como no se advierte
causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver la
controversia previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema jurídico del cual se ocupará Previo a
decidir la cuestión planteada, 1. De las excepciones propuestas por la
Procuraduría General de la Nación. La entidad
demandada propuso como excepciones i)
la innominada, ii) legalidad de los
actos administrativos demandados, iii)
no vulneración del derecho al debido proceso y iii) caducidad de la acción. Teniendo en cuenta que las tres
primeras están estrechamente relacionadas con el fondo del asunto, se
resolverán cuando éste se analice. 1.1. De la caducidad de la acción. Tal
y como lo ha expresado reiteradamente la Jurisprudencia de esta Corporación, la
caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del
cual el legislador, en uso de su
potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene
toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y
cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del
conglomerado social de obtener seguridad, para evitar la paralización del
tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos
subjetivos, sino que -por el contrario-, apunta a la protección de un interés
general, e impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha
configurado, no puede iniciarse válidamente el proceso. Se trata entonces de una figura de orden público lo
que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de
oficio por parte del Juez, cuando se verifique su ocurrencia6 También es
una carga procesal que debe cumplir quien esté interesado en acudir al aparato
jurisdiccional y su omisión lo priva del ejercicio del derecho de acción. En
suma, la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el
derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad
jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y
el Estado. El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado
con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber
de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente
términos para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que
las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. De otro lado, la ocurrencia de la
caducidad, de no observarse al momento de la admisión de la demanda, debe ser
declarada en la sentencia y conllevará a la declaratoria de inhibición para decidir el fondo del asunto
por falta de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción. En
tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2
del artículo 136 del C.C.A. prevé que la misma caduca al cabo de 4 meses
contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación
o ejecución del acto, según el caso, salvo que se trate de actos que reconozcan
prestaciones periódicas los cuales podrán demandarse en cualquier tiempo. Manifiesta la
accionada que el anterior plazo debe computarse a partir de la notificación,
comunicación o publicación del acto administrativo cuestionado, sin que sea
relevante (para estos efectos) la ejecutoria del mismo. Con el propósito de
determinar si en este caso la acción caducó, es preciso tener en cuenta tanto
la fecha en que la demandante fue notificada de la decisión sancionatoria de
segunda instancia, y el día de presentación de la demanda. Cabe advertir que
ésta Corporación ha considerado que en este tipo de asuntos el plazo de
caducidad puede contarse, incluso, a partir del acto de ejecución de la
sanción. Sobre el particular, en el plenario se encuentra acreditado que: - El 6 de junio de
2007, el dr. Andrés José Correa Gómez (apoderado de la demandante), fue
notificado del contenido de la providencia de 31 de mayo de 2007, proferida por
el Procurador General de la Nación en segunda instancia (folio 131 del cuaderno
principal). - No obstante, el 22
de junio de 2007, - Así las cosas, el
22 de junio de 2007 (a las 8:00 horas), la entidad accionada fijó el edicto,
desfijándolo el 26 de los mismos mes y año (a las 17:00 horas). - A su turno, el 25 de octubre de 2007 la señora
María Mercedes Guzmán Oliveros presentó la demanda, cuestionado la legalidad de
los actos administrativos que le impusieron la sanción -en primera y en segunda
instancia-, proferidos, respectivamente, por el Viceprocurador y el Procurador
General de la Nación, los días 22 de marzo de 2007 y 31 de mayo del mismo año. Como se advierte,
obran en el expediente dos constancias de notificación de la decisión
sancionatoria de segunda instancia: una de carácter personal de 6 de junio de
2007, al apoderado de la aquí demandante (folio 131); y la otra, consistente en
el edicto fijado el 22 de junio de ese mismo año y desfijado el día 27
siguiente (folios 128 y 129). Mediante éste último se pretendió notificar
directamente a la señora Guzmán Oliveros y otros, del contenido del acto
administrativo mencionado. Pues bien, sin
reparar en la razón que motivó a la Procuraduría General de la Nación para
surtir dos veces la notificación de la decisión en comento (una al apoderado de
la accionante y otra a ésta última directamente); lo cierto es que, consultando
el derecho de acceso a la administración de justicia y el principio de la
prevalencia del derecho sustancial sobre el puramente formal; a efectos de
computar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho en este caso, se tendrá en cuenta la notificación por edicto, el cual
fue desfijado el 26 de junio de 2007. De este modo, y en los términos del
numeral 2 del artículo 136 del C.C.A, los 4 meses se cuentan a partir del día
27 de junio de 2007, es decir que la señora Guzmán Oliveros tenía plazo hasta
el 29 de octubre siguiente para presentar la demanda (toda vez que el 27 de
octubre de 2007 fue sábado). Y, como las pretensiones fueron formuladas el 25
de octubre de 2007, la acción no caducó. Con todo, y si se
toma en cuenta –para efectos de caducidad- el día del acto de ejecución de la
sanción impuesta a la demandante; a todas luces la excepción propuesta no está
llamada a prosperar. Dilucidado lo
anterior, procede 2. Sobre la función constitucionalmente atribuida a la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, relativa al control judicial de la potestad
disciplinaria.- Esta Sección ha señalado reiteradamente7
que según el diseño Constitucional, la potestad correccional y disciplinaria se
ejerce por Es decir que en la sede Contenciosa
Administrativa, el debate discurre en torno a la protección de las garantías
básicas, cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha fracasado en esa
tarea. En otros términos: le Juez es el encargado de verificar que el trámite
impreso a la actividad correccional haya garantizado los valores
constitucionales más preciados, como el debido proceso, el derecho de defensa,
la competencia del funcionario y, si el Decreto y la práctica de las pruebas se
hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en De este modo, no cualquier defecto procesal
está llamado a quebrar la presunción de acierto que blinda los actos de Como puede verse, es propio de esta
actividad específica de la administración que ella sea cumplida con estricta
sujeción a las normas que regulan la actuación disciplinaria, las cuales están
inspiradas en la protección de las garantías constitucionales básicas. En ese sentido, si de manera general los
actos de la administración están dotados de la presunción de legalidad, ésta
asume un carácter más valioso en el juicio disciplinario, en el que el afectado
participa de modo activo en la construcción de la decisión, mediante el
ejercicio directo del control de la actividad del Estado, cuando ella se
expresa en su fase represiva. Dicho en breve, es propio de la actividad
disciplinaria, que el control de las garantías sea la preocupación central del
proceso correccional. Por ello, cuando el asunto se traslada, y emerge el
momento de control judicial en sede Contencioso Administrativa, no cualquier
alegato puede plantearse, ni cualquier defecto menor puede erosionar el fallo
disciplinario. 3. Del fondo
del asunto.- A juicio de la señora María Mercedes Guzmán
Oliveros, los actos censurados están viciados de nulidad porque, con su
expedición, la entidad demandada desconoció
el principio de proporcionalidad8 en la graduación e imposición de
la sanción; toda vez que le aplicó el límite máximo establecido en Asimismo, estima vulneradas las
disposiciones establecidas en los artículos Reprocha finalmente, el hecho de que la
demandada haya transformado la sanción de suspensión en multa de 12 meses de
asignación mensual, porque lo que la norma señala -en los eventos de
funcionarios que hayan cesado en el ejercicio de sus funciones-, es que dicho
correctivo debe traducirse en salarios devengados. La multa, añade, es una
sanción distinta que, en todo caso, no puede exceder los 180 días, tal y como
lo preceptúa el inciso 4 del artículo 146 del Código Disciplinario Único9. Pues bien, con el objeto de desatar el
problema jurídico previamente planteado, la Sala se referirá, en primer
término, al principio de proporcionalidad; luego a los criterios para la clasificación y graduación de las faltas (artículos
42 y 43 del C.D.U) así como a la clasificación y límite de las sanciones
(artículos 3.1. El principio de proporcionalidad.- El derecho disciplinario se somete al principio
constitucional de proporcionalidad, que hace parte de uno más general conocido
por la doctrina como “prohibición de
exceso”10. Consiste, en los términos del artículo 18 de la Ley
734 de 2002, en que la sanción debe corresponder a la gravedad de la falta
cometida y debe graduarse aplicando los criterios establecidos en esa misma
normativa. Llama la atención la relación existente
entre éste y el principio de
proporcionalidad, pues “la pena proporcional a la culpabilidad,
es la única pena útil”11 En efecto,
“el concepto de proporcionalidad nace íntimamente vinculado al de culpabilidad.
En la actualidad, en el Derecho Sancionador Administrativo, culpabilidad y
proporcionalidad continúan estrechamente unidas. La reacción punitiva ha de ser
proporcionada al ilícito, por ello, en
el momento de la individualización de la sanción, la culpabilidad se constituye
en un límite que impide que la gravedad de la sanción supere la del hecho
cometido; siendo, por tanto, función primordial de la culpabilidad limitar la
responsabilidad. No es posible, aduciendo razones de prevención general,
imponer una sanción a la que correspondería a las circunstancias del hecho,
buscando de ese modo un efecto ejemplificador frente al conjunto de la
sociedad: tanto el principio de culpabilidad como el de proporcionalidad, lo
impiden. El principio de dolo o culpa, nos permite
distinguir diversos grados de culpabilidad en la comisión de la infracción, los
cuales deben ser considerados por el órgano administrativo competente en el momento
de individualizar la sanción. De este modo, el principio de culpabilidad
coadyuva a la correcta aplicación del principio de proporcionalidad, pues
permite una mayor adecuación entre la gravedad de la sanción y la del hecho
cometido”.12 (Negrillas y Subrayas de Una sanción proporcionada exige, por tanto,
la previa consideración de si el ilícito ha sido cometido a título de dolo o
culpa, así como del grado en que estos elementos han concurrido. Considerando
en todo caso, para graduar el correctivo, los criterios contenidos en el
artículo 47 de la Ley 734 de 2002. 3.2. Criterios para la clasificación y graduación de las faltas.- Al tenor de lo previsto en el artículo 42 de
i). El grado de culpabilidad. ii). La naturaleza esencial del servicio. iii). El grado de perturbación del servicio. iv). La jerarquía y mando que el servidor
público tenga en la respectiva institución. v). La trascendencia social de la falta o el
perjuicio causado. vi). Las modalidades y circunstancias en que
se cometió la falta13 vii). Los motivos
determinantes del comportamiento. viii). Cuando la
falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o
servidores públicos. ix). La
realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa
grave, será considerada falta grave. Cabe precisar que
una cosa es la clasificación de las faltas (las cuales pueden ser gravísimas,
graves o leves), y otra distinta son las diversas manifestaciones de la culpa
punible. En efecto, el funcionario público puede proceder con dolo, o con culpa
(gravísima o grave). Así, por ejemplo, y refiriéndonos solo a la culpa, una
falta gravísima puede ser cometida con culpa también gravísima o con culpa
grave, una falta grave puede ser cometida con culpa gravísima o grave y, una
falta leve puede ser cometida –también- con culpa gravísima o grave. Con todo, el grado
de culpabilidad es un criterio para determinar si la falta es grave o leve. Sobre este tema el
parágrafo del artículo 44 de Si la conducta
reprochable (falta gravísima, grave o leve) es cometida con culpa leve o
levísima, no es punible. Todo lo anterior,
resulta necesario para la graduación e imposición de la sanción, tal y como
pasa a exponerse: 3.3. Clasificación y límite de las
sanciones.- La imposición de
la sanción comporta una merma en los derechos del responsable
disciplinariamente. Es por ello que la graduación de la misma debe ceñirse al
principio de proporcionalidad inmerso en las disposiciones que, sobre la
materia, se encuentran establecidas en los artículos De acuerdo con
esos enunciados normativos, las faltas gravísimas cometidas con dolo o culpa
gravísima, dan lugar a la sanción principal de destitución (artículo 44 numeral
1 ibídem) y de manera concurrente al correctivo –también principal- de
inhabilidad general para ejercer cargos y funciones públicas (numeral 1,
literal d, del artículo 45). Si la falta es
gravísima pero cometida con culpa grave, la sanción es la de suspensión en el
ejercicio del cargo e inhabilidad especial. En el caso de las
faltas graves y leves, la sanción dependerá de los siguientes parámetros
(artículo 44, numerales 2 y siguientes): - Si la falta es
grave y fue cometida con dolo, la sanción es la de suspensión en el ejercicio
del cargo e inhabilidad especial. - Si la falta es grave culposa, la sanción será la suspensión del cargo, solamente y, - Para las
faltas leves culposas, la sanción es amonestación escrita. En lo que tiene
que ver con el límite de las sanciones, el artículo 46 de a). Límite de las sanciones.-
*Si la falta afecta
el patrimonio económico del estado, la inhabilidad será permanente. Cabe anotar que en
el caso de la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo, si el
disciplinado ha cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del
fallo o durante la ejecución del mismo, y no es posible ejecutar la sanción, o
parte de ella; el término de la suspensión o el que falte, según el caso, se
debe convertir en salarios, de acuerdo al monto de lo devengado para el momento
de la comisión de la falta (inciso 3, del artículo 46). b). Criterios para graduar la sanción.- En principio, el
término de la inhabilidad o de la suspensión y la cuantía de la multa, dependen
de si el funcionario (artículo - Ha sido sancionado fiscal o
disciplinariamente dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la
conducta que se investiga; - Ha desempeñado su cargo o
función con diligencia y eficiencia demostrada; - Ha atribuido
–infundadamente- la responsabilidad a un tercero; - Ha confesado la falta antes
de la formulación de cargos; - Ha procurado, por
iniciativa propia, resarcir el daño o compensar el perjuicio causado; - Ha devuelto, restituido o
reparado, según el caso, el bien afectado con la conducta constitutiva de la
falta, siempre que la devolución, restitución o reparación no se hubieren
decretado en otro proceso; - Ha generado con su
conducta, un grave daño social, - Ha afectado derechos
fundamentales; - Conocía la ilicitud; - Pertenecía al nivel
directivo o ejecutivo de la entidad. No obstante, si el
responsable con una o varias acciones u omisiones infringe varias disposiciones
de - Si la sanción más grave es
la destitución e inhabilidad general, esta última se incrementará hasta en otro
tanto, sin exceder el máximo legal; - Si la sanción más grave es
la suspensión e inhabilidad especial, se incrementará hasta en otro tanto, sin
exceder el máximo legal; - Si la sanción más grave es
la suspensión, esta se incrementará hasta en otro tanto, sin exceder el máximo
legal; - Si las sanciones son de
multa se impondrá la más grave aumentada en otro tanto, sin exceder el máximo
legal. Como se advierte
del anterior análisis, el legislador se encargó de establecer unas pautas o
lineamientos que permiten efectivizar el principio de proporcionalidad: de un
lado, determinó cuáles son las sanciones que corresponden a los distintos tipos
de faltas y al grado de culpa con el que las mismas son cometidas y, de otro,
fijó unos límites (mínimos y máximos), dentro de los cuales el operador
disciplinario debe moverse. Con todo, la graduación de la sanción debe atender
los criterios a los que nos referimos en precedencia. 4. El caso concreto.- Mediante los actos
demandados, la Procuraduría General de la Nación sancionó a la señora María
Mercedes Guzmán Oliveros en primera y segunda instancia, dentro del proceso
disciplinario que adelantó en contra de ésta y otros funcionarios. Con el objeto de
desatar la controversia planteada, en el plenario se encuentran acreditados los
hechos que se relacionan a continuación, y que son los relevantes para decidir
el presente asunto. 4.1. Lo probado.- - Los cargos14 que la entidad
accionada le formuló a la señora Guzmán Oliveros, fueron los siguientes: i). Incumplimiento de
sus funciones, por haber suscrito los contratos números 29, 36, 53, 54 y 60 de
200215; desconociendo los principios de transparencia, economía y
responsabilidad, y el deber de selección objetiva del contratista. Lo anterior
porque no efectuó los estudios previos, elaboró términos de referencia
deficientes e incompletos, y no cumplió con los procesos de selección conforme
a la Ley. ii). La suscripción
irregular del contrato N° 42 de 2 de agosto de 2002, por valor de $166.506.400
y su adicional (de 30 de septiembre del mismo año, por $64.008.220); con el
objeto de efectuar la adecuación, organización y conservación de las áreas de
la Secretaría de Educación de la Gobernación del Huila; teniendo en cuenta que
la sumatoria de los dos actos ascienden a la suma de $230.514.620; con lo que
probablemente evadió la exigencia legal de adelantar un proceso licitatorio y,
en consecuencia, se genera la probable violación del principio de planeación,
ya que no existen los estudios previos necesarios en desmedro de los principios
de transparencia y responsabilidad, establecidos en la Ley 80 de 1993. - Agotado el trámite
administrativo, el 22 de marzo de 200716, el Viceprocurador General
de la Nación resolvió sancionar a la accionante con destitución e inhabilidad
general para el ejercicio de cargos y funciones públicas por el término de 10
años. Al efecto, estimó
que i)
incumplió con el deber de selección objetiva y los principios de la
contratación estatal, en varios de los contratos mencionados (N° 24, 54, 36 y
53) y, adicionalmente, desconoció el principio de transparencia en tanto que
evadió -mediante la adición al contrato N° 42-; la regla general de selección
del contratista (licitación pública). En consecuencia, ii) la falta que cometió es la gravísima, establecida en el artículo 48
numeral 31 de En lo que tiene
que ver con la graduación de la sanción, se dejó consignado: “(…) teniendo en cuenta que se le encontró
responsable disciplinariamente de los dos cargos imputados, comportamientos que
fueron calificados como falta gravísima
a título de culpa gravísima, al sanción disciplinaria a imponer será la
destitución e inhabilidad general conforme al artículo 44 numeral 1° del CDU.
Ahora bien, esta última será de 10 años, según los criterios previstos en el
numeral 1° literales i) y j) del artículo 47 ibídem, pues la servidora pública
pertenecía al nivel directivo de la entidad como quiera que era - Dentro del término
legal, la demandante -mediante apoderado-, y los demás sancionados,
interpusieron recurso de apelación contra la decisión anterior. Al sustentar la
impugnación, la actora sostuvo que, toda vez que carecía de formación jurídica,
actuó con la convicción de que su conducta se ceñía a todas las disposiciones
legales; y que faltó asesoramiento por parte de la dependencia responsable de
los asuntos jurídicos, cuya responsabilidad quedó descartada. Se refirió a los
contratos que dieron lugar a la investigación disciplinaria y manifestó cómo
–respecto de cada uno de ellos- sí cumplió con las exigencias que le impone la
normativa que regula la materia. - El Procurador
General de la Nación, resolvió el recurso antedicho mediante acto
administrativo de 31 de mayo de 200717. En esa oportunidad, señaló
que respecto de uno de los contratos que dieron lugar a la investigación, la
acción disciplinaria estaba prescrita. En lo que respecta a los demás
(mencionados en el primer cargo) y luego de efectuar el análisis probatorio,
consideró que la señora Guzmán Oliveros, en ejercicio de sus funciones, “se apartó de los principios trazados en De otro lado, al analizar la culpabilidad y la
clasificación de la falta, consideró que si bien el proceder de los directores
administrativos jurídicos es independiente de la actuación de los encartados
(entre ellos la demandante), el incumplimiento de las funciones de aquéllos, en
el año 2002, “incidió notablemente para
no haberse detectado la comisión de irregularidades de carácter contractual,
que fueron advertidas por los Asesores del Despacho, las que ante la
comprobación que tuvieron durante el curso del proceso adelantado,
constituyeron el soporte para que En ese orden, estimó que el aspecto subjetivo de la
actuación de los disciplinados en lo que tiene que ver con el grado de
culpabilidad con el que actuaron, debía ser modificado de culpa gravísima a
culpa grave, (por inobservancia del cuidado necesario en el desempeño de sus
funciones), “de conformidad con lo
establecido en el numeral 9 del artículo 43 de Estimó que el anterior análisis implicaba que la
sanción de destitución -impuesta en primera instancia-, fuera modificada por la
de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 12 meses, convertidos
en 12 meses del salario devengado, de acuerdo con lo previsto en el inciso 1
del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, pues para la época de la imposición de
la sanción la demandante no desempeñaba funciones públicas en la Gobernación
del Departamento del Huila. 4.2. Análisis de A través de la
decisión de primera instancia, la demandante fue sancionada con destitución e
inhabilidad general por el término de 10 años. Advierte Ahora bien, al
tenor de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 43 del C.D.U., norma citada
por el Procurador General de la Nación en el acto que decidió el recurso de
apelación; “la realización típica de una
falta objetivamente gravísima, cometida con culpa grave, será considerada falta
grave”. Es decir que en este caso concreto, si bien la conducta desplegada
por la actora es catalogada como falta gravísima en los términos del artículo
48 numeral 31 ibídem, como la misma fue
cometida con culpa grave (por las razones expuestas por la entidad demandada en
la decisión de segunda instancia); tiene un tratamiento de falta grave culposa,
esto es, sancionada con suspensión en el ejercicio del cargo (artículo 44,
numeral A juicio de esta
Sala el hecho de que la Procuraduría General de la Nación le haya impuesto a la
demandante el límite máximo de la sanción de suspensión (12 meses), en modo
alguno desconoce el principio de proporcionalidad, si se tiene en cuenta que
ella pertenecía al nivel directivo o ejecutivo de la entidad (artículo 47,
numeral 1, literal j, C.D.U.) y, además, incurrió en varias acciones/omisiones
-a propósito de varios contratos-, con las
cuales vulneró varias disposiciones de la Ley 80 de 199318, razón
por la cual, de conformidad con lo establecido en el literal c) del numeral 2
del artículo 47 ibídem, la sanción de
suspensión debe incrementarse sin exceder el máximo legal. Se encuentra por
tanto que el acto administrativo de segunda instancia que se cuestiona en esta
oportunidad, se ajustó a los principios de proporcionalidad y razonabilidad,
pues la sanción impuesta corresponde a la falta cometida y al grado de
culpabilidad. Se reitera que el Procurador General de la Nación, al desatar el
recurso de apelación, varió la sanción, imponiéndole a la demandante una menos
gravosa, graduada con sujeción a los criterios legales previstos en los
artículo 42 y siguientes de Finalmente, en lo
que tiene que ver con la conversión de la sanción de suspensión en el ejercicio
del cargo en 12 meses de salario, teniendo en cuenta la asignación mensual de
la actora en el año 2002; tampoco se advierte irregularidad alguna, si se
considera que como ella había cesado en el ejercicio de sus funciones, debía
aplicarse, como en efecto se hizo, la disposición contenida en el inciso 3 del
artículo 46 de Y, si bien en el
numeral cuarto de la parte resolutiva del acto de 31 de mayo de 2007 (fallo de
segunda instancia), quedó consignado que la “sanción
se convierte en multa de 12 meses del salario mensual devengado(…)”, (se
subraya), lo cierto es que en sana
lógica la expresión “multa” en ese contexto,
no se refiere a una sanción distinta o adicional a la de suspensión, sino a la
conversión de que trata el ya citado inciso 3 del artículo 46 del C.D.U., tal y
como quedó claramente consignado en la parte motiva del acto administrativo en
comento; en razón a que –cuando se impuso el correctivo- la señora Guzmán
Oliveros ya no ostentaba la calidad de servidora pública. Así, entonces, la
demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a las
decisiones que censuró y no se demostró en el sub-lite la alegada vulneración al principio de proporcionalidad,
ni el desconocimiento de los artículos De otro lado,
pareciera que los argumentos de la accionante están encaminados a que -en sede
judicial- se le imponga una sanción menor, lo cual no es posible, en tanto que
esta Jurisdicción no constituye una tercera instancia de los procesos
disciplinarios y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
interpuesta contra los actos que los resuelven, de ninguna manera tiene por
objeto volver a graduar los correctivos atribuidos en sede administrativa, como
consecuencia de las faltas disciplinarias de los funcionarios o exfuncionarios. Adicionalmente, Finalmente, no se condenará en costas
si se considera que ninguna de las partes actuó con temeridad o mala fe. De
este modo, por las razones expuestas, y al corroborar que la acción interpuesta
no caducó, las pretensiones de la demanda serán negadas. DECISIÓN En mérito de lo expuesto,
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección B, administrando Justicia en nombre de FALLA: 1.
NIÉGANSE
las pretensiones de la demanda presentada por señora María Mercedes Guzmán
Oliveros contra la Nación- Procuraduría General de la Nación, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
NIÉGASE la
solicitud de condena en costas. Cópiese,
notifíquese y una vez ejecutoriada esta Sentencia archívense las diligencias.
Cúmplase. La anterior
providencia fue discutida y aprobada por
VÍCTOR
HERNANDO ALVARADO ARDILA NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1
Mediante auto del 23 de febrero de 2010, el Juzgado Primero Administrativo del
Circuito de Neiva resolvió: i) declararse sin competencia
funcional para conocer del proceso, ii) declarar la nulidad de todo lo
actuado a partir del auto admisorio de la demanda y iii) remitir el
expediente al Consejo de Estado (folios 2
La
demanda, presentada el 25 de octubre de 2007, obra a folios 3 Visible a folios 4 El escrito de alegatos obra a
folio 5 Con suspensión en el ejercicio del
cargo por el término de 12 meses. 6
En este mismo sentido, se Pronunció 7
Ver, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por 8 Establecido en el artículo 18
de 9 Entiéndase por tal, en este
caso, el contenido en 10
GARBERÍ LLOBREGAT, José. “El
Procedimiento Administrativo Sancionador”. Editorial Tirant lo Blanch,
Valencia, España, 1998, páginas 143 y siguientes. 11
DE PALMA DEL TESO, Ángeles, “El Principio
de Culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador”.
Editorial Tecnos. Madrid (España), 1996. Páginas 44 y 45. 12 Ibídem. Páginas 45 y 46. 13 Que se apreciarán
teniendo en cuenta el cuidado empelado en su preparación, el nivel de
aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se
derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la
comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la
cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de
difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas.(numeral 6,
artículo 43 de 14
Se encuentran sintetizados en el fallo de primera instancia (folios 135 y 136). 15
El objeto contractual de los contratos números 29 y 54 buscaba poner a disposición del
personal de planta de 16 Folios 17 Folios 196 a 232. 18
Incurriendo
así varias veces en la misma falta (artículo 48, numeral 31).- |