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CIRCULAR 009 de 2017 (Abril 07) PARA:
SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIERNO, SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL Y FONDOS DE
DESARROLLO LOCAL DE:
VEEDOR DISTRITAL ASUNTO:
SOCIALIZACIÓN DEBILIDADES EN CONTRATACIÓN ESTATAL DE LAS ALCALDÍAS LOCALES FECHA:
Bogotá, D.C., 7 de abril de 2017 La Misión Institucional de la Veeduría
Distrital tiene como propósito principal promover la transparencia y prevenir
la corrupción en la gestión pública distrital para que, mediante el
fortalecimiento del control preventivo, se mejore la toma de decisiones y se
logre una mayor eficiencia administrativa de las entidades distritales. Como consecuencia de los resultados obtenidos
con la implementación de las evaluaciones de la gestión contractual y acompañamientos
preventivos en los Fondos de Desarrollo Local, la Veeduría Distrital considera
oportuno socializar las falencias más comunes y reiteradas que fueron
evidenciadas por etapas, así: A. PLANEACIÓN Y SELECCIÓN: Estas etapas abarcan la elaboración y
publicación de documentos tales como: Plan Anual de Adquisiciones -PAA-,
estudios y documentos previos, proyecto de pliego de condiciones, análisis del
sector, pliego de condiciones, acto de apertura, así como el desarrollo del proceso
de contratación hasta la adopción de la decisión de fondo (adjudicación o declaratoria
de desierta). En estas etapas se han evidenciado las siguientes.
particularidades: 1. Se han iniciado procesos de selección, sin
que la contratación se encuentre registrada en el Plan Anual de Adquisiciones,
haciéndose necesario que las Alcaldías Locales actualicen dicho documento. 2. Se ha dado apertura a procesos de selección,
sin contar con el análisis del sector, incumpliendo con lo establecido en el
artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015. En algunos casos, pese a que
los Fondos de Desarrollo Local cuentan con el análisis del sector, no lo
publican en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública - SECOP. 3. Se evidenció que en algunos procesos la
escogencia del contratista no se realizó conforme a la modalidad de selección
aplicable, vulnerando el deber de selección objetiva y los principios de
transparencia, economía y responsabilidad, en particular lo dispuesto en el
artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 adicionado por el artículo 94 de la Ley 1474
de 2011. 4. En algunos casos, la normatividad reseñada
en los estudios y documentos previos, proyectos de pliegos de condiciones y
pliegos de condiciones definitivos, está desactualizada, en tanto que se
mencionan normas que se encuentran modificadas o derogadas. 5. Se evidencia que los actos administrativos
de apertura de los procesos de selección, no son expedidos ni publicados en el
Sistema Electrónico para la Contratación Pública - SECOP, el día anterior a la
apertura del proceso, por lo que el proceso se abre formalmente sin que el acto
administrativo que lo ordena se encuentre en firme, contrariando lo dispuesto
en el numeral 1 del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, actual Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6. Se exige como requisito habilitante que los
proponentes deban estar inscritos y clasificados en el Registro Único de
Proponentes -RUP- en determinados códigos para poder participar en el proceso
de selección, sin embargo, dicha exigencia es contraria a la Circular No. 12 de
2014 emitida por Colombia Compra Eficiente que a su tenor reza: "(...) La
clasificación del proponente no es un requisito habilitante sino un mecanismo
para establecer un. lenguaje común entre los partícipes del Sistema de Compras
y Contratación Pública. En consecuencia, las Entidades Estatales no pueden
excluir a un proponente que ha acreditado los requisitos habilitantes exigidos.
en un Proceso de Contratación por no estar inscrito en el RUP con el código de
los bienes obras o servicios del objeto de tal Proceso de 7. Se exige a los proponentes que para la fecha
del cierre del proceso de Selección, su Registro Único de Proponentes - RUP
deberá estar vigente y en firme, situación que es contraria a lo establecido en
el parágrafo primero del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, que prevé que: “(...) todos aquellos requisitos de la
propuesta que no afecten la asignación de puntaje, como es el caso de las
condiciones de capacidad jurídica, podrán ser solicitados por las entidades en
cualquier momento, hasta la adjudicación. (...)" 8. En algunos casos, la determinación del valor
de la contratación no se encuentra soportada, documentada y/o justificada, es
decir, no existe explicación de la forma. en la que se calculó el valor del
presupuesto oficial estimado. En otros casos a pesar de que existe estudio de
mercado el mismo es deficiente porque no refleja todas las particularidades de
la contratación y su impacto económico, incumpliendo con lo establecido en el
artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015. 9. En algunos pliegos de condiciones, se
establece que todos los documentos que se encuentren en un idioma extranjero,
deberán presentarse con la traducción oficial, contradiciendo lo previsto en la
Circular Externa No. 17 del 11 de febrero de 2015 expedida por Colombia Compra
Eficiente, que señala que: “(…) los
proponentes pueden presentar con la oferta documentos con traducción simple al
castellano y sólo en caso de resultar adjudicatarios, deberá presentar
traducción oficial de los documentos (...)”. 10. En algunos procesos de selección que tienen
por objeto obras públicas o intervención de zonas de espacio público, no se
especifica en los documentos del proceso, si se requiere de algún tipo de
licencia, autorización, aprobación o permiso de autoridad competente, ni
tampoco especifican a cargo de quien se encuentra la realización y/o pago de
dichos trámites. 11. En algunos procesos de selección, se
establecen indicadores financieros que no son proporcionales con el objeto,
valor y plazo de ejecución del contrato, como tampoco guardan coherencia con el
análisis del sector realizado. Así mismo, se evidencia que en la contratación
de obra, no se está dando cumplimiento a los 12. Se evidencian procesos de contratación, en
los que las reglas para verificar el cumplimiento de la capacidad financiera,
de organización y experiencia en el caso de las figuras asociativas o
proponentes plurales (uniones temporales o consorcios), no son claros,
originando el riesgo de variadas interpretaciones no solo para la presentación
de propuestas, sino en la etapa de verificación y evaluación de las mismas.
13. En varios pliegos de condiciones se
establece como requisito habilitante de carácter técnico, que el proponente
debe acreditar la propiedad de ciertos bienes, maquinaria o equipo. Dicha exigencia limita fa participación de los
interesados en el proceso, máxime si se tiene en cuenta que en los procesos de
contratación en los que se evidenció tal exigencia, no se encontró justificada
la necesidad de tal requerimiento, en ese orden de ideas, si lo que se pretende
es contar con la disponibilidad de los equipos, se podrían requerir contratos
de arrendamiento, leasing, o compromisos de alquiler o arriendo en caso de
resultar favorecidos 14. En algunos procesos de selección, dentro de
los requisitos habilitantes de carácter técnico, para el equipo de trabajo mínimo
se exigen perfiles con experiencia y títulos académicos muy altos, los cuales
no guardan coherencia con el alcance de la contratación, desconociéndose el
deber de selección objetiva dada la falta de proporcionalidad entre las
exigencias planteadas y el contrato a ejecutar. 15. Limitaciones a la acreditación de la
experiencia: - En algunos casos, se exige que los contratos
presentados por los proponentes para la acreditación de la experiencia, hayan
sido ejecutados dentro de un número determinado de años anteriores a la fecha
del cierre del proceso de selección (Ejemplo: 3 años, 5 años, 10 años). Lo
anterior, - En algunos casos, se exige que los contratos
con los cuales se pretende acreditar la experiencia, deberán haber sido
suscritos con entidades públicas, limitando la acreditación de la experiencia
adquirida con el sector privado. Lo anterior contradice lo establecido en el Manual para determinar y verificar los
requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación (actualizado el 30
de septiembre de 2016), que establece que la experiencia - En algunos casos, se solicita que a la
experiencia debe acreditarse, con varios contratos, los cuales deben sumar el
150% o el 200% del presupuesto oficial establecido para el proceso, requisito
que no es proporcional y que contradice lo establecido en el Manual para
determinar y verificar los requisitos habilitantes en los Procesos de
Contratación (actualizado el 30 de septiembre de 2016) que dispone: "La experiencia es
proporcional cuando tiene relación con el alcance, la cuantía complejidad del
contrato a celebrar. Por ejemplo, en un Proceso de Contratación de obra
pública con un presupuesto oficial de 100 SMMLV, la experiencia exigida es
proporcional si la Entidad Estatal exige que los proponentes hayan participado
en Procesos de Contratación de 50 SMMLV del mismo tipo de obra. (Subrayado y
cursiva fuera de texto) - En algunos casos, se solicita aportar experiencia
en diseños y obras, cuando el contrato sólo tiene por objeto la ejecución de
una obra, circunstancia que no es proporcional ni concordante con el objeto y
alcance del contrato a ejecutar. 16. Existen debilidades en la estructuración de
los factores de evaluación (se exceptúan los concursos de méritos), debido a
que en algunos casos se están ponderando los siguientes factores: - Mayor experiencia del proponente. - Mayor experiencia y títulos académicos del equipo de trabajo. - Acreditar la propiedad de la maquinaria,
planta y equipo mínimo requerido - La ponderación por multas o sanciones. Los factores de ponderación anteriormente
descritos, no otorgan- ningún valor agregado a la ejecución del contrato y
contradicen lo establecido en la Guía de “Finalmente, la
Entidades Estatales deben abstenerse de ponderar como calidad de la obra los
siguientes criterios: - Calificación de los
programas de trabajo. - Cronograma de obra. - Programas de
inversión. - Diligenciamiento de
los formatos de análisis de precios unitarios - APU - Las calidades del
personal (mayor. tiempo de experiencia, mayores logros académicos o mayor
disponibilidad de tiempo). - Sanciones o multas.
- Cumplimiento de las
especificaciones técnicas mínimas de la obra. - Programas de manejo
ambiental obligatorios por el objeto a contratar. - Porcentaje solicitado
como anticipo. - Visita de obra." Aunado a lo anterior, es importante recordar que
el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, prohíbe expresamente el otorgamiento de
puntaje a las condiciones de experiencia del proponente cuando nos encontramos
en modalidades de selección diferentes del Concurso de Méritos. 17. En cuanto a la matriz de riesgos
previsibles, algunos Fondos de Desarrollo Local han incluido riesgos
previsibles que no corresponden al objeto contractual ni a las particularidades
de la contratación, como por ejemplo; la inclusión de riesgos previsibles relacionados
con un contrato de suministro pese a que el objeto contractual es de obra. Igualmente, en algunas matrices de riesgos
previsibles, se están incluyendo riesgos contractuales que se encuentran
amparados con el régimen de garantías, tales como seriedad de la oferta,
cumplimiento, salarios y prestaciones sociales, estabilidad de la obra, entre
otras, contradiciendo lo establecido en el Conpes 3714 de 2011. Finalmente, es de destacar que en la mayoría de
los procesos de selección adelantados por los Fondos de Desarrollo Local, no se
evidencia una matriz de riesgos previsibles que guarde consonancia con la
naturaleza y alcance de la contratación, como tampoco que tenga en
consideración la historia institucional al momento de su estructuración. B. CONTRATACIÓN Y EJECUCIÓN: 1. En algunas oportunidades, los interventores,
supervisores y apoyos a la supervisión omitieron la implementación de acciones
para asegurar que las condiciones de suficiencia de las garantías permanecieran
incólumes en los términos consagrados en la ley. 2. Al evaluar varios contratos, se evidenció
desconocimiento de las funciones y obligaciones a cargo de supervisores e
interventores señaladas en el Manual de Supervisión e Interventoría de la
Secretaría Distrital de Gobierno, con el fin de Asimismo, existe ausencia de reglamentación de
las obligaciones y/o funciones a cargo de los apoyos a la supervisión, para
delimitar la responsabilidad de éstos respecto de la de los supervisores. 3. En los contratos en los cuales existió
cambio de supervisor o apoyo a la supervisión, en algunas oportunidades no se
comunicó por escrito dicha situación al contratista, ni al anterior supervisor
y tampoco se entregó un informe detallado de empalme, tal como lo establece el Manual
de Supervisión e Interventoría de la Secretaría Distrital de Gobierno. 4. En algunos contratos, los supervisores y
apoyos a la supervisión no incluyeron en las carpetas de los contratos todos
los documentos que permitieran dar cuenta del estado de cumplimiento y
ejecución de los mismos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de
la Ley 1474 de 2011. Lo anterior implica el desconocimiento de lo ordenado en
el artículo 36 de la Ley 1437 de 2011, los artículos 2 y 3 de la Ley 1712 de
2014 y el Manual de Contratación Local expedido por la Secretaría Distrital de
Gobierno. 5. En algunos contratos, las adiciones,
prórrogas o modificaciones, no se realizaron oportunamente, ni se soportaron
objetivamente en hechos imprevisibles y tampoco se acompañaron de los estudios
y análisis necesarios que indiquen de manera exacta y precisa la metodología y
el procedimiento utilizado para calcular su valor o el plazo para garantizar su
correcta ejecución. 6. En otras oportunidades, las cesiones no
contaron con el estudio y concepto en el que se justificara la cesión y la
evaluación de las condiciones del posible cesionario. Lo anterior resulta
contrario a lo dispuesto en el Manual de Supervisión e Interventoría y en el
Manual de Contratación Local expedidos por la Secretaría Distrital de Gobierno. 7. Los operadores contractuales en algunas
oportunidades no publicaron en el Sistema Electrónico para la Contratación
Pública SECOP, todos los documentos asociados a los procesos de selección -en
los términos establecidos en la Ley. Lo cual implica el desconocimiento del
principio de transparencia, así como, la transgresión a los artículos 11 de la
Ley 1712 de 2014, 8 del Decreto 103 de 2015 y 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082
de 2015, entre otros. 8. Se evidenció que en algunos de los contratos
de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, el jefe de
contratos o quien hizo sus veces, no constató el contenido de los documentos
aportados por los contratistas para acreditar su idoneidad y experiencia, de
tal manera que fuera posible determinar la fecha de terminación de estudios,
las obligaciones o funciones desarrolladas en los trabajos desempeñados, así
como, la fecha de inicio y terminación de los mismos. 9. Adicionalmente en la mayoría de los
contratos de prestación de servicios, se observó que no se firmó el Formato Único
de Hoja de Vida -FUHV por parte del operador contractual responsable de ello,
lo cual implica que pudo haberse transgredido el artículo 1 de la Ley 190 de
1995. 10. En algunos contratos de prestación de.
servicios profesionales y de apoyo a la gestión, se encontró que la cobertura
de los contratistas por parte del Sistema General de Riesgos Laborales, se
inició posterior a. la suscripción de las actas de inicio, lo cual implica el
desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 6 y 9 del Decreto 723 de
2013. La Veeduría Distrital, recomienda a los Fondos
de Desarrollo Local revisar todas y cada una de las debilidades anteriormente
señaladas, con el propósito de evitar su reiteración y así fortalecer su
gestión contractual y dar cumplimiento al marco normativo que rige la actividad
contractual de las entidades estatales. Finalmente, es importante recordar que la Veeduría
Distrital, tiene plena disposición para brindar el apoyo y acompañamiento que
sea necesario en el desarrollo de los procesos de selección que se requiera. Cordial saludo, JAIME TORRES MELO Veedor Distrital |
