SECRETARIA DISTRITAL DE AMBIENTE

DIRECCION LEGAL AMBIENTAL

CONCEPTO JURIDICO No.  00035

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Fecha de Expedición: 01 de marzo del 2017

Bogotá D.C.,

Doctor

Ferney Vicente Arboleda Salazar

Subdirector de Silvicultura, Flora y Fauna Silvestre

Secretaría Distrital de Ambiente

Ciudad

Asunto: CONCEPTO JURIDICO sobre exigencias de pago en los procesos permisivos o coactivos y competencias de la Secretaría Distrital de Ambiente.

Referencia: Rad. No. 2017IE17104 de 27 de enero de 2017

La Dirección Legal Ambiental en ejercicio de las funciones atribuidas por el Decreto Distrital 109 del 16 de marzo de 2009, mediante el cual se modifica la estructura de la Secretaría Distrital de Ambiente, y conforme a la facultad descrita en el literal e) del artículo 24 que dispone: “Adelantar análisis jurídicos, unificar, recopilar y estandarizar conceptos e información jurídica relevante sobre las diferentes normas relacionadas con los asuntos de competencia de la Secretaría, llevando a cabo la revisión de la normatividad vigente y la doctrina” se pronuncia en los siguientes términos:

I. ASUNTO A TRATAR

La Subdirección de Silvicultura, Flora y Fauna Silvestre, mediante el radicado de la referencia, solicitó concepto a la Dirección Legal Ambiental relacionado con la competencia de la Secretaría Distrital de Ambiente para adelantar el trámite de las exigencias de pago y los cobros por compensación, evaluación y seguimiento. Procede esta Dirección a resolver las siguientes preguntas planteadas:

1. ¿Las exigencias de pago hacen parte del proceso permisivo o coactivo? ¿Cuál sería el fundamento jurídico de la respuesta?

2. ¿Tiene la Secretaría Distrital de Ambiente la competencia para realizar los cobros por compensación, evaluación y seguimiento? De ser afirmativa la respuesta, resulta primordial se aclare los fundamentos legales de dicha competencia.

3. ¿Es la Subdirección de Silvicultura Flora y Fauna Silvestre competente para la expedición de las exigencias de pago? ¿En caso de ser negativa la respuesta, cuál es la entidad o dependencia que debe expedir las exigencias de pago?

4. ¿Si el acto administrativo por medio del cual se autorizó la realización de una actividad silvicultural fue expedido  hace más de cinco años, sin que a la fecha se hubieran cancelado

los valores correspondientes a evaluación, seguimiento y compensación, es posible jurídicamente expedir la exigencia de pago?

5. ¿Bajo el supuesto de que sí es posible expedir las exigencias de pago, si el beneficiario del permiso solicita la pérdida de fuerza ejecutoria, qué dependencia de la SDA es competente para declararla, atendiendo a lo ordenado por la Resolución 1037 de 2016?

II. ANTECEDENTES

Una vez consultada y verificada la base de datos del Boletín Legal Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente, se encontró el concepto jurídico No. 00162 del 8 de octubre de 2015, que guarda cierta relación con este tema.

III. CONSIDERACIONES

1. ¿Las exigencias de pago hacen parte del proceso permisivo o coactivo? ¿Cuál sería el fundamento jurídico de la respuesta?

La “exigencia de pago” tiene asidero jurídico en la teoría básica de las obligaciones contenidas en el Código Civil, así como en la Ley 1066 de 2006 y el Decreto Distrital 327 (sic) de 2011, en cuanto es deber de las entidades hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor. Sin embargo, la expresión en estricto sensu, no tiene definición normativa y su aplicación lingüística, para la consulta en particular abarca tanto procesos permisivos como coactivos.

La exigencia de pago, debe entenderse como la manifestación de una necesidad por parte de la autoridad administrativa en cuanto a la extinción de una obligación a su favor. Dicha manifestación puede recurrir al elemento voluntario del deudor, caso en el cual ésta hará parte del llamado cobro persuasivo en los términos de la tratadista (Rojas Luz M, 2005), como "una oportunidad en la que se invita a los deudores morosos a pagar en forma voluntaria las obligaciones a su cargo, bien de manera inmediata o a través de la concertación de fórmulas que incluyen la expedición de facilidades de pago, evitando el desgaste o el costo que para la administración significa adelantar el proceso de cobro por jurisdicción coactiva", o contrario sensu, la aludida manifestación puede recurrir a un elemento de fuerza o coerción, caso en el cual hará parte del llamado cobro coactivo, como “una “función asignada a un organismo o a un funcionario administrativo determinado para que, sin que tenga que recurrir a la autoridad judicial, haga exigible por vía ejecutiva las deudas fiscales expresas, claras y exigibles³ a favor de la entidad pública con jurisdicción” (Concepto 3 de 2011, Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá D.C.). 

Ahora, el criterio básico del que parte la denominada “exigencia de pago”, es la claridad de la obligación a exigir, de ahí que, al reparar en el procedimiento permisivo ambiental, sólo es exigible la obligación una vez liquidada de forma definitiva la deuda, ello sin perjuicio que, en los casos donde se encuentran inmersas obligaciones de hacer, proceda también de manera conjunta la apertura de un proceso sancionatorio ambiental, si se incumple la obligación.

Sin embargo, si transcurrido el periodo establecido para la persuasión, no se obtiene respuesta positiva, corresponde a la autoridad proceder de conformidad, para el establecimiento, configuración y desarrollo de la etapa de cobro coactivo, que, para el caso, se encuentra descrita en el Decreto 397 de 2011 "Por el cual se establece el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones".

2. ¿Tiene la Secretaría Distrital de Ambiente la competencia para realizar los cobros por compensación, evaluación y seguimiento? De ser afirmativa la respuesta, resulta primordial se aclare los fundamentos legales de dicha competencia.

Si, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 del Decreto Distrital 531 de 2010, así como los artículos 3 y 4 de la Resolución 5589 de 2011, la Secretaría Distrital de Ambiente, tiene la facultad de expedir los actos administrativos y/o facturas, para los cobros por compensación, evaluación y seguimiento. Así mismo, es competente para requerir el cumplimiento, y para efectuar el cobro persuasivo indicado en la ley.

Con relación a la responsabilidad de las dependencias, el numeral 6 del artículo 4 de la Resolución No. 1037 de 2016 “Por la cual se delegan unas funciones y se toman otras determinaciones”, el Subdirector de Silvicultura, Flora y Fauna Silvestre, establece que, en virtud de la figura de la delegación, está facultado para “6. Expedir los actos administrativos por concepto del cobro para seguimiento y evaluación en materia permisiva,” los cuales deberá enviar trimestralmente a la subdirección financiera como ya se expresó.  (Se subraya fuera de texto).

3. ¿Es la Subdirección de Silvicultura Flora y Fauna Silvestre competente para la expedición de las exigencias de pago? ¿En caso de ser negativa la respuesta, cuál es la entidad o dependencia que debe expedir las exigencias de pago?  

Sí, el numeral 6 del artículo 4 de la Resolución No. 1037 de 2016 “Por la cual se delegan unas funciones y se toman otras determinaciones”, establece que, el Subdirector de Silvicultura, Flora y Fauna Silvestre, en virtud de la figura de la delegación, está facultado para “Expedir los actos administrativos por concepto del cobro para seguimiento y evaluación en materia permisiva,” los cuales deberá enviar trimestralmente a la subdirección financiera como ya se expresó.  (Se subraya fuera de texto).

En el mismo sentido, el numeral 7 ibídem, determina que es facultad del aludido Subdirector, “Expedir los actos administrativos de exigencia de pago”. (Subrayado fuera de texto).

4. ¿Si el acto administrativo por medio del cual se autorizó la realización de una actividad silvicultural fue expedido hace más de cinco años, sin que a la fecha se hubieran cancelado los valores correspondientes a evaluación, seguimiento y compensación, es posible jurídicamente expedir la exigencia de pago? 

En relación con éste punto, es necesario precisar que, la exigencia de pago como género o manifestación de la autoridad administrativa, puede ser expedida en cualquier tiempo, pues su contenido busca el cumplimiento de una obligación, cosa diferente es la naturaleza de la obligación misma que se pretende pedir, así, la exigencia puede recaer sobre una obligación civil o sobre una obligación natural, siendo el carácter distintivo entre ellas, el derecho o los recursos por medio de los cuales se puede hacer efectiva.

Sobre la obligación civil, se tiene que cuenta con unos términos legales para hacerse efectiva mediante el uso de las herramientas que el ordenamiento dispone, mientras que las obligaciones naturales pese a la posibilidad de realización de la exigencia, únicamente se hace efectiva con el reconocimiento y pago por parte del deudor. De este modo que un acto administrativo en términos generales, cuenta con un término perentorio para su ejecución, durante el cual se encuentra blindado por el ordenamiento para su efectividad, sin embargo, los casos particulares hacen que el término establecido como general, sea relativizado y requiera de una aplicación particular para evaluar el amparo legal con el que cuenta.

La jurisprudencia y la doctrina nacional han admitido que el plazo de los cinco años establecido en la Ley 1437 de 2011, debe analizarse como un límite temporal impuesto a la administración para gestionar lo concerniente a la ejecución del mismo, es decir, efectuar las operaciones que sean necesarias y pertinentes para materializar lo ordenado en él. De manera que el simple paso del tiempo sin que se haya obtenido el cumplimiento pleno del acto, no es suficiente para que se configure la causal de pérdida de fuerza ejecutoria.

Un ejemplo al que es posible aplicar la tesis anteriormente expuesta, se encuentra en la expedición de los permisos sometidos a evaluación y seguimiento, pues estas características hacen que el acto se encuentre obediente a una condición, así como a un plazo sobre el cual la figura perentoria de un término establecido adquiere una frontera particular necesaria de evaluar de manera aislada. Por ello que, de conformidad con lo manifestado, aun cuando hayan pasado cinco (5) años después de la autorización de una actividad silvicultural, debe evaluarse caso a caso la exigencia de pago sobre la obligación civil sin perjuicio de que en cualquier tiempo se puedan hacer exigencias sobre la obligación natural.

Bajo ese contexto, si bien la ley 1437 de 2011, establece unas causales expresas para que se configure la pérdida de la fuerza ejecutoria “(…) 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlo (…)”, el término de los cinco años, no opera de pleno derecho y por consiguiente, deben realizarse los cobros con el fin de recuperar el dinero que se adeuda a la Administración.

5. ¿Bajo el supuesto que sí es posible expedir las exigencias de pago, si el beneficiario del permiso solicita la pérdida de fuerza ejecutoria, qué dependencia de la SDA es competente para declararla, atendiendo a lo ordenado por la Resolución 1037 de 2016? 

En efecto, tal como quedó expuesto en el numeral tres (3) del presente escrito, sí es posible expedir las exigencias de pago por parte de la Subdirección de Silvicultura, Flora y Fauna Silvestre. Ahora, con relación a la dependencia competente para declarar la pérdida de la fuerza ejecutoria, se tiene que, la Resolución 1037 de 2016 “Por la cual se delegan unas funciones y se toman otras determinaciones”, no contempla delegación expresa para este tema, en consecuencia, es el Secretario de Despacho quien tiene la facultad de pronunciarse y proferir los actos administrativos al respecto, o delegar dicha función, así como reasumirla de encontrarlo necesario.

IV. RECOMENDACIONES

A la luz de lo expuesto, se sugiere identificar y evaluar estrategias para el cobro de las obligaciones pendientes de su dependencia, remitir la información que sea procedente a la Subdirección Financiera conforme la Resolución No. 5589 de 2011, y así evitar pérdidas de recursos económicos a la entidad.

La Secretaría Distrital de Ambiente, deberá continuar con los trámites de cobro persuasivo de conformidad con el Manual de Procesos y Procedimientos, así como remitir a la Secretaría Distrital de Hacienda, los asuntos respectivos en los que se deba activar la jurisdicción coactiva.

V. CONCLUSIÓN

1. Las exigencias de pago como género, pueden hacer parte tanto del proceso permisivo como del coactivo según las características de cada caso; sin embargo, su origen está en la consolidación de una acreencia clara o determinada la cual, para efectos procedimentales se remonta a la última liquidación o liquidación definitiva, realizada dentro del procedimiento permisivo.

2. De conformidad con lo establecido en el Artículo 20 del Decreto Distrital 531 de 2010, así como los artículos 3 y 4 de la Resolución 5589 de 2011, la Secretaría Distrital de Ambiente, tiene la facultad de expedir los actos administrativos y/o facturas, para los cobros por compensación, evaluación y seguimiento.

3. El numeral 6 del artículo 4 de la Resolución No. 1037 de 2016 “Por la cual se delegan unas funciones y se toman otras determinaciones”, establece que, el Subdirector de Silvicultura, Flora y Fauna Silvestre, en virtud de la figura de la delegación, está facultado para “Expedir los actos administrativos por concepto del cobro para seguimiento y evaluación en materia permisiva”.

4. Aun cuando hayan pasado cinco (5) años después de la autorización de una actividad silvicultural, debe evaluarse caso a caso la exigencia de pago sobre la obligación civil sin perjuicio de que en cualquier tiempo se puedan hacer exigencias sobre la obligación natural.

5. Bajo el supuesto de que sí es posible expedir las exigencias de pago, si el beneficiario del permiso solicita la pérdida de fuerza ejecutoria, es el Secretario de Despacho quien tiene la facultad de declararla. 

El presente concepto es expedido a solicitud de la Subdirección de Silvicultura, Flora y Fauna Silvestre con fundamento en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

Atentamente,

VIVIANA CAROLINA ORTIZ GUZMAN

DIRECCION LEGAL AMBIENTAL

Elaboró:

DIANA MARCELA MANTILLA ESPINOSA