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REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
Bogotá
D.C., siete (7) de octubre de dos mil quince (2015).
Decide
la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra el fallo de 7 de
septiembre de 2015 proferido por el Juzgado Doce Administrativo Oral del
Circuito de Bogotá mediante el cual.se dispuso lo siguiente:
“PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la presente acción, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: ADVERTIR al accionante que no está autorizado para instaurar nueva acción, con la misma finalidad, como lo ordena el inciso final del artículo 21 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: NOTIFICAR este fallo en los términos ordenados en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
Mediante escrito radicado en la Oficina para Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá el señor Perea Peña en nombre propio interpuso demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra de la Secretaría Distrital de Ambiente con el fin de que den cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 373 de 1997 y el artículo 6 del Decreto 3102 de 1997 y que en consecuencia se acceda a las siguientes súplicas:
"PRETENSIONES
Así las cosas solicito muy respetuosamente al Honorable Juez ordenar a la doctora Susana Mohamad González cumplir cabalmente con lo que la Ley ordena en el Artículo Sexto y Octavo del Decreto 3102 de 1997 en la siguiente forma:
● Instalar en las baterías Sanitarias de los edificios de su Sede los equipos e implementos de bajo consumo de agua exigidos por la Ley.. (Ar. Sexto Decreto 3102 de 1997).
● Sancionar a la Entidad Prestadora del Servicio de Acueducto de Bogotá por el Incumplimiento manifiesto de sus obligaciones (Ar. Quinto Decreto 3102 de 1997).
● Ordenar la suspensión inmediata de todas las obras públicas y privadas que se adelantan en la ciudad hasta tanto demuestren que se está cumpliendo con lo que ordena la Ley en el artículo Tercero y Cuarto del decreto 3102 de 1997 en cuanto a sistemas ahorradores de agua.
● Sancionar al Sector oficial e Institucional que no esté cumpliendo con lo que la Ley les ordenó en los Artículos Sexto y Séptimo Decreto 3102 de 1997.
● Ordenar a la Empresa Prestadora del Servicio de Acueducto instalar los Sistemas ahorradores de agua en el sector residencial, y cobrar su valor en cuotas mensuales en los recibos de los Servicios públicos conforme lo indica la Ley 373 de 1997 en el artículo sexto, parágrafo.” (f.. 4 cdno. no. 1 - mayúsculas sostenidas del texto original).
2. Los hechos
Como fundamento táctico de las súplicas la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente:
1) El Gobierno Nacional expidió la Ley 373 de 1997 mediante la cual se estableció el programa para el uso eficiente y de ahorro del agua en todo el territorio nacional.
2) A través del Decreto 3102 de 1997 se reglamentó el artículo 15 de la Ley 373 de 1997 con relación a la instalación de equipos y sistemas de bajo consumo de agua.
3) El artículo 1º del Decreto 3102 de 1997 es lo suficientemente claro al definir cuáles son los equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua que cumplen con el espíritu de la ley, razón por la cual su instalación es obligatoria impidiendo que estos sean escogidos a voluntad de los constructores, urbanizadores y usuarios, equipos e implementos los cuales deben ser aquellos que se encuentran definidos en la norma Icontec 920.
4) La Secretaría Distrital de Ambiente es la autoridad responsable de la política ambiental y por lo tanto le corresponde vigilar y sancionar a quienes no cumplan con las normas establecidas en materia ambiental y la preservación de los recursos naturales.
3. La actuación procesal en primera instancia
Efectuado el respectivo reparto correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá (fl. 62 cdno. no. 1), despacho judicial que por auto de 6 de agosto de 2015 admitió la demanda contra la Secretaría Distrital de Ambiente (fl. 63 ibidem).
El inicio de la actuación de la referencia fue notificada por correo electrónico a alcalde mayor de Bogotá DC y al secretario distrital de ambiente el 12 de agosto de 2015 (fls. 64 y 65 cdno. no. 1).
4. La contestación de la demanda
Mediante escrito que obra en los folios 66 a 75 del cuaderno no. 1 del expediente el apoderado judicial de la Secretaría Distrital de Ambiente contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, con base en los argumentos que se exponen a continuación:
1) Para dar cumplimiento a la normatividad ambiental relacionada con el uso eficiente y ahorro del agua se han realizado gestiones dentro del marco del Plan Institucional de Gestión Ambiental y debido a que no se contaba con datos sobre los consumos de agua para el programa de ahorro y uso eficiente, se procedió a iniciar la elaboración de las líneas con base en los registros de los consumos lo cual permitió a la entidad cuantificar el impacto generado y poder observar el beneficio el cual se vio reflejado en la facturación de la empresa prestadora del servicio.
2) En el caso de la sede administrativa desde el inicio de funcionamiento de la misma se contó con un tanque de almacenamiento de agua lluvia la cual se utiliza para las unidades sanitarias, igualmente desde el año 2010 se viene implementado el procedimiento de control de consumos con la finalidad de realizar seguimiento e implementar acciones contundentes al uso eficiente del agua por parte de los usuarios, de la entidad.
3) Se realizó en cada una de las sedes de la Secretaría Distrital de Ambiente un inventario de las instalaciones sanitarias que necesitaban implementar equipos, sistemas o implementos de bajo consumo de agua y para el año 2015 se planeó realizar un nuevo inventario con la finalidad de identificar posibles faltantes o averías de los que se instalaron y realizar la respectiva contratación para su adquisición e instalación.
4) En las sedes principales se implementaron sistemas alternativos y eficientes (ahorradores de agua) en las unidades sanitarias, lavamanos y pocetas, asimismo se instalaron tanques de almacenamiento de agua lluvia la cual es utilizada en la descargas de los Inodoros y para el lavado de pisos, entre otras acciones.
5) El demandante pretende que la entidad adopte un programa de uso eficiente del agua, el cual se adoptó como queda evidenciado en el informe que fue presentado a la Contraloría Distrital y que da cuenta de todas las acciones que se realizaron dentro del Plan Institucional de Gestión Ambiental desde hace varios años con el fin de dar cumplimiento a la normatividad alegada en la presente acción, razón por la cual nos encontramos frente a un hecho superado.
6) La parte actora escoden un animus lucrandi ya que dentro del escrito para constituir en renuencia aportó propaganda “de su invento ahorrador híbrido, macho y hembra, de agua potable legalmente patentado para que cada uno de los hogares colombianos adquiera su invento ahorrador, macho y hembra, de agua potable legalmente patentado; razón por la cual no le nace al actor un fin altruista de protección de los derechos colectivos sino un interés particular.” (fl. 71 cdno no. 1).
7) La demanda de acción de cumplimiento tiene contenido económico por lo que en caso de darse alguna orden en ese sentido se tendrán que hacer erogaciones económicas en el presupuesto de la entidad.
8) La acción de cumplimiento como la de tutela tienen un carácter residual, lo cual implica que resultan improcedentes cuando los interesados cuentan con otro mecanismo judicial para ventilar las pretensiones y como quiera que en el presente caso lo que se discute en el fondo es la protección de derechos colectivos relativos al goce de un medio ambiente sano y a la salubridad pública, razón por la cual la acción procedente sería la acción popular y no la de cumplimiento.
9) La entidad ha cumplido estrictamente sus obligaciones como autoridad ambiental y en lo que tienen ver con el objeto de la presente demanda se encuentra garantizado plenamente el cumplimiento del ordenamiento jurídico.
5. La sentencia de primera instancia
La Juez Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá negó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones:
a) La Secretaría Distrital de Ambiente tiene una doble obligación imperativa e inobjetable, por un lado, como usuario del sector oficial, a quien le ordena el reemplazo de los sistemas y equipos de alto consumo de agua por los de bajo consumo y, por otro, como autoridad ambiental encargada del control y vigilancia de las entidades prestadoras del servicio de agua y de los usuarios.
b) En la contestación de la demanda la Secretaría Distrital de Ambiente indica que ha dado cumplimiento a los mandatos legales y realizó un recuento del manejo que se le da al recurso hídrico en la entidad y, se aprecia el cumplimiento de la normatividad respecto a la instalación de equipos y sistemas ahorradores de agua que señala el artículo 6 del Decreto 3102 de 1997 "pues según el informe, la mayoría de sedes de la entidad tienen montados los mencionados dispositivos, aunado a los diversos mecanismos que tienen para el aprovechamiento de las aguas lluvias" (fl. 120 vito. cdno. no. 1).
c) Del informe presentado por la Oficina de Control Interno de la entidad a la Contraloría Distrital se concluyó que la Secretaría Distrital de Ambiente ha venido ejecutando acciones con la finalidad de dar cumplimiento total a lo ordenado en el artículo 6 del Decreto 3102 de 1997.
d) Con relación a la entidad como autoridad ambiental la parte actora en el escrito de la demanda no concretó las acciones u omisiones en las que incurrió la Secretaría Distrital de Ambiente así como tampoco allegó prueba que demuestre el incumplimiento del artículo 8 del Decreto 3102 de 1997 por parte de dicha entidad.
6. La impugnación de la sentencia
La parte actora impugnó el fallo de primer grado (fls. 133 a 137 cdno. no. 1), recurso que fue concedido por el a quo por auto de 11 de septiembre de 2015 (fl.138 ibidem).
Los argumentos expuestos, en resumen, son los siguientes:
1) En el escrito de contestación de la demanda queda suficientemente claro que en las baterías sanitarias que se encuentran ubicadas en la Secretaría Distrital de Ambiente se encuentras instalados fluxómetros y “push" y no los sistemas de bajo consumo orinales secos, válvulas de pie sisbac y sanitarios de 1.5 Its. que, son los sistemas que permiten su operación con un menor consumo de agua de acuerdo con las mediciones e investigaciones.
2) Solicitó al a quo la presencia de un perito con el fin de que rindiera un informe sobre los equipos y sistemas que se encuentran instalados en las baterías sanitarias de la entidad demandada, prueba que fue negada por la juez de primera instancia por considerarla impertinente,
3) "En cuanto al artículo 8o del Decreto 3102 de 1997 no se encuentran en el plenarío ninguna prueba de que la Secretaría Distrital de Ambiente halla (sic) incumplido con lo que se le ordenó, aunque en su proveído, la juez diga “que le corresponde al demandante probad' que la entidad incumplió el mandato, cuando el deber del ciudadano es denunciar, la obligación del demandado es demostrar que a cumplido, y el deber del operador de justicia es aplicar la ley" (fl. 317 cdno. no. 1).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de cumplimiento, 2) las normas cuyo cumplimiento se reclama, y 3) el caso en concreto
1. Finalidad de la acción de cumplimiento
La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.
Sobre el particular, es pertinente advertir que los requisitos mínimos exigidos para la procedencia de la acción de cumplimiento, son los siguientes:
a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º ley 393 de 1997).
b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º ibídem).
c) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sisa por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º de la misma norma).
d) Que el deber cuyo cumplimiento se reclama, contenido en la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, sea válido jurídicamente y exigible actualmente.
e) No procede la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.
2. Las normas cuyo cumplimiento se reclama
La parte actora alega como mandato incumplido el contenido en el artículo 8 del Decreto 263 de 2011, norma esta que dispone lo siguiente:
La parte actora alega como mandato incumplido los contenidos en el artículo 15 de la Ley 373 de 1997 y los artículos 6 y 8 del Decreto 3102 de 1997 cuyos textos son los siguientes:
"LEY 373 DE 1997
Por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 15o.- Tecnología de bajo consumo de agua. Los ministerios responsables de los sectores que utilizan el recurso hídrico reglamentarán en un plazo máximo de seis (6) meses la instalación de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua para ser utilizados por los usuarios del recurso y para el reemplazo gradual de equipos e implementos de alto consumo." (resalta la Sala).
“DECRETO 3102 DE 1997
Por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 373 de 1997 en relación con Ia instalación de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua.
(…)
Artículo 6º.- Todos los usuarios pertenecientes al sector oficial, están obligados a remplazar, antes del 1 de julio de 1999, los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo.
Artículo 8°.- Las autoridades ambientales, dentro de sus correspondiente jurisdicción y en ejercicio de las facultades policivas otorgadas por el artículo 83 de la Ley 99 de 1993, aplicarán las sanciones establecidas por el artículo 85 de esta Ley, a las entidades encargadas de prestar el servicio de acueducto y a los usuarios que desperdicien el agua, a los gerentes o directores o representantes legales se les aplicarán las sanciones disciplinarías establecidas en la Ley 200 de 1995 y en sus decretos reglamentarios." (negrillas adicionales).
3. El caso concreto
En el caso sub examine la parte actora en ejercicio de la acción de cumplimiento demandó a la Secretaría Distrital de Ambiente con fin de que de cumplimiento con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 373 de 1997 y los artículos 6 y 8 del Decreto 3102 de 1997.
El juez de primera instancia no accedió a las pretensiones de la demanda por considerar, en primer lugar, que la Secretaría Distrital de Ambiente ha dado cumplimiento a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 3102 de 1997 por cuanto en las sedes de la entidad se encuentran instalados sistemas y equipos ahorradores de agua y adicionalmente tienen mecanismos que aprovechan las aguas lluvias; en segundo término, que respecto del artículo 8 del Decreto 3102 de 1997 no hay prueba en el expediente que demuestre que la entidad esté incumpliendo dicho mandato sumado a que la parte actora dentro de la demanda no especificó las acciones u omisiones en que 89006181 fundamenta el presunto incumplimiento por parte de la Secretaría Distrital de Ambiente.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala revocará el fallo impugnado por las siguientes razones:
1) En relación con los requisitos mínimos de la acción de cumplimiento el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:
"El artículo 87 de la Constitución Política permite que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo que otra autoridad se rehúsa a observar y que en caso de prosperar la acción, en sentencia se le ordenará la ejecución del deber omitido.
“Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, son tres los requisitos mínimos exigidos para que proceda la acción de cumplimiento: a) Que la obligación cuya observancia se discute esté consignada en la ley o en acto administrativo; b) Que contenga la norma un mandato claro, inobjetable para la autoridad a la cual se reclama el cumplimiento; y c) Que se pruebe la renuencia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplirla norma jurídica" (se adicionan negrillas).
En sentencia de 2003 el máximo tribunal de lo contencioso administrativo señaló:
“La ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.
“………………………………………………………………………………………………………
“En lo que hace a las características de la obligación exigible, esta Corporación ha sido enfática en señalar que cuando las normas cuyo cumplimiento se demandan no contienen un mandato imperativo inmediato y preciso para el demandado, las pretensiones no pueden prosperar.
“………………………………………………………………………………………………………”
(resalta la Sala).
De acuerdo con los apartes jurisprudenciales antes trascritos y con los lineamientos trazados por esta Corporación en reiteradas oportunidades se tiene lo siguiente:
a) El deber jurídico incumplido, consignado en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, debe contener un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible a la autoridad respecto de la cual se busca el cumplimiento del mismo, sin ningún condicionamiento, es decir, que su obligatoriedad debe resultar evidente y sin discusión alguna.
b) Adicionalmente, el incumplimiento de dicho mandato debe generar una irregularidad de la autoridad renuente en el ejercicio de sus funciones.
c) Que el demandante no cuente con otro mecanismo judicial para lograr el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o los actos administrativos.
d) Finalmente, en los eventos en que la norma cuyo cumplimiento se demanda no reúnan las características anotadas anteriormente no se podrá acceder a las pretensiones de la demanda.
2) En el presente asunto el señor Perea Peña reclama el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 373 de 1997 y los artículo 6 y 8 del Decreto 3102 de 1997 que reglamenta el artículo 15 de la Ley 373 de 1997, al respecto la Sala precisa lo siguiente:
a) Con relación al artículo 15 de la Ley 373 de 1997 se advierte quemo contiene un mandado imperativo e inobjetable que se encuentre en cabeza de la Secretaría Distrital de Ambiente pues, aquella establece que; le corresponde a los respectivos ministerios reglamentar el reemplazo y la instalación de los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua por unos de bajo consumo, razón por la cual frente a esta precisa norma no es predicable algún tipo de incumplimiento por parte de la Secretaría Distrital de Ambiente.
b) Frente a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 3102 de 1998 se observa que contiene un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible en el sentido de que todos los usuarios pertenecientes al sector oficial antes del 1 de julio de 1999 están obligados a reemplazar los equipos, sistemas e implementos de alto consumo agua por unos de bajo consumo, situación esta que aplicaría para la Secretaría Distrital de Ambiente pero, el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 preceptúa de manera clara, precisa e inequívoca que la acción de cumplimiento no resulta procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
Respecto del alcance de la restricción establecida en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 la Sección Tercera del Consejo de Estado4 ha considerado lo siguiente:
“7. El sentido constitucional de la acción de cumplimiento y el alcance del límite legal de la excepción contenida en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997.
La Sala desea subrayar, habida consideración de las características del caso presente, el sentido del artículo 87 de la. Constitución Política y, el alcance del límite legal de la acción de cumplimiento, consagrado a manera de excepción, cuando se trata de perseguir el cumplimiento por este medio de protección jurisdiccional, de las normas que establezcan gastos, haciendo suyas las orientaciones expuestas por la Corte Constitucional, cuando se pronunció sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, con el propósito de precisar que, no en todos los casos en que el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo en comento, pues de ser este el entendimiento de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, las más de las veces, las conductas exigibles de las autoridades públicas, directa o indirectamente, conllevan una erogación.
En efecto, sostuvo la Corte que, en interpretación sistemática de la Constitución, dicha limitación de origen legal, no afecta el núcleo esencial del derecho fundamental, ni aparece irrazonable o desproporcionada.
Y para ello consideró que, dicha restricción aparece adecuada de conformidad con la concepción de la acción de cumplimiento, la que no es procedente cuando la Constitución le concede a la autoridad "un margen de libertad de acción o atribuye a un órgano una competencia específica de ejecución condicionada", situación que, en tratándose de leyes de gastos, impide, por los mecanismos, constitucionales existentes en dicha materia, la procedencia de la acción de cumplimiento en contra de tales normas.
Se consideró, de la misma manera que, en materia de leyes que establezcan gastos la Constitución diseñó un sistema presupuestal y un orden de competencias y procedimientos, que no aconsejan la intervención del juez del cumplimiento en dicha materia.
Así las cosas y, teniendo presente la orientación mencionada, considera la Sala que, en el caso concreto, no se configuran los presupuestos para la aplicación de la limitación legal, declarada exequible, como podría sugerirlo una consideración aislada de la pretensión de cumplimiento demandada, que apunta a la realización de una "transferencia, conducta prestacional esta que es diferente a la noción de gasto, presupuesto de la aplicación de la excepción.
Considera la Sala que, si bien es cierto, la Constitución Política prevé el procedimiento constitucional para la apropiación del gasto, sujetándolo al previo decreto del mismo por el órgano competente y que, el contenido de la ley de apropiaciones exige la adecuada sustentación de sus componentes -crédito judicialmente reconocido, gasto decretado, pago de la deuda, o gasto destinado al cumplimiento del plan nacional de desarrollo-, al margen de la relativa libertad de acción -entiéndase poder discrecional del órgano competente en la facción de la ley de apropiaciones y del presupuesto público-, fundamento esencial de la declaratoria de exequibilidad del parágrafo demandado, no menos cierto que, superadas éstas etapas y observados los mandatos constitucionales a propósito, la vocación de las normas que desarrollan en la práctica cotidiana las apropiaciones y los presupuestos, en un Estado Social de Derecho, es, a no dudarlo, el logro concreto de la razón de ser de su establecimiento, esto es, la satisfacción cabal y por sobre todo “la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, dentro de los cuales ocupa lugar privilegiado la materia ambiental, con lo cual en sentir de la Sala, no es de recibo, una interpretación genérica y absoluta, sobre la improcedencia del cumplimiento, ex-artículo 87 de la Constitución Política, de normas que establezcan gastos, si se tiene presente que, agotadas las competencias y discrecionalidades constitucionales en la facción del tema presupuestal, incluida la noción de gasto, dicho presupuesto, ha de ser cumplido mediante su ejecución por variadas autoridades públicas, las cuales pueden desatender normas positivas de carácter material o actos administrativos, concebidos para el cumplimiento y asignación de los recursos públicos.
En otros términos, si la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo, implican un gasto, la limitante legal no es predicable cuando se trata de la ejecución presupuestal como que, no puede el interprete soslayar que el parágrafo declarado exequible es, cuanto lo primero, norma exceptiva y, además, ha de tener presente que el razonamiento y la argumentación expuestas por la Corte, se contraen única y exclusivamente al respeto de las competencias y la aplicación de los principios en materia de facción presupuestal.
Una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de éstos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función social para el cual están concebidos. Esta sola reflexión sugiere, al interprete, el análisis de la pretensión de cumplimiento en concreto, pues que una vez ordenado, presupuestado y apropiado el gasto, todas las autoridades encargadas de su ejecución, han de cumplirlo y ello, desde la óptica de la norma constitucional contenida en el artículo 87 de la Carta política, impone su cumplimiento.
De ello se sigue que, en tanto el núcleo esencial del precepto cuyo incumplimiento se predica -contenido prestacional del precepto normativo- imponga una conducta a la autoridad pública destinataria de la norma que establece el gasto, no hay razón constitucional ni legal para excluir, de esta especial forma de control constitucional, el cumplimiento del precepto.
A lo que cabría agregar que, en el caso concreto, estando disciplinada detalladamente en la ley 99 de 1993, en el decreto 1339 de 1994 y en los actos administrativos arriba analizados, un débito prestacional debidamente determinado - realización y pago de la transferencia-, la pretensión de cumplimiento es procedente, pues en manera alguna se trata de invadir la competencia reservada constitucional o legalmente a la autoridad pública encargada de la facción presupuestal, incluidos los gastos." (negrillas adicionales).
De lo expuesto se concluye que la restricción establecida en el parágrafo del artículo 393 de 1997 no resulta aplicable en la presente demanda de acción de cumplimiento pues las normas cuyo cumplimiento se reclaman no establecen un gasto para las autoridades o entidades pertenecientes al sector oficial sino que contiene un mandato claro, expreso y exigióle en el sentido de que se deben cambiar los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo lo que implica que es otra cosa, y mucho menos invade la competencia de los órganos encargados de la facción presupuestal, razón por la cual el presente mecanismo constitucional sí resulta procedente sumado al hecho de que la parte actora no cuenta con otro mecanismo judicial para ventilar las pretensiones de la demanda.
El a quo en el fallo de primera instancia negó las pretensiones de la demanda por considerar que la Secretaría Distrital de Ambiente ha ejecutado acciones tendientes con la finalidad de dar cumplimiento total a lo ordenado en el artículo 6 del Decreto 3102 de 1997 y para fundamentar su decisión tuvo en cuenta el Plan Institucional de Gestión Ambiental (PIGA) y el informe que presentó la oficina de control interno de la entidad demandada aj la Contraloría de Bogotá DC pero la Sala observa, en primer lugar, que si bien la Secretaría Distrital de Ambiente dentro del Plan Institucional de Gestión Ambiental (PIGA) dice haber establecido un programa de uso eficiente del agua para todas las sedes de la entidad, debe advertirse que dicho documento fue remitido de manera incompleta por parte de la entidad demandada al expediente de la referencia (fls. 98 a 114 cdno. no. 1) por lo que no es posible su valoración ya que simplemente fueron aportados unos fragmentos y, lo que es más relevante es el que hecho de que no allegó prueba alguna que acredite que dicho plan se esté ejecutando de manera efectiva en el interior de la entidad; en segundo término, se observa que tampoco allegó el informe que fue presentado por la oficina de control interno a la Contraloría de Bogotá DC pues, lo que hizo la entidad fue simplemente transcribir dicho informe en el escrito de contestación de la demanda (fls.- 67 a 69 ibidem) pero no se observa materialmente tal documento y menos el pronunciamiento que pudo haber hecho sobre ese documento tal órgano' de control.
La Secretaría Distrital de Ambiente dentro de la contestación de la demanda advierte que los anteriores documentos y las actividades desarrolladas para dar cumplimiento con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 3102 de 1997 se pueden consultar en la dirección electrónica http://ambientebogota.gov.co/nl/plan-ínstitucional-de-gestion-ambiental-piga1 pero, una vez consultada la página electrónica no se observó que en su contenido estuviera el Plan Institucional de Gestión Ambiental (PIGA) del año 2015 y mucho menos el informe que fue presentado por la entidad ante la Contraloría de Bogotá DC, es decir que la entidad demandada no probó que efectivamente en todas las sedes que la integran se hayan reemplazado todos los equipos, sistemas e implementos de alto consumo agua por unos de bajo de conformidad con lo ordenado en el artículo 6 del Decreto 3102 de 1997.
c) Finalmente, frente a las consideraciones del a quo con relación al artículo 8 del Decreto 3102 de 1997 en el sentido de que el demandante debía probar el incumplimiento por parte de la Secretaría Distrital esta Sala de Decisión no es posible compartir lo aducido por el juez de primera instancia por cuanto la entidad demandada tenía el deber de probar que efectivamente estaba dando cumplimiento a lo establecido en la precitada norma, es decir, que la carga de la prueba se encuentra en cabeza de la Secretaría Distrital de Ambiente dado que lo aducido por la parte actora corresponde a una negación indefinida respecto del incumplimiento de un deber legal por la entidad demandada lo cual traslada la carga de la prueba a esta última.
El artículo 8 del Decreto 3102 de 1997 contiene un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible en el sentido de que las autoridades ambientales en el ejercicio de sus facultades policivas deben aplicar las sanciones establecidas en el artículo 85 ibidem a las entidades encargadas de prestar el servicio de acueducto y a los usuarios que desperdicien el agua así como también a los gerentes o directores o representante legales de conformidad con lo establecido en la Ley 200 de 1995 y sus correspondientes decretos reglamentarios.
El Decreto 109 de 2009 “por el cual se modifica la estructura de la Secretaría Distrital de Ambiente" establece lo siguiente;
“DECRETO 109 DE 2009
"Por el cual se modifica la estructura de la Secretaría Distrital de Ambiente y se dictan otras disposiciones"
EL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ D.C.
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 6o del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, y,
CONSIDERANDO:
(…)
DECRETA: (...)
CAPÍTULO. II
NATURALEZA, OBJETO Y FUNCIONES (...)
Artículo 5°. Funciones. La Secretaría Distrital de Ambiente tiene las siguientes funciones: (...)
d. Ejercer la autoridad ambiental en el Distrito Capital, en cumplimiento de las funciones asignadas por el ordenamiento jurídico vigente, a las autoridades competentes en la materia.
I. Ejercer el control y vigilancia del cumplimiento de las normas de protección ambiental y manejo de recursos naturales, emprender las acciones de policía que sean pertinentes al efecto, y en particular adelantar las investigaciones e imponer las sanciones que correspondan a quienes infrinjan dichas normas.
(...)” (resalta la Sala).
De lo anterior se desprende que la Secretaría Distrital de Ambiente es; la entidad que para el caso de la ciudad de Bogotá DC ejerce como autoridad ambiental, es decir que en cabeza de esta se encuentra la obligación de cumplir con lo establecido en el artículo 8 del Decreto 3102 de 1997 en; el sentido de elaborar e implementar los mecanismos, procesos e instrumentos que se requieren con la finalidad de verificar si las entidades encargadas ;de prestar el servicio de acueducto y los usuarios del servicio de acueducto desperdician agua o no y, en caso afirmativo proceder a aplicar las respectivas sanciones que se encuentran contempladas en la ley pero, la entidad dentro de la contestación de la demanda no hizo referencia alguna a si efectivamente está cumpliendo con lo dispuesto en la norma y mucho menos allegó prueba alguna que así lo acredite.
3) En este orden de ideas como quiera que dentro del expediente de la referencia no obra prueba alguna de que la Secretaría. Distrital de Ambiente esté dando efectivo cumplimiento con lo establecido en los artículos 6 y 8 del Decreto 3102 de 1997 la Sala revocará el fallo de 7 de septiembre de 2015 proferido por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá DC y, en su lugar se ordenará a la Secretaría Distrital de Ambiente, en primer lugar, que dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia adelante las gestiones, trámites y decisiones administrativos necesarios y ejecutar dentro de ese mismo término el reemplazo en todas las sedes de la entidad los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo y de esta manera dar efectivo cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 3102 de 1997 y, en segundo término, que de manera inmediata como autoridad ambiental del Distrito Capital elabore e implemente los mecanismos, procesos e instrumentos que se requieren con la finalidad de verificar si las entidades encargadas de la prestación del servicio de acueducto y los usuarios del servicio de acueducto desperdician agua o no y, en caso afirmativo proceder a aplicar las respectivas sanciones que se encuentran contempladas en la ley y de esta manera dar efectivo cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 3102 de 1997.
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: Revócase la sentencia de 7 de septiembre de 2015 proferida por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá DC y en su lugar dispónese lo siguiente:
1°) Ordénase a la Secretaria Distrital de Ambiente que dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia adelante las gestiones, trámites y decisiones administrativos necesarios y ejecutar dentro de ese mismo término el reemplazo en todas las sedes de la entidad los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo.
2°) Ordénase a la Secretaria Distrital de Ambiente que de manera inmediata como autoridad ambiental del Distrito Capital elabore e implemente los mecanismos, procesos e instrumentos que se requieren con la finalidad de verificar s las entidades encargadas de la prestación del servicio de acueducto y los usuarios del servicio de acueducto desperdician agua o no y, en caso afirmativo proceder a aplicar las respectivas sanciones que se encuentran contempladas en la ley.
TERCERO: Notifíquese esta decisión a las partes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaria devuélvase el expediente al juzgado de origen con las respectivas constancias secretariales previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta No.
OSCAR ARMANDO DIMATE CÁRDENAS |