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EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Factor salarial / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Aplicación en solicitud de extensión de jurisprudencia / SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Efectos / DOCTRINA CONSTITUCIONAL INTEGRADORA Y DOCTRINA CONSTITUCIONAL – Como criterio auxiliar de la interpretación de la ley Las
disposiciones contenidas en el artículo 23 del Decreto 2067 de 1991; artículo
36 del Decreto 2591 de 1991; y artículo 48 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria
de la Administración de Justicia), se encuentran vigentes y, por supuesto,
mientras no se sean declaradas inconstitucionales por vía principal, con
efectos erga omnes, obligan a todas las autoridades administrativas y
judiciales, incluyendo a (todas) las cortes de cierre. Incluso, puede decirse
que las cortes de cierre están especialmente sujetas a estas disposiciones,
pues son normas que señalan los procedimientos y reglas aplicables al ejercicio
de las competencias que la Constitución les asigna y que deben cumplir,
conforme a la ley. En este sentido, y con estricta sujeción a lo dispuesto en
las normas legales citadas, esta Sala de Subsección comparte, como se precisa a
continuación, lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-539
de 2011; C-634 de 2011; y C-816 de 2011, que es consistente con lo expuesto por
la misma Corporación en la sentencia (hito) C-083 de 1995. FUENTE FORMAL: DECRETO 2067 DE 1991 – ARTICULO
23 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTICULO 36 / LEY 270 DE 1996 – ARTICULO 48 PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Régimen de transición / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Pronunciamiento de la Corte Constitucional El
reconocimiento de una pensión de vejez o de jubilación con ocasión del régimen
de transición «sin tener en cuenta la reseñada hermenéutica del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, puede derivar en un abuso del derecho de quien se aprovecha
de la interpretación de las normas o reglas de los regímenes prestacionales
preconstitucionales, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento
jurídico». Cuando esa Corporación se refiere a casos de «abuso del derecho y
fraude a la ley, no se trata de establecer la existencia de conductas ilícitas
o amañadas, sino del empleo de una interpretación de la ley que resulta
contraria a la Constitución y como resultado de la cual, la persona accedió a
una pensión, por fuera del sentido conforme a la Carta del régimen pensional y
que produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en la
prestación». Y precisa que esto ocurre, por ejemplo, cuando «bajo el amparo de
una tesis sobre las reglas de la transición y del ingreso base de liquidación
defendida por alguna corporación judicial de cierre se obtienen ventajas
irrazonables frente a la verdadera historia laboral del peticionario». Así, se
refiere a los casos en que servidores públicos beneficiarios del régimen
especial anterior a la Ley 100 y cobijados por la transición, «obtienen, en el
último año de servicios, un incremento significativo de sus ingresos que en
realidad no corresponde con su vida laboral, y por el contrario, representa un
salto abrupto y desproporcionado en los salarios recibidos en toda su historia
productiva (…)» PENSION DE JUBILACION – Régimen de transición /
REGIMEN DE TRANSICION – Pronunciamiento del Consejo de Estado La sentencia de
unificación de 25 de febrero de 2016 reafirma, en lo esencial, la postura de
esta Corporación sobre el régimen de transición en pensiones, contenida en la
sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. (…) Mantiene el Consejo de
Estado las razones que sustentan su postura tradicional con respecto al ingreso
base de las pensiones del régimen de transición. SENTENCIA DE UNIFICACION – Fuerza vinculante /
FUERZA VINCULANTE – Sentencias de unificación proferida por el Consejo de
Estado en relación con las sentencias proferidas por la Corte Constitucional Las tesis
plasmadas en las sentencias de unificación proferidas el 4 de agosto de 2010 y
del 25 de febrero de 2016 por la Sección Segunda de esta Corporación, se
inscriben dentro del sistema de fuentes del derecho y tienen carácter
prevalente y vinculante, a la luz de lo dispuesto en los artículo 10, 102 y 269
de la Ley 1437 de 2011. (…) (VI).- El régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos no es
intangible, se puede modificar; sin embargo, para no vulnerar derechos
adquiridos ni expectativas legítimas y ciertas, el ordenamiento jurídico prevé
regímenes de transición. El régimen de transición pensional de todos los
servidores públicos y privados es inescindible, contempla beneficios que no
pueden ser desconocidos por ninguna autoridad y no se puede aplicar por partes
sino en toda su extensión, so pena de crear un régimen híbrido y atípico. De
conformidad con las nítidas voces del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el
régimen de transición allí contenido comprende edad, tiempo de servicio y monto
de la prestación y, en lo que toca con este último punto, ha considerado la
jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado que abarca factores
salariales, porcentaje y tiempo a tomar en cuenta para su liquidación. El
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no contempla el concepto de «tasa de
reemplazo», contenido en la sentencia SU 427 de 2016, pero si contempla el de
«monto» como elemento constitutivo del régimen de transición. (…) (x).- Aplicar
el criterio de la Sección Segunda del Consejo de Estado no violenta el
principio de la razonabilidad en la prestación, pues, en suma lo que aquel
señala es que los derechos salariales y prestacionales conforman una base
integral, siendo la pensión de jubilación el reflejo de esa realidad laboral o
como lo ha dicho la propia Corte Constitucional el salario diferido del
trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo,
compuesto por todos los factores que retribuyen sus servicios. EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Reliquidación pensión
de jubilación / RELIQUIDACION PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Inclusión de todos los
factores salariales percibidos durante el último año de servicio / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Cambio de postura / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN –
Aplicación de la normatividad correspondiente en su integridad / PRINCIPIO DE
INESCIDIBILIDAD – Aplicación en el régimen de transición Esta Sala de
Decisión había adoptado como postura jurisprudencial que « [el] problema
jurídico [de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010] se centró
únicamente en determinar los factores [salariales] que debían componer el
ingreso base de liquidación, más no el promedio del tiempo para el cálculo del
mismo», y que por ende, este último representaba «un nuevo problema jurídico que
no [podía] ser resuelto dentro de la solicitud de extensión de jurisprudencia
ya que excede su alcance», en esta oportunidad, en aras de dar efectiva
aplicación a los principios de igualdad, favorabilidad, progresividad (o no
regresividad) en materia laboral, se considera procedente cambiar dicha tesis,
y reafirmar de manera categórica que «cuando se aplica el régimen de transición
es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad
(principio de inescindibilidad), sin desconocer ninguno de los aspectos
inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho». Con todo, conviene
precisar que el establecimiento de los regímenes de
transición obedece al propósito de garantizar la intangibilidad de las
expectativas legítimas de quienes se encuentran emplazados en una situación
jurídica determinada, con lo cual se quiere evitar que el cambio abrupto del
régimen que les era aplicable, acabe defraudando tales expectativas. En ese
orden de ideas, quienes se encontraban cobijados por las normas de la Ley 33 de
1985 tenían la expectativa de pensionarse con arreglo a las mismas, en tanto y
en cuanto, cumplieran a cabalidad los requisitos en ella previstos, dentro de
los cuales no estaba propiamente el de que su prestación (pensión) fuese liquidada
tomando en cuenta el promedio de ingresos percibidos en los diez últimos años,
sino por el contrario, el promedio de los factores salariales devengados en el
último año de servicios. Dicho de otra manera, los regímenes de transición
exceptúan de la aplicación, en todo o en parte, del nuevo régimen consagrado en
la ley 100 de 1993, más aún, cuando la norma que establece el índice base de
liquidación, es una norma a todas luces desfavorable cuya aplicación
retroactiva desconocería principios fundantes del derecho laboral. SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA –
Accede a extender los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de
agosto de 2010 / RELIQUIDACION PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Inclusión de todos los
factores salariales percibidos durante el último año de servicio / PRESCRIPCIÓN TRIENAL – Mesadas pensionales anteriores a la reclamación Estima
procedente acceder a la pretensión del señor LUIS EDUARDO DELGADO, el sentido
de hacerle extensivos los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4
de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente
2006-07509, con ponencia del magistrado VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA y, como
consecuencia de ello, se ordenará a la UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL (UGPP), la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo como base
de liquidación la asignación básica, la bonificación por servicios, la prima de
servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad y la prima de
productividad, todos ellos, factores salariales por él devengados en su último
año de servicios, y con exclusión del «bonificación por recreación», como
quiera que, de conformidad con la sentencia invocada en extensión, «el objeto
de dicho reconocimiento no es remunerar directamente la prestación del servicio
del empleado, sino, por el contrario, contribuir en el adecuado desarrollo de
uno de los aspectos de la vida del mismo, como lo es la recreación; razón por
la cual, es válido afirmar que esta es una prestación social y, en
consecuencia, no puede ser incluida como factor para la liquidación de la
pensión» CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veinticuatro (24) de noviembre de
dos mil dieciséis (2016).
Conoce la Sala
la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor LUIS EDUARDO
DELGADO contra la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP). I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de extensión El señor LUIS EDUARDO
DELGADO, por medio de apoderado judicial, solicita la extensión de los efectos
de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 2006-07509
(0112-2009), proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado con
ponencia del doctor VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA y, que como consecuencia de
ello, se ordene la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo como
base de liquidación todos los factores salariales devengados por él en el
último año de servicios1. El solicitante expone los siguientes
hechos y consideraciones: *Nació el 30 de diciembre de 1953. *Laboró al servicio de entidades públicas por un lapso superior a 20
años, siendo su último empleador la Rama Judicial, Consejo Superior de la
Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial. *Los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación de su
pensión de jubilación no tuvieron en cuenta la totalidad de los factores devengados por él en su último año de servicios y la
liquidación se hizo a partir del promedio de ingresos percibidos durante los
últimos 10 años de servicios. Contra dichos actos, el peticionario interpuso
oportunamente los recursos procedentes en sede administrativa. *Ante la
negativa de la administración, solicitó ante la UGPP, la extensión de los
efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20102;
entidad que negó dicha solicitud mediante la Resolución RDP 031557 de 12 de
julio de 20133, en la que argumentó que el solicitante no está
cobijado por los supuestos fácticos y jurídicos de la referida sentencia de
unificación, por cuanto le es aplicable el régimen especial de pensiones de los
Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. 2.- Traslados. Mediante
proveído fechado el 11 de diciembre de 20134, este despacho5
dispuso (i) correr traslado de la solicitud por el término de 30 días comunes a
la UGPP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), y (ii)
poner en conocimiento del Ministerio Público este trámite judicial. El 16 de mayo
de 2014, a través de apoderado judicial, la UGPP se opuso a la extensión de los efectos de la sentencia
invocada por cuanto consideró que la solicitud «(carece) de asidero jurídico y
(la entidad) ha actuado conforme a la Constitución, la ley y de buena fe»; por
considerar que (i) el CPACA consagra la posibilidad que las entidades se aparten
de una sentencia de unificación cuando existen argumentos que no permiten dar
aplicación a la misma, (ii) la sentencia invocada por el peticionario no es
aplicable por cuanto la Corte Constitucional ya se ha pronunciado sobre el
régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, específicamente
en (a) lo atinente al IBL de las personas beneficiarias de este y (b) los
factores salariales a tener en cuenta para liquidar la prestación y, (iii) el
precedente constitucional de la sentencia C-258 de 2013 «constituye (…) la interpretación constitucional en la
materia, (lo) que genera la inconstitucionalidad de cualquier interpretación en
contrario».6 El 19 de mayo
de 2016, la ANDJE presentó escrito
de contestación en el que solicitó negar por improcedente la extensión de los
efectos de la sentencia invocada; tal petición se fundamentó en que (i) la
sentencia invocada no cumple con los supuestos legales de los artículos 270 y
271 del CPACA para ser considerada como de unificación, y (ii) si se considera
la sentencia del 4 de agosto de 2010 como de unificación jurisprudencial, el
solicitante no acreditó encontrarse en los mismos supuestos fácticos y jurídicos
del demandante en aquel plenario7. 3. Audiencia8. Por auto
calendado el 20 de septiembre de 2016, este despacho convocó a la audiencia de
que trata el inciso 3 del artículo 269 del CPACA9, que se realizó el
10 de octubre del año en curso. Se hicieron presentes el apoderado de la UGPP y
el representante de la ANDJE, a quienes en su orden se les concedió el uso de
la palabra para que formularan sus alegatos de conclusión, previas
consideraciones del despacho ponente10; debe anotarse que el representante
del solicitante no se hizo presente en la mencionada diligencia. Por su parte,
el apoderado de la UGPP insistió en
sus argumentos de oposición a la solicitud de extensión y añadió que (i)
mediante las sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, la Corte
Constitucional ratificó su interpretación sobre el régimen de transición del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y señaló que la misma es aplicable a todos
los beneficiarios de dicho régimen, por lo cual estas pensiones
se deben liquidar con la tasa de remplazo de la Ley 33 de 1985 aplicada no al
promedio del último año de servicio sino al promedio o IBL de los últimos 10
años como lo dispone la Ley 100 de 1993; y (ii) el señor LUIS EDUARDO DELGADO
no se encuentra en los mismos supuestos fácticos y jurídicos del demandante en
la sentencia de unificación invocada, toda vez que de un lado aquel esta
cobijado por un régimen pensional especial como lo es el contenido en los
Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, y por el otro, solicita la inclusión de
factores salariales que no fueron objeto de estudio en la sentencia invocada
(De conformidad al audio de la audiencia de 10 de octubre de 2016) En su
respectiva oportunidad, el representante de la ANDJE, resaltó los fundamentos de su escrito de oposición y añadió
que al solicitante no le es aplicable el régimen pensional general de la Ley 33
del 85 sino el especial previsto para los funcionarios y ex funcionarios de la
Rama Judicial. (De conformidad al audio de la audiencia de 10 de octubre de
2016) El Ministerio Público no profirió concepto
dentro del trámite judicial de la referencia. Una vez escuchados
los alegatos e intervenciones de las partes y realizado un breve receso para
deliberar, la Sala de Subsección11 resolvió que la decisión de este
caso habría de adoptarse por escrito12, en virtud de que el
apoderado de la UGPP invocó (entre otras) la sentencia SU-427 proferida el 11
de agosto de 2016 por la Corte Constitucional, de la cual, para la fecha de la
audiencia, solo se conocía un comunicado de prensa, pero no su texto completo13. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: 1.- Cuestiones previas La providencia
invocada por el solicitante14 cumple los presupuestos legales para
la extensión de sus efectos, pues fue proferida con la intención expresa de unificar jurisprudencia con respecto a los factores salariales que
deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación de
aquellos servidores públicos amparados por la Ley 33 de 1985. En ella,
igualmente se reconoció el derecho a la reliquidación pensional con inclusión
de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios por
el demandante, señor LUIS MARIO VELANDIA, con exclusión de la indemnización por
vacaciones y la bonificación por recreación, que no se consideraron factores
salariales. Sin embargo,
los argumentos presentados por el apoderado de la UGPP y el representante de la
ANDJE, con respecto a la «interpretación constitucional» del régimen de
transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, obligan a esta Sala de
Subsección a formular precisiones y consideraciones sobre: (i) Las competencias constitucionales de las Cortes
de cierre; (ii) Los efectos de las sentencias que profiere la
Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en
abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; y (iii) La fuerza vinculante de la interpretación de
la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional
integradora. Doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación
de la ley. El caso de las sentencias de unificación jurisprudencial. 1.1.- Las competencias constitucionales de las Cortes de cierre Se precisan a
continuación los límites competenciales del Consejo de Estado, en su
función de tribunal supremo de lo contencioso administrativo; de la Corte
Suprema en su función de máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria; y
de la Corte Constitucional en su función de guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución. Así: 1.1.1.- Aunque, por definición, en un Estado de Derecho todas las autoridades tienen poderes reglados y competencias limitadas, incluidos los jueces y las propias cortes de cierre, conviene subrayar (pese a lo obvio) que, conforme a las disposiciones contenidas en los artículos 3, 230, 234, 237, 241 (especialmente núm. 9) y 242 de la Constitución Política: (i) La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. Los poderes públicos se deben ejercer «en los términos» (dentro de los límites) que la Constitución establece (artículo 3 CP); (ii) «Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley» (inciso 1º artículo 230 CP); (iii) «La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial» (inciso 2º artículo 230 CP); (iv) La Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria. Corresponde a la ley dividir la Corte en salas, señalar a cada una de ellas los asuntos que deba conocer separadamente y determinar aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno (artículo 234 CP); (v) El Consejo de Estado desempeña las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley (artículo 237 CP); (vi) A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo (artículo 241 CP). En concordancia
con las disposiciones constitucionales citadas: (i) la Ley 270 de 1996
(Estatutaria de la Administración de Justicia), señala que la Rama Judicial «es
independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal
de administrar justicia» y por ello «Ningún superior jerárquico en el orden
administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar
a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba
adoptar en sus providencias» (artículo 5º); (ii) la Ley 270 de 1996 ordena que
la parte resolutiva de las sentencias judiciales esté precedida de las
siguientes palabras: «Administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley» (artículo 55); y, (iii) El Decreto 2067 de 1991 (régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional), dispone que las sentencias de la Corte Constitucional se
pronunciarán «en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución» (artículo
20). 1.1.2.- Como
queda dicho, las Cortes de cierre tienen competencias regladas por la
Constitución y la ley. La arquitectura
del ordenamiento jurídico no siempre puede evitar que haya zonas opacas en la
definición de competencias y procedimientos de producción del derecho y ello
hace posible (a veces inevitable) cierto nivel de incertidumbre e inseguridad
jurídica, máxime cuando, como en el caso colombiano, no hay una sola corte de
cierre. Sin embargo,
ninguna de las cortes de cierre tiene un poder ilimitado, como no lo tiene
tampoco el legislador ni el gobierno. Todos son «poderes derivados» o «poderes
constituidos», que deben ejercerse conforme a la Constitución y a la ley. 1.1.3.- El
artículo 241 CP confía a la Corte Constitucional la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con ese fin, la Corte Constitucional
decide sobre las demandas que, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, presenten los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, las leyes y los decretos con fuerza de ley y
revisa, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas
con la acción de tutela de los derechos constitucionales (numeral 9). En el
mismo sentido, el artículo 242 CP subraya que los procesos que se adelanten
ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título «serán
regulados por la ley» conforme a las disposiciones contenidas en ese
artículo. 1.2.- Los efectos de las sentencias proferidas
por la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en
abstracto y en sede de revisión de decisiones de tutela. Sin la menor
duda, incurriría en un vicio competencial cualquiera de los órganos de cierre,
el Consejo de Estado (tribunal supremo de lo contencioso administrativo), la
Corte Suprema (máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria) o la Corte
Constitucional (guarda de la integridad y supremacía de la Constitución), si al
proferir una providencia desconociera el marco constitucional y legal para el
ejercicio de sus competencias. A este respecto
conviene precisar que, a nivel constitucional no es irrelevante la distinción
entre las normas competenciales (que fijan las reglas de producción jurídica) y
las normas «en sentido estricto» (prescripciones) que contienen órdenes y
prohibiciones15. Una violación
de las normas competenciales constituye una vía de hecho (por
defecto orgánico) en que incurre precisamente un órgano a quien el
constituyente le ha confiado un
papel en la producción jurídica y que, desbordando los límites de la
confianza que en ese órgano se ha depositado (la órbita competencial
definida por el constituyente) produce una ruptura del orden jurídico. Por ello, es
necesario precisar los desarrollos legales sobre los efectos de las sentencias
de la Corte Constitucional y los pronunciamientos de esa misma Corporación
sobre tales disposiciones legales. Así: (i) La Corte
Constitucional en sentencia C-131 de 1993, declaró inexequible la expresión
«obligatorio» contenida en el artículo 23 del Decreto 2067 de 1991, cuyo texto
es el siguiente: Artículo 23. La
doctrina constitucional enunciada en las sentencias de la Corte Constitucional, mientras no sea
modificada por ésta, será criterio auxiliar obligatorio para las
autoridades y corrige la jurisprudencia. Las modificaciones a la doctrina existente,
deberán ser explícitas en la sentencia. (ii) En
sentencia 037 de 1996, proferida en la revisión constitucional del proyecto de
ley número 58/94 Senado y 264/95 Cámara («Estatutaria de la Administración de
Justicia», que se convirtió en la Ley 270 de 1996)16, la Corte
Constitucional declaró exequible el artículo 48, que dispone: Artículo 48. Alcance de las sentencias en el
ejercicio del control constitucional. Las sentencias
proferidas en cumplimiento del control constitucional
tienen el siguiente efecto: 1. Las de la
Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales,
ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del
control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento
y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá
criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas
de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene
carácter obligatorio general. 2. Las
decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter
obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio
auxiliar para la actividad de los jueces. (Subrayas fuera de texto). En la mencionada sentencia 037 de 1996, la Corte
Constitucional precisa: De lo dicho, se
desprende claramente la exequibilidad de la norma que se revisa, excepto, como
antes se ha explicado, las expresiones señaladas en la parte final del numeral
1o. En efecto, sólo será de
obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente
hace tránsito a cosa juzgada constitucional, la parte resolutiva de las
sentencias de la Corte Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo
establece la norma, esta constituye criterio auxiliar para la actividad
judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general; sólo
tendrían fuerza vinculante los conceptos consignados en esta parte que guarden
una relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva; en otras
palabras, aquella parte de la argumentación que se considere absolutamente
básica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo a la parte
resolutiva de las sentencias y que incida directamente en ella (subrayas
y negrilla fuera de texto) (iii) En el mismo
sentido, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, que reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, dispone: Artículo 36. Efectos de la revisión. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto y
deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera
instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará
las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.»
(Subrayas fuera de texto). Esa norma se
encuentra vigente y se presume constitucional: la Corte Constitucional no la ha
declarado inexequible por vía principal (con efectos erga omnes) y ni siquiera
lo ha hecho por vía incidental o de excepción, con efectos para un caso
concreto. 1.3.- Fuerza vinculante de la interpretación
de la Constitución por vía de autoridad. Doctrina constitucional
integradora y doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación
de la ley. El caso de las sentencias de unificación jurisprudencial. Conforme a lo expuesto, las disposiciones contenidas en el artículo 23 del Decreto 2067 de 1991; artículo 36 del Decreto 2591 de 1991; y artículo 48 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), se encuentran vigentes y, por supuesto, mientras no se sean declaradas inconstitucionales por vía principal, con efectos erga omnes, obligan a todas las autoridades administrativas y judiciales, incluyendo a (todas) las cortes de cierre. Incluso, puede decirse que las cortes de cierre están especialmente sujetas a estas disposiciones, pues son normas que señalan los procedimientos y reglas aplicables al ejercicio de las competencias que la Constitución les asigna y que deben cumplir, conforme a la ley. En este
sentido, y con estricta sujeción a lo dispuesto en las normas legales citadas,
esta Sala de Subsección comparte, como se precisa a continuación, lo señalado
por la Corte Constitucional en las sentencias C-539 de 2011; C-634 de 2011; y
C-816 de 2011, que es consistente con lo expuesto por la misma Corporación en
la sentencia (hito) C-083 de 1995. (i) En el fallo C-539/1117, la Corte
Constitucional señala: [Por expreso
mandato constitucional, todas las autoridades públicas en Colombia, incluidas
las autoridades administrativas y judiciales, deben acatar lo decidido por la
Corte en sus fallos de control de constitucionalidad. Sobre el nivel de
vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional, esta Corte ha precisado,
que es necesario distinguir entre los tres componentes básicos de los fallos de
constitucionalidad: la ratio decidendi, los obiter dictum y el decisum. Siendo
estrictamente obligatorios la decisión y la ratio decidendi que la sustenta.
Así mismo, ha aclarado que el desconocimiento de un fallo de control de
constitucionalidad, por las autoridades públicas, tanto administrativas como
judiciales, por aplicación de una norma legal que haya sido declarada
inexequible por la Corte, puede implicar la comisión del delito de prevaricato,
y que es vinculante tanto la parte resolutiva como las consideraciones
que fundamentan de manera directa
e inescindible tal decisión. (subrayas y
negrilla fuera de texto) (ii) En el fallo (sic) C-634/1118 la Corte
Constitucional declaró exequible el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), “por los
cargos analizados en esta sentencia” y precisa: [E]n el
entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de
unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera
preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a
la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las
sentencias que efectúan el control
abstracto de constitucionalidad.” (subrayas y negrilla
fuera de texto) (iii) En el
fallo C-816 de 2011 la Corte Constitucional destaca, con razón, que la fuerza
vinculante de la jurisprudencia de esa Corporación tiene una doble
fundamentación, en razón del órgano que la profiere: (i) de un lado, se trata
del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional; (ii) de otro lado, es
el guardián de la «supremacía e
integridad” de la Carta Fundamental». Por ello, declara exequibles el inciso primero y el inciso séptimo del artículo 102
de la ley 1437 de 2011 (CPACA), sobre reglas para la extensión de la
jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades,
con la precisión de que lo hace: [En el
entendido que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de
unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado -inciso 1 del
artículo demandado- e interpretar las disposiciones constitucionales en que
deba basar su fallo -inciso 7 integrado del mismo artículo-, deben incorporar
en sus fallos de manera preferente las decisiones de la
Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a
la resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del
carácter obligatorio erga omnes de las sentencias
que efectúan el control abstracto de constitucionalidad. (Subrayas y negrilla
fuera de texto) (iv) Todo lo
anterior es consistente con lo expuesto en la sentencia C-083 de 1995 (M.P. Dr.
Carlos Gaviria Díaz), en la cual la Corte Constitucional declaró exequible el
artículo 8° de la ley 153 de 188719. En esa sentencia (hito), la Corte Constitucional hizo la más afortunada exposición sobre los alcances del concepto «doctrina constitucional» y destacó que es necesario distinguir «la función integradora que cumple la doctrina constitucional, en virtud del artículo 8°, cuya constitucionalidad se examina, de la función interpretativa que le atribuye el artículo 4° de la misma ley», al disponer: Los principios
del Derecho natural y las reglas de la jurisprudencia servirán para ilustrar la
Constitución en casos dudosos. La doctrina constitucional es, a su vez, norma
para interpretar las leyes. (Subraya la Corte). Señaló, además: Así mismo,
conviene precisar que no hay contradicción entre la tesis que aquí se afirma y
la sentencia C-131/93, que declaró inexequible el artículo 23 del Decreto legislativo 2067 del 91 en el cual se
ordenaba tener “como criterio auxiliar obligatorio” “la doctrina constitucional enunciada
en las sentencias de la Corte Constitucional”, mandato, ese sí, claramente
violatorio del artículo 230 Superior. Lo que hace, en cambio, el artículo 8°
que se examina -valga la insistencia- es referir a las normas
constitucionales, como una modalidad del derecho legislado, para que sirvan
como fundamento inmediato de la sentencia, cuando el caso sub judice no está
previsto en la ley. La cualificación adicional de que si las normas que van a
aplicarse han sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben aplicarse, constituye, se repite, una razonable
exigencia en guarda de la seguridad jurídica. (Subrayas fuera de texto) Y, con (admirable) claridad sostuvo: La disposición
transcrita corrobora, además, la distinción que atrás queda hecha entre
doctrina constitucional y jurisprudencia. Es apenas lógico que si el juez tiene
dudas sobre la constitucionalidad de la ley, el criterio del intérprete supremo
de la Carta deba guiar su decisión. Es
claro eso sí que, salvo las
decisiones que hacen tránsito a la cosa juzgada, las interpretaciones de la
Corte constituyen para el fallador valiosa pauta auxiliar, pero en modo alguno
criterio obligatorio, en armonía con lo establecido por el artículo 230
Superior. Lo anterior
encuentra claro apoyo, además, en el artículo 5° de la misma ley (153 de 1887),
cuyo texto reza: «Dentro de la
equidad natural y la doctrina constitucional, la crítica y la
hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o
armonizar disposiciones legales oscuras o incongruentes» (Subraya la Corte). La disposición destaca, nítidamente, la función
que está llamada a cumplir la doctrina constitucional en el campo
interpretativo. Es un instrumento orientador, mas no
obligatorio, como sí ocurre cuando se emplea como elemento integrador: porque
en este caso, se reitera, es la propia Constitución -ley suprema-, la que se
aplica (subrayas y negrilla fuera de texto) 2.- El régimen de transición en materia de pensiones. 2.1.- Pronunciamientos de la Corte Constitucional 2.1.1.- Línea jurisprudencial en sede de
revisión de tutelas, hasta la Sentencia SU-230 de 2015. Conforme a una
línea jurisprudencial consolidada en Salas de Revisión de Tutela, la Corte
Constitucional sostuvo, hasta la Sentencia SU-230 de 2015, que en tratándose de
pensiones de regímenes especiales aplicables por transición, como por ejemplo
el de los empleados de la Rama Judicial o el de los servidores públicos regidos
por la Ley 33 de 1985 (entre otros) el concepto de monto debe comprender tanto
el porcentaje aplicable como la base reguladora señalada en dicho régimen, ya
que resultaría quebrantado el principio de inescindiblilidad
de la norma si se liquidara el monto de las mesadas pensionales de conformidad
con lo consagrado en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que
solo resultaría aplicable en el evento en que el régimen especial hubiese
omitido fijar el método de encontrar la base reguladora. A este respecto
la propia sentencia SU-230 de 2015 cita las siguientes sentencias en cuya ratio decidendi se precisa que se vulneran
los derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen
especial que ampara al beneficiario del régimen de transición, y en los eventos
en que se desconoce que el monto y la base de liquidación de la pensión forman
una unidad inescindible, y por tanto, debe aplicarse la totalidad de lo
establecido en el régimen especial y no lo consagrado en el inciso 3 del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993: T-472 de 2000,
T-1122 de 2000, T-235 de 2002, T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-625
de 2004, T-651 de 2004, C-754 de 2004, T-830 de 2004, C-177 de 2005, T-386 de
2005, T-1160 de 2005, T-147 de 2006, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-910 de
2006, T-1087 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-1001 de
2008, T-143 de 2008, T-180 de 2008, T-248 de 2008, T-019 de 2009, T-610 de
2009. 2.1.2.- La Sentencia C-258 de 2013. La Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013 declaró inexequibles las expresiones «durante el último año y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión «por todo concepto», contenida en su parágrafo y, declaró exequibles las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas «al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable», en el entendido que: (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo; (ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas; (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso; (iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. En la parte
resolutiva de esa sentencia igualmente se ordena (i) a los representantes
legales de las instituciones de seguridad social competentes, revisar «Las
pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso
del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones
de esta sentencia. Realizada la revisión correspondiente «podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de
diciembre de 2013»; y (ii) a quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago
de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que,
«en el marco de su competencia» tomen «las medidas encaminadas para hacer
efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20
la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta
sentencia» en relación con los demás casos de pensiones reconocidas de manera
contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero. 2.1.3.- Las sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016. En las
sentencias de unificación SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 la Corte
Constitucional considera que en la sentencia de constitucionalidad C-258 de
2013 esa Corporación
sentó un precedente aplicable a todos los regímenes especiales de pensión y no
solamente al régimen pensional especial de los Congresistas y asimilados. En la Sentencia SU-230 de 2015 la Corte
Constitucional indicó: Así pues, la
sentencia C-258 de 2013, fijó unos parámetros determinados para el régimen especial
dispuesto en la Ley 4 de 1992, pero además, estableció una interpretación sobre
la aplicación del IBL a los regímenes especiales sujetos a la transición del
artículo 36 la Ley 100. En salvamento de voto a esa sentencia, la
Magistrada Doctora María Victoria Calle Correa y el Magistrado Doctor Jorge
Iván Palacio Palacio señalan: En vista de que
en el presente caso no estábamos ante un beneficiario de un régimen de
privilegios, ni había evidencias de ventajas desproporcionadas, no encuentro
razones para controlar esta situación por la sentencia C-258 de 2013. Este no
era el caso de una persona privilegiada por el sistema de pensiones. El tutelante devengaba una remuneración mensual equivalente a
4.26 salarios mínimos legales cuando adquirió su derecho a la pensión, y había
laborado por espacio de 22 años en calidad de trabajador oficial en el Banco
Popular. Reclamaba una
pensión de jubilación liquidada conforme lo dispone el artículo 1º de la Ley 33
de 1985; es decir, “equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario
promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”.
La mayoría de la Sala Plena le niega esta posibilidad, argumentando que a su
caso es aplicable la sentencia C-258 de 2013, en la cual sin embargo se examinó
una norma referente al régimen pensional especial de los Congresistas. En el mismo sentido, en su salvamento de voto el
Magistrado Doctor Luis Ernesto Vargas Silva, señala que: [L]a decisión
adoptada se fundamentó en una interpretación incorrecta del alcance de la
sentencia C-258 de 2013. Considero que la Sala asumió que dicha sentencia había
sentado un precedente aplicable a todos los regímenes especiales de pensión
cuando, en realidad, sus efectos estaban limitados a algunos regímenes en específico,
entre los que no se cuenta aquél en el que se encuentra el accionante. La Sala
no debió haber decidido que la mencionada sentencia C-258 de 2013 era
precedente aplicable al caso del accionante, pues los hechos que dieron lugar a
la acción de tutela no guardan relación con los supuestos estudiados en la
sentencia de constitucionalidad. En otras palabras, dado que el accionante
nunca fue congresista y en vista de que el régimen pensional que le era
aplicable había sido exceptuado de manera explícita en esa misma sentencia, no
podían aplicarse para su caso las reglas contenidas en ésta. Y precisa: [L]a mayoría en
Sala Plena optó por una tesis exótica e incompatible con el texto de la sentencia de constitucionalidad
mencionada, indicando que “la sentencia C-258 de 2013 fijó unos parámetros
determinados para el régimen especial dispuesto en la Ley 4 de 1992, pero además
estableció una interpretación sobre la aplicación del IBL a los regímenes especiales sujetos a la transición
del artículo 36 de la Ley 100”. Como puede notarse, esta interpretación no
encuentra asidero en el
pronunciamiento sobre la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de
1992, por cuanto el examen que se adelantó en la C-258 de 2013 se redujo
exclusivamente al artículo demandado, excluyendo los otros regímenes, como ya
se dijo. Con lo anterior, a mi modo de ver, la Sala Pena extendió los efectos
de la sentencia C-258 de 2013 mediante un ejercicio hermenéutico que no se
corresponde con la competencia de las Salas de Revisión. En la sentencia
SU-427 de 2016, se reitera en lo esencial lo sostenido por la Corte
Constitucional en la mencionada Sentencia SU-230 de 2015, señalando que en la
Sentencia C-258 de 2013, al estudiar la constitucionalidad de la expresión
«durante el último año» contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, esa
Corporación fijó una interpretación clara de la aplicabilidad del artículo 36
de la Ley 100 de 1993, en lo relacionado con el cálculo del ingreso base de
liquidación de las pensiones de las personas que fueran beneficiarias del
régimen de transición. En apoyo de esta consideración, se transcribe un texto
contenido en la parte motiva de la Sentencia C-258 de 2013, que dice: La Sala
recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36
de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la disposición y de
los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que
beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a
las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio
derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de
aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes
a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad,
tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. Ingreso Base de
Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente
en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no
hay una razón para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de
Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del
artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este
tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad. Advierte que en la Sentencia C-258 de 2013, la
Corte Constitucional: Consideró que
el cálculo del ingreso base de liquidación bajo las reglas previstas en las
normas especiales que anteceden al régimen de transición, constituye la
concesión de una ventaja que no previó el legislador al expedir la Ley 100 de
1993, en la medida que el beneficio otorgado consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba
afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de
edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el
ingreso base de liquidación. Y concluye que
el reconocimiento de una pensión de vejez o de jubilación con ocasión del
régimen de transición «sin tener en cuenta la reseñada hermenéutica del artículo 36
de la Ley 100 de 1993, puede derivar en un abuso del derecho de quien se
aprovecha de la interpretación de las normas o reglas de los regímenes
prestacionales preconstitucionales, para fines o resultados incompatibles por
el ordenamiento jurídico». Cuando esa Corporación se refiere a casos de «abuso
del derecho y fraude a la ley, no se trata de establecer la existencia de
conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una interpretación de la ley
que resulta contraria a la Constitución y como resultado de la cual, la persona
accedió a una pensión, por fuera del sentido conforme a la Carta del régimen
pensional y que produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en
la prestación». Y precisa que esto ocurre, por ejemplo, cuando «bajo el amparo
de una tesis sobre las reglas de la transición y del ingreso base de
liquidación defendida por alguna corporación judicial de cierre se obtienen
ventajas irrazonables frente a la verdadera historia laboral del peticionario».
Así, se refiere a los casos en que servidores públicos beneficiarios del
régimen especial anterior a la Ley 100 y cobijados por la transición,
«obtienen, en el último año de servicios, un incremento significativo de sus ingresos
que en realidad no corresponde con su vida laboral, y por el contrario,
representa un salto abrupto y desproporcionado en los salarios recibidos en toda su historia productiva (…)» Finalmente señala: 6.14. En dichos
eventos, como se sostuvo en la referida Sentencia C-258 de 2013, los aumentos
significativos de los ingresos del funcionario en sus últimos años de servicios
derivan en una pensión que no guarda ninguna relación con los aportes que
acumuló en su vida laboral, imponiéndole al Estado la obligación de proveer un
subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida. En ese sentido,
especial mención requieren los casos en los que existen vinculaciones precarias
en cargos con salario elevados en virtud de los cuales “se produce el aumento
del ingreso base de liquidación, a través de figuras como las suplencias en el
caso de los Congresistas, el encargo en el caso de Magistrados, y la
provisionalidad, en los demás casos (…) 6.15. En
resumen, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición
con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse
afectadas con la creación del sistema general de seguridad social. Dicho
beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los
regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo
relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y
tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo anterior,
evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con
fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan
distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión. 2.2.- Pronunciamientos del Consejo de Estado
sobre el régimen de transición en materia de pensiones. 2.2.1.- Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010, Exp. 2006-07509 (0112-2009). Mediante la sentencia de 4 de agosto de 201020,
la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó sobre el particular Que la Ley 100
de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las
personas que cumplan determinados
requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la
edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión,
se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se
encontraban afiliados. […] Entre tanto,
como en otras oportunidades lo ha expresado esta Corporación, cuando se aplica el régimen de
transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su
integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento
y goce efectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente
cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación y así
lo solicitó en la demanda21. (Negrilla y subrayado fuera de texto) Ahora bien, en
lo referente a la aplicación de la Ley 33 de 1985, esta Corporación, a partir
del análisis de la naturaleza jurídica de la pensión de jubilación y los
principios de progresividad y favorabilidad en materia laboral, estableció
expresamente que De acuerdo con
el anterior marco interpretativo y en aras
de garantizar los principios
de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y
favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con
apoyo en antecedentes históricos,
normativos y jurisprudenciales, a
través de la presente sentencia
de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma
taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación
pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la
inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año
de prestación de servicios. […] Con base en lo
anteriormente expuesto, en el caso concreto el actor tiene derecho a
la reliquidación del beneficio pensional que le fue reconocido incluyendo los
factores salariales devengados durante el último año de servicios y que la
entidad accionada no tuvo en cuenta al liquidar su prestación. (Negrilla y subrayado fuera de texto) Finalmente,
respecto los descuentos de los aportes correspondientes a los factores
salariales que deben ser reconocidos en
la liquidación o reliquidación de la pensión de jubilación, indicó que De otro lado,
se comparte la decisión del Tribunal en cuanto ordenó el descuento de los
aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y
sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal. Esta tesis ha sido
sostenida en otras oportunidades por esta Corporación, y se ha reiterado en las
consideraciones de la presente sentencia, en el sentido que la referida omisión
por parte de la administración no impide el reconocimiento de dichos conceptos
para efectos pensionales, toda vez que aquellos pueden ser descontados por la
entidad cuando se haga el reconocimiento prestacional. En el mismo sentido, en la sentencia de
unificación citada se sostiene con respecto al argumento relativo al impacto en
las finanzas públicas, lo siguiente: En materia de
derechos prestacionales, uno de los aspectos que principalmente se ha observado
para efectos de delimitar el reconocimiento y goce de los mismos es el
referente a los recursos que debe proveer el Estado para satisfacerlos, pues es
evidente que demandan un alto nivel de gasto público e inversión social. Sin embargo,
las finanzas públicas no pueden convertirse en el fundamento único y
determinante para limitar el acceso a las prestaciones sociales o disminuir sus
garantías, pues el legislador ha previsto medidas tendientes a procurar la autosostenibilidad del sistema. En efecto, en
lo que concierne a las pensiones de jubilación y vejez se ha previsto que el
trabajador efectúe aportes durante la relación laboral como requisito
indispensable para acceder a tales beneficios. Entonces, si el
querer del legislador consiste en que las pensiones se liquiden tomando como
base los factores sobre los cuales se han efectuado aportes a la seguridad
social no puede concluirse que, automáticamente, los factores que no han sido
objeto de las deducciones de Ley deban ser excluidos del ingreso base de
liquidación pensional, pues siempre es posible ordenar el descuento que por
dicho concepto haya lugar. En este orden
de ideas, la protección al erario público es un principio que debe armonizarse
con los derechos laborales, a los cuales la Constitución Política les da
especial importancia, de esta manera se logra efectivizar ambos mandatos sin
necesidad de restringir excesivamente ninguno de ellos, toda vez que, como ha
quedado expuesto ambos deben coexistir dentro del Estado Social de Derecho. Sobre el sentido y alcance de las expresiones
salario y factor salarial para la liquidación de las pensiones, el mismo fallo
cita el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, núm. 1393
de 18 de julio de 200222, en donde se precisó: “(…) El salario (…)
aparece (...) como la remuneración social más inmediata o directa que el
trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para
ponerla a disposición del empleador (…)". En efecto, según el artículo 127
del Código Sustantivo de Trabajo subrogado por el artículo 14 de la ley 50 de
1990) “constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable,
sino todo lo que recibe el
trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio,
sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas,
sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de
las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio,
porcentajes sobre ventas y comisiones.”
En similar sentido el artículo 42 del decreto 1042 de 1978 establece que “además
de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor
del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de
descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y
periódicamente recibe el empleado como
retribución por sus servicios.” (…) Según el
artículo 42 ibídem son factores de salario, y por ende deben entenderse como
una retribución o contraprestación directa por los servicios que presta el trabajador
: la asignación básica, el valor del trabajo suplementario y del realizado en
jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, los incrementos por
antigüedad, los gastos de representación, la prima técnica, el auxilio de
transporte, el auxilio de alimentación, la prima de servicio, la bonificación
por servicios prestados y los viáticos
percibidos por los funcionarios en comisión.(…).”. Y concluye la sentencia de unificación: Ahora bien, en
consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales
trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es
válido tener en cuenta todos los factores
que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador
de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus
servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como,
asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y
festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por
servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios,
entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos
que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo
se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como
retribución directa del servicio. Se excluyen aquellas sumas que cubren los
riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando. Sobre el particular es pertinente aclarar, que
existen algunas prestaciones sociales - a las cuales el mismo legislador les dio dicha
connotación -, esto es, a las primas de navidad y de vacaciones, que a pesar de tener esa naturaleza,
constituyen factor de salario para efectos de liquidar pensiones y cesantías,
como expresamente quedó establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. No desconoce la
Sala que el mencionado decreto no es aplicable al sub-lite, tal y como ya se expuso en consideraciones
precedentes, por cuanto el presente asunto se rige por la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del
mismo año; empero, constituye un referente normativo que demuestra el interés
del legislador de tener dichas primas como factores de salario que se deben
incluir al momento de efectuar el reconocimiento pensional. 23. Con base en lo
anteriormente expuesto, en el caso concreto el actor tiene derecho a la
reliquidación del beneficio pensional que le fue reconocido incluyendo los
factores salariales devengados durante el último año de servicios y que la
entidad accionada no tuvo en cuenta al liquidar su prestación. En efecto,
durante el último año de servicio, comprendido entre el 31 de octubre de 2001 y
el 31 de octubre de 2002, el actor devengó los siguientes conceptos: asignación
básica; alimentación; bonificación por recreación; bonificación semestral;
bonificación por servicios; diferencia de horario; dominicales y festivos;
horas extras; inc. (sic) Antigüedad; prima de
productividad; prima de navidad; prima de vacaciones; indemnización de
vacaciones. CAJANAL, de
acuerdo con lo probado en el proceso, al liquidarle la pensión de jubilación
tuvo en cuenta la asignación básica, dominicales y feriados; horas extras;
bonificación por servicios prestados; y, diferencia de horario, factores que
fueron devengados entre el 1 de abril de 1994 y el 31 de octubre de 2002. En
consecuencia, el actor tiene derecho a que se le reliquide
su pensión de jubilación incluyendo como factores salariales la asignación
básica; alimentación; bonificación semestral; bonificación por servicios;
diferencia de horario; dominicales y festivos; horas extras; inc. (sic) Antigüedad; prima de productividad; prima de navidad;
prima de vacaciones, tal como lo ordenó el A
quo. 2.2.2.- Sentencia de Unificación de 25 de febrero de 2016, Exp. 2013-01541 (4683-2013). La sentencia de
unificación de 25 de febrero de 201624 reafirma, en lo esencial, la
postura de esta Corporación sobre el régimen de transición en pensiones,
contenida en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 201025. Específicamente, con relación a la aplicación de
la Ley 33 de 1985 señala: (…) el criterio invariable de esta
Corporación, sostenido en forma unánime por más de veinte años, ha sido
y es que el monto de las pensiones del régimen de transición pensional del sector
oficial comprende la base (generalmente el ingreso salarial del último año de
servicios) y el porcentaje dispuesto legalmente (que es por regla general el
75%). La única excepción a este criterio la constituyen las pensiones de Congresistas y
asimilados, regidas por la Ley 4ª de 1992, en virtud de la cosa juzgada
constitucional establecida en la sentencia C-258 de 2013,
pues conforme a la parte resolutiva de la referida sentencia de control
constitucional, “las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL),
aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las
contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993,
según el caso. Mantiene el Consejo de Estado las razones que
sustentan su postura tradicional con respecto al ingreso base de las pensiones
del régimen de transición, así: 1) La complejidad de los regímenes especiales
pensionales, aplicables en virtud del régimen de transición, hace altamente
razonable la interpretación que tradicionalmente ha tenido esta Corporación
respecto de la expresión “monto” contenida
como criterio general en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2) Esta interpretación ha sido compartida en
múltiples sentencia de constitucionalidad y de tutela de la Corte
Constitucional, por lo cual el Consejo de Estado la ha aplicado en forma reiterada
y pacífica. La variación
interpretativa que pretende introducir
la sentencia SU-230 de 2015, si se acogiera por el Consejo de Estado, afectaría
el derecho a la igualdad de los ciudadanos beneficiarios del régimen de
transición que tienen sus pensiones pendientes de decisiones judiciales o
administrativas, y que constituyen un número significativamente menor de
quienes se han beneficiado de la forma tradicional de liquidación, dada la
inminente finalización del régimen de transición pensional. El principio constitucional de igualdad, en este
caso se vería seriamente afectado en un aspecto cardinal de los derechos
sociales como lo son las pensiones. Igual reflexión cabría sobre el impacto
económico, que en todo caso ya se asumió para la generalidad de los
pensionados, quedando muy pocos pendientes de esa decisión. Debe recordarse que
el Acto Legislativo No. 1 de 2005, además de introducir el concepto de
sostenibilidad financiera al sistema pensional, dispuso que el Estado “asumirá la deuda pensional que esté a su cargo”. 3) Los serios argumentos de desigualdad económica y social que sustentaron
las decisiones de la sentencia C-258 de 2013, incluido el relativo al ingreso
base de liquidación de las pensiones del régimen cuya constitucionalidad se
definió en esa oportunidad, no pueden extenderse a las demás pensiones de los
regímenes especiales del sector público que no tienen las características de
excepcionales ni privilegiadas. 4) La Corte Constitucional no ha rechazado la postura del Consejo de Estado
en este punto en forma expresa, en acciones
de tutela en las que esta Corporación haya
sido accionada, por lo cual la sentencia SU-230 de 2015 no le sería aplicable,
dado que como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, debería tener
derecho, como mínimo a defender su posición en tales acciones. Cuando tal cosa
suceda, es de esperar que la Corte Constitucional examine los argumentos aquí
expuestos y debata a su interior el alcance de los mismos antes de pronunciarse
sobre este importante tema. 5) Los principios de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, que la misma Corte Constitucional ha estimado incorporados a la Constitución Política colombiana en virtud del llamado “bloque de constitucionalidad”, no se predican exclusivamente de los cambios legales sino también de las variaciones jurisprudenciales. Si la interpretación tradicional del Consejo de Estado sobre el concepto de “monto” en las pensiones del régimen de transición del sector público se ha aplicado a la generalidad de los pensionados de dicho sector, tanto en sede administrativa como en las decisiones judiciales, y esa interpretación ha sido compartida por la Corte Constitucional en sentencias de constitucionalidad y de tutela, no parece acorde con los referidos principios de progresividad y no regresividad el cambio jurisprudencial que se pretende introducir con la sentencia SU-230 de 2015. En efecto, si
ya la Constitución dispuso la finalización del régimen de transición pensional
y queda pendiente, en consecuencia, un volumen de reconocimientos pensionales
mucho menor que el que ya tiene decidido el asunto conforme a la jurisprudencia
del Consejo de Estado, no se ve
ninguna afectación del principio de
sostenibilidad financiera que imponga el cambio jurisprudencial que plantea la
sentencia SU-230 de 2015, y en cambio sí se hace notorio y protuberante el
desconocimiento de los principios de igualdad y de progresividad.»
(Negrilla y subrayado fuera del texto original). 3.- Sobre la fuerza vinculante de la Sentencias
de Unificación proferidas el 4 de agosto de 2010 y el 25 de febrero de 2016 por
la Sección Segunda del Consejo de Estado, en relación con las Sentencias C-258
de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 proferidas por la Corte
Constitucional. 3.1.- En la
Sentencia C-258 de 2013, declaró inexequibles las expresiones «durante el
último año y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que
se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en el primer inciso del
artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión «por todo concepto»,
contenida en su parágrafo y, declaró exequibles las restantes expresiones del
artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas «al régimen pensional de los
congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte
aplicable». En la Sentencia
C-258 de 2013, la Corte Constitucional ejerció su competencia de control de
constitucionalidad en abstracto, por vía principal y ante acción popular
ejercida contra el artículo 17 de la Ley 4 de 1992. La Corte Constitucional
no consideró necesario cobijar con este fallo otras disposiciones legales, con
las que hubiera podido integrar una proposición jurídica completa, para
incluirlas en la parte resolutiva de esa sentencia y declarar (a) su
inexequibilidad; (b) su exequibilidad o, (c) su exequibilidad condicionada a
determinada interpretación y alcance. En sentido
contrario, en la parte motiva de dicha Sentencia, la Corte Constitucional
precisa: En este orden
de ideas, el análisis de constitucionalidad que se llevará a cabo en esta
providencia se circunscribe al régimen pensional especial previsto en el
precepto censurado, el cual es aplicable a los Congresistas y los demás
servidores ya señalados. Por tanto, en
este fallo no se abordará la constitucionalidad de otros regímenes pensionales especiales o exceptuados, creados y
regulados en otras normas, como por ejemplo, los regímenes del Magisterio,
de la Rama Ejecutiva, de la Rama
Judicial y Ministerio Público, de la Defensoría del Pueblo, del Departamento
Administrativo de Seguridad, de las profesiones de alto riesgo, de los
aviadores civiles, de los trabajadores oficiales, del Banco de la República, de
los servidores de las universidades públicas, de Ecopetrol, del Instituto
Nacional Penitenciario, o los dispuestos por convenciones colectivas, entre
otros26. En consecuencia, lo que esta Corporación señale en esta
decisión no podrá ser trasladado en forma automática a otros regímenes
especiales o exceptuados. Y destaca, con razón, que: La anterior
aclaración se soporta en varias razones: En primer lugar y como indicó la Sala, la acción pública tiene un carácter
rogado, por tanto, sería contrario a la configuración constitucional de la acción que este Tribunal
extendiera su análisis a otros regímenes dispuestos por disposiciones distintas
al artículo 17 de la Ley 4 de 1992. En segundo lugar, cada régimen especial
cuenta con una filosofía, naturaleza y características específicas, sin que sea
posible extender de forma general lo aquí analizado en relación con el régimen
especial de Congresistas. En efecto, todos los regímenes especiales,
precisamente al ser especiales, son distintos entre sí y por tanto, ameritan
cada uno un análisis diverso. Por estas mismas razones, no es procedente la integración normativa con disposiciones legales que establecen o regulan otros regímenes especiales, ni con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que consagra el régimen de transición. Cabe señalar frente a este último, que la demanda de inconstitucionalidad propuesta por los ciudadanos no tiene por objeto atacar la existencia misma del régimen de transición, sino del régimen especial dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.” (subrayados y negrillas fuera de texto). Y, en la nota
de pie de página número 205, se precisa que lo dispuesto en esa sentencia no
aplica para los regímenes que se encuentran, entre otras disposiciones: [E]n la Ley 32
de 1961, el Decreto 69 de 1973, los decretos 1282 y 1302 de 1994, la Ley 33 de
1985, el Decreto 1045 de 1975, el Decreto Ley 2661 de 1960, la Ley 6 de 1945,
la Ley 22 de 1942, el Decreto 902 de 1969, el Decreto 546 de 1971 y el Decreto
1660 de 1978. 3.2.- Como
queda dicho, conforme al artículo 48 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la
Administración de Justicia), las sentencias de la Corte Constitucional
proferidas en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto (por vía
de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad), Sólo serán de
obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva
constituye, un «criterio auxiliar para la actividad judicial y para la
aplicación de las normas de derecho en general». Por otra parte,
si las sentencias son proferidas en sede revisión de providencias de tutela: Tienen carácter obligatorio únicamente para las
partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de
los jueces. 3.3.- No hay
duda de que a la Corte Constitucional le corresponde interpretar con autoridad
los preceptos constitucionales y que su doctrina constitucional debe seguirse
como la interpretación auténtica de las normas constitucionales, pero su
interpretación de la ley, en sentido formal, sólo obliga cuando profiere
una sentencia de constitucionalidad condicionada a esa interpretación. 3.4.- Contrario
a la expresado en las sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, la Sentencia
C-258 de 2013 la Corte Constitucional no cobija, ni puede cobijar, «regímenes
pensionales especiales o exceptuados, creados y regulados en otras normas, como
por ejemplo, los regímenes del Magisterio, de la Rama Ejecutiva, de la Rama
Judicial y Ministerio Público, de la Defensoría del Pueblo, del Departamento Administrativo
de Seguridad, de las profesiones de alto riesgo, de los aviadores civiles, de
los trabajadores oficiales, del Banco de la República, de los servidores de las
universidades públicas, de Ecopetrol, del Instituto Nacional Penitenciario, o
los dispuestos por convenciones colectivas». Esto es, la Sentencia C-258 de 2013: (i) No extiende su análisis, ni podía hacerlo, «a otros regímenes dispuestos por disposiciones distintas al artículo 17 de la Ley 4 de 1992», como son los regímenes que se encuentran «en la Ley 32 de 1961, el Decreto 69 de 1973, los decretos 1282 y 1302 de 1994, la Ley 33 de 1985, el Decreto 1045 de 1975, el Decreto Ley 2661 de 1960, la Ley 6 de 1945, la Ley 22 de 1942, el Decreto 902 de 1969, el Decreto 546 de 1971 y el Decreto 1660 de 1978». (ii) En la parte resolutiva no declaró, ni podía
hacerlo porque no era la norma demandada en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de
1993 condicionada a una determinada interpretación y alcance. (iii) En la parte motiva no fijó, ni podía hacerlo,
una interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 extendible
a otros regímenes «dispuestos por disposiciones distintas al artículo 17 de la
Ley 4 de 1992», pues una interpretación de una norma legal en tal caso sólo
sería vinculante en cuanto fundamentara de manera directa e inescindible la
decisión contenida en la parte resolutiva que sólo cobija el mencionado
artículo 17 de la Ley 4 de 1992. 3.5.- De lo
expuesto se desprende que si en las sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016
se escoge una determinada interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993
y su aplicación a otros regímenes regulados por disposiciones distintas al
artículo 17 de la Ley 4ª de 199227, esa particular interpretación y
aplicación de la ley no obliga a las demás Cortes de cierre, por las siguientes
razones: (i).- Como en
virtud de lo dispuesto en el artículo 237, numeral 1, de la Constitución
Política, el Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo, la jurisprudencia vinculante para resolver los conflictos cuya
competencia le está atribuida a esta jurisdicción, es aquella dictada por este
tribunal de cierre dentro del marco de la interpretación que la Constitución y
la ley le confieren; por ello, no se considera vinculante la proferida por
ninguna otra autoridad jurisdiccional, salvo la que expida la Corte
Constitucional, en el ejercicio de control de constitucionalidad, esto es, como
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución o la que expida la
misma Corte Constitucional (en la forma como se expuso anteriormente) o a
través de sentencias de unificación (también llamadas “SU”), en cuanto se refieren a la
aplicación, interpretación y alcance de las normas constitucionales (en especial de los derechos fundamentales) y no
en cuanto a la interpretación de las normas legales. Admitir
una tesis contraria, esto es, que todas las sentencias SU de la Corte Constitucional
tienen mayor fuerza vinculante que las dictadas por el Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo, conduciría, como atrás se dijo, a desconocer uno de
los pilares del Estado Social de Derecho, cual es la estricta separación del
poder público en ramas y el insoslayable marco de competencias regladas. (ii).- De
acuerdo con el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 las sentencias dictadas por la
Corte Constitucional en el control de constitucionalidad de las normas legales
(también llamadas “C”), sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto
erga omnes en su parte resolutiva (y en la parte motiva sí y solo si ésta
fundamentara de manera directa e inescindible la decisión contenida en
la parte resolutiva), en tanto que las adoptadas en ejercicio de la acción de
tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes y su motivación
sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. La única
sentencia tipo C emanada de la Corte Constitucional que podría vincular a esta
Corporación sobre el tema es la C-258 de 2013, pero ella se refiere
exclusivamente al sentido y alcance del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que
no es el caso que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad. Las
sentencias SU 230 de 2015 y SU 427 de 2016, son sentencias de tutela, que a
pesar de producir efectos interpartes, están llamadas a ser aplicadas con
carácter vinculante en las salas de revisión de tutelas de la propia Corte
Constitucional y en las demás cortes, tribunales y juzgados del país, en tanto
y en cuanto estén referidas a la aplicación y alcance de las normas
constitucionales y, en especial, a los derechos fundamentales (doctrina
constitucional integradora). (iii).- Las
tesis plasmadas en las sentencias de unificación proferidas el 4 de agosto de
2010 y del 25 de febrero de 2016 por la Sección Segunda de esta Corporación, se
inscriben dentro del sistema de fuentes del derecho y tienen carácter
prevalente y vinculante, a la luz de lo dispuesto en los artículo 10, 102 y 269
de la Ley 1437 de 2011. (iv).- De
acuerdo con el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política «bajo
ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa,
legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar
los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección
efectiva». No se puede favorecer la sostenibilidad fiscal, como se sostiene en
las sentencias SU en mención, a
cambio del menoscabo de los derechos fundamentales de los pensionados,
relacionados con la reliquidación y reajuste de su prestación social, los
cuales tienen incidencia en los derechos fundamentales a la vida, al mínimo
vital y a la dignidad humana, entre otros. (v).- El
artículo 53 constitucional consagra el principio de favorabilidad al trabajador
en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de
derecho. La jurisprudencia del Consejo de Estado garantiza de manera efectiva
los derechos de las personas asalariadas de quienes han consagrado su vida y su
fuerza laboral al servicio de la sociedad, con la expectativa legítima de
obtener una pensión de jubilación justa que refleje su trabajo y su esfuerzo y
no por ello puede considerarse un abuso del derecho, fraude a la ley o
existencia de conductas ilícitas o amañadas. (vi).- El régimen salarial y prestacional de los servidores
públicos no es intangible, se puede modificar; sin embargo, para no vulnerar
derechos adquiridos ni expectativas legítimas y ciertas, el ordenamiento
jurídico prevé regímenes de transición. El régimen de transición pensional de
todos los servidores públicos y privados es inescindible, contempla beneficios
que no pueden ser desconocidos por ninguna autoridad y no se puede aplicar por
partes sino en toda su extensión, so pena de crear un régimen híbrido y
atípico. De conformidad con las nítidas voces del artículo 36 de la Ley 100 de
1993 el régimen de transición allí contenido comprende edad, tiempo de servicio
y monto de la prestación28 y, en lo que toca con este último punto,
ha considerado la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado
que abarca factores salariales, porcentaje y tiempo a tomar en cuenta para su
liquidación29. El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no contempla el
concepto de «tasa de reemplazo», contenido en la sentencia SU 427 de 2016, pero
si contempla el de «monto» como elemento constitutivo del régimen de
transición. (vii) Al haber
normas especiales que regulan el monto de la pensión de jubilación de las
personas que están amparadas por el régimen de transición, deben aplicarse
estas y no la norma general contenida en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. (viii).-
Aplicar un criterio distinto al señalado en las sentencias de unificación del
Consejo de Estado, conlleva una regresión de los derechos laborales30 (ix).- El hecho
de que las entidades públicas no hubieren efectuado los aportes de ley, no
puede traducirse en un menoscabo de los derechos de los trabajadores. La
omisión de las entidades públicas de efectuar los correspondientes aportes no
puede beneficiarlas ni tener repercusión perjudicial respecto de sus servidores
públicos, por cuanto a nadie puede favorecer su propia culpa: Nemo auditur propiam turpitudinem allegans. (x).- Aplicar
el criterio de la Sección Segunda del Consejo de Estado no violenta el
principio de la razonabilidad en la prestación, pues, en suma lo que aquel
señala es que los derechos salariales y prestacionales conforman una base
integral, siendo la pensión de jubilación el reflejo de esa realidad laboral o
como lo ha dicho la propia Corte Constitucional el salario diferido del
trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida
de trabajo, compuesto por todos los factores que retribuyen sus servicios. Por ello, se
desestiman los argumentos presentados por el apoderado de la UGPP y el
representante de la ANDJE para oponerse a la aplicación de la sentencia de
unificación de 25 de febrero de 2016, exp. 2013-01541
(4683-2013) proferida por la Sección Segunda31 del Consejo de
Estado, con respecto a la «interpretación constitucional» del régimen de
transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues: (i) no invocan casos de
abuso del derecho, válidamente cobijados por la Sentencia SU-427 de 2016 de la
Corte Constitucional; (ii) no se refieren al «régimen pensional de los
congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte
aplicable» (artículo 17 de la Ley 4 de 1992), cobijados por la Sentencia C-258
de 2013 de esa misma Corporación; (iii) No se refieren a la interpretación y
alcance que la Corte Constitucional ha dado a una disposición de la Carta
Política (doctrina constitucional integradora) sino a la interpretación que la
Corte Constitucional ha dado a una disposición legal (artículo 36 de la Ley 100
de 1993), lo cual, en el mejor caso constituye «doctrina constitucional como
criterio auxiliar de la interpretación de la ley». 4.- Sobre el caso concreto Aunque, por
definición, en una providencia de extensión, la Sala no podría separarse de lo
decidido en una sentencia de unificación, conviene señalar que esta Sala de
Subsección comparte y reitera la postura jurisprudencial consignada en las
sentencias de unificación de 4 de agosto de 2010 y 25 de febrero de 2016
proferidas por el pleno de la Sección Segunda de esta Corporación, pues (i) en
aplicación de los principios de igualdad, progresividad y no regresividad de
los derechos sociales (como, obviamente, lo es el derecho a la seguridad
social) cuando una persona en virtud de la transición de regímenes pensionales
(que prevé la Ley 100 de 1993), está cobijada por un régimen pensional
anterior, éste habrá de ser aplicado de manera integral y completa, sin
desconocer ninguno de los elementos que lo componen; (ii) el principio de «sostenibilidad
fiscal» no puede ser invocado o aplicado para desconocer expectativas legítimas
y, aún, como en este caso, derechos adquiridos32 bajo el imperio de
una ley anterior, menos aun cuando la
propia Corte Constitucional, en coincidencia con el Consejo de Estado,
reiteradamente se había pronunciado en el sentido de que la aplicación de
régimen de transición de la Ley 100 de 1993, está soportada en los conceptos
jurídicos de unidad normativa e inescindiblilidad de
la norma. Con las
precisiones anteriores, la Sala de Subsección verificará si existe o no
identidad fáctica y jurídica entre el caso particular del solicitante y, el
caso planteado y examinado en la sentencia de unificación invocada. 4.1. Supuestos fácticos: Haberse desempeñado como
empleado público por un término no menor a 20 años: El señor LUIS EDUARDO DELGADO, se desempeñó como empleado público al servicio de
la Dirección de Impuestos y aduanas Nacionales (DIAN) y la Rama Judicial, por
más de 32 años, en el periodo comprendido entre el 17 de enero de 1977 y el 29
de noviembre de 1992 (DIAN) y el 2 de noviembre de 1994 y 30 de junio de 2011
(Rama Judicial)33. Tener la calidad de
pensionado: Mediante Resolución PAP 016872 del 8 de octubre de 2010 proferida por
CAJANAL E.I.C.E., se reconoció la pensión de jubilación del señor LUIS EDUARDO
DELGADO, sin incluir la totalidad de los factores salariales de creación
constitucional y legal devengados por él durante el último año de servicios34. Haber cumplido, al momento
de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, 35 años o más si es mujer o 40 años o
más si es hombre, o 15 años o más de servicios cotizados: El solicitante contaba con 40 años de edad al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, por
tanto, es beneficiario del régimen de transición pensional consagrado en dicha norma35. 4.2. Supuestos jurídicos: Estar cobijado por el
régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993: El señor LUIS EDUARDO DELGADO cumplió la edad pensional
del régimen anterior del sector oficial (Ley 33 de 1985), esto es, los 55 años,
el 30 de diciembre de 2008; y laboró mucho más de 20 años en entidades públicas
del orden nacional (poco más de 32 años), lo cual evidencia que consolidó su
derecho pensional en el régimen anterior que le era aplicable,
mucho antes del 31 de julio de 2010, fecha general de extinción del régimen de
transición de la precitada Ley 100 de 1993 36 37. No tener un régimen
pensional especial o excepcional, es decir, estar amparado por la Ley 33 de
1985: El señor LUIS EDUARDO DELGADO, quien se desempeñó como empleado
público al servicio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y
la Rama Judicial, no se encuentra cobijado por ningún régimen pensional
especial o excepcional, tal como lo alega la entidad convocada y la ANDJE, sino
por el régimen general previsto en la Ley 33 de 1985. Al respecto, es
preciso señalar que de acuerdo con las resoluciones de reconocimiento y
reliquidación de la pensión de jubilación a favor del aquí solicitante, la
fecha de ingreso del señor LUIS EDUARDO DELGADO a la Rama Judicial como
empleado público fue el 2 de noviembre de 1994, época para la cual el sistema
general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 ya se encontraba vigente,
según lo dispone el artículo 151 ídem (1.° de abril de 1994); por tal motivo,
dicho argumento conduce a afirmar que el régimen pensional aplicable al caso
concreto es el de la mencionada Ley 33 de 1985. Sobre el
particular, es pertinente destacar (i) que la tesis arriba descrita fue
expresamente consagrada en las Resoluciones UGM 057308 de 16 de octubre de 2012
de CAJANAL E.I.C.E.38, y RDP 018057 de 19 de abril de 2013 de la
UGPP39, por medio de las cuales se reliquidó
la pensión de jubilación reconocida a favor del solicitante; y (ii) que la entidad
convocada ha señalado en diferentes actos administrativos40
que el régimen legal aplicable al caso concreto es el contenido en las Leyes 33
de 1985 y 100 de 1993, y los Decretos 1 de 1984 (CCA) y 1158 de 1994, sin
contemplar de forma alguna la posibilidad de aplicar normas de regímenes
especiales o excepcionales al caso concreto. 4.3.- Cambio de postura de la Sala. Si bien es
cierto, esta Sala de Decisión había adoptado como postura jurisprudencial41
que « [el] problema jurídico [de la sentencia de unificación de 4 de agosto de
2010] se centró únicamente en determinar los factores [salariales] que debían
componer el ingreso base de liquidación, más no el promedio del tiempo para el
cálculo del mismo», y que por ende, este último representaba «un nuevo problema
jurídico que no [podía] ser resuelto dentro de la solicitud de extensión de
jurisprudencia ya que excede su alcance», en esta oportunidad, en aras de dar
efectiva aplicación a los principios de igualdad, favorabilidad, progresividad
(o no regresividad) en materia laboral, se considera procedente cambiar dicha
tesis, y reafirmar de manera categórica que «cuando se aplica el régimen de
transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su
integridad (principio de inescindibilidad), sin desconocer ninguno de los
aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho». Con todo,
conviene precisar que el establecimiento de los regímenes de transición obedece
al propósito de garantizar la intangibilidad de las expectativas legítimas de
quienes se encuentran emplazados en una situación jurídica determinada, con lo
cual se quiere evitar que el cambio abrupto del régimen que les era aplicable,
acabe defraudando tales expectativas. En ese orden de ideas, quienes se
encontraban cobijados por las normas de la Ley 33 de 1985 tenían la expectativa
de pensionarse con arreglo a las mismas, en tanto y en cuanto, cumplieran a cabalidad
los requisitos en ella previstos, dentro de los cuales no estaba propiamente el
de que su prestación (pensión) fuese liquidada tomando en cuenta el promedio de
ingresos percibidos en los diez últimos años, sino por el contrario, el
promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Dicho de otra manera, los regímenes de transición exceptúan de la aplicación,
en todo o en parte, del nuevo régimen consagrado en la ley 100 de 1993, más aún cuando la norma que establece el índice base de liquidación,
es una norma a todas luces desfavorable cuya aplicación retroactiva
desconocería principios fundantes del derecho laboral. Como consecuencia de ello, debe insistir esta
Sala que al señor LUIS EDUARDO DELGADO, (I) al
ser beneficiario del régimen de transición y (ii) estar cobijado por el régimen
pensional de la Ley 33 de 1985, su pensión habrá de liquidarse tal como lo
indica la mencionada norma, es decir, una tasa de remplazo de 75% que habrá de
aplicarse sobre el promedio salarial del último año de servicio, el cual habrá
de incluir la totalidad de factores salariales devengados por el solicitante en
ese último año. 4.4.- Prescripción. Sobre la
prescripción de derechos en materia laboral administrativo, los artículos 41
del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 disponen que: Artículo 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto
prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya
hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la
autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción pero solo por
un lapso igual. (Negrilla y
subrayado fuera de texto). Artículo 102. Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanen de los derechos
consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto [1848 de 1969],
prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva
obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial,
formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación
debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. (Negrilla y subrayado fuera
de texto). Al haberse
presentado la solicitud de extensión de jurisprudencia en sede administrativa
el 24 de junio de 2013, se interrumpió la prescripción de los derechos
laborales reclamados del solicitante hasta el 24 de junio de 2010, razón por la
cual las mesadas pensionales anteriores a esa fecha se encuentran prescritas. 5.- Se accede a la solicitud de extensión Por las razones
expuestas, la Sala de Decisión de la Sección Segunda del Consejo
de Estado: (i) estima procedente acceder a la pretensión del señor LUIS EDUARDO
DELGADO, el sentido de hacerle extensivos los efectos de la sentencia de
unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo
de Estado, expediente 2006-07509, con ponencia del magistrado VÍCTOR HERNANDO ALVARADO
ARDILA y, como consecuencia de ello, se ordenará a la UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL (UGPP), la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo como base
de liquidación la asignación básica, la bonificación por servicios, la prima
de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad y la prima de
productividad, todos ellos, factores salariales por él devengados en su
último año de servicios42, y con exclusión del «bonificación por
recreación», como quiera que, de conformidad con la sentencia invocada en
extensión, «el objeto de dicho reconocimiento no es remunerar directamente la
prestación del servicio del empleado, sino, por el contrario, contribuir en el
adecuado desarrollo de uno de los aspectos de la vida del mismo, como lo es la
recreación; razón por la cual, es válido afirmar que esta es una prestación
social y, en consecuencia, no puede ser incluida como factor para la
liquidación de la pensión»; (ii) ordenará a la misma entidad efectuar el
recobro y descuento de los valores correspondientes a los aportes
proporcionales a que haya lugar, por el tiempo que percibió los mismos
factores (12% a cargo del empleador y 4% a cargo del trabajador), y (iii)
declarará la prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad al
24 de junio de 2010. En caso de
estar inconforme con la liquidación proferida por la UGPP, la misma se hará
mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el
peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para
conocer la acción (medio de control) que dio lugar a ésta extensión de la
jurisprudencia. En consistencia
con lo dispuesto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), dicho
escrito (i) deberá ser presentado por el peticionario dentro de los treinta
(30) días siguientes a la notificación del acto administrativo en el que la
UGPP efectúe la reliquidación de la pensión de jubilación; o, (ii) podrá ser
presentado por el peticionario en cualquier tiempo si la UGPP no ha expedido el
acto administrativo que dé cumplimiento a esta orden. En mérito de lo
expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de
la ley, RESUELVE:
NOTIFÍQUESE
Y CÚMPLASE.
La
anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Subsección “A”
en sesión de la fecha. GABRIEL
VALBUENA HERNÁNDEZ
NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Folios 40 a 47 del expediente. 2 Expediente 2006-07509 (0112-2009), proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia del doctor VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA. 3 Notificada personalmente el 18 de julio de 2013. Folio 48 del expediente. 4 Folios 50 a 59 del expediente. 5 Con ponencia del doctor GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN. 6 Folios 96 a 104 del expediente. 7 Folios 106 a 115 del expediente. 8 Se celebró una audiencia concentrada con los trámites judiciales identificados bajo los radicados números 11001-03-25-000-2013-01341-00 (3413-2013); 11001-03-25-000-2013-01378-00 (3482-2013), 11001-03-25-000-2013-01612-00 (4134-2013) y 11001-03-25-000-2014-00173-00 (0418-2014), promovidos, en su orden, por LUIS EDUARDO DELGADO, CAMPO ELÍAS QUIROGA LEÓN, SANTIAGO GONZÁLEZ RINCÓN y ANA FRANCISCA LINARES GÓMEZ, los tres primeros contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), y el último contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES). 9 Folio 119 del expediente. 10 Tal como consta en el acta de 10 de octubre de 2016, las consideraciones del despacho ponente se refirieron específicamente al tema de la verificación y cumplimiento de los presupuestos procesales necesarios para que proceda la celebración de la audiencia: (1) haber radicado la solicitud ante la administración y adelantado la fase administrativa del mecanismo (30 días); (2) que la entidad pública haya solicitado el concepto previo de la ANDJE; (3) que se haya presentado la solicitud ante el Consejo de Estado dentro de los 30 días siguientes a la notificación del acto administrativo que niega la extensión, o al vencimiento del término de 30 días que tiene la entidad pública para resolver; (4) que no haya operado la caducidad de la pretensión judicial; (5) que se haya presentado la solicitud por medio de abogado; (6) que se haya allegado copia de la actuación surtida ante la administración; (7) que la sentencia invocada en sede administrativa y en sede judicial sea la misma; (8) que la sentencia sea de unificación (artículos 270 y 271 del CPACA); y (9) que la sentencia reconozca un derecho (artículo 102 del CPACA). En el caso objeto de estudio, la solicitud cumplió a cabalidad con todos y cada uno de los requisitos antes señalados. 11 En su momento integrada por los doctores WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ y GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ (ponente). 12 Tal como consta en el acta de audiencia del 10 de octubre de 2016. 13 Para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 55 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, se ofició a la Secretaría General de la Corte Constitucional para que allegara al expediente una copia de la sentencia mencionada. 14 En las solicitudes presentadas ante la UGPP y el Consejo de Estado se pide la extensión de jurisprudencia sentada por esta Corporación en sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010 (Consejero Ponente: VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA). Expediente 2006-07509 (0112-2009). 15 GUASTINI, RICCARDO. «La sintaxis del derecho». Editorial: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, Madrid, 2016 16 En la sentencia mencionada, la Corte Constitucional declaró inexequibles las expresiones «Sólo» y «el Congreso de la República» contenidas en la parte final del numeral 1° del artículo 48 del proyecto de ley número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, que originalmente decía así: «Artículo 48. Alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: 1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. Sólo la interpretación que por vía de autoridad hace el Congreso de la República tiene carácter obligatorio general. Para esa declaratoria de inexequibilidad la Corte Constitucional sostuvo: «La jurisprudencia -como se verá más adelante- ha sido clara en definir que la labor de la Corte Constitucional, encaminada a guardar la supremacía y la integridad de la Carta (Art. 241 C.P.), hace que ella sea la responsable de interpretar con autoridad y de definir los alcances de los preceptos contenidos en la Ley Fundamental. En ese orden de ideas, resulta abiertamente inconstitucional el pretender, como lo hace la norma que se estudia, que sólo el Congreso de la República interpreta por vía de autoridad. Ello es válido, y así lo define el artículo 150-1 de la Carta, únicamente en lo que se relaciona con la ley, pero no en lo que atañe al texto constitucional.» (subrayas fuera de texto) 17 Que declaró exequible (i) la expresión “encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros, …” contenida en el artículo 114 de la ley 1395 de 2010; (ii) exequible la expresión “que en materia ordinaria o contenciosa administrativa” contenida en el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010, en el entendido que los precedentes jurisprudenciales a que se refiere la norma deben respetar la interpretación vinculante que realice la Corte Constitucional. La norma demandada, el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010, dice así: “ARTÍCULO 114. Las entidades públicas de cualquier orden, encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros, para la solución de peticiones o expedición de actos administrativos, tendrán en cuenta los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa administrativa , por los mismos hechos y pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos.” (expresiones subrayadas demandadas) 18 La norma demandada, el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), dice así: “Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del
Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.” 19 El artículo 8° de la ley 153 de 1887 dispone: «Artículo 8°. Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulan casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho». (subrayas fuera de texto) 20 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 4 de agosto de 2010. Exp. 2006-07509 (0112-2009), Consejero ponente doctor VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA. 21 Al respecto ver la sentencia de 13 de marzo de 2003, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda de esta Corporación, Consejera ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Radicación número: 17001-23-31-000-1999-0627-01(4526-01), Actor: Carlos Enrique Ruiz Restrepo, Demandado: Universidad Nacional de Colombia. 22 Magistrado Ponente: Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 23 Al respecto, ver el concepto No. 1393 de 18 de julio de 2002, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 24 Sección Segunda del Consejo de Estado. Consejero Ponente: Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE. Exp. 2013-01541 (4683-2013). 25 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 4 de agosto de 2010. Exp. 2006-07509 (0112-2009), Consejero ponente doctor VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA. 26«Estos se encuentran, entre otras disposiciones, en la Ley 32 de 1961, el Decreto 69 de 1973, los decretos 1282 y 1302 de 1994, la Ley 33 de 1985, el Decreto 1045 de 1975, el Decreto Ley 2661 de 1960, la Ley 6 de 1945, la Ley 22 de 1942, el Decreto 902 de 1969, el Decreto 546 de 1971 y el Decreto 1660 de 1978.» 27 « [Como los regímenes que se encuentran en la Ley 32 de 1961, el Decreto 69 de 1973, los decretos 1282 y 1302 de 1994, la Ley 33 de 1985, el Decreto 1045 de 1975, el Decreto Ley 2661 de 1960, la Ley 6 de 1945, la Ley 22 de 1942, el Decreto 902 de 1969, el Decreto 546 de 1971 y el Decreto 1660 de 1978» 28 «La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley». 29 Como lo sostuvo la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Jaime Moreno García, en sentencia del 15 de febrero de 2007, expediente No. 25000-23-25-000-2003-06865-01(3785-05), actor Gabriel Antonio Hernández «El monto de la pensión de jubilación de un servidor, depende de las normas que integran el régimen que le sea aplicable. Tales normas indican el valor que debe pagar mensualmente, al definir tres aspectos: los factores que se imputan, el porcentaje que se aplica sobre dichos factores, y el tiempo durante el cual se promedian tales ingresos.» 30 En este sentido: Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José). «Artículo 26. Desarrollo Progresivo. Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.» Ley 74 de 1968. Por la cual se aprueban los “Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación Unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966”. «Artículo 2. 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos. […]» Constitución de la OIT. «Artículo 19. Convenios y recomendaciones. […] 8. Efectos de los convenios y recomendaciones sobre disposiciones que establezcan condiciones más favorables. En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación.» 31 Que reafirma, en lo esencial, los argumentos jurídicos contenidos en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida por la misma sección de la corporación. 32 Constitución Política. Artículo 58. «Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. (…)» 33 Folios 2 a 16, 23 a 29 y 30 a 32 del expediente. 34 Folios 2 a 16 del expediente. 35 Folios 2 a 16, 23 a 29 y 30 a 36 del expediente. 36 Ídem. 37 Constitución Política. Artículo 48. (adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005). Parágrafo transitorio 4. «El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014". (…)» 38 Folios 23 a 29 del expediente. 39 Folios 30 a 32 del expediente. 40 Entiéndase las diferentes resoluciones de reconocimiento y reliquidación pensional a favor del solicitante. 41 Autos de 30 de agosto de 2016. Radicados: 11001-03-25-000-2013-00359-00 (0782-2013), Actor: Ramiro de Jesús Peña; 11001-03-25-000-2013-01168-00 (2822-2013), Actor: Rodrigo Rubián Montoya Londoño; 11001-03-25-000-2013-01297-00 (3314-2013), Actor: Oliverio Urrego Tobón; 11001-03-25-000-2014-00078-(0172-2014), Actor: Dennia del Socorro Velásquez Gutiérrez. 42 Folios 18 y 19 del expediente.
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